חומר רקע
תשרי תשע"ג
ספטמבר3102
עמדה בנוגע לסעי
פים מ הצעת""חוק המשילות שעבר בקריאה ראשונה במליאת הכנסת
:מבוא
ביום20.7.02
אישרה מליאת הכנסת בקריאה ראשונה את הצעת חוק יסוד: הממשלה(תיקון )
(הגברת המשילות)
1
ואת
הצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס '
16
( )העלאת אחוז החסימה
והגברת המשילות), התשע"ג-
3162
2
.שתי ה
הצעות יחד ידועות בציבור בשם
""חוק המשילות.
בנייר עמדה זה נתייחס לשני
עיקרים בחוק המשילות
, אופן החלפת ממשלה3 ו העלאת אחוז
החסימה בבחירות הכלליות4.
בנייר זה
.יובא תמצות הדברים, המסקנות וההמלצות
:תוכן העמדה
מוסכם בפי כל כי במדינת ישראל קיימת בעיית משילות, מט רת חוק המשילות הינה, כפי שכתבו
:יוזמי החוק
"לאפשר לממשלה למשול ביתר יעילות ,ולהפחית תמריצים לפיצולי יתר ולפילוגים
במערכת הפוליטית ,שלעיתים פוגעים בציבור ששלח את נציגיו לכנסת"
5
ואכן, אין חולק על העובדה שממשלה יציבה, משילות אפקטיבית ויכולת ביצוע, הינן נשמת
אפו
של
משטר דמוקרטי תקין ו
רכיבים אלה הינם הכרחיים לקיום ה
מדינה ,. ואכן, רוב עיקרי החוק
.אכן מקדמים ערכים אלה
אולם, לעמדתנו, השינויים המוצעים ב"חוק המשילות" בעניין ההסדרים להפלת ממשלה
והחלפתה ובעניין העלאת אחוז החסימה הינם גורפים מדי, ועלולים להשפיע באופן מ שמעותי
,ובלתי צפוי, ואולי אף לרעה ע
ל כללי המשטר הדמוקרטי בישראל וע
ל ה יחס שבין האזרח
.לשלטון
בנוסף, אנו סבורים כי הפתרונות המוצעים בחוק המשילות לא יתנו
מענה לבעיה האמיתית
והקיומית
של ה
משילות
.בישראל
משילות אי נה נפגעת מפיקוח ציבורי ומביקורת של הציבור
ונבחר יו על הרשות המבצעת. ממשלה מאבדת את אמון הציבור, ואיתו את אמון הכנסת כאשר
אין ביכולתה לפעול ולקיים את הבטחותיה לבוחר. הכבלים על פעילותה של הממשלה נובעים
1
ה"ח הכנסת215
(
55.2.5.12
)
2
ה"ח הכנסת212
(
2..2.5.15
)
3
'ס2
,
4
ו-
2
)בהצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות
4
'ס5
בהצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס '
11) (העלאת אחוז החסימה והגברת
)המשילות, התשע"ג–
5.12
5
/דברי ההסבר להצעת החוק פ16/111.
(הצעת החוק הפרטית שעל בסיסה הוכנו הצעות החוק האמורות
.לעיל
מ"שלטון הפקידים" ומדומיננטיות היתר של בעלי תפקידים ויועצים משפטיים, הרואים בעצמם
"שומרי סף" אולם לא ל
צורך מניעת שחיתות, אלא לצורך טרפוד והכשלת מדיניות של ממשלה
נבחרת. טיפול בכשלי המשילות באמצעות החלשת הביקורת הציבורית רק יפגע יותר בנבחרי
.הציבור ויחליש אותם מול הפקידים
אופן החלפת ממשלה שלא במועד תום כהונתה-
:תיקון לחוק יסוד
בהצעת החוק6
מוצע כי
המועמד המו
צע על ידי ה כנסת
במסגרת הצבעת אי-
אמון יהיה חייב
להצליח להקים ממשלה בתוך
שלשה שבועות
)(עם אפשרות הארכה בשבועיים נוספים מ יום
ההצבעה על הפלת הממשלה המכהנת. אם לא
יצליח., תמשיך הממשלה הקודמת לפעול כרגיל
(בניגוד למצב כיום, שבו מתפזרת הכנסת ומתקיימות בחירות בתוך01
.)יום
:ההצעה מעלה מס' בעיות
א.
אופי המשטר הדמוקרטי הנוהג בישראל ועקרונות הפרדת הרשויות מחייבים את קיומן
ותפקודן היעיל הן של
הרשות המבצעת (הממשלה) והן
של הרשות המחוקקת
)(הכנסת.
שתי הרשויות מנהל
ו
ת את סדר הי
ום הציבורי. הממשלה נעזרת, נתמכת ו מבוקרת ע"י
הכנסת
מ תוך תפיסה לפיה
הכנסת מייצגת את הרצון הישיר של העם כולו
(בהיותה
)נבחרת באופן ישיר . הממשלה
נבחרת וזוכה לאמון הכנסת ל צורך
והינ ה ל מדיניות
הציבורית בכל התחומים, תוך שמירה על מנגנון איזונים ובלמים ו עקרון ההדדיות בין
.שתי הרשויות
ב.
מאחר והכנסת
משקפת באופן ישיר את
בחירת הציבור ו את רצון הבוחר, מציאות בה
מכהנת ממשלה שאינה נהנית מאמון הכנסת, גם אם ההרכב הנוכחי של הכנסת אינו
מאפשר קיומה של ממשלה אחרת, פוגע בקשר זה שבין הרשויות ו נובע, אולי, מתפיסה
בעייתית
הרואה
בממשלה.רשות עליונה על הכנסת
ג.
איזונים ובלמים, שהם נשמת אפה ש ל דמוקרטיה תקינה מחייבים קיומם של "פסי
"האטה המאפשרים הפלת ממשלה כ אשר
רוב הציבור מעוניין בכך. ה הסדר המשפטי
הנוהג כיום, מייצר אפשרות לנציגי העם להפיל ממשלה ו.אין מקום לבטלם
ד.
על כל שינוי בחוק להיות דבק במהותה של הדמוקרטיה שמשמעה: רצון העם. ישנם
פרק
י זמן
אשר
ה )מציאות מובילה את הציבור (ע"י נציגיו
להביע אי-
אמון בממשלה
מכהנת ולהפילה גם כאשר המשמעות תהיה קיום בחירות כלליות חדשות, זהו כלל
."עצמי ובלתי נפרד מההגדרה "דמוקרטיה
ה.
אולם, לעתים נוצר מצב בו חברי הכנסת אמנם אינם מעוניינים בקיומה של ממשלה
מסויימת, אולם סבורים כי החלופה של הליכה לבחירות כלליות תפגע במדינה באופן
העולה על הפגיעה בהמשך פעילותה של הממשלה. במצב דברים שכזה, ההסדר המוצע
.ב"חוק המשילות" אכן מספק פיתרון הולם
6
'ס2
(
4
)) להצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות
הצ:עה לתיקון
ב
עת הגשתה של הצעת אי-אמון, תינתן האפשרות למציעים לבחור בין "אי-
אמון
קונסטרוקטיבי" בשיטה החדשה, לבין "אי-
אמון רגיל" שימשיך לפעול לפי הכללים הנוהגים
.כיום
הוספת אפשרות
שכזו תמנע הליכה לבחירות כאשר הנזק בבחירות חדשות ובאי-
היציבות
השלטונית הכרוך בהן., עולה בעיני חברי הכנסת, על הפגמים בהתנהלותה של הממשלה
העלאת אחוז החסימה בבחירות הכלליות
בתיקון המוצע
לחוק הבחירות לכנסת7,
יוכפל אחוז החסימה מ3%
)(שני אחוזים הנוהג
כיום ל4%
)(ארבעה אחוזים . מטרת התיקון
לצמצם את מספר המ
פ לגות המיוצגות בכנסת
והגברת כוחן ש
ל מפלגות גדולות. התיקון, כך מקווים יוזמיו, י
ע מנ
ממפלגות קטנות לכפות
בדרך פוליטית
, פעולות אשר אינן עולות בקנה אחד עם כוחם היחסי, כאשר
לעיתים מפלגות
."אלה מהוות "לשון מאזניים
על אף חשיבות הגדלת אחוז החסימה לצורך השגת מטרות
,אלה
ברצוננו להסב את תשומת הלב להיב טים השונים של
תיקון זה ומשמעויותיו
כדי
.שהרצון לתיקון לא יגרום לנזק לעקרונות חשובים נוספים:
א.
החברה הישראלית הינה חברה
מעוטת אוכלוסין מצד אחד, ומ
רו
בת גוונים ומשתנים
חברתיים .
בהקשר זה ובהשוואה לשאר מדינות העולם, מדינת ישראל הינה מדינה
חריגה וייחודית.
ב.
ע
ל משטר דמוקרטי לשקלל את אופ
י יה של החברה ומתוך כך להתוות הליך ייצוג נכון
.בבית הנבחרים
ג.
קיים חשש של ממש כי הגדלת אחוז החסימה , תותיר אזרחים רבים ללא ייצוג, תוביל
לכנסת שאינה משקפת, או משקפת
בצורה מעוותת את המציאות הישראלית, תו ביא
לפער בין
י ווי אמ החברה הישראלית לרשו.יות המייצגות אותה
ד.
מאמצים רבים ומבורכים השקיעה המדינה בהעלאת אחוז ההצבעה מתוך נקודת הנחה
כי ככל שאזרחים רבים יותר יטלו חלק בזכות והחובה הדמוקרטית כך בסיס
הלגיטימיות
לש ה שלטון
י.גדל
ה.
אותו רציונל ואותה מגמה צריכים לאפשר
לאזרח
ים להיות מיוצג
ים,
גם ע"י מפלגה
קטנ ה."ובוודאי צריכים להרתיע מיצירת מצב של קולות רבים "ההולכים לאיבוד
ו.
יתירה מכן, גם מגישי ההצעה מודעים לכך שלפי דיני ההתפלגויות ניתן יהיה לייצר
חיבורים לצורך הליכה לבחירות ולהתפצל לאחר מכן. חיבורים אד-
הוק שכאלה שיעשו
מכורח ולא באופן אמיתי .יובילו לקושי בייצ
וג ציבור
הבוחרים, למתן משקל שגוי
7
'ס5
'להצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס11) (העלאת אחוז החסימה והגברת המשילות) התשע"ג-
5.12
.
למפלגות השונות בהרכבי ובמיקומי המועמדים ברשימות השונות, ולהיעדר נאמנות
ומחויבות ציבורית
.לקהל הבוחרים באופן פרדוקסלי, ההפסד הגדול יהיה
דווקא
למשילות, ליציבות ולאיכות השלטון בישראל.
ז.
מגישי ההצעה הראו כי בעבר הוגדל באופן ה דרגתי אחוז החסימה. השינוי המוצע כעת
אינו הדרגתי, ו
שינוי חד שכזה באחוז החסימה
, עלול לפגוע ביכולתם של הבוחרים
והמפלגות לחשב את מהלכיהם ו
וג לפ ,ע בייצוגיות ובדמוקרטיה. גם אם השינוי חשוב
והתועלות שבו עולות על הנזקים עליהם הצבענו בסעיפים הקודמים, על שינויים כאלה
להתבצע בעדינות ובהדרגתיות כדי לאפשר לרשימות ולמצביעים להתרגל ולכלכל את
מעשיהם בהתאם.
הצעה לתיקון:
,בשלב זה יעלה אחוז
החסימה ל-
3.5%
)(שני אחוזים וחצי .
העלאות נוספות ככל שיהיה בהן
צורך, תתבצענה
אך ורק בתכנית הדרגתית
ו
לאורך תקופה שלא תפחת מ שלוש מערכות
בחירו
ת ועשר שנים.