חומר רקע
27 יוני 2013
לכבוד: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לדיון בהצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 40) (מסלול מזונות), התשע"ב-2012 בוועדת החוקה חוק ומשפט ביום 1 ביולי 2013
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 40) (מסלול מזונות), התשע"ב-2012 עברה ביום 9.7.12 בקריאה הראשונה בכנסת השמונה-עשרה. היא נדונה בוועדת החוקה חוק ומשפט והונחה לקריאה השנייה והשלישית ביום 3.12.2012, אך הכנסת לא הספיקה להצביע על הצעת החוק טרם התפזרותה.
ועדת השרים לעניני חקיקה החליטה ביום 21.4.2013 לבקש החלת דין רציפות על הצעת החוק בנוסח שגובש בוועדת החוקה לקריאה השניה ולקריאה השלישית. מליאת הכנסת התשע-עשרה אישרה החלת דין רציפות על הצעת החוק ביום 19.6.2013.
א. כללי
מתוך הכרה בחשיבותו ובייחודיותו של חוב המזונות, וברגישותם של הזוכים במזונות- בעיקר ילדים קטינים, הורים או נכים, ולעתים בת או בן-זוג, שמחייתם וחייהם היום יומיים תלויים בהם, מוצע להקים "מסלול מזונות" בהוצאה לפועל. במסלול המזונות, לאחר שזוכה יפתח תיק לביצוע פסק הדין, , תפעל לשכת ההוצאה לפועל לגביית החוב.
במסלול זה בו הרשות היא גורם אקטיבי, באה לביטוי אחריות המדינה לאכוף את המחויבות ההורית לסיפוק מזונות ילדים וזוכים אחרים במזונות, אחריות המוטלת עליה, בין היתר, על פי הוראות אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד, אותה אישררה מדינת ישראל בשנת 1991, הקובעת בסעיף 27 כי "המדינות החברות ינקטו צעדים נאותים להבטיח גביית מזונות עבור הילד מאת הוריו ומאת אנשים אחרים הנושאים באחריות כספית לגביו...".
הצורך במסלול מיוחד לגביית פסקי דין למזונות מתחדד לאור המציאות שבה מרבית הזוכים הפרטיים בתיקי מזונות בהוצאה לפועל אינם מיוצגים, דבר המקשה מאד על ניהול התיקים. קושי זה נובע מכך שרוב הזוכים הבלתי מיוצגים חסרים את הידע והבקיאות לניהול יעיל של התיק, וכן, מחשש (המעוגן במציאות) של חלק מהזוכים, בעיקר זוכות, כי נקיטת הליכים כלפי החייב תגביר את החיכוך והעימותים בין בני הזוג, ולעתים תוביל אף לסחיטה או לאיומים, דבר שעלול להוביל לפגיעה בילדים. התוצאה של ניהול לא יעיל של תיקים אלה היא כי זוכים רבים, בעיקר ילדים, לא מקבלים את דמי המזונות להם הם זכאים וזקוקים.
יצוין כי קשיים אלה והצורך לקבוע מנגנון ייחודי לגביית פסקי דין למזונות נדונו כבר לפני עשור במסגרת ועדת משנה של ועדת השרים למאבק באלימות בישראל שהוקמה בשנת 2003, אשר הגישה בספטמבר 2004 דוח עם המלצות לחקיקה בנושא "סרבני מזונות וזכות הילדים לאכיפת מזונותיהם".
מטרות ההסדר המוצע בהצעת החוק הן:
• שיפור הגבייה בתיקי המזונות;
• מסר חברתי - המדינה לוקחת אחריות על גביית המזונות;
• צמצום תופעות של חיכוך, איומים ואלימות הננקטות כלפי הזוכות ופוגעות ברווחתן וברווחת הילדים;
• צמצום החובות הקיימים לטובת אוצר המדינה בתיקי המוסד לביטוח לאומי.
ב. ייחודיות חוב המזונות
חוב מזונות שונה מחוב רגיל ונחשב כבעל מעמד ייחודי:
• הזוכים במזונות הם בדרך כלל ילדים קטינים או קרובים אחרים התלויים למחייתם ולקיומם היום יומי בחייב המזונות;
• החייב הוא קרוב משפחה שיש לו אחריות חברתית, מוסרית ומשפטית כלפי הזוכה;
• גובה המזונות נקבע לאחר דיון בבית המשפט, במסגרתו הובאו בחשבון הצרכים, היכולת והאמצעים של הנוגעים בדבר;
• פסק הדין למזונות אינו סופי וניתן בכל עת, אם הנסיבות השתנו ויש לכך הצדקה, לפנות לבית המשפט כדי שידון שוב בגובה החיוב.
מטעמים אלה, קיימים כבר היום הבדלים משמעותיים בין גביית חוב מזונות לגביית חוב רגיל בהוצאה לפועל ואלה העיקריים שבהם:
• אין צורך להמתין עד חלוף 30 ימים ממועד מתן פסק הדין לשם פתיחת תיק;
• לא ניתן לפרוס את חוב המזונות לתשלומים;
• מעט מאוד נכסים וכספים מוגנים מפני עיקול כאשר מדובר על חוב מזונות (גמלת הבטחת הכנסה מוגנת);
• בחוב מזונות אין דרישה מקדמית לחקירת יכולת החייב לפני הטלת מגבלות שונות;
• כיום ניתן להטיל מאסר בגין חוב מזונות אך לא בגין חוב רגיל (קבוע בהוראת שעה שהוארכה לאחרונה).
• לא ניתן להכריז על חייב מזונות כחייב מוגבל באמצעים.
ג. נתונים על אכיפת פסקי דין למזונות
אכיפת פסקי דין למזונות בהוצאה לפועל היא פעילות ממושכת ומורכבת. מדובר על תיקים המתחדשים מדי חודש וגבייתם נמשכת על פי רוב על פני שנים, לפחות עד הגיע הילדים לבגרות. במצב הנוכחי קיימים קשיים משמעותיים בגביית פסקי דין אלה, וזאת הן בתיקים המנוהלים על ידי זוכים פרטיים והן בתיקים המנוהלים על ידי המוסד לביטוח לאומי, כפי שפורט לעיל.
על פי נתוני רשות האכיפה והגבייה נכון ל-2011, חוב המזונות הכולל עמד נכון למועד פתיחת התיקים על 1.4 מיליארד ₪, 70% מהחוב מקורו בתיקים של זוכים פרטיים. סכום החוב המעודכן ל-2011 הוא 11 מיליארד ₪.
תיקי המזונות המנוהלים על ידי זוכים פרטיים – מהווים כ-45% מהתיקים – ומרביתם, כ-60% מהם, מנוהלים ללא ייצוג של עורך דין. לפי דברי ההסבר להצעת החוק, בתיקים אלה הגבייה אינה יעילה מהטעמים שצוינו לעיל, והתוצאה היא שזוכים רבים, רובם ילדים, אינם מקבלים את דמי המזונות שנפסקו להם בבית המשפט.
תיקי המזונות הנפתחים על ידי המוסד לביטוח לאומי הנכנס לנעלי הזוכה – מהווים כ-55% מהתיקים - גם בהם הגבייה אינה יעילה: בשנת 2009 הסכום ששילם המוסד לביטוח לאומי כדמי מזונות היה כ-427 מיליון ₪ וסך התקבולים מחייבים לתקופה זו עמד על כ-172 מיליון ₪, כלומר כ-40%. זאת, ככל הנראה בשל מיעוט כוח האדם המוקצה לכך.
ד. עיקרי ההסדר המוצע בהצעת החוק שאושרה בוועדת החוקה חוק ומשפט והונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה לקריאה שנייה ולקריאה שלישית
• קביעת מסלול מזונות בכל אחד מהמחוזות - מסלול המזונות הוא מסלול שבו מבוצע פסק דין למזונות בידי לשכת ההוצאה לפועל. מסלול המזונות יפעל בלשכות שונות ברחבי הארץ, ולכל הפחות בלשכה אחת בכל מחוז. ניתן להגיש בקשה לביצוע במסלול מזונות בכל לשכה בה פועל המסלול. זוכות פרטיות יוכלו להגיש את בקשת הביצוע ולבצע פעולות נוספות בכל לשכות ההוצאה לפועל (התיק יתנהל בפועל בלשכה בה פועל מסלול מזונות).
• הוראת שעה ל-6 שנים - מסלול המזונות יוקם ויופעל בהוראת שעה למשך שש שנים. לקראת תום התקופה, תיבחן יעילותו והאפשרות להפוך אותו למסלול קבע. שר המשפטים ימסור לוועדת החוקה חוק ומשפט דין וחשבון שנתי מפורט בנושא.
• מסלול חובה או מסלול בחירה - תיקי מזונות בהם הזוכה הוא המוסד לביטוח לאומי ייפתחו תמיד במסלול המזונות. לעומת זאת, זוכה פרטית תוכל לבחור אם לפתוח את התיק במסלול מזונות או במסלול רגיל, לאחר שיסופק לה מידע על המסלולים השונים. זוכות להן תיק תלוי ועומד יקבלו הודעה שתכלול מידע על המסלולים השונים ועל האפשרות להעביר את הבקשה ממסלול רגיל למסלול מזונות. אם הזוכה מיוצגת, ההודעה תימסר גם לבא כוחה.
• כללים בעניין ההליכים במסלול מזונות - במסגרת מסלול המזונות תהיה לשכת ההוצאה לפועל רשאית לנקוט את כל ההליכים המפורטים בחוק ובתקנות. במטרה להבטיח שלשכת ההוצאה לפועל תפעל בהתאם למדיניות אחידה, יעילה ומאוזנת שאינה פוגעת בחייב יתר על המידה, נקבע כי ייקבעו כללים שיסדירו את ההליכים במסלול המזונות. הכללים יתייחסו גם להטלת מאסר כמוצא אחרון בלבד ולאחר מסירת הודעה לזוכה. בנוסף, תיקבע בכללים עדיפות לטיפול בתיקי זוכות פרטיות על פני תיקי המוסד לביטוח לאומי במסלול המזונות.
• שכר טרחת עורך דין - ככלל, זוכה לא יהיה זכאי לשכר טרחת עורך דין במסלול המזונות, כיוון שהתיק מנוהל על ידי הלשכה ואין צורך בייצוג משפטי קבוע ורציף. עם זאת, הרשם יהיה רשאי לקבוע שכר טרחה במקרים בהם ייצוג הזוכה מוצדק בנסיבות העניין.
• דיווח שנתי - לשכת ההוצאה לפועל תדווח לזוכה פרטי אחת לשנה על כל הפעולות שנקטה לגביית החוב. בכללים ייקבעו מקרים נוספים שבהם על הלשכה לדווח לזוכה על פעולות שנעשו בתיק.
• דיווח על תשלומים - הן על הזוכה והן על החייב תוטל חובת דיווח מפורשת על כל התשלומים ששילם החייב על חשבון החוב ועל שינויים חשובים אחרים הנוגעים לחוב.
• תחילה מדורגת– מוצע כי במועד תחילת החוק ניתן יהיה לפתוח במסלול המזונות תיקי מזונות חדשים בלבד; כעבור שלושה חודשים ניתן יהיה להעביר למסלול המזונות תיקי מזונות ישנים של זוכות פרטיות בלבד, על מנת לתת להן עדיפות בטיפול במסלול זה. כעבור שלושה חודשים נוספים, יועברו גם תיקים ישנים של המוסד לביטוח לאומי למסלול המזונות.
• ניצול לרעה של הליכי הוצאה לפועל בתיקי מזונות - לעניין כל תיק מזונות, הן במסלול הרגיל והן במסלול המזונות, נקבע כי אם רשם ההוצאה לפועל שוכנע כי קיים ניצול לרעה של הליכי ההוצאה לפועל, הוא רשאי לפנות לבית המשפט בבקשה לתת הוראות בעניין, ולעכב את ההליכים בתיק עד החלטת בית המשפט.