חומר רקע
אברהם דיסקין / תיקוני חקיקה הנוגעים לשינוי שיטת הממשל בהתאם להסכמים הקואליציוניים
התיקונים הנוגעים לעניין אחוז החסימה מסומנים בצהוב
תיקון חוק-יסוד: הממשלה
1.
בחוק-יסוד: הממשלה
(1) בסעיף 7 –
(א) אחרי סעיף קטן (א) יבוא: "(א1) הייתה העילה לכינון הממשלה בחירות לכנסת, ייחשב העומד בראש רשימת מועמדים כמומלץ הרשימה לתפקיד הרכבת הממשלה; רשימות מועמדים שהתקשרו ביניהן לשם חלוקת המנדטים, רואים אותן כאילו המליצו לתפקיד הרכבת הממשלה על העומד בראש רשימת המועמדים שקבלה את מספר הקולות הגבוה ביותר מבין הרשימות הללו."
(ב) בסעיף קטן (ב) אחרי המילה "החדשה";" יבוא "על אף האמור בסעיף קטן (א1) רשאיות רשימות מועמדים או סיעות להמליץ על מועמד אחר לתפקיד הרכבת הממשלה."
(2) בסעיף 25, בסופו יבוא:
"(ד) מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה.";
(3) בסעיף 28 –
(א) אחרי סעיף קטן (א) יבוא
"(ב1) הבעת אי אמון בממשלה תעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה להביע אמון בממשלה חדשה.
(ב2) חברי הכנסת רשאים לבקש מיו"ר הכנסת לקיים הצבעת אמון בממשלה שתוקם על ידי חבר כנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב ושאינו ראש ממשלה, ויושב ראש הכנסת יקבע ישיבה, לצורך הצבעת אמון בממשלה שיציג חבר הכנסת בתוך שבועיים מיום שנמסרה לו הודעת חברי הכנסת.
(ב3) הודיע חבר הכנסת ליושב ראש הכנסת שאין בידו להציג ממשלה לפני שהתקיימה הישיבה שנועדה לכינון הממשלה, או שהציג חבר הכנסת ממשלה כאמור בסעיף 13 (ד) והכנסת לא החליטה ברוב חבריה להביע בה אמון, תמשיך הממשלה המכהנת בתפקידה."
(ב) סעיפים קטנים (ב) עד (ו) – בטלים.
(4) בסעיף 29 –
(א) בסעיף קטן (א) –
(1) המילים "בהסכמת נשיא המדינה" – יימחקו;
(2) אחרי "ברשומות" יבוא "לאחר שהודיע על כך לנשיא המדינה";
(3) במקום "21 ימים" יבוא "28 ימים";
(4) במקום "הוגשה בקשה לפי" יבוא "הביעה הכנסת אמון בממשלה חדשה שהוקמה לפי";
(ב) אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(ב1) בתוך 28 ימים מיום פרסום הצו רשאים רוב חברי הכנסת לבקש בכתב מיושב ראש הכנסת להביע אמון בממשלה שירכיב חבר כנסת פלוני, שאינו ראש הממשלה, שהסכים לכך בכתב; יושב ראש הכנסת יקבע ישיבה לצורך כינון הממשלה בתוך שבעה ימים מיום שנמסרה לו הודעת חברי הכנסת.
(ב2) לא הוגשה בקשה כאמור בסעיף קטן (ב1) או הודיע חבר הכנסת ליושב ראש הכנסת שאין בידו להציג ממשלה לפני שהתקיימה הישיבה שנועדה לכינון הממשלה, או שהציג חבר הכנסת ממשלה כאמור בסעיף 13 (ד) והכנסת לא החליטה ברוב חבריה להביע בה אמון, יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה, והבחירות יתקיימו ביום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מיום כניסת הצו לתוקף".;
(ג) סעיפים קטנים (ב) עד (ו) – בטלים.
(5) בסעיף 43, במקום "סעיפים 11, 28 ו-29" יבוא "סעיפים 11 ו-29".
תיקון חוק-יסוד: הכנסת
2.
בחוק-יסוד: הכנסת
(1) בסעיף 34, במקום "ברוב חברי הכנסת" יבוא "ברוב של שמונים חברי הכנסת"
(2) סעיף 36א – בטל.
תיקון: חוק-יסוד: משק המדינה
3.
בחוק-יסוד: משק המדינה, בסעיף 3(ב)(1), בסופו יבוא "לא אושרה הצעת חוק התקציב שהונחה על שולחן הכנסת כאמור, רשאית הממשלה להניח הצעת חוק תקציב גם לאחר תחילת שנת הכספים."
תיקון חוק מימון מפלגות
4.
בחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 –
(1) בהגדרה "היום הקובע", בפסקה (3), במקום "סעיפים 11(ב), 28(ו), 29(ו) לחוק-יסוד: הממשלה או לפי הוראות סעיף 36א לחוק-יסוד הכנסת" יבוא "סעיפים 11(ב) או 29(ב2)";
(2) בסעיף קטן 2 (א), ברישה, המילה "כל" – תימחק;
(3) בסעיף 2 בסופו יבוא:
"(ב) חלק שהתפלג מסיעה לפי הוראות סעיף 59(1) לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994 לא יהיה זכאי לתשלומים לפי הוראות חוק זה אלא אם כן הוגשה ההודעה על ההתפלגות לוועדת הכנסת, לפי הוראות סעיף 60 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994, על ידי רוב חברי הסיעה."
(4) בסעיף 4, אחרי סעיף קטן (א2) יבוא:
"(א3) חלק שהתפלג מסיעה לפי הוראות סעיף 59(1) לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994 לא יהיה זכאי למקדמה לפי סעיפים קטנים (א) או (א1), אלא אם כן הוגשה ההודעה על ההתפלגות לוועדת הכנסת, לפי הוראות סעיף 60 לחוק הכנסת, על ידי רוב חברי הסיעה."
(5) בסעיף 13(ג) במקום "התפלגות סיעה בכנסת לפי הוראות סעיף 59(1( או (3) לחוק הכנסת" יבוא "חלק שהתפלג מסיעה לפי הוראות סעיף 59(1) לחוק הכנסת" והמילים בסיפה "או בהסכמתם" – יימחקו.
תיקון חוק הבחירות לכנסת
5.
בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 –
(1) בסעיף קטן 39(א), בהגדרה "היום הקובע", במקום "סעיפים 11(ב), 28(ו) או 29(ו)" יבוא "סעיפים 11 (ב) או 29(ו)";
(2) בסעיף קטן 67(א) המילים "אך אין רשימה רשאית להתקשר אלא עם רשימה אחת בלבד" יימחקו.
(3) בסעיף קטן 67(א) לאחר המילים "בסעיף 82" יבוא "ובסעיף 7 בחוק יסוד: הממשלה."
(4) בסעיף קטן 81(א) במקום "2% (שני אחוזים)" יבוא "4% (ארבעה אחוזים)".
(5) בסעיף קטן 81(ב) אחרי המילים "בחלוקת המנדטים" יבוא "ושל כל הרשימות שאינן משתתפות בחלוקת המנדטים שהייתה להן התקשרות על פי סעיף 67 עם רשימה המשתתפת בחלוקת המנדטים"
(6) בסעיף קטן 82(א) ברישה תימחק המילה "שתי".
(7) בסעיף קטן 82(א) אחרי המילה "שקיבלו" במקום "שתיהן יחד ובעלת המנדטים שזכו בהן שתיהן יחד, ובלבד שכל אחת מהן בפני עצמה קיבלה את אחוז הקולות הקבוע בסעיף 81(א)." יבוא "יחד ובעלת המנדטים שזכו בהן יחד, ובלבד שלפחות אחת מהן קיבלה את אחוז הקולות הקבוע בסעיף 81(א)."
תחילה
6.
תחילתו של חוק-יסוד זה...
דברי הסבר
הצעת חוק-יסוד זו באה לעגן הסכמות בין סיעות הקואליציה שעוגנו בהסכמים הקואליציוניים להקמת הממשלה ה-33 ובנושאים הנובעים ישירות מהסכמים אלה.
תיקונים לחוק-יסוד: הממשלה
הגבלת מספר השרים וסגני השרים (סעיף 1(1) ו-1(3) להצעה): מוצע להגביל את מספר השרים וסגני השרים, כך שמספר השרים, ללא ראש הממשלה, לא יעלה על 18, ומספר סגני השרים לא יעלה על 4.
קשר בין הסכמי עודפים למוצעים לתפקיד הרכבת הממשלה (סעיף 1(2) להצעה): העלאת אחוז החסימה מצריכה שינוי הולם בהסכמי העודפים בין רשימות המועמדים (ר' להלן). אך כדי למנוע הסכמי עודפים שהם הסכמי סרק מוצע שהמועמדים להרכבת הממשלה יהיו קשורים בהסכמים. עם זאת, יישמר ההסדר הקיים המאפשר חופש הצעה לסיעות וקביעת המועמד לתפקיד הרכבת הממשלה על ידי הנשיא.
אי אמון קונסטרוקטיבי (סעיף 1(4) ו-1(6) להצעה): מוצע כי הבעת אי-אמון בממשלה תיעשה בהליך מלא של הבעת אמון בממשלה חילופית ולא בהליך הקיים היום שאינו מגשים את רעיון אי האמון הקונסטרוקטיבי. שלושים חברי כנסת יכולים להציע הצבעת אמון בממשלה חילופית. בתוך שבועיים תיערך הצבעה זו. הממשלה החילופית תזכה באמון אם יתמוך בה רוב של חברי הכנסת. לא זכתה הממשלה החילופית ברוב זה, תמשיך הממשלה המכהנת בתפקידה ולא יתקיימו בחירות מוקדמות. ההסדר המוצע מגשים את הרעיון שרוב קונסטרוקטיבי ראוי לשלוט אך רוב דסטרוקטיבי אינו ראוי לשבש את סדרי הממשל. כמו כן, יצומצם השימוש הנרחב בהצעות אי אמון שהן הצעות סרק.
פיזור הכנסת בצו של ראש הממשלה (סעיף 1(5) להצעה): מוצע לקבוע כי במקרה שבו ראש הממשלה מבקש לפזר את הכנסת בצו, לאחר שנוכח שקיים בה רוב המתנגד לממשלה, הוא יצטרך להודיע על כך לנשיא המדינה, אך לא יידרש לקבל הסכמתו. עוד מוצע כי בתוך 28 ימים מיום פרסום הצו של ראש הממשלה יוכלו רוב חברי כנסת לפחות לבקש כי יושב ראש הכנסת יכנס את הכנסת לצורך הבעת אמון בממשלה חדשה, ורק אם לא הוגשה בקשה כזו או שהממשלה החדשה לא זכתה באמון של רוב חברי הכנסת, יתקיימו בחירות.
תיקונים לחוק-יסוד: הכנסת
פיזור עצמי של הכנסת (סעיף 2(1) להצעה): ההסדר של פיזור הפרלמנט על ידי עצמו אינו מקובל ברוב המכריע של המשטרים הדמוקרטיים. ההסדרים המקובלים הם של פיזור על ידי ראש הרשות המבצעת או העדר יכולת פיזור כלשהי להלכה או למעשה. לכן, מוצע כי פיזור עצמי ייעשה רק על ידי רוב של שמונים חברי הכנסת לפחות כמקובל, בנסיבות חריגות, לגבי דחיית הבחירות.
אי קבלת חוק התקציב במועד (סעיף 2(2) להצעה): מוצע לבטל את סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת הקובע כי אם לא התקבל חוק התקציב השנתי עד ליום 31 במרץ יתקיימו בחירות. קביעת מועדים אולטימטיביים מהסוג הקיים מחלישה את הממשלה ומגבירה את יכולת המיקוח של קבוצות קטנות ביותר בכנסת. תופעה זו הביאה כמה פעמים להקדמת הבחירות כשהממשלה התקשתה להעביר את "התקציב האחרון" בתקופת כהונתה של הכנסת.
תיקון לחוק-יסוד: משק המדינה
הגשת תקציב במועד מאוחר יותר (סעיף 3 להצעה): סעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה קובע כי הצעת חוק התקציב תונח על שולחן הכנסת לא יאוחר מ-60 ימים לפני תחילת שנת הכספים. ואולם, חוק-היסוד אינו קובע מה הדין במצב שבו לא אושר חוק התקציב שהונח כאמור. מוצע לקבוע במפורש כי במקרה כזה הממשלה תהיה רשאית להניח את הצעת חוק התקציב גם במועד מאוחר יותר, אך מובן כי אם הדבר ייעשה לאחר שהחלה שנת התקציב החדשה יחולו הוראות סעיף 3ב לחוק-היסוד שלפיהן תוכל הממשלה להוציא מדי חודש 1/12 מהתקציב הקודם בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן.
תיקון לחוק מימון מפלגות, התשל"ג–1973
אי תשלום מימון לחלק שהתפלג מסיעה (סעיף 4 להצעה): מוצע לקבוע כי במקרה של התפלגות חלק מסיעה, יהיה החלק שהתפלג זכאי לתשלומי המימון השונים (מקדמת מימון בחירות, מימון הוצאות שוטפות ומימון הצוות הפרלמנטרי) רק במקרה שבו ההודעה על ההתפלגות נמסרה על ידי רוב חברי הסיעה. תיקון זה ימנע פיצולי יתר של סיעות והתפלגויות שנעשות משיקולים כספיים גרידא.
תיקון לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט–1969
העלאת אחוז החסימה ושינוי הסדרי העודפים (סעיף 5 להצעה): חוק הבחירות לכנסת קובע אחוז חסימה של 2%. מוצע להעלות את אחוז החסימה ל-4%. העלאת אחוז החסימה עלולה לגרור אובדן של קולות כשרים רבים. בבחירות האחרונות ניתנו 7.1% מהקולות למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה. לכן, מוצע לשנות במקצת את ההסדרים הנוגעים להסכמי עודפים. ההסכמים יכולים להיערך בין יותר משתי רשימות מועמדים. רשימה שיש לה הסכם עודפים ושלא עמד באחוז החסימה יתחלקו הקולות שניתנו לה בין הרשימות באותה "ברית עודפים" שעמדו באחוז החסימה. שיטת החישוב תהיה בהתאם למתכונת המקובלת אך תצמצם במידה ניכרת את שיעור הקולות הכשרים שירדו לטמיון. כמו כן, תצומצם האפשרות לתוצאה "מקרית" של הבחירות (כגון מיעוט בכנסת ל"מחנה" שזכה ברוב הקולות). כדי למנוע הסכמי סרק מוצע לקשור את ההסכמים בזהות המועמדים להרכבת הממשלה (ר' לעיל).
יודגש כי הח"מ אינו תומך בהעלאת אחוז החסימה הן בשל הפגיעה ביכולת התמרון של מרכיב הממשלה והן בשל פגמים בייצוגיות. עם זאת ההסדרים המוצעים נחוצים ויש ליישמם גם בלא העלאת אחוז החסימה.
תחילה (סעיף 6 להצעה): בהתקדמות הליכי החקיקה יהיה צריך להחליט מהו מועד התחילה של התיקונים השונים. נוכח העובדה שחלק מהם מהווים שינוי משטרי משמעותי, נראה כי יהיה מקום להחילם רק מהבחירות הבאות או מהכנסת הבאה.