חומר רקע

ז' באב התשע"ג 14 ביולי 2013 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה דיווחים של נותני שירותי מטבע לרשות המיסים (הצ"ח מ-768 בעמ' 687) הקשיים בהסדר המוצע ההסדר המוצע הוא הסדר תקדימי שמוצע לבחנו היטב הן רעיונית והן מעשית. לראשונה, מוצע להקים ברשות המיסים מאגר מידע, שיכלול דיווחים שנותני שירותי מטבע (להלן – "נש"מים") יחויבו לדווח אודות פעולות שעשו לקוחותיהם מעל לסכום של 50,000 ₪. החידוש שבהצעה: (1) חובות דיווח אקטיביות על צדדים שלישיים – מטרתן של חובות הדיווח הרגילות בפקודת מס הכנסה, היא לאפשר לרשות המיסים להתחקות אחר הכנסותיו של הנישום החייב בדיווח. לעומת זאת, המטרה של חובות הדיווח האקטיביות אותן מוצע להחיל על נש"מים, איננה התחקות אחר הכנסותיו של הנש"מ עצמו – שכמו כל בעל עסק נדרש גם כך לדווח על הכנסותיו – אלא קבלת מידע אודות הפעילות הפיננסית של לקוחותיו. (2) קבלת מידע פיננסי גולמי ללא קיומו של חשד – לפי ההסדר המוצע, רשות המיסים תהא חשופה לכלל המידע הגולמי על פעילותם הפיננסית הלגיטימית והתמימה של לקוחות הנש"מים מעל לסכום של 50,000 ₪, וזאת ללא שהתעורר חשד כלשהו לביצוע עבירה. (3) מידתיות הפגיעה בזכות לפרטיות – ראשית, יש לבסס בנתונים את התכלית הראויה, שעומדת בבסיס הצעת החוק, של מלחמה בעבירות המס: האם אכן עסקאות שנעשות אצל חלפני כספים מועדות יותר או קשורות יותר בהעלמות מס? שנית, יש לבחון את הפגיעה שיש בהסדר המוצע בזכות החוקתית לפרטיות, המעוגנת בס' 7(א) לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. פגיעה זו, מחייבת את הכנסת לבחון את מידתיות הפגיעה בזכות לפרטיות: האם קיים קשר רציונאלי בין המטרה (מלחמה בעבירות המס שלפי הנטען מגזר הנש"מים מעורב בהן) לבין האמצעי (חובת דיווח רחבה לרשות המיסים על עסקאות שגרתיות)? האם ההסדר המוצע הוא "האמצעי שפגיעתו פחותה" כדי להשיג את המטרה של מלחמה בהעלמות המס? האם קיים יחס ראוי בין התועלת שתצמח מהשגת התכלית הראויה של מלחמה בהעלמות המיסים לבין הנזק הנגרם ממציאות של מעקב רחב ושיטתי אחרי הפעילות הפיננסית של אזרחים ובעלי עסקים רבים במדינה? האם לא עדיף להסדיר את הרגולציה על נש"מים כמענה לטענה שיש בעיות בפעילות של אחדים הנמנים על מקצוע זה? (4) השלכות ההסדר המוצע: הברחת לקוחות מנש"מים והחלת חובות דיווח מקיפות – ההסדר המוצע יוצר משטר דיווחים חדש, תקדימי, שמבקש לחייב אך ורק נש"מים לדווח ישירות לרשות המיסים. סביר להניח, שתוצאה של מהלך כזה תהיה "הברחה" של לקוחות – גם לקוחות תמימים – מנש"מים לגופים פיננסיים מקבילים, מחשש שדיווח על פעולותיהם יועבר לרשות המיסים; והתוצאה ארוכת הטווח של מהלך כזה תהיה הדרישה להשית את חובות הדיווח גם על גופים פיננסים אחרים, כדוגמת הבנקים, בנק הדואר, חברי בורסה וכו'. (5) רגולציה כפולה ומשולשת – על פי ההסדר המוצע, נש"מים יידרשו להתמודד עם שלושה רגולטורים שונים שלכל אחד מהם דרישות וסמכויות שונות ויכולת להשית עליהם סנקציות כספיות שונות: רשם שירותי המטבע שמשמש כרגולטור של הנש"מים ואחראי על רישומם במרשם הנש"מים; הרשות לאיסור הלבנת הון שהנש"מים מחוייבים לדווח לה, וועדות עיצומים שלה מוסמכים להטיל עליהם עיצומים כספיים; ועכשיו גם רשות המיסים, שתהא מוסמכת להטיל על נש"מים עיצומים כספיים על אי דיווח. תיקונים במתווה ההסדר המוצע לנוכח התקדימיות של ההסדר המוצע והקשיים שהוא מעורר, נדרשים חברי הוועדה להכריע האם יש מקום לאמץ את ההסדר המוצע, אם לאו. אם יחליטו חברי הוועדה לאמץ את ההסדר, כי אז יש צורך לנסות ולצמצם את הקשיים שההסדר מעורר. בהתאם לכך, הנחה יו"ר הוועדה את הייעוץ המשפטי לוועדה להכין נוסח מתוקן של מתווה ההסדר לקראת הדיון, לאחר דין ודברים עם הממשלה. השינויים בנוסח נעשו בהתאם לקווים המנחים הבאים: (1) תחולה על חלפני כספים ולא על כל הנש"מים – ההסדר יחול רק על חלפני כספים (="צ'יינג'ים"), ולא על חברות כרטיסי אשראי שמבצעות ניכיון בסליקה או על חברות פקטורינג (איגוח), שמוגדרות גם הן, על פי ההסדר המוצע, כ"נותני שירותי מטבע". הטיעון העומד ביסוד ההסדר המוצע הוא, שמערכת אכיפת החוק זיהתה חשדות מוגברים להעלמות מס תוך שימוש בחלפני כספים. לנוכח העובדה שחשדות אלה אינם קיימים לגבי חברות כרטיסי אשראי שמבצעות ניסיון בסליקה או חברות פקטורינג, ולנוכח העובדה שהחלת ההסדר המוצע גם על חברות אלה פירושה הרחבת חובות הדיווח גם ביחס לשימוש בכרטיסי אשראי ופגיעה קשה בפרטיות – יש להחריג גורמים אלה מתחולת ההסדר המוצע. (2) השימוש במידע שבמאגר – הפנייה לקבלת מידע ממאגר המידע תיעשה על ידי חוקרי המס או פקידי השומה רק על בסיס חשד שלהם לביצוע עבירות מס / העלמת מס, ולא יועבר אליהם מידע באופן יזום ממורשי הגישה של המאגר. ללא מגבלה זו, תיווצר מציאות שלפיה די יהיה בעצם ביצוע פעולה בסכום של 50,000 ₪ אצל חלפן כספים, כדי להוביל לבדיקה יזומה של מורשה הגישה של המאגר אודות מבצע הפעולה ותיק המס שלו. וזאת, ללא שיש חשד כלשהו באשר לכשרות הפעולה או להעלמת מס של מבצע הפעולה. לשון אחר: ללא המגבלה המוצעת, התוצאה המעשית של ההסדר המוצע תהיה, שכל פעולה בסכום של 50,000 ₪ אצל חלפן כספים תקים, מיניה וביה, חשד שמצדיק בדיקה אם מבצע הפעולה לא העלים מס. (3) הוראת שעה ודיווחים לוועדה – לנוכח העובדה שמדובר בהסדר תקדימי, ההסדר המוצע ייקבע כהוראת שעה לשנתיים. כל חצי שנה רשות המיסים תמסור דיווחים נרחבים לוועדת החוקה, חוק ומשפט, עם נתונים שייאפשרו לבחון את יעילות התיקון, ועד כמה הוא אמנם מסייע להגברת גביית המיסים. (4) מחיקת המידע שבמאגר – במידה ואחרי שנתיים הוראת השעה לא תחודש – כל המידע שבמאגר יימחק; במידה ואחרי שנתיים הוראת השעה תחודש – ייקבע כי המידע שבמאגר יימחק פעם בשלוש שנים. (5) פיקוח פרלמנטרי – כל חקיקת המשנה מכוח ההסדר המוצע תהיה באישורה של וועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. קווים מנחים אלה מטרתם לנסות ולצמצם את הקשיים שההסדר המוצע מעורר, אם יחליטו חברי הוועדה על אימוצו של ההסדר.