חומר רקע
ח' באב, תשע"ג
15 ביולי 2013
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 69) (תשלום בהסדר לוועדות מקומיות), התשע"ג-2013
לקראת הדיון הקבוע בועדה ליום 17.7.13, מבקשת הסניגוריה הציבורית להביע את עמדתה ביחס לתיקונים המוצעים במסגרת הצעת החוק שבנדון. בייחוד נבקש להתייחס לתיקונים שהתווספו לנוסח המקורי, במסגרת הנוסח המוצע לדיון מטעם הייעוץ המשפטי של הועדה.
רקע כללי
בהצעת חוק זו מוצעים תיקונים ביחס להסדר סגירת תיק מותנית, אשר נכנס לתוקפו בחודש מאי 2013. הסדר סגירת תיק מותנה, אשר עוגן בסעיפים 67א-67יב לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982, הסדיר בחקיקה, לראשונה, את האפשרות למסלול חלופי להליכים פליליים, אשר במסגרתו ניתן יהיה, במקרים המתאימים, להימנע מהעמדתו לדין של אדם בכפוף לקיומם של תנאים מסויימים כגון: השתתפות בהליכים טיפוליים, תוכנית שיקום, תשלום פיצוי לנפגע העבירה, צעדים לתיקון הנזק שנגרם כתוצאה מהעבירה, ועוד.
הסדרים שכאלו, המאפשרים הליכים אלטרנטיביים להליך הפלילי הינם בעלי חשיבות רבה אשר עיקרה בכך שיש בהם להקל רבות על העומס המוטל על בתי המשפט ומערכת אכיפת החוק, תוך יצירת מדרג מידתי יותר של התערבות שלטונית ביחס לאירועים פליליים. המטרה המרכזית שעמדה בבסיס עיגונו של הסדר זה היתה להביא לכך שבמקרים המתאימים, יועדפו הליכים חלופיים אלו על פני הליכים פליליים רגילים. הדבר יביא לחסכון במשאבים ובהקלה על העומס הקיים ברשויות השיפוט והאכיפה, ויתרה מכך ההסדר יביא לכך שבאותם מקרים בהם הנסיבות מצדיקות זו, יועדפו הליכים חלופיים אשר עשויים להביא לתיקון הפגיעה שנגרמה לנפגע או לאינטרס הציבורי מחד גיסא, ולמניעת פגיעה עודפת באדם החשוד בביצועה כתוצאה מההליך הפלילי על כל השלכותיו.
הליכי החקיקה בכנסת ה-18
העקרון שהנחה את הדיונים בהצעת החוק לכל אורך הדרך, היה כי הליכים של הסדרי סגירת תיק מותנית ייערכו ביחס לתיקים אשר עד כה היה נהוג לנהל בהם הליכים פליליים, אולם בכפוף להסדר החדש ניתן יהיה להסיטם למסלול חלופי הולם, ולהימנע ממיצויים במישור הפלילי דווקא. בכך עיקר חשיבותו של החוק, אשר מביאה לידי ביטוי הן את ההקלה המשמעותית בעומס על הרשויות והן את מניעת הפגיעה המיותרת בחשודים אשר עניינם אינו מצדיק את העמדתם לדין פלילי.
לאורך כל הליך החקיקה, עמדתה של משטרת ישראל, אשר חטיבת התביעות שלה מטפלת בחלק הארי של התיקים הרלוונטיים, היתה שונה. עמדתה של המשטרה כפי שבאו לידי ביטוי בדיוני החקיקה, עלה כי המשטרה התנגדה למתכונת ההסדר כפי שנדונה בועדה. משטרת ישראל הבהירה, כי בכוונתה ליישמו ביחס לתיקים שממילא היו נסגרים על ידה גם במצב שקדם לתיקון החקיקה, ולא ליישמו בהתאם למטרתו העקרונית של ההסדר - כמסלול חלופי שמיועד למנוע הגשת כתבי אישום, במקרים המתאימים. עוד טענה המשטרה לקיומם של קשיים לוגיסטיים ואחרים, אשר מונעים ממנה להיערך כראוי ליישומו של החוק.
עמדותיה אלו של המשטרה נדחו באופן ברור על ידי הועדה, ובחוק עצמו נקבעו הסדרים שנועדו להבהיר במפורש כי הסדר סגירת תיק מותנית ייעשה רק באותם מקרים בהם מדובר בתיקים שבהם היה מוגש, ככלל, כתב אישום. כך, למשל, נקבע בסעיף 67ב לחוק כי על תובע לגבש טיוטת כתב אישום כתנאי לעריכת הסדר, וכן נקבע בסעיף 67ז לחוק כי, ככלל, יוגש כתב אישום כנגד החשוד במקרים בהם ההסדר לא יתממש או יופר.
הימנעות המשטרה מיישום החוק
עם כניסתו של החוק לתוקף, לפני כחודשיים וחצי, התברר כי המשטרה אכן לא החלה ליישמו בפועל. היועץ המשפטי לממשלה פירסם הנחיה מקצועית בנושא (הנחייה מס' 4.3042 - נוהל והנחיות להפעלת תיקון 66 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 - "הסדר מותנה"), אשר במסגרתה נקבעה על ידו רשימת עבירות אשר בהן תהיה הפרקליטות רשאית לערוך הסדרים מותנים לסגירת תיקים, אולם נמנע מלהחיל את הנחייתו זו על התביעה המשטרתית.
התוצאה המעשית העולה מהאמור לעיל, הינה כי במצב הקיים כיום הוחטאה כמעט לחלוטין מטרתו של הסדר סגירת תיק מותנית. ההסדר אינו מיושם כלל ביחס לאוכלוסיה מרכזית של חשודים אשר עניינם מטופל על ידי התביעה המשטרתית (אשר מטפלת ברוב המכריע של תיקים המתאימים לנקיטה בהליכים חלופיים – שהינם כ-85% מכלל התיקים הפליליים).
על רקע מצב דברים זה, מוצע במסגרת הצעת החוק שבנדון לערוך תיקונים בהסדר, אשר עיקרם הוא בקביעה המונעת אפשרות לערוך הסדרים כלשהם שעניינם הימנעות מהגשת כתב אישום או מניהול הליכים פליליים – שלא באמצעות הוראותיו של הסדר סגירת תיק מותנית.
עמדת הסניגוריה הציבורית
הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש טעם רב בביקורת על רשויות האכיפה, ובפרט כלפי משטרת ישראל, בכל הנוגע לאי- יישומן של הוראות החוק הרלוונטיות, דבר אשר למעשה הופך כיום את הסדר סגירת תיק מותנית לכלי ריק מתוכן.
יחד עם זאת, אנו סבורים כי קושי זה אינו קשור להגדרתו של הסדר סגירת תיק מותנית כמסלול ייחודי ובלעדי לקיומם של הליכים אלטרנטיביים להליכים פליליים, והסוגיה העיקרית, לטעמנו, נעוצה בכך שרשות תביעה מרכזית נמנעת מליישם את ההסדר בהתאם להוראות החוק. במילים אחרות, אנו סבורים כי המסגרת הנורמטיבית והעקרונות להפעלתו של החוק ויישומו הם ידועים וברורים, אלא שהמשטרה נמנעת מלנהוג על פיהם. מטעם זה, אין צורך של ממש בהבהרת המצב החוקי או בהגדרתו המחודשת, שכן כל עוד הוראות אלו ממילא אינן מיושמות הרי שלא תהיה כל תועלת בכך.
נראה כי התיקון המוצע בהקשר זה לא רק שלא יביא לפתרון הבעיה, אלא אף עלול לגרום לקשיים נוספים ולפגוע בתכליתו המקורית של הסדר סגירת תיק מותנית: מחד גיסא, יחוייבו רשויות התביעה לפעול על-פי הוראות חוק זה בלבד ולהמנע מכל הליך חלופי אחר, אולם מאידך גיסא, לא יהיה בכך כדי לגרום ליישומו של החוק באופן מהותי על ידי התביעה המשטרתית. התוצאה עלולה להתבטא בהגשת כתבי אישום מיותרים, לפגיעה יתרה בכבודם ושמם הטוב של ״נאשמי סרק״ ולהכבדה מיותרת על מערכת המשפט כולה.
לנוכח האמור, הסניגוריה הציבורית סבורה כי התיקון המוצע בהקשר זה במסגרת הצעת החוק שבנדון לא יביא לשינוי מהותי ולפתרון אפקטיבי למצב שנוצר, והלכה למעשה, במקום להביא ליישומו של הסדר סגירת תיק מותנית כרוחו וכלשונו, עלול הדבר להביא דווקא לפגיעה מיותרת בנאשמים.
על מנת להתמודד עם הקשיים שנוצרו, יתכן שניתן לשקול פתרונות חלופיים אשר עשויים להבטיח את יישומן של הוראות החוק כראוי, וזאת לא על ידי מניעת אפשרויות אחרות לעריכת הסדרים, אלא על ידי קביעת חובות פרסום ושקיפות ביחס לכל הסדר שנערך ברוח החוק. בנוסף, ניתן לשקול גם קביעת לוח זמנים מוגדר ליישומו של החוק על ידי התביעה המשטרתית, ולבסוף, יתכן שראוי לקבוע רשימה של עבירות שבהן, בהתקיים התנאים הקבועים בחוק, הסדר סגירת תיק מותנית יהיה בגדר חובה דווקא, ולא נתון לשיקול דעתה של רשות התביעה אשר רשאית כיום להימנע מעריכתו.
דומה, כי הצעות חלופיות אלו עולות בקנה אחד עם תכליתו המרכזית של הסדר סגירת תיק מותנית, ועשויות לתרום ליישומו בפועל בהתאם.
לסיום, נבקש להזכיר כי בכל הנוגע להסדרים חלופיים בעניינם של קטינים, הרי שבעניין זה מתקיימים, כידוע, דיונים נפרדים בהקשר של סעיף 12א לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971. לפיכך, נראה כי אין מקום לכלול את עניינם של קטינים במסגרת התיקון המובא בהצעת החוק שבנדון, ויש לאפשר את מיצוי הסדרת מערך ההליכים האלטרנטיביים לגביהם במסגרת הדיונים הנפרדים הנערכים בנושא, בהתאם למאפיינים הייחודיים הרלוונטיים לענייניהם של קטינים.
בכבוד רב,
גיל שפירא, עו"ד
סגן בכיר לסניגור הציבורי הארצי
וממונה על תחום החקיקה