חומר רקע
ו' חשון, תשע"ה
30 אוקטובר, 2014
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה משלים-מבנה של ארגון טרור
במסמך ההכנה מיום 9.7.14, שעסק בהגדרה "ארגון טרור", עמדנו, בין היתר על הצורך להבחין בין ביצוע בצוותא של עבירות על ידי חבורה של אנשים לבין "ארגון טרור". לפיכך, הצענו בהגדרה של "ארגון טרור" מרכיבים שמתייחסים למבנה הארגוני של ארגון טרור. הוער לנו על ידי א' ועו"ד ד' ממשרד ראש הממשלה שיש חשש שהמרכיבים הללו לא יכילו את כל המגוון של ארגוני טרור אלא רק את המסודרים יותר שביניהם. בדקנו עניין זה ואנו מציעים הבהרות להגדרה המוצעת על ידינו. עדיין אנו סבורים שיש להבחין בהגדרה בין "ארגון" לבין ביצוע בצוותא של עבירות, אך אנו מציעים להבהיר את הכוונה בביטוי "תבנית מאורגנת ומתמשכת" באופן שהביטוי יכוון אכן ל"ארגון" אך יכלול את מגוון הארגונים. בנוסף, אנו סבורים שאין לכלול בהגדרה דרישה למדרג שכן היום יש ארגוני טרור שפועלים בלי היררכיה מסודרת. בסוף מסמך זה נביא את ההגדרה העדכנית המוצעת על ידינו, שיש בה השראה מההגדרה המוצעת על ידי מועצת האיחוד האירופי.
להלן סקירה שהכין המתמחה שלנו, תום שניר, בעניין מבנים של ארגוני טרור:
במהלך המאה ה-20 רוב ארגוני הטרור פעלו במסגרת של ארגון היררכי1, ובטריטוריה מוגדרת. בשלהי המאה ה-20 העשרים, הודות למהפכת המידע והקלות היחסית בהפצת חומרי תעמולה ומדריכים לביצוע מעשי טרור ברשת האינטרנט, עברו חלק מן הארגונים למבנה מבוזר ו"שטוח" של רשת, בה לעיתים מנהיג אחד לארגון, ולכל חבר בתא יש מספר רב של יכולות ולאו דווקא תפקיד מוגדר, כך ש"התא" מתפקד כארגון בזעיר אנפין. מטרתו של מסמך זה הוא לבאר את המבנים השונים ולתת דוגמאות עדכניות באמצעות סקירת ארגוני טרור כגון אל-קאעידה. המבנה של ארגון טרור הוא אחד מהמאפיינים המשפיעים באופן המשמעותי ביותר על יכולותיו המבצעיות ועל מידת ההשפעה שלו (ר' תרשים בהמשך):
1. ארגון במבנה היררכי – לארגונים במבנה זה לרוב יהיה מבנה בירוקרטי מובהק, הכולל "הנהלה" (הנהגת הארגון), חלוקה למחלקות לפי תחומי התמחות (מחלקת מבצעים, גיוס כספים, גיוס פעילים וכו'), שדרת פיקוד ברורה, מנגנוני בקרה ודיווח ותהליכי קבלת החלטות פורמליים. ההנהגה היא שקובעת את האג'נדה ואת מתווה הפעילות והכפופים לה סרים למרותה.2 אספקט נוסף של מבנה זה הוא הליך סדור של קבלת חברים לארגון הכולל בדיקות רקע מקיפות, שאלונים אחידים לחברות ומתווה אימונים שנקבע מראש.3 דוגמאות לארגונים מסוג זה: חמאס, חיזבאללה.
2. ארגון במבנה רשת – לפי Arquilla ו- Ronfeldt, רשת היא "קבוצה של תאים עצמאיים החולקים רעיונות ואינטרסים דומים, שערוכים לפעול באופן מלא, ביחד או לסירוגין".4 ארגונים הפועלים במסגרת מבנה זה הם ארגונים "שטוחים" בהם אין מבנה היררכי מסודר, אין שדירת פיקוד והליך קבלת החלטות סדור, כך שמבצעים ברמה הטקטית יוצאים לעתים לפועל ללא יד מכוונת או הוראה הבאה מהנהגה זו או אחרת. לכל תא בארגון יש חופש פעולה רחב, הנסמך על אידיאולוגיה כללית ולא על תכנית פעולה מוכתבת מראש.5 לדעת פסיג והסגל6 תאי הטרור המתפקדים כ"פרקטלים", הם בעלי יכולת פעולה עצמאית ברמה גבוהה של אינטגרציה הנובעת מאחריותו של כל פעיל/פרקטל לייצר תהליך שישתלב במטרות הארגון. בספרות האקדמית מקובלים מספר סוגים של רשתות:7
א. Hub – המבנה דומה לזיכיון או קרטל בו הקבוצות קשורות לתא/שחקן מרכזי (אך לא היררכי). לקבוצות אלה יש מנהיגות ומערך פונקציונלי, אך הן לא כפופות להנהגה מרכזית ויש להם חופש פעולה ואוטונומיה לתכנן ולבצע פעולות טרור. דוגמאות: ETA (המחתרת הבאסקית) והחזית העממית לשחרור פלסטין.
ב. All Channel – מבנה בו כל השחקנים/תאים מחוברים זה לזה והתקשורת ביניהם נסמכת על מהפכת המידע וההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום התקשורת. במבנה זה שחקנים שונים ומפוזרים מבחינה גיאוגרפית יכולים לתכנן פעילות ולהוציאה לפועל, על אף המרחק הרב ביניהם. ברשתות מסוג זה יש הנהגה לכל שחקן/תא אך אין כמעט היררכיה, הנהגה מרכזית או הבדל פונקציונלי בין השחקנים/תאים. דוגמאות: אל-קאעידה (אחרי 9/11), האחים המוסלמים, באדר מיינהוף.
ג. Market – מבנה רשתי זה נועד לתאר קבוצה בעלת ארגון מינימלי אשר אין בה הנהגה או הבחנה פונקציונלית. בקבוצות אלה אין סדר מובנה והחברות פתוחה לכל. זוהי "התנגדות" ללא מנהיג, שבה כל אחד פועל כראות עיניו. דוגמה – קבוצות סלאפיות (ר' הרחבה להלן).
תמורות במבנים של ארגוני טרור – אל קאעידה וארגוני הטרור הג'יהאדי–סלאפי כדוגמה
על מנת לתאר את השינויים שחלו במבנים של ארגוני הטרור בשנים האחרונות, נביא בתור דוגמה את אל-קאעידה, ארגון הטרור הסוני המשמעותי בשני העשורים האחרונים, אשר הספרות המחקרית עוסקת בו בהרחבה.
בראשית דרכו, לאחר נסיגת הכוחות הסובייטים מאפגניסטן ולאחר מכן בסודאן, אל קאעידה פעל במבנה של ארגון היררכי, כאשר בין-לאדן משמש בתור האמיר ולצדו יש מועצת שורא מייעצת ומספר ועדות שעסקו בנושאים מוגדרים כגון תקשורת, פיננסים ואינדוקטרינציה דתית. המתגייסים שהגיעו למחנות האימונים עברו הליך סינון קפדני שכלל בדיקות רקע.8 בסוף שנות ה-90, בנוסף למנגנון המרכזי האמור, אל-קאעידה הרחיב את פעילותו גם למבנה רשתי כאשר בין-לאדן הקים את ה-9IIF, שהיוותה השראה לג'יהאד לארגוני טרור סונים ברחבי העולם וסימנה את הביזור של אל-קאעידה והפיכת הארגון ל"מותג". חקירת המתקפה ב-11 בספטמבר 2001, הובילה למסקנה שאל-קאעידה השתמש ברשתות שטווה ברחבי העולם. המחבלים שביצעו את המתקפות התאמנו תחילה במחנות באפגניסטן שגייסו פעילים שהגיעו מהמזרח התיכון, אירופה, ודרום מזרח אסיה. התאים הרדומים של הארגון באירופה ובארה"ב אפשרו לפעילים להיכנס לארה"ב וסייעו להם מבחינה כספית לבצע את זממם, מבלי שרשויות הביטחון הצליחו לסכל את הפיגועים. יצוין כי הארגון עשה שימוש נרחב ברשת האינטרנט ובאמצעי מדיה אחרים על מנת להפיץ את ההוראות לדרג המממן והמבצע וכן להפיץ את התעמולה לתומכיו. רשת האינטרנט אפשרה הפצה מהירה ויעילה של מדריכים לביצוע מעשי טרור ותעמולה והקשתה על גילוי המזימה.10
בשלהי שנת 2001, עם ההכרזה על המלחמה בטרור והפלישה לאפגניסטן של כוחות הקואליציה בראשות ארה"ב, החלה להתהדק הטבעת סביב הנהגת הארגון, ואל-קאעידה שינה את המודוס אופרנדי שלו. המבנה השתנה ממבנה משולב של היררכיה ורשת למבנה שטוח או למבנה של "דיונה"11 להנהגה (אל קאעידה "מרכז") המנחה ארגונים, שחלקם מסונפים אליה ישירות12 וחלקם פועלים ברשות עצמם, אך יונקים מהאידיאולוגיה שלו וחולקים השקפת עולם זהה.1314
משנת 2006 ואילך המבנה של אל-קאעידה הוא אל-קאעידה "מרכז" בהנהגת איימן אל-זוואהירי, שנמצא בפקיסטן, אך שלוחות של אל-קאעידה מפוזרות ברחבי העולם, ופועלות כארגונים עצמאיים שנשבעו אמונים לאל-קאעידה מרכז והם מסונפים אליו ומזוהים עמו.15 מעגל נוסף הוא ארגוני טרור סונים עצמאיים, בעיקר באפריקה, מזרח אסיה, בקווקז, בסוריה ובעיראק, שאינם מזוהים או מסונפים לאל-קאעידה "מרכז" אך חלקם מקיימים עמו קשרים לא רציפים הכוללים סיוע באימונים או במימון, בהסתמך על אינטרסים חופפים. בנוסף, ישנם מפגעים שלא משתייכים לארגון כשלהו, אך שואבים השראה מהאינדוקטרינציה המופצת ברשת האינטרנט ועלולים לגרום נזק רב במעשה טרור בודד. "זאבים בודדים" אלו מהווים אתגר גדול ביותר לרשויות הביטחון.16
ארגוני הטרור הג'יהאדיים–סלאפים
המשותף לקבוצות אלה, הוא האמונה כי האסלאם במתכונתו, הפך למושחת ומסואב וכי יש לחזור למנהגים שנהגו בדורות הראשונים של האסלאם, שדבקו בפרשנות מחמירה של הקוראן ושל החוק המוסלמי, השריעה. השאיפה של הארגונים הללו היא להקים חליפות אסלאמית, שתיישם את חוקי השריעה, כפי שעשה הנביא מוחמד בשעתו, שבראשה יעמוד האמיר. היקפה הגיאוגרפי של החליפות המדוברת, משתנה מארגון לארגון. בנוסף, חלק מהארגונים מכוונים את מאמציהם כלפי אויבים מרוחקים, קרי הנוצרים "הצלבנים" והיהודים "הכופרים", או, לחלופין, נגד מדינות המרוחקות מהטריטוריה בה פועל הארגון. חלק אחר של הארגונים פועלים כנגד אויב מוצהר בטריטוריה מוגדרת. מרכיב נוסף של ארגוני טרור אלה, המשתנה מארגון לארגון, הוא השנאה העמוקה למוסלמים השיעים, אותם הם רואים כאויב אשר סטה מדרך הישר שיש להשמידו.1718
בעשור האחרון יש עליה משמעותית במספרן של הקבוצות הסלאפיות, ולפי הערכות של מכון המחקר RAND מספרן אף הכפיל את עצמו. כיום מרבית הקבוצות הסלאפיות מתרכזות במצרים, צפון אפריקה (בעיקר בלוב ובאלג'יריה), סוריה ועיראק וארגון בוקו חראם בניגריה. דוגמה לארגונים הפועלים נגד ישראל הם אנסאר בית אל-מקדס הפועל בצפון סיני ו-וועדות ההתנגדות שפועלות ברצועת עזה.19 הסיבות לגידול המשמעותי במספר הארגונים הוא התמוטטות המשטרים במדינות ערב, החל משנת 2011 והוואקום השלטוני שנוצר בעקבותיו. בנוסף, הצמיחה של ארגונים אלה מיוחסת לסירקולציה של חמושים, העוברים מאזור לחימה אחד למשנהו וכן הפצה של חומרי תעמולה, מדריכים לביצוע פעולות טרור וכו' ברשת האינטרנט.20 הנגישות לפורומים שונים המפיצים חומר הקשור בג'יהאד מביאה לכך שיש יחידים שמתגייסים בעצמם לארגון ומגיעים למחנות האימונים באופן עצמאי, בניגוד להליך הגיוס בארגונים ההיררכיים.21 מעבר לכך, ישנם פיצולים רבים בין הארגונים, על סמך יריבויות שונות, או על בסיס משפחתי ומכאן ריבוי הארגונים. ארגונים אלה מתאפיינים במבנה שטוח, שבו לעתים אין מנהיג ברור או יד מכוונת ובה לכל חבר בארגון או בתא טרור מספר תחומי התמחות.
הגדרה מוצעת עדכנית
"ארגון טרור" –כל אחד מאלה:
(1) חבר בני אדם בתבנית מאורגנת ומתמשכת, שמבצע או פועל לביצוע [גרסה ב': מקדם ביצוע] של מעשה טרור, עוסק באימונים והדרכה לביצוע מעשה טרור או עושה עסקה בנשק לביצוע מעשה טרור, בין שהוכרז לפי סימן א' לפרק ב' ובין שלא;
(2) חבר בני אדם בתבנית מאורגנת ומתמשכת, שמממן ארגון כאמור בפסקה (1), או פועל לסייע לו או לקדם את פעילותו, והכל באופן שיש בו תרומה ממשית לפעילות הארגון או בזיקה ממשית אליו, ובלבד שהוכרז לפי סימן א' לפרק ב';
(3) ארגון שנקבע מחוץ לישראל כארגון טרור ובלבד שהוכרז לפי סימן ב' לפרק ב'.
לעניין הגדרה זו –
(א) "תבנית מאורגנת ומתמשכת" –שאינה אקראית, שמתקיימת פרק זמן, אף אם אין מדרג בין החברים ואין להם תפקידים מוגדרים;
(ב) אין נפקא מינה אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו, אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה, אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות;
(ג) יראו פלג, סניף, סיעה או מוסד של חבר בני אדם כאמור וכל גוף הכפוף לו, כחלק מארגון הטרור, גם אם הם קרויים בשם אחר;