חומר רקע

מסמך זה מוגש לוועדת הכספים של הכנסת לקראת דיון ב-21 בינואר 2014 בנושא "עניינם של ניצולי השואה שעלו לארץ לאחר שנת 1953 במסגרת חוק נכי רדיפות הנאצים", במסגרת ציון יום השואה הבינלאומי בכנסת. במסמך מוצגים נתונים על מספרם של ניצולי השואה החיים כיום בישראל, ועל הגמלאות וההטבות הניתנות לקבוצות השונות של ניצולי השואה. כפי שיפורט במסמך, שנת העלייה לישראל מהווה משתנה חשוב בקביעת הזכאות לגמלה ולהטבות שונות. ניצולי השואה שעלו עד לחודש אוקטובר 1953 עשויים להיות זכאים להטבות במסגרת חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957 לרבות גמלה חודשית. ניצולים שעלו לאחר 1953 אינם זכאים להטבות מתוקף חוק זה, אך עשויים להיות זכאים להטבות אחרות, כפי שיפורט להלן. 1. ניצולי השואה החיים כיום בישראל – רקע כללי ונתונים בחקיקה הישראלית אין כיום הגדרה אחידה מיהו ניצול שואה,1 ובחוקים השונים המטיבים איתם יש הגדרות שונות ובהתאם נקבעות ההטבות השונות להן הם זכאים. לאור זאת, קיימים הבדלים בין קבוצות שונות של ניצולי השואה מבחינת ההטבות להן הם זכאים, לרבות הזכאות לקבלת גמלה חודשית. הגורם הממשלתי העיקרי האחראי לטיפול בניצולי השואה המתגוררים בישראל היא הרשות לזכויות ניצולי השואה במשרד האוצר (להלן: הרשות).2 על פי נתוני הרשות,3 לקראת סוף שנת 2013 חיו בישראל כ-160,000-140,000 ניצולי שואה בהגדרתם הרחבה. הזכאות לגמלה חודשית מושפעת מכמה משתנים שיפורטו להלן, לרבות שנת העלייה לישראל, מצב בריאותי וכלכלי והאירועים שעבר הניצול בתקופת השואה. לוח 1 להלן מציג את התפלגות ניצולי השואה החיים בישראל הזכאים לגמלה חודשית, בהתאם לסוג הגמלה והגורם האחראי על תשלומה. לוח 1 – ניצולי השואה הזכאים לגמלה חודשית4 סוג הגמלה גורם משלם מספר זכאים גמלה מתוקף חוק נכי רדיפות הנאצים הרשות לזכויות ניצולי השואה כ-56,000 גמלה מתוקף ההטבות לניצולי השואה הרשות לזכויות ניצולי השואה כ-2,500 קרן סעיף 2 ועידת התביעות כ-20,000 גמלה לפי חוק הפיצויים הגרמני (BEG) ממשלת גרמניה כ-13,000 גמלאות ממדינות מערב אירופאיות הממשלות השונות כ-3,0005 סך-הכול כ-94,500 מהנתונים המוצגים בלוח עולה כי כ-94,500 מניצולי השואה החיים כיום בישראל, דהיינו כ-68%-60% מכלל ניצולי השואה בישראל, מקבלים גמלה חודשית מאחד מהגורמים השונים. כ-60% מהזכאים לגמלה מקבלים גמלה מתוקף חוק נכי רדיפות הנאצים המשולמת באמצעות הרשות לזכויות ניצולי השואה, האחראית גם על תשלום הגמלה מתוקף חוק ההטבות לניצולי השואה, והיתר מקבלים גמלה מוועידת התביעות או ממדינות אחרות. בנוסף, ישנם כ-70,000-50,000 ניצולי שואה שאינם זכאים לגמלה חודשית, ולהערכת הרשות מדובר בניצולים שברובם לא שהו בגטאות או במחנות בתקופת השואה ועלו לישראל לאחר חודש אוקטובר שנת 1953. סביר להניח שחלקם הגדול של ניצולים אלו הם פליטי השואה, דהיינו אנשים שנמלטו מארצות הכיבוש הנאצי במהלך השואה, ואינם מוכרים כניצולי השואה במסגרת החקיקה הקיימת המסדירה קבלת גמלה חודשית. 2. הגמלאות המשולמות לניצולי השואה כאמור, כ-94,500 מניצולי השואה החיים כיום בישראל זכאים לגמלה קבועה כלשהי, רובם (כ-60%) זכאים לגמלה מתוקף חוק נכי רדיפות הנאצים במימון אוצר המדינה. אחד התנאים לקבלת גמלה זו הוא עלייה לישראל עד חודש אוקטובר 1953 כפי שיפורט להלן, וממילא קיימת אבחנה בין ניצולים שעלו לפני תאריך זה לבין ניצולים שעלו אחריו. נפרט את סוגי הגמלאות הקבועות המשולמות כיום לניצולי השואה תוך התייחסות לרלוונטיות של שנת העלייה לישראל. 2.1. גמלה מתוקף חוק נכי רדיפות הנאצים במסגרת ההסכמים בין ממשלת ישראל לממשלת גרמניה המערבית הועברה לידי ממשלת ישראל האחריות לפיצוי ניצולי השואה שעלו לישראל עד 1 באוקטובר 1953 ואין להם זיקה ישירה לגרמניה. הסדרת הפיצויים לניצולים אלו נעשתה בחוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957 (להלן: החוק), הקובע גמלה חודשית והטבות נוספות למי שהוכרו כנכי רדיפות הנאצים לפי התנאים וההגדרות שנקבעו בו. עם השנים נוספו זכאים לפיצוי מתוקף חוק זה, הן באמצעות תיקון החוק והן בעקבות פסיקות משפטיות בנושא ההכרה בזכאות לפיצויים. תשלום הפיצויים לזכאים על-פי החוק נעשה כאמור באמצעות הרשות לזכויות ניצולי השואה שבמשרד האוצר. סכום הגמלה החודשית המשולמת לכל זכאי נקבע לפי שיעורי הנכות שנקבעו לו. בנוסף, ישנה תוספת סוציאלית, המשולמת מעבר לתגמול העיקרי, למי שרף הכנסותיו נמוך מהקבוע בחוק: תגמול עיקרי: תגמול המשולם ללא צורך במבחן הכנסות, וכיום הוא משולם למעשה לכל הניצולים העומדים בתנאים השונים בחוק ביחס לנרדפות.6 תגמול לפי הכנסה:7 תגמול המשולם למי שדרגת הנכות שלו היא 49%-25% והוא עומד במבחן הכנסות. תגמול מוגדל לפי הכנסה:8 תגמול המשולם למי שדרגת הנכות שלו גבוהה מ-50% והוא עומד במבחן ההכנסות. לוח 2 להלן מציג את סכומי הגמלאות החודשיות של התגמולים השונים. לוח 2 – סכומי התגמולים החודשיים המשולמים מתוקף חוק נכי רדיפות הנאצים9 סוג התגמול שיעור נכות סכום הגמלה החודשית (תקרת תגמול) תגמול עיקרי 25% 1,825 100% 5,405 תגמול לפי הכנסה 39%-25% 5,317 49%-40% 5,800 תגמול מוגדל לפי הכנסה 100%-50% 8,812 מהנתונים בלוח עולה כי הגמלה החודשית הבסיסית המשולמת לנכים בשיעור של 25% מסתכמת בכ-1,825 ש"ח, ועשויה להגיע עד כ-5,405 ש"ח לנכים בשיעור של 100%.10 נכים בעלי הכנסות נמוכות ושיעור נכות מעל 25% זכאים לגמלה גבוהה יותר עד לסכום המרבי של כ-8,812 ש"ח. נוסף על הגמלאות המשולמות לניצולי השואה, קובע החוק כי גם בני הזוג של הניצולים יהיו זכאים לקבלת גמלה לאחר פטירתם לתקופה של 36 חודשים או לכל חייהם (משך הקבלה וסכום הגמלה לשאירים משתנה בהתאם לסוג הגמלה), וכיום כ-3,800 אלמנות של ניצולים מקבלים גמלה חודשית, רובן לתקופה של 36 חודשים. נוסף על הגמלה החודשית, זכאים הניצולים המוכרים על ידי חוק זה לקבלת הטבות נוספות לרבות: מימון טיפולים רפואיים במחלות שהוכרו כקשורות למלחמה, דמי הבראה שנתיים, החזרי מסי קנייה ומע"מ על מוצרים חשמליים, הנחה בתרופות מרשם שבסל הבריאות, הלוואות מיוחדות, סיוע בעזרה בבית ועוד. שווי ההטבות הנוספות מסתכם בכמה אלפי ש"ח נוספים מידי שנה.11 2.2. גמלה חודשית מממשלת גרמניה או ממדינות אירופאיות אחרות כאמור, ממשלת ישראל קיבלה את האחריות לפיצוי ניצולי השואה שעלו לישראל עד 1 באוקטובר 1953 ואשר אילולא הסכם השילומים היו זכאים בשל נכותם לפיצוי מאת גרמניה. לעומת זאת ישנם ניצולי שואה אשר מקבלים גמלה חודשית מממשלת גרמניה, בין היתר מהטעם שהוכיחו זיקה ישירה לגרמניה (השתייכות לחוג התרבות והשפה הגרמנית). הסכמים דומים נכרתו בין ממשלת גרמניה למדינות מערב אירופאיות נוספות, וניצולים שהתגוררו במדינות אלו מקבלים גמלה במימון מדינת המוצא. ייתכן וחלק מזכאים אלו עלו לישראל לאחר שנת 1953. כאמור, על פי נתוני הרשות חיים כיום בישראל כ-13,000 ניצולים המקבלים גמלה חודשית מממשלת גרמניה וכמה אלפים נוספים המקבלים גמלה ממדינות מערב אירופאיות אחרות. גובה הגמלה מממשלת גרמניה נע בין 492 אירו (כ-2,337 ש"ח) בגין נכות של 39%-25% ל-1,213 אירו (כ-5,762 ש"ח) בגין נכות של 100%-80%.12 נוסף על הגמלה החודשית, זכאים הניצולים להטבות נוספות מממשלת גרמניה לרבות דמי הבראה, החזר הוצאות סיעוד ועוד, וכן להנחה בארנונה והנחה בתרופות מרשם שבסל הבריאות במימון ממשלת ישראל.13 2.3. גמלה מוועידת התביעות (קרן סעיף 2) בשנת 1992, לאחר נפילת חומת ברלין ואיחוד גרמניה, נחתם הסכם (קרן סעיף 2) בין גרמניה לבין ועידת התביעות. הסכם זה מאפשר לניצולי השואה שחיו במדינות מזרח אירופה ולא יכלו להגיש תביעות לפי החוק הגרמני, להגיש בקשה לקבלת פיצויים. הזכאים לגמלה מתוקף הסכם זה מקבלים גמלה חודשית בשווי 310 אירו (כ-1,473 ש"ח על פי שער החליפין הנוכחי) המשולמת אחת לשלושה חודשים (930 אירו).14 גמלה זו משולמת לניצולים ששהו במדינות הכיבוש הנאצי או בנות בריתן ונכלאו בגטאות או מחנות, או חיו במסתור או בזהות בדויה למשך התקופה המוגדרת בהסכם (לפחות שלושה חודשים ולרוב אף יותר). כאמור, להערכת הרשות חיים כיום בישראל כ-20,000 ניצולי שואה המקבלים גמלה קבועה מוועידת התביעות. בנוסף, לאורך השנים קיבלו ניצולי שואה רבים מענקים חד פעמיים מקרנות שונות של ועידת התביעות. ניצולי השואה המתגוררים בישראל וזכאים לגמלה קבועה זו, רובם למעשה ניצולים שעלו לישראל לאחר שנת 1953. נוסף על הגמלה החודשית, זכאים ניצולי השואה להטבות נוספות, חלקן מוועידת התביעות וחלקן מממשלת ישראל (הרשות לזכויות ניצולי השואה). חוק ההטבות לניצולי השואה קובע זכויות במימון אוצר המדינה גם למקבלי גמלה מוועידת התביעות לרבות: דמי הבראה שנתיים, הנחה בארנונה, הנחות בתרופות מרשם, החזר חלקי של מיסי קנייה ומע"מ על רכישת מוצרי חשמל ועוד. כ-16,000 ניצולים, המקבלים גמלה מוועידת התביעות, מוכרים ברשות ומקבלים את ההטבות הנלוות. ניצולי שואה המקבלים גמלה מוועידת התביעות וזכאים להשלמת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי עקב הכנסותיהם הנמוכות, זכאים בנוסף גם למענק הטבות שנתי (כ-4,743 ש"ח) וסיוע מוגדל בדיור.15 2.4. גמלה מתוקף חוק ההטבות לניצולי השואה, התשס"ז-2007 בשנת 2008 תוקן חוק ההטבות לניצולי שואה נזקקים, התשס"ז-2007 והפך לחוק ההטבות לניצולי השואה. במסגרת חוק זה נקבעו ההטבות שפורטו לעיל לגבי מקבלי גמלה מוועידת התביעות, וכן נקבעה גמלה חדשה לניצולי שואה שלא היו זכאים לגמלה חודשית. גמלה זו משולמת לניצולי השואה שנכלאו בגטאות או במחנות ומסיבות שונות לא היו זכאים לגמלה חודשית, לא לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (לרוב כי עלו לאחר אוקטובר 1953) ולא מוועידת התביעות (למשל כי לא שהו את פרקי הזמן המזעריים שנקבעו בתנאי קרן סעיף 2). 16 סכום הגמלה החודשית עומד כיום על כ-1,238 ש"ח, וכ-2,500 ניצולים מקבלים גמלה זו מהרשות.17 בנוסף, זכאים ניצולים אלו להטבות נוספות בדומה להטבות הניתנות לזכאים לגמלה מקרן סעיף 2, ובנוסף הם זכאים לשובר שירותים נטען בשווי של כ-600 ש"ח בחודש. ניצולים הזכאים להשלמת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי זכאי גם למענק הטבות שנתי וסיוע מוגדל בדיור בדומה לזכאי קרן סעיף 2. כ-5,600 מכלל הניצולים המקבלים גמלה זו או גמלה מקרן סעיף 2 מוכרים ברשות כמקבלי השלמת הכנסה וזכאים להטבות הנוספות.18 3. הסיוע הניתן לניצולי השואה שעלו לישראל לאחר שנת 1953 כאמור, שנת העלייה לישראל מהווה משתנה חשוב בקביעת הזכאות לקבלת גמלה חודשית לניצולי השואה. ניצולים שעלו ארצה לפני חודש אוקטובר 1953 עשויים להיות זכאים לגמלה מתוקף חוק נכי רדיפות הנאצים, שכאמור גבוהה יחסית לגמלאות אחרות המשולמות לניצולים המתגוררים בישראל. עם זאת, גם ניצולים שעלו לאחר מועד זה עשויים להיות זכאים לקבלת גמלה חודשית מוועידת התביעות, מהרשות (על פי חוק ההטבות) או ממדינות אירופאיות אחרות ובעיקר גרמניה. גמלאות אלו משולמות בדרך כלל לניצולים ששהו בזמן השואה בגטאות, במחנות או במחתרת. בהקשר זה נציין, כי בימים אלו נדונה בכנסת הצעת תיקון חוק הטבות לניצולי שואה(תיקון מס' 4)(הגדלת הסיוע לניצולי שואה), התשע"ד-2013, שהוגשה על ידי הממשלה.19 במסגרת הצעה זו, מוצע להגדיל את הגמלה החודשית המשולמת מתוקף חוק ההטבות בכ-600 ש"ח כך שתעמוד על 1,850 ש"ח במקום שובר ההטבות הניתן כיום בשווי של 600 ש"ח. בנוסף, מוצע שמענק ההטבות השנתי המשולם כיום למקבלי השלמת הכנסה - יינתן לכל הזכאים לגמלה חודשית מטעם חוק ההטבות או מקרן סעיף 2. כאמור, להערכת הרשות מתגוררים כיום בישראל כ-70,000-50,000 ניצולי שואה שאינם זכאים לגמלה חודשית כלשהי, ולהערכתה רובם קיבלו בעבר פיצוי חד פעמי (בשווי 2,556 אירו – כ-12,000 ש"ח על פי שער החליפין הנוכחי) באמצעות "קרן הסיוע" של ועידת התביעות, או מקרנות אחרות של ועידת התביעות. כאמור, סביר להניח כי מדובר בעיקר בניצולים שנמלטו מבתיהם עקב הכיבוש הגרמני והפכו לפליטים, שהרי כאמור ניצולי מחנות וגטאות כלולים בחוק ההטבות. כיוון שניצולים אלו אינם מוכרים כניצולי השואה בחקיקה הקיימת, הרי שהם אינם זכאים גם להטבות הנלוות הניתנות באמצעות הרשות, וכתוצאה מכך אינם זכאים גם להטבות הניתנות לניצולי שואה מוכרים על ידי גופים אחרים כגון החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה. עם זאת, ניצולים אלו עשויים להיות זכאים להטבות הניתנות במסגרת הקרן לרווחה לנפגעי השואה בישראל וארגונים נוספים לרבות טיפולי שיניים, תגבור שעות סיעוד ועוד. נציין כי גם ניצולי השואה הזכאים לגמלה חודשית יכולים לקבל סיוע מהקרן.20 בהקשר זה נציין כי בימים אלו פועלת הרשות להרחבת ההנחה הניתנת לניצולי שואה ברכישת תרופות מרשם שבסל הבריאות, גם לניצולים שאינם זכאים לכך כיום, זאת על פי החלטת שר האוצר. ההנחה תינתן לניצולים שקיבלו בעבר פיצוי חד פעמי מגרמניה, מוועידת התביעות או ממדינות אירופאיות אחרות. כאמור, להערכת הרשות רוב הניצולים החיים כיום בישראל ואינם מקבלים גמלה חודשית, קיבלו בעבר פיצוי חד פעמי וממילא יהיו זכאים להטבה זו. במסגרת זו הרשות פועלת בשיתוף פעולה עם ועידת התביעות אשר צפויה להעביר את רשימת הניצולים שקיבלו פיצוי חד פעמי מקרן הסיוע, באופן שיאפשר לרשות לבצע פנייה יזומה לכל אותם ניצולים בקשר עם ההטבה החדשה. כמו כן, ראוי לציין, כי בימים אלו פועלת הרשות להגברת מיצוי הזכויות (הן הניתנות על ידי ממשלת ישראל והן הניתנות על ידי גורמים אחרים) בקרב כלל ניצולי השואה החיים בישראל על ידי פנייה אליהם, ולשם כך פותח מחשבון זכויות ייחודי שישמש את מרכז המידע ואת כלל הציבור.21 בשנת 2007 הקימה ממשלת ישראל "ועדה בין משרדית לגיבוש פתרונות למצוקת ניצולי השואה". בדוח הוועדה הוצגו נתונים והערכות ביחס למספרם של ניצולי השואה בהגדרתם הרחבה, ואף הוצעו כמה הצעות לתיקוני חקיקה שיכללו בתוכם את כלל ניצולי השואה לרבות הפליטים. אמנם המלצות הוועדה בנוגע לקביעת הגדרה מרחיבה בחקיקה לניצולי שואה, וממילא מתן גמלה והטבות לא אומצו על ידי הממשלה,22 אך ב-4 בנובמבר 2007 החליטה הממשלה על "התוכנית הממשלתית לסיוע לקשישים נזקקים וניצולי שואה".23 במסגרת תוכנית זו הוחלט על הגדלת סכום קצבת הזקנה המשולמת לקשישים בני שמונים ומעלה (בשווי חודשי של כ-86 ש"ח בשנת 2014), וכן הגדלת גמלת השלמת הכנסה המשולמת לבני 70 ומעלה (בסכום של עד כ-200 ש"ח נוספים). בבסיס החלטה זו עמדה ההערכה כי רוב ניצולי השואה שאינם זכאים לגמלה חודשית נכללים באוכלוסייה זו, וממילא יוטבו מהחלטת הממשלה. מבדיקה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי שיעור משקי הבית של עולים ממדינות אירופה וברית המועצות לשעבר שנולדו לפני שנת 1945 ועלו לאחר שנת 1953 ומקבלים השלמת הכנסה, מהווה כ-60% מכלל המקבלים קצבת זקנה בקרב קבוצה זו (בקרב מקבלי קצבת זקנה מיוחדת שיעור מקבלי השלמת הכנסה גבוה מ-90%).24 בהינתן שבחלק ממשקי הבית ישנם שני בני זוג שעלו לאחר תאריך זה, הרי שסביר להניח שאכן רוב ניצולי השואה שעלו לישראל לאחר 1953 ואינם מקבלים גמלה חודשית, זכאים לתוספת השלמת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי. הזכאות להשלמת הכנסה עשויה לזַכּות בהטבות נוספות מגורמים שונים לרבות: הנחה בארנונה, סיוע בשכר דירה, הנחה בחשמל ועוד.25 התוכנית הממשלתית כללה גם תיקון של חוק ההטבות כאמור, ובמסגרתו נקבע הגמלה ליוצאי גטאות ומחנות והטבות נוספות לניצולי שואה המקבלים גמלה. כמו כן, כללה התוכנית הגדלה של התקציב הממשלתי הניתן לארגוני סיוע חוץ ממשלתיים הנותנים שירותים לכלל ניצולי השואה. במהלך השנים התקבלו החלטות ממשלה נוספות על הגדלת התקציבים לסיוע לניצולי השואה במסגרות השונות. בהקשר זה נציין כי בשנת 2014 תקציב הרשות לזכויות ניצולי השואה (תקציב מקורי) המהווה את התקציב הממשלתי לסיוע ותמיכה בניצולי השואה עומד על כ-3.38 מיליארד ש"ח, רובו ליישום חוק נכי רדיפות הנאצים. בשנת 2013 עמד התקציב המקורי של הרשות על כ-3.14 מיליון ש"ח (והתקציב על שינוייו לאחר שינויים ותוספת עודפים עמד על כ-3.17 מיליארד ש"ח). התקציב המיועד לתמיכה בארגונים החוץ-ממשלתיים השונים, המסייעים גם לניצולי השואה שאינם זכאים לגמלה חודשית, עמוד בשנת 2014 על כ-160 מיליון ש"ח, בדומה לשנת 2013.26 במהלך השנים הוגשו הצעות חוק רבות על ידי חברי הכנסת שביקשו להרחיב את הזכאות לקבלת ההטבות השונות לניצולי שואה שאינם זכאים כיום, לרבות הצעה שביקשה לבטל את התנאי של עלייה לארץ לפני אוקטובר שנת 1953. מבדיקה שערך בעבר מרכז המחקר והמידע של הכנסת עלה כי אם אכן יבוטל התנאי של שנת העלייה, סביר להניח שרוב ניצולי השואה המתגוררים בישראל ואינם מקבלים גמלה (כ-70,000-50,000 ניצולים) יוכרו כזכאים,27 זאת לאור ההגמשה שנעשתה בהכרה בשנים האחרונות. רוב הצעות חוק אלו לא הבשילו לכדי אישור, בין היתר עקב העלויות הגבוהות הנגזרות מהן.