חומר רקע
ח' בתשרי תשע"ד
11 בספטמבר 2013
תיקוני משילות:
הערות לחקיקה והצעות לשינוי
אברהם דיסקין
יצחק קליין
ראשי פרקים.
א. תקציר. עיקרי העמדות המוצגות בנייר זה עם תקציר הנימוקים לכל עמדה.
1. הקדמה
2. תיקונים לאי-אמון קונסטרוקטיבי.
3. שינויים במימון מפלגות לסיעות מתפצלות.
4. אחוז החסימה והטיפול בקולות "אבודים".
5. הגבלת מספרי השרים וסגני השרים.
6. שינוי מועדי הגשת תקציב וההצבעה עליה לאחר בחירות.
7. נספח: הצעת חקיקה בעניין רפורמה בהסכמי עודפים
תיקוני משילות:הערות לחקיקה והצעות לשינוי
אברהם דיסקין
יצחק קליין
תקציר
1. הקדמה: מטרתה של רפורמה במשילות הוא להגביר את יציבות הממשלה המכהנת, ולצמצם את המחיר שהיא צריכה לשלם עבור עצם הישרדותה. הצעות להגברת המשילות צריכות לעמוד בשני קריטריונים עיקריים:
I. אסור להן לחזק את יציבות הממשלה עד כדי פגיעה בדמוקרטיה. על כן, ממשלה שנמצאו 61 חברי כנסת המבקשים להחליפה באחרת, דינה להתחלף.
II. יש לוודא כי הצעות שמטרתן המוצהרת להגביר המשילות אכן עושות זאת. חלקמהשינויים הכלולים בהצעות החוק הנידונות בוועדה עלולות להזיק למשילות.
2. השינוי בתהליך אי-האמון הקונסטרוקטיבי: אנו תומכים בשינוי המוצע, בתנאי שהרף לכינון ממשלה חלופית אינו עולה על 61 חברי כנסת. פיזור הכנסת בגין הצעת אי-אמון,כאשר הניסיון להקים ממשלה חלופית בעקבות ההצעה נכשל, איננו מוצדק. זאת, כיוון שמטרת הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי צריכה להיות כינון ממשלה חדשה הנהנית מאמון הכנסת, ולא פיזור הכנסת וכניסה לתקופת בחירות. אם הכנסת חפצה להתפזר ישנן דרכים אחרות וישירות יותר לעשות זאת. בנוסף, הגבלת תכיפות הצבעות אי-האמון הינה ראויה, אלא אם כן הצעת אי-אמון הוגשה ברוב של 61.
3. השינויים במימון מפלגות לסיעות מתפצלות: אנו תומכים בשינוי המוצע. לעתים קרובות חברי כנסת יוזמים פיצול סיעה משיקולי תועלת אישית כגון קבלת תפקידים ממלכתיים, או סוחרים ביחידות המימון הציבורי להן הם זכאים ומבטחים אותם לכל המרבה בתגמול. פיצולים על רקע תועלת אישית אינם ראויים ויש למנעם ככל האפשר. מניעת מימון מפלגות מסיעות שהתפצלו מסיבות שאינן ראויות, כדוגמת תמרונים פוליטיים הקשורים בחיזוק או בהחלשת הממשלה או בתקופה של ערב בחירות, ראויה ומתבקשת.
4. ההצעה להעלאת אחוז החסימה והטיפול בקולות "אבודים": אנו מתנגדים להעלאה המוצעת באחוז החסימה. זאת, כיוון שהעלאת אחוז החסימה עשויה לפגוע הן במשילות והן בדמוקרטיה. ממשלות קואליציוניות בנויות בדרך כלל ממפלגת ליבה המקימה את הקואליציה וממפלגות אחרות המצטרפות לאותה מפלגה. נוכחותן של מפלגות קטנות בכנסת, במיוחד כשהן מתחרות ביניהן על מקום בקואליציה, מצמצמת את המחיר להקמת הקואליציה ולתחזוקתה ובכך מגבירה את יכולתה של מפלגת הליבה בקואליציה לפעול בהחלטיות וליישם את מדיניותה. בנוסף, ללא מנגנונים מתקנים, העלאת אחוז החסימה גורמת לאבדן קולות רבים ואף יכולה לפגוע קשות בדמוקרטיה, בכך שגוש אידיאולוגי הזוכה אך במיעוט הקולות הכשרים יכול לקבל את רוב המנדטים בכנסת, ולהרכיב ממשלה. דוגמה לכך ניתן להביא מבחירות 1992 שבהן רוב הקולות ניתן לגוש שזכה במיעוט המושבים.
עובדות אלו מובילות אף למסקנה כי יש לכונן רפורמה בהסכמי עודפים שתתגבר על הפגיעה האפשרית בדמוקרטיה. רפורמה זו נחוצה בייחוד אם יועלה אחוז החסימה, אך אף במצב הקיים היא ראויה. על פי רפורמה זו,חתימת הסכמי עודפים תתאפשר בין יותר משתי מפלגות, בתנאי שההסכמים בלעדיים, כלומר שכל המפלגות החותמות על ההסכם חותמות עם כל השותפים לאותו הסכם ורק איתם. הקולות של מפלגות שלא עברו את אחוז החסימה יחולקו בין שותפיהן להסכם העודפים שעברו את אחוז החסימה.
בנוסף אנו מציעים לקבוע בחוק כי קבוצת מפלגות שחברו יחד בהסכמי עודפים שזכתה ב-61 מנדטים או יותר—יטיל הנשיא את תפקיד הרכבת הממשלה על העומד בראש הסיעה הגדולה ביניהם.
מצורפת הצעת חקיקה בנושא.
5. הגבלת מספר השרים וסגני השרים: להצעה זאת אין השפעה מכרעת על המשילות. זאת, על אף שהמשך מתן חירות לראש הממשלה למנות שרים כאוות נפשו מגבירה, מסיבות מובנות, את שביעות הרצון של שותפים בקואליציה (מפלגות ופוליטיקאים) ולכן את המשילות. גם המחיר הכלכלי של מספר השרים מצומצם מזה המתואר לעיתים בתקשורת. עם זאת, לא ראוי להחיל את השינוי המוצע לפני הבחירות לכנסת ה-20.
6. שינוי מועדי הגשת תקציב וההצבעה עליה לאחר בחירות. השינוי המוצע הוא טכני ומתבקש.
נספח: הצעת חקיקה בעניין רפורמה בהסכמי עודפים
הצעות החוק בנושא המשילות:
הערות לחקיקה והצעות לשינוי
אברהם דיסקין
יצחק קליין
1. הקדמה
מטרת החקיקה בנושא המשילות היא לחזק את יציבות הממשלות בישראל כדי לאפשר להן לבצע את מדיניותן. מטרה נוספת היא צמצום המחיר, הפוליטי והכספי, שהממשלה—והציבור הרחב—צריכות לשלם עבור עצם שרידותן במרוצת כהונתן. לאור זאת, הגברת המשילות אמורה לצמצם את היכולת של קבוצות מיעוט וגורמים קיצוניים לגבות מחיר בלתי סביר, הן במונחי משאבים ציבוריים והן במונחי מדיניות, ממפלגות גדולות המהוות את חוט השדרה של כל קואליציה מכהנת.
אולם,הדוגלים בהגברת המשילות צריכים להיזהר משתי סכנות עיקריות:
א. סיכון לדמוקרטיה: המטרה של כל שינוי בשיטת ממשל היא לחזק את אמון הריבון, הלא הוא הציבור, בנציגיו ואת יכולת הנציגים לשרת נאמנה את שולחיהם. מניעה מרוב חברי כנסת שבידם להקים ממשלה מתפקדת ("רוב קונסטרוקטיבי") פוגעת בעקרון שלטון הרוב שהינו אבן יסוד של המשטר הדמוקרטי. פגיעה שכזו מכרסמת בלגיטימיות של המשטר הדמוקרטי ובלגיטימיות של השלטון המכהן.
ב. חקיקה הפוגעת במשילות במקום לחזק אותה: נגד שיטת הממשל בישראל נשמעות תלונות שונות. אולם, חלק מהצעות התיקון אינן מחזקות את המשילות אלא פוגעות בה. דוגמא לכך היא ההצעה להעלות את אחוז החסימה בבחירות לכנסת במטרה לצמצם את מספר הסיעות. צמצום זה, יפגע ביכולת התמרון של המפלגות הגדולות מרכיבות הקואליציה הן בעת הרכבת הממשלה והן במהלך כהונתה.
מובן מאליו שהעלאה כזאת פוגעת גם בעקרון הייצוגיות שהוא מאבני היסוד של שיטת בחירה יחסית, כגון זו הנהוגה בישראל. הפגיעה בייצוגיות עלולה לפגוע באמון הציבור בשיטה האלקטוראלית. בבחירות 2013 7.1% מכלל הקולות הכשרים "נזרקו לפח" בגלל שניתנו לרשימות שלא עברו את אחוז החסימה. העלאת אחוז החסימה תחריף את הבעיה, גם אם סיעות קטנות הקיימות בכנסת היום (כגון קדימה והמפלגות הערביות) יתארגנו מחדש במסגרת של רשימות מועמדים רחבות יותר. חלק 4 בנייר עמדה זה מתייחס לשתי הבעיות הללו.
ביסוד נייר עמדה זה עומדת ההנחה כי מטרת-העל של חקיקת משילות היא אכן לשפר את המשילות, תוך שמירה על עקרונות יסוד דמוקרטיים. עמדותינו לגבי הסוגיות השונות המועלות על ידי הצעות החוק הנידונות בפני וועדת חוקה, חוק ומשפט נגזרות מתפיסת יסוד זה.
2. אי-אמון קונסטרוקטיבי. אנו תומכים בשינוי המוצע.
עיקרון המשילות העומד מאחורי אי-האמון הקונסטרוקטיבי הוא שאין מפילים ממשלה אלא מפני ממשלת רוב חלופית שתתפוס את מקומה. אף אם קיים בכנסת רוב המתנגד לממשלה קיימת, אינטרס הציבור אינו מסתכם בכך שהכנסת תפיל ממשלה ורק לאחר מכן תנסה להחליט מה יבוא במקומה. אדרבה, האינטרס הציבורי הוא בוודאות, וברציפות ממשל הנתמך על ידי הכנסת, ועל כן בקיום ממשלה הנהנית מלגיטימיות פרלמנטארית מלאה והמחזיקה בכל הסמכויות של הרשות המבצעת. לאור זאת, ישנו יתרון גדול בצמצום התקופות—הארוכות גם כך בשיטת הממשל הישראלית—שבהם סמכות הממשלה פגומה ועתידה לוטה בערפל. אם מדיניות הממשלה המכהנת היא כזאת שרוב הציבור או נציגיו בכנסת מעדיפים ממשלה אחרת—יש לכוננה.
החוק כיום: סעיף 28 לחוק יסוד: הממשלה קובע כי הכנסת רשאית להצביע אי-אמון בממשלה. כבר כיום החוק דורש רוב של 61 חברי כנסת כדי להדיח ממשלה מכהנת. הצעת אי-האמון חייבת לכלול שמו של מועמד חלופי לראש הממשלה לו מוקצב פרק זמן להרכבת ממשלה הנהנית מאמון הכנסת. אם המועמד אינו מצליח להרכיב ממשלה, הכנסת מתפזרת.
לפי נוסח זה של החוק, מטרתה האמתית של הצעת אי-אמון עלולה להיות פיזור הכנסת ולא הצעה קונסטרוקטיבית. הרכבת ממשלה חלופית לממשלה שזכתה מלכתחילה באמון הכנסת היא משימה קשה. ייתכן כי מי שמציע הצעת אי-אמון אינו מתכוון כלל להגיע לממשלה חלופית אלא לטרוף את הקלפים הפוליטיים ולנסות את מזלו בבחירות חדשות, אגב הצגת מועמד פיקטיבי להרכבת הממשלה.החוק בנוסחו הנוכחי עלול לטמון בחובו מעין פרס למי שמעוניין באי-יציבות ואי-ודאות, מתוך תקווה להרוויח ממנה לעת בחירות. הרעיון של הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי, שאומץ לראשונה על ידי מדינות שחוו בעבר קריסת הדמוקרטיה (גרמניה וספרד) הוא דווקא לסכל יוזמה כזאת. הצעת אי-אמון צריכה להוביל לממשלה חדשה, אם כזאת אפשרית, ולא לתקופת אי-ודאות שבעקבותיה בחירות או אנדרלמוסיה פוליטית.
התיקון המוצע: התיקון המוצע עדיין מעמיד רף של 61 חברי כנסת לקבלת הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי. אם הצעת אי-האמון מתקבלת החוק ממשיך לחייב את הנשיא להטיל על המועמד המוזכר בהצעה את תפקיד הרכבת ממשלה חדשה ומעמיד לפניו תקופה סבירה לביצוע המשימה—21 יום, עם אפשרות להארכות. אולם, אם המועמד אינו מצליח להרכיב ממשלה הנהנית מתמיכת הכנסת, אין הדבר מהווה עילה להתפזרות הכנסת ועריכת בחירות חדשות. במקרה זה, מהלך אי-האמון הקונסטרוקטיבי נכשל, שכן לא אישרה הכנסת ממשלה חלופית, ולכן הממשלה הקודמת תמשיך לכהן.
תיקון זה מיישם את המטרה המקורית של הצעת אי-אמון קונסטרוקטיבי: במקום ממשלה מודחת אמורה לבוא ממשלה חלופית, ולא בחירות. יש לציין כי אם חברי הכנסת אכן מבקשים להתפזר וללכת לבחירות, יש בידיהם כלים אחרים המובילים לכך.
חשיבות הגבלת הרוב המיוחס להצעות אי-אמון ל-61: הצעת אי-אמון המתקבלת ברוב קולות חברי הכנסת מצביעה על כך שרוב נציגי הציבור מעוניינים בהחלפת הממשלה. בנסיבות אלו נכון לאפשר למועמד חלופי לנסות להרכיב ממשלה חלופית. כל מספר הקטן מ-61 חברי כנסת מעיד על כך שלא נמצא רוב בקרב נציגי הציבור הדורשים את החלפת הממשלה. מטעמי משילות, במקרה כזה ראוי כי הממשלה לא תוחלף.
הצעות אחרות בנושאי משילות שהועלו בכנסת דרשו רוב מיוחס גדול יותר כדי להעביר הצעת אי אמון. הצעות אלו מהוות סכנה ממשית לדמוקרטיה. הן פותחות אפשרות לכך שרוב התומך בממשלה חילופית לא יוכל לממש את רצונו ובה בעת ממשלה הנסמכת על מיעוט חברי הכנסת תמשיך לכהן.
מועדי קיום הצבעות אי-אמון. הצבעות אי-אמון הן דרך טובה להעריך את מידת התמיכה של הכנסת בממשלה. עם זאת, נוהל הצבעות אי-אמון הנהוג כיום הפך את הצבעות אי-האמון לתיאטרון פוליטי נלוז. הצבעות אי-אמון הפכו לסוג של הפגנה. לשם השוואה, הצבעות אי-אמון בבריטניה, בה נולד ההליך, רציניות ביותר ונדירות ביותר; ההצבעה האחרונה מסוג זה אירע ב-1979, והפעם האחרונה שממשלה נפלה בגינה הייתה ב-1924.1
ההצעה החדשה מגבילה את הצבעות אי האמון שנועדו לשם הפגנה פרלמנטארית לפעם אחת בחודש במקום פעם אחת בשבוע. כמובן, אם הצבעת אי-האמון באמת מסוגלת להצליח, כלומר אם חתמו עליה 61 חברי הכנסת הנחוצים להעברתה, אזי מדובר בהצעה רצינית וההצבעה עליה תתקיים בשבוע העוקב.
אנו תומכים בשני מרכיבי הרפורמה בהצבעת אי-אמון: ביטול האפשרות שהצעת אי-אמון תוביל לבחירות חדשות במקום לממשלה חדשה, וצמצום הצבעות אי האמון השגרתיות, ה"הפגנתיות", לפעם אחת בחודש.
3. שינויים במימון לסיעות מתפלגות: אנו תומכים בשינוי המוצע.
בשיטת הבחירות הנהוגה בישראל רשימות מועמדים נבחרות כגוש אחד והופכות עם פרסום תוצאות הבחירות לסיעות בכנסת. משמעות שיטה זו היא כי אמון הבוחרים ניתן לסיעה ולא לפרטים המרכיבים אותה. עם זאת, לחברי הכנסת יש מעמד אינדיבידואלי, ולמרות המשמעת הסיעתית (והמשמעת הקואליציונית) הם רשאים לפעול על פי צו מצפונם. יתר על כן, החוק מאפשר התפלגות סיעות בתנאים מגבילים.
אולם, המרחב הציבורי הישראלי חווה לא פעם התפלגויות סיעה, או ניסיונות לפלגן, על רקע אחר: חתירה אחר התועלת האישית של חברי הכנסת המתפלגים כבודדים או כקבוצות. מדי פעם בפעם ניסיונות אלו אפילו קיבלו ביטוי בשינוי לחוק הכנסת, במטרה להקל את ההתפלגות בהתאם לאינטרסים פוליטיים חולפים. ניסיונות מסוג זה פוגעים הן בכבוד הכנסת והן בכבוד הבוחרים.
בערבי בחירות, ניתן לראות לא פעם כיצד חברי כנסת 'סוחרים' ביחידות המימון שבידיהם, ומעבירים את זכויותיהם מסיעה לסיעה אגב ביזוי הערכים והמטרות שבשמם נבחרו. תופעות מסוג זה אינן לתפארת הכנסת או לתפארת הדמוקרטיה הישראלית.
החוק כיום. קבוצת מיעוט המונה לא פחות משבעה חברי כנסת, או לחלופין--לא פחות משליש סיעה, יכולה להתפלג מסיעתה. החוק קובע רף תחתון של שני חברי כנסת להתפלגות, למעט מקרים מיוחדים בהם חבר כנסת יחיד יכול להתפלג. מגבלות אלו אינן מתייחסות לחברי סיעה המורכבת מצירוף מפלגות שהתמודדו יחד בבחירות לכנסת, תוך הצהרת כוונתם לשמור על זהותן כמפלגות נפרדות.
קבוצת מיעוט שהתפלגה מסיעה בהתאם לאמור לעיל וקיבלה הכרה מוועדת הכנסת כסיעה נפרדת, רשאית לקבל מימון מפלגות בהתאם למספר חברי הכנסת המרכיבים אותה. זאת בתנאי שהפילוג נעשה לאחר שעברו שלושה חודשים ממועד כינון הכנסת.
התיקון המוצע. התקופה בה קבוצת מיעוט מתפלגת אינה רשאית לקבל מימון מפלגות תוארך לשנתיים אחר הבחירות לכנסת. זאת כדי לצמצם את התמריץ של קבוצת מיעוט בסיעת אופוזיציה לפלג את מפלגתה ולחבור למנעמי השלטון או מקבוצת מיעוט השותפה בקואליציה לחבור להפלתה בשל שיקולים פסולים. כמו-כן, יימנע מימון מחברי מיעוט שהתפלגו מסיעה בתקופת בחירות, קרי, לאחר "היום הקובע" כהגדרתו בסעיף 39(א) לחוק הבחירות לכנסת: 150 יום לפני מועד הבחירות כנסת, או אם נקבע מועד מיוחד לבחירות, בין האירוע שקבע אותו מועד לבין הבחירות עצמן.
התפלגות תתאפשר לקבוצת מיעוט המונה שליש סיעה לפחות, ולא פחות משני חברי כנסת. שבעה חברי כנסת לא יוכלו עוד להתפלג מסיעתם אלא אם הם מהווים לפחות שליש סיעה.
אנו תומכים בשתי ההצעות האמורות לצמצם או למנוע התפלגויות סיעה שעיקר עניינן לשרת את האינטרסים האישיים של המתפלגים.
4. אחוז החסימה ובעיית הקולות ה"אבודים". אנו סבורים כי העלאת אחוז החסימה פוגעת הן במשילות והן בייצוגיות הדמוקרטית. בנוסף, הדבר עלול לערער את אמון הציבור במערכת השלטון בישראל. אנו מציעים שלא להעלות את אחוז החסימה ובמקביל לכונן מנגנון ל"הצלת" הקולות הרבים הניתנים למפלגות שאינן עומדות באחוז החסימה הקיים או העתידי, ודינם כיום ללכת לאיבוד.
אחוז החסימה ובעיית המשילות
בקונסטלציה הפוליטית הקיימת בישראל כיום (ולמעשה מאז הקמתה), העלאת אחוז החסימה המוצעת אינה צפויה להניב יצירה מלאכותית של מפלגת רוב אלא צמצום של מספר המפלגות בכנסת.
צמצום מספר המפלגות בכנסת מקשה על מרכיב הקואליציה. למשל, כשמרכיב הקואליציה בא ממפלגה שיש לה 59 מושבים, יכולת המיקוח שלו עדיפה בהרבה כשיתר המושבים מתחלקים בין 10 סיעות מאשר כשיתר המושבים מתחלקים בין שתי סיעות.
צמצום מספר המפלגות בכנסת מקשה גם על ניהול שוטף של הקואליציה שכן הוא מונע מהמפלגה המובילה ומראש הממשלה צירוף או אפשרות צירוף של מפלגות אופוזיציה כשמתגלים קשיים בניהול הקואליציה הקיימת. בנוסף, צמצום מספר המפלגות על ידי העלאת אחוז החסימה מגדיל את התמורות שמרכיב הקואליציה צריך לתת לשותפיו בממשלה.
אחוז החסימה והלגיטימיות הדמוקרטית.
העלאת אחוז החסימה עלולה לפגוע בערכים דמוקרטיים בשני אופנים עיקריים:
1. אבדן קולות: מערכת השלטון בישראל נבחרת בשיטת בחירות יחסית, מתוך תפיסה שבחברה רב-גונית ראוי להעניק אפשרות ייצוג לקבוצות מיעוט. תפיסה זו מיוצגת גם במחקר המודרני – למשל בכתביו של ארנד לייפהארט.2
בבחירות 2013 7.1% מהקולות הכשרים לא נכללו בחישוב המנדטים מאחר שניתנו למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה הקיים (העומד יום על 2%). ברור שהעלאת אחוז החסימה עלולה לגרור מספר גבוה יותר של קולות מסוג זה. יתר על כן, ידוע ממחקרים רבים שרפורמות מסוג זה מקטינות את השתתפות בעלי זכות הבחירה.3
הטיית תוצאות הבחירות: בבחירות 1992 זכה גוש מפלגות הימין ברוב הקולות אך בשל העלאת אחוז החסימה (ל-1.5%) הוא זכה במיעוט המושבים. יש הטוענים לעיוות כזה גם בבחירות לכנסת ה-19. נראה, כי מן הראוי שתוצאות הבחירות ישקפו את רצון הבוחר ולא תוכרענה באורח מקרי בשל מעבר או אי מעבר של אחוז החסימה.
מהסיבות האמורות אנו מציעים:
1. לא להעלות את אחוז החסימה.
2. לכונן מנגנון ל"הצלת" קולות כשרים העשויים ללכת לאיבוד בגין העלאת אחוז החסימה, על ידי שכלול מנגנון "הסכמי העודפים" הנהוג היום.
הסכמי עודפים—החוק כיום: הרעיון העומד מאחורי "הסכמי העודפים" הוא לאפשר למפלגות "להציל" חלק מקולות בוחריהם העשויים לאבוד, באמצעות הסכם בין שתי רשימות מועמדים. רשימות שיש ביניהן הסכם עודפים נחשבות בשלב ראשון לרשימה אחת לשם חלוקת המנדטים בכנסת אם כל אחת מהן עברה את אחוז החסימה. אם כתוצאה מכך הגוש המשותף זוכה במנדט נוסף או במנדטים נוספים מופעל מנגנון החישוב של ד'הונדט ("באדר-עופר") בחישוב המושבים בין שתי המפלגות. כלומר, לפי המצב כיום, רק מפלגות שעברו את אחוז החסימה רשאיות ליהנות מתוצאות הסכם עודפים.
הסכמי עודפים מעניקים הכרה חלקית לתופעת הגושים המאפיינת את המערכת הפוליטית בישראל. מפלגות נוהגות לחתום על הסכם עודפים עם מפלגה אחרת הקרובה להשקפת עולמן בסוגיות המדיניות העיקריות העומדות על הפרק. עם זאת, בשיטה הנוכחית יש תמריץ חזק (ובלתי ראוי) להסכמים על פי חישובים אריתמטיים. כך למפלגה קטנה לא כדאי בדרך כלל לעשות הסכם עודפים עם מפלגה הצפויה להיות גדולה ממנה בהרבה.
הצעתנו ל"הצלת" קולות אבודים: יש להרחיב את תופעת הסכמי העודפים כדלהלן:
1. יש לאפשר ליותר משתי מפלגות להתקשר בהסכמי עודפים. ברם, ההתקשרות צריכה להיות אקסקלוסיבית: כל מפלגה בקבוצת מפלגות חייבת לחתום על הסכם עודפים עם כל המפלגות האחרות בקבוצה, ורק איתן. קבוצת מפלגות כזאת נכנה, לצורך הדיון הנוכחי, "גוש עודפים."
2. יש לבטל את הסעיף הקיים בחוק המחייב כל מפלגה לעבור את אחוז החסימה על מנת להשתתף בהסכם עודפים. מעתה, כל הקולות של מפלגות שלא עברו את אחוז החסימה יעברו לרשימות האחרות השותפות ב"גוש העודפים," בתנאי שהאחרונות אכן עברו את אחוז החסימה. תנאי לביצוע ההסכם הוא שלפחות מפלגה אחת ב"גוש העודפים" תעבור את אחוז החסימה בזכות הקולות שקיבלה בקלפי. הקולות העודפים ייחלקו בין מפלגות ה"גוש" בשיטת החישוב הנוכחית.
3. כדי ליצור תמריץ מתון לתמיכה במפלגות גדולות אנו מציעים כי אם "גוש עודפים" זוכה ב-61 מנדטים או יותר, החוק יחייב את הנשיא להטיל את תפקיד הרכבת הממשלה על העומד בראש המפלגה הגדולה בגוש.
התיקון המוצע לחוק יתקן במידה רבה את הבעיה הדמוקרטית העולה מאחוז החסימה. חלק ניכר מהקולות שאובדים ייחלקו מעתה בין רשימות שאכן מיוצגות בכנסת. הרשימות עצמן יבחרו את השותפים הפוליטיים איתם הם מבקשים להתחלק בקולות, והבוחר יידע כי אף אם מפלגתו לא תעבור את אחוז החסימה הצבעתו תחזק את הגוש האידיאולוגי שהוא מזדהה איתו. המפלגה שתזכה לבסוף בקול שלו אכן תייצג חלק מעמדותיו בנושאי ליבה, ואולי אף את החשובות לו ביותר, גם אם מפלגה זאת אינה משקפת את הבחירה האופטימאלית מבחינתו. כתוצאה מכך, הסיכוי שיחס הגושים בכנסת לא ישקף את יחסם האמיתי בקרב הציבור יצטמצם במידה ניכרת.
אנו מתנגדים להעלאת אחוז החסימה; אנו תומכים בהנהגת הרפורמה המוצעת הנוגעת להסכמי העודפים.
5. הגבלת מספר השרים וסגני השרים. אין לנו עמדה עקרונית בנושא, ובלבד ששינוי יחול אחרי הבחירות לכנסת ה-20.
הגבלת מספרי השרים וסגני השרים אינה תורמת בהכרח למשילות. מדובר בצעד "אסתטי" ולא בצעד מהותי. דווקא גמישות בעניין מספר השרים עשויה לתרום ליציבות, כפי שארע כבר בעבר. בנוסף, ההוצאה הכספית הכרוכה בהגדלת הממשלה מתונה למדי. הוכח גם כי הקואליציה יכולה לשלוט בהליך הפרלמנטארי אף אם חברי כנסת רבים מכהנים כשרים וכסגני שרים. עם זאת, אין בהצעה פגיעה משמעותית במשילות נוכח האפשרות לשינוי החוק במידת הצורך, ויש בה כדי להגשים הבטחות שניתנו לציבור ושהציבור תומך בהן. עם זאת, העברת התיקון המוצע כמות שהוא לאלתר יחייב צמצום מיידי של מספר השרים וסגני השרים, דבר העלול להניב זעזוע פוליטי מיותר. לכן ראוי שהשינוי יחול רק אחרי הבחירות לכנסת ה-20.
אנו סבורים שיש לדחות את מועד חלות השינוי המוצע לאחר הבחירות לכנסת הבאה.
6. שינוי מועדי הגשת תקציב וההצבעה עליה לאחר בחירות. השינוי המוצע הוא טכני ומתבקש.
נספח: הצעת חקיקה בעניין רפורמה בהסכמי עודפים
תיקון חוק-יסוד: הממשלה
1.
בחוק-יסוד: הממשלה
(1) בסעיף 7 –
(I) אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: "(א1) הייתה העילה לכינון הממשלה בחירות לכנסת וזכו רשימות מועמדים שהתקשרו ביניהן לשם חלוקת המנדטים ברוב מושבי הכנסת, יטיל הנשיא את התפקיד להרכיב ממשלה על העומד בראש רשימת המועמדים שקבלה את מספר הקולות הגבוה ביותר מבין הרשימות הללו."
(II) בסעיף קטן (ב) אחרי המילה "החדשה";" יבוא "על אף האמור בסעיף קטן (א1) רשאיות רשימות מועמדים או סיעות להמליץ על מועמד אחר לתפקיד הרכבת הממשלה."
תיקון חוק הבחירות לכנסת
5.
בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 –
(1) בסעיף קטן 39(א), בהגדרה "היום הקובע", במקום "סעיפים 11(ב), 28(ו) או 29(ו)" יבוא "סעיפים 11 (ב) או 29(ו)";
(2) בסעיף קטן 67(א) המילים "אך אין רשימה רשאית להתקשר אלא עם רשימה אחת בלבד" יימחקו.
(3) בסעיף קטן 67(א) לאחר המילים "בסעיף 82" יבוא "ובסעיף 7 בחוק יסוד: הממשלה."
(4) בסעיף קטן 81(א) במקום "2% (שני אחוזים)" יבוא X.
(5) בסעיף קטן 81(ב) אחרי המילים "בחלוקת המנדטים" יבוא "ושל כל הרשימות שאינן משתתפות בחלוקת המנדטים שהייתה להן התקשרות על פי סעיף 67 עם רשימה המשתתפת בחלוקת המנדטים"
(6) בסעיף קטן 82(א) ברישה תימחק המילה "שתי".
(7) בסעיף קטן 82(א) אחרי המילה "שקיבלו" במקום "שתיהן יחד ובעלת המנדטים שזכו בהן שתיהן יחד, ובלבד שכל אחת מהן בפני עצמה קיבלה את אחוז הקולות הקבוע בסעיף 81(א)." יבוא "יחד ובעלת המנדטים שזכו בהן יחד, ובלבד שלפחות אחת מהן קיבלה את אחוז הקולות הקבוע בסעיף 81(א)."