חומר רקע
רקע בנושא הסדר הגבייה המרוכזת של בדיקות משנה לבשר מיבוא:
הסבר לטיוטת תקנות מחלות בעלי-חיים (יבוא בשר) (תיקון), התשע"ג - 2013
א. בדיקות משנה למוצרים מן החי- רקע משפטי:
המונח "בדיקות משנה" מתייחס לבדיקה של מוצרי מזון מן החי המבוצעת אחרי הבדיקה הראשונית של חומר הגלם המופק בעת שחיטת בעל החיים. היינו, בדיקה ראשונית של בשר עוף או בשר בהמות מתבצעת בבית מטבחיים או בבית שחיטה לעופות, ובדיקת המשנה מתבצעת לאחר שהמוצר יוצא מתחום בית המטבחיים או בית השחיטה ומועבר לשיווק.
בהיבט הווטרינרי, בדיקת משנה למוצרים מן החי מתבצעת בכניסה לתחומה של כל רשות מקומית. העיגון המשפטי של בדיקות המשנה משתנה בהתאם לסוג המוצר.
במוצרים מבשר בהמות, בדיקות המשנה מבוצעות מכוח תקנות 68, 70 ו-71 לתקנות מחלות בעלי חיים (שחיטת בהמות), התשכ"ד – 1964 (להלן – תקנות שחיטת בהמות) שזו לשונן:
בדיקת משנה
מיום 1.4.2006
תק' תשס"ו-2006
ק"ת תשס"ו מס' 6471 מיום 30.3.2006 עמ' 620
(א) הכניס אדם בשר טרי גולמי לפי תקנה 65, יעבירו ללא עיכוב למקום המיועד לבדיקת משנה כאמור בתקנה 68.
68. (א) רופא וטרינרי של רשות מקומית יבדוק בבדיקת-משנה בשר גולמי שיובא לתחום שיפוטה של הרשות המקומית או איגוד ערים בהם הוא פועל ויאסור מכירת הבשר כל עוד לא נבדק על ידיו (להלן – בדיקת משנה).
(ב) ...
(ג) על בשר שנבדק בבדיקת-משנה ונמצא ראוי למכירה יוטבע החותם בדרך ובצורה שנקבעו בתקנה 54.
(ד) ..
(ה) רופא וטרינרי של הרשות המקומית שאליה הוכנס הבשר רשאי לקבוע את שעות ביצוע בדיקת המשנה, באישור מנהל השירותים הוטרינריים.
(ו) מנהל השירותים הוטרינריים רשאי לתת הוראה בכתב לרופאים הוטרינריים של הרשות המקומית בדבר הליכי בדיקת המשנה.
מיום 1.4.2006
תק' תשס"ו-2006
ק"ת תשס"ו מס' 6471 מיום 30.3.2006 עמ' 620
מיום 1.4.2006
תק' תשס"ו-2006
ק"ת תשס"ו מס' 6471 מיום 30.3.2006 עמ' 620
(א) לא יתיר רופא וטרינרי של רשות מקומית מכירת בשר טרי גולמי שיובא מתחום רשות מקומית או איגוד ערים אחד למשנהו כשהוא:
בדיקת משנה לבשר קפוא
70. (א) בשר קפוא או בשר מצונן המוכנס לתחום רשות מקומית אחת או תחום איגוד ערים אחד מתחום רשות מקומית או איגוד ערים אחר, ייבדק לפני מכירתו על ידי הרופא הוטרינרי של הרשות המקומית שלתחומה הוכנס (להלן — בדיקת-משנה לבשר קפוא).
(ב) הוראות תקנה 68 יחולו אף על ביצוע בדיקת המשנה לבשר קפוא.
(ג) מנהל השירותים הוטרינריים רשאי להורות על בדיקת בשר קפוא בתנאים ובשיטה אחרים מאלו שנקבעו על פי הוראות תקנות אלה.
מכירת בשר
71. לא ימכור אדם בשר גולמי או בשר קפוא או בשר מצונן הטעון בדיקת-משנה לפי הוראות תקנות 68 או 70, אלא אם הוא נושא החותם שהוטבע בו בהתאם להוראות תקנות אלה.
תשלום האגרה בגין בדיקות המשנה לבשר בהמות מוסדר בתקנה 73, לפיה:
72. (א) בעד בדיקת משנה לבשר גולמי שתבוצע בו בהתאם להוראות תקנה 68 תגבה רשות מקומית אגרה בשיעור של 0.19 שקלים חדשים לכל קילוגרם.
73. (ב) בעד בדיקת-משנה לבשר קפוא שתבוצע בו בהתאם להוראות תקנה 70 תגבה רשות מקומית אגרה בשיעור של 0.10 שקלים חדשים לכל קילוגרם בשר.
בדגים, בדיקות המשנה מבוצעות מכוח תקנות בריאות הציבור (מזון)(בדיקת דגים), תשמ"א – 1981, הקובעות כדלקמן:
הסדרת מכירה, הוצאה והעברה
4. (א) לא ימכור אדם דגים בתחום רשות מקומית, בין שמקורם באותה רשות מקומית ובין שהגיעו מרשות מקומית אחרת, לא יוציא דגים מתחום רשות מקומית או מנמל דיג ישראלי ולא יעביר דגים מבית קירור אחד לבית קירור אחר, אלא אם קויימו תנאים אלה:
(1) הדגים נבדקו בידי רופא וטרינרי מקומי של אותה רשות מקומית שבה נמצאים הדגים, והוא מצאם ראויים למאכל אדם והוציא לגביהם תעודת משלוח;
(2) ...
(ב)...
אגרת בדיקה
10. (א) הרשות המקומית שבתחומה נבדקו הדגים בידי רופא וטרינרי מקומי תגבה, בשביל מרכז השלטון המקומי, אגרת בדיקה כמפורט בסעיף 16 בתוספת השניה לתקנות אגרות בריאות, תשמ"ט–1989.
(ב) נגבתה האגרה כאמור בתקנת משנה (א), לא תגבה רשות מקומית אחרת אגרת בדיקה נוספת.
(ג) אגרה בעד בדיקת דגים מיובאים תשולם לפני הוצאתם מהנמל לקופת מרכז השלטון המקומי.
במוצרי עוף, אין הסדר ארצי לבדיקות המשנה, והן מעוגנות לרוב בחוקי העזר של הרשויות המקומיות. כך למשל, ס' 2 לחוק עזר לתל אביב יפו (בדיקת בשר עוף), התשמ"ט – 1988 קובע:
2. (א) לא ימכור אדם בשר עוף טרי או קפוא שהוכנס לתחום העיריה, אלא אם אותו בשר נבדק קודם למכירה על ידי הרופא הוטרינר ונמצא ראוי למאכל אדם.
(ב) בדק הרופא הוטרינר משלוח של בשר עוף- יאשר את הדבר על גבי תעודת המשלוח ובעד המשלוח שנבדק תשולם אגרה בשיעור 75 אגורות לכל ק"ג.
(ג)....
ב. רקע עובדתי להסדר הגבייה המרוכזת לבדיקות משנה של בשר קפוא מיובא:
מאז שנת 1982, בעת שחרור בשר קפוא מיובא לארץ, משולמת בנמל, מראש, אגרת בדיקת משנה על ידי היבואנים ומעברת למרכז השלטון המקומי אשר מחלק אותה לפי מפתח מוסכם בין העיריות והרשויות המקומיות אשר אחראיות על עריכת בדיקות המשנה עם הכנס הבשר המיובא לתחומן.
הדבר נובע מהסדר המבוסס על שני נדבכים:
האחד, סיכום דיון שהתקיים במשרד התעשייה והמסחר בת"א ביום 24.12.81, בו השתתפו נציגי משרד החקלאות, משרד הבריאות, מרכז השלטון המקומי ומשרד התעשייה והמסחר (להלן – "סיכום הדיון").
השני, חוזר שיצא בסמוך לאחר סיכום הדיון האמור מאת מנהל המחלקה דאז לפיקוח על מוצרים מן החי במשרד החקלאות ומנהל המחלקה הוטרינרית דאז במשרד הבריאות לרופאים הוטרינרים ברשויות המקומיות (להלן- "החוזר").
על פי סעיף 1 לסיכום הדיון:
"לשם יצירת שרשרת פיקוח וטרינרי רצוף תוך שאיפה להימנע מהטרדת הלקוחות, סוכם כי משרד התעשייה והמסחר יעביר לידי מרכז השלטון המקומי סכום השווה לאגרת בדיקת משנה מוכפל בכמות נטו של הבשר שיובא באותו חודש. . ."
יצוין כי ההסדר האמור נקבע על רקע העובדה שייבוא הבשר לישראל באותה תקופה בוצע ברובו על ידי משרד התעשייה והמסחר. אשר על כן, בסעיף 2 לסיכום הדיון נקבע כי:
"צורת הגבייה מיבואנים פרטיים (של חלקי פנים, כבש וכד') תבדק על כל היבטיה כולל ההיבטים המשפטיים."
בסעיף 4 לסיכום הדיון נקבע כי:
"פרט לגבייה הנ"ל במקור מהיבואן - משרד התעשייה והמסחר, לא ייגבו כספים נוספים בגין בדיקת משנה." (ההדגשות לא במקור).
בהתאם לסיכום הדיון, נשלח חוזר מטעם מנהל המחלקה דאז לפיקוח על מוצרים מן החי במשרד החקלאות ומנהל המחלקה הוטרינרית במשרד הבריאות, לרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות. בחוזר נמסרו לרופאים הוטרינרים ברשויות המקומיות פרטי ההסדר, לרבות מטרתו - ייעול הפיקוח על הבשר הקפוא, הובלתו, איחסונו ובדיקתו בכל שלבי השיווק וכן למנוע עיוותים קיימים, כגון גבייה כפולה או משולשת של האגרה עבור אותו בשר. בחוזר התבקשו הרופאים הווטרינרים ברשויות המקומיות לדווח על הבדיקות שביצעו ולא לגבות ישירות את האגרה על מנת לא לשבש את ההסדר.
ברי, כי הסדר זה עומד בסתירה להוראת תקנה 73 לתקנות שחיטת בהמות, לפיה האגרה תשולם לרשות המקומית בעד ביצוע בדיקת המשנה. עורכי ההסדר עמדו על הקושי המשפטי ועל כן קבעו בס' 6 להסדר כי במהלך חצי השנה שלאחר מכן יפורסמו תקנות חדשות ברוח החוזר.
בנוסף נכתב בחוזר על הקמת ועדת היגוי בינמשרדית, שנקראה "ועדת היגוי בשר קפוא", אשר היתה מורכבת מנציגי השרותים הווטרינריים, משרד הבריאות, משרד התעשיה והמסחר (כשמו דאז) ומרכז השלטון המקומי. מטרת הקמת הועדה היתה לשם ניהול ופיקוח על גביית הכספים, על העברתם לקרן לפיקוח על בשר קפוא, ועל חלוקתם לרשויות המקומיות.
בסמוך לאחר מכן, החלו הרשויות המקומיות השונות ומרכז השלטון המקומי לפעול בהתאם לאמור. כמו כן, לפי הנוהג שהתפתח, השירותים הווטרינריים, המפקחים על יבוא בשר בנמלי היבוא מכוח תקנות מחלות בעלי חיים (יבוא בשר), התשל"ד–1974, פועלים בהתאם להסדר הגבייה המרוכזת בכך שהם אינם מאפשרים את שחרור הבשר הקפוא מנמלי היבוא אלא בכפוף להצגת אישור תשלום אגרת בדיקת משנה למרכז השלטון המקומי על פי ההסדר. אגרה זו משולמת "מראש", עוד לפני ביצוע בדיקת המשנה ברשות מקומית אליה יועבר הבשר מהנמל. מרכז השלטון המקומי מחלק את סכומי האגרה בין הרשויות המקומיות השונות בהתאם לדיווח שהן מעבירות אל השירותים הווטרינריים. השו"ט מעבירים את הדיווח האמור למרכז השלטון המקומי לצורך חלוקת כספי האגרות לרשויות המקומיות.
ועדת ההיגוי הבינמשרדית האמורה בחוזר הוקמה והתכנסה מספר פעמים. תקנות חדשות או תיקון התקנות ברוח ההסדר לא הותקנו. זאת ועוד, עניינם של יבואנים פרטיים לא נבחן.
במהלך שנות התשעים חדל משרד התעשיה והמסחר לייבא בשר, וכיום בשר מיובא לישראל על ידי יבואנים פרטיים בלבד. עם הפסקת ייבוא הבשר לישראל על ידי משרד התעשיה והמסחר, לא התכנסה עוד הוועדה הבינמשרדית האמורה.
ג. בג"צ 1149/08:
העתירה בבג"צ 1149/08נטו מלינדה סחר בע"מ ואח' נ' מרכז השלטון המקומי ואח' הוגשה בתחילת שנת 2008. כעולה מן העתירה, באותה תקופה החלו המשיבות (הרשויות המקומיות תל אביב- יפו, ירושלים ואיגוד הערים הווטרינרי גוש דן) לגבות אגרה מהעותרות בגין בדיקות משנה המבוצעות על ידי רופאים וטרינריים מטעמן, בעת כניסת הבשר לשטחי הרשות עליה הן אחראיות. זאת, בניגוד להסדר הגבייה המרוכזת שתואר לעיל ולסי 4 לסיכום הדיון.
העותרות – יבואניות בשר ויצרניות של מוצרי בשר - מבקשות כי הרשויות המקומיות לא יגבו אגרה בגין בדיקות המשנה, מעבר לאגרה המשולמת באופן מרוכז למרכז השלטון המקומי (המשיב 1 לעתירה) בעת שחרור הסחורה מן המכס.
עמדתה המקדמית של המדינה לעתירה היתה כי המצב העובדתי והחקיקתי הקיים טעון בדיקה מקיפה והסדרה. נוכח השאלות הנורמטיביות אשר מתעוררות, ביקשה המדינה פרק זמן של ששה חודשים בהם תפעל לבדיקת הנושא לעומקו והסדרתו בחקיקת משנה.
להודעה משלימה של המדינה מיום 1.2.09 צורפה טיוטת תקנות שהוכנה על ידי משרד החקלאות, ושלגביה בוצע תיאום נוסח גם עם נציגי העותרים והמשיבים (תחילת 2009).
ד. הרחבת הדיון לנושא שיטת בדיקות המשנה והדיונים המקצועיים בנושא:
בדיון שנערך בבג"צ ביום 4.2.09 העלו נציגי העותרות טענות גם באשר לשיטת ביצוע בדיקות המשנה, טענות המרחיבות את גדר הדיון מעבר לשאלת הסדר הגבייה המרוכזת שתואר לעיל. בסוף הדיון ניתנה החלטת בית המשפט לפיה, בין היתר –
"...לגופה של העתירה, המשיב 2 יגבש עמדה ביחס לתקנות המוצעות על ידו לאחר שיתן הזדמנות לבאי כוח העותרים להעלות טענות ביחס לתקנות אלה. במסגרת הבחינה תיקבע גם עמדת משרד החקלאות ביחס לחלוקת האזורים הטעונים בדיקה משנית ואלה שעקב המרחק אינם טעונים בדיקה. "
לאור החלטת בית המשפט, הורחבה מסגרת הדיון גם לעניין שיטת בדיקות המשנה. בהתאם להחלטה, הפיץ המשרד הצעה ראשונית, הן לעניין חלוקת שטח המדינה לאיזורים בהם תידרש עריכת בדיקות משנה והן לעניין שיטת הגבייה. ההצעה הועברה לעיון הצדדים וביום 23.3.09 התקיימה במשרד ישיבה בהשתתפות כל הצדדים הנוגעים לעניין, אליה הוזמנו גם נציגי משרד הבריאות ונציגי רשויות מקומיות נוספות.
בישיבה נמצא שיש תמימות דעים לגבי הצורך לשנות את שיטת בדיקות המשנה למוצרי בשר לשיטת אשכולות יישובים או מרכזי בדיקה אזוריים, ושאין צורך בבדיקות משנה בכניסה לכל תחום רשות מקומית. לגבי נחיצות הסדר הגבייה המרוכזת בנמל היבוא נמצא שהדיעות חלוקות.
בעקבות הישיבה נערך דיון נוסף אצל היועץ המשפטי למשרד, לשם גיבוש עמדת המשרד והצגתה לבג"צ. בדיון התברר כי שינוי שיטת הבדיקה הקיימת לשיטת בדיקה של חלוקה לאיזורים ושקילת הצורך בהשארת הגביה המרוכזת בנמל מעלה שאלות מורכבות, שגיבוש העמדה לגביהן דורש תיאום בין גורמי מקצוע במשרדי ממשלה שונים: משרד החקלאות, משרד הבריאות ומשרד הפנים.
בעקבות פניה של הלשכה המשפטית למנכ"ל המשרד ביום 10.5.09, מונתה בחודש יוני 2009 ועדה בינמשרדית בעניין שינוי שיטת בדיקות המשנה למוצרים מן החי, שחבריה הינם: ראש מנהל שרותי בריאות במשרד הבריאות, סגן מנהל השירותים הוטרינריים ומנהל השירותים הוטרינריים בשדה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, ומנהל אגף רישוי עסקים וחופי רחצה במשרד הפנים. (להלן – "הוועדה").
הוועדה מונתה על ידי יושב ראש המועצה העליונה למזון, אשר הוקמה מכוח החלטת הממשלה מספר 2630 מיום 21.10.04, שתפקידה הינו "לתאם את המדיניות ופעולות היישום, האכיפה הפיקוח והבקרה של משרדי הבריאות והחקלאות ופיתוח הכפר, בכל הנושאים הקשורים לשרשרת המזון... אשר מצויים בתחום אחריות שני המשרדים."
המלצות הוועדה הבינמשרדית הוגשו למועצה העליונה למזון שדנה בהן ביום 20.5.10, ואף שמעה טענות מפי בעלי עניין שביקשו להופיע בפניה בעניין זה, לרבות את טענותיהם של נציגי העותרים. בהחלטת מועצת המזון העליונה מאותו יום נקבע, כי המלצות הוועדה הבינמשרדית יתוקנו במספר היבטים. ההמלצות המתוקנות של הוועדה הבינמשרדית הוגשו למועצה ביום 1.8.10, ואושרו על ידה ביום 9.12.10.
בהחלטת המועצה העליונה למזון מיום 9.12.10 נקבע כי "המועצה מקבלת את ההמלצות הסופיות של הוועדה. הלשכה המשפטית של משרד החקלאות תיכנס לעבודה על תיקוני החקיקה בתיאום עם הלשכות המשפטיות של משרד הבריאות ומשרד הפנים".
ה. החלטת בית המשפט מיום 3.10.11 והבירור בעניין מעמדו של מרכז השלטון המקומי:
לבית המשפט נמסרה עמדת המשרד בתצהירו של מנכ"ל המשרד מיום 24.3.11, לפיה העתירה בבג"צ 1149/08 במתכונתה הנוכחית התייתרה, מכיוון שעבודת המטה בכל הנוגע להליכי הביצוע של בדיקות משנה נמצאת בעיצומה, בדרך לקביעת הסדר סטטוטורי קוהרנטי ומקיף. עם זאת, העבודה בעניין זה צפויה להאריך עוד זמן, ועל כן בנסיבות אלה אין הצדקה להותיר את העתירה תלויה ועומדת.
לעמדת המשרד כפי שנמסרה לבית המשפט, עד להסדרה סופית של נושא בדיקות המשנה במסגרת חקיקתית מקיפה כאמור, יש לאפשר ביצוע של בדיקות משנה על-ידי רשויות מקומיות על-פי המתכונת הקיימת. כלומר, יש להמשיך בגבייה המרוכזת בנמל המבוצעת על ידי מרכז השלטון המקומי, אשר תהווה גביית האגרה בגין בדיקת המשנה הראשונה, תוך שמרכז השלטון המקומי ימשיך לחלק את הכסף שגבה בין הרשויות המקומיות השונות. לצד זאת, רשויות מקומיות אשר יהא עליהן לערוך בדיקות משנה נוספות (מעבר לבדיקת המשנה הראשונה) יוכלו לגבות אגרה בגין בדיקות משנה נוספות אלה, כל רשות בהתאם לבדיקות המבוצעות על-ידה בפועל.
הוצע, כי המשרד יפעל המשיב לתיקון התקנות על-מנת ליצור הלימה מלאה בין הפרקטיקה של גבייה מרוכזת בנמל בגין הבדיקה הראשונה, לצד הותרת סמכותן של רשויות מקומיות לגבות אגרה בגין בדיקות משנה נוספות המבוצעות על-ידן.
עם זאת, נאמר כי ייזום הליך של שינוי תקנות (כפי שהוצע כאמור כבר בחודש פברואר 2009) אינו הכרחי, וניתן לנהוג בדרך זו - באופן זמני - גם ללא שינוי התקנות, וזאת לשם היעילות ועל-מנת להימנע מן הצורך ליזום הליך חקיקתי, אשר ממילא צפוי "להיבלע" במסגרת תיקונים מקיפים יותר המצויים בשלבי גיבוש, ניתן לפעול בהתאם ללא תיקון תקנות לפרק זמן של כשנה.
הוצע, כי ככל שהליך החקיקה המקיף המתוכנן לא יקודם בפרק זמן זה, יפעל המשיב לתיקון התקנות במתכונ שהוצעה בשנת 2009.
טיוטה ראשונית של הצעת החוק המקיפה הופצה על ידי משרד החקלאות ביום 5.9.11.
בהחלטת בית המשפט מיום 3.10.11 – נקבע כי "נראה לנו שעל המשיב 2 לקדם בזריזות את תיקון התקנות המסוימות הנוגעות לסוגיה שהועלתה בעתירה. כל זאת בלא להמתין לתיקון החקיקה המקיף, הנוגע לעניינים רבים החורגים ממסגרתה של העתירה.... המשיב 2 יגיש אם כך הודעה מעדכנת לא יאוחר מיום 15.3.2012".
בהתאם להחלטה זו העביר משרד החקלאות למשרד המשפטים נוסח מתוקן של התקנות, באופן שיאפשר למרכז השלטון המקומי לגבות במרוכז בנמל את האגרה בגין בדיקת המשנה הראשונה כאמור (וכך שהרשויות המקומיות יוכלו לגבות אגרה בגין כל בדיקה משנה נוספת, ככל שזו מבוצעת בפועל). זאת, כאמור לעיל, כצעד ביניים, עד להסדרה כוללת של נושא בדיקות המשנה במסגרת חוק חדש.
לאחר עיון בטיוטת התקנות שהועברו, הודיע משרד המשפטים כי קיים קושי משפטי להסדיר בתקנות את מעמדו של מש"מ, שהינו עמותה פרטית, כגורם הגובה אגרה.
בדיון שהתקיים ביום 15.4.12 אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה(אזרחי), נקבעו, בין היתר, הדברים הבאים:
1. הפרקטיקה הנהוגה של גבייה באמצעות המרכז לשלטון מקומי הינה בעייתית מבחינה משפטית ויש לחדול ממנה. לא ניתן להעמיד גוף פרטי שהוא חסר עיגון סטטוטורי כמו מרכז השלטון המקומי, בראש הסדר לגביית הסכומים.
2. מוצע לתקן את התקנות כך שהמדינה היא זו שתגבה את האגרה הנדונה עבור הרשויות המקומיות בגין בדיקות משנה שמבצעות הרשויות. הסדר זה עשוי להיות יעיל נוכח העובדה שהמדינה בין כה עורכת בדיקות וטרינריות שונות וגובה בגינן תשלומים.
3. לצורך הגבייה עבור הרשויות, יהיה משרד החקלאות רשאי להסתייע במרכז לשלטון מקומי, על פי הסכם התקשרות עימו, באופן שהמרכז יגבה עבור המדינה את הסכומים.
4. המדינה תחלק את הסכומים שיתקבלו בגין הגבייה, בין הרשויות המקומיות, על פי כללים שייקבעו בתקנות. מוצע לקבוע נוסחת חלוקה פשוטה ויעילה, ככל הניתן.
בהתאם לסיכום הדיון, הציע משרד החקלאות להעביר לאישור הכנסת, נוסח מתוקן של טיוטת התקנות, לפיו גביית האגרה תיעשה באמצעות משרד החקלאות, וחלוקת האגרות לרשויות המקומיות תיעשה לפי היקף בדיקות המשנה שביצעו בפועל, בהתאם לדיווח חודשי שימסרו בעניין.
נוסח התקנות מצורף בזה.