חומר רקע
מסמך הכנה לקראת דיון מעקב ביום 28.1.14 בוועדת חוקה חוק ומשפט בנושא יישום הוראות פרק ב3 לתקנות ההוצאה לפועל- פעילות חוקרי ההוצאה לפועל
רקע:
סעיף 68א לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז–1967 (להלן – החוק), המסדיר את פעולתם של חוקרי הוצאה לפועל, הופעל בצו של שר המשפטים במאי 2010. לשכות ההוצאה לפועל החלו להפעיל את החוקרים הלכה למעשה ביוני 2011. הפעלת החוקרים נועדה לענות על הצורך הגובר בחקירות יכולת ולהקל על העומס הקיים וההמתנה לביצוע חקירות כאמור.
בהתאם לסעיף 68א לחוק, חוקרי ההוצאה לפועל הינם עורכי דין או רואי חשבון שמונו על ידי שר המשפטים על פי המלצת ועדה הממונה על ידו. הוועדה מונתה לתקופה של 3 שנים ובקרוב תסתיים תקופת מינויה. הכוונה הייתה למנות גם את החוקרים לתקופה של 3 שנים, וכך נעשה בפועל, אולם, הדבר לא בא לביטוי בנוסח התקנות עצמן.
בשנת 2010נידון בוועדת חוקה חוק ומשפט תיקון לתקנות ההוצאה לפועל, התש"ם–1979 (להלן – התקנות), שעסק בחוקרי ההוצאה לפועל. במסגרת דיוני הוועדה, הועלו הקשיים השונים המתעוררים בהעברת סמכותם של רשמי ההוצאה לפועל לחוקרים חיצוניים וכן הקושי הטמון בכך שרשם ההוצאה לפועל, אשר הוא שמקבל את ההחלטות בתיק, אינו מתרשם מהחייב באופן ישיר.
יצוין כי לחקירת היכולת חשיבות רבה והיא משליכה מאוחר יותר על החלטות הרשם,ובין היתר על קביעת צו התשלומים בו יחויב החייב בהתאם להתרשמות בדבר כושר השתכרותו, על איחוד תיקים, הגבלות שיכולות להיות מוטלות על החייב ועוד.
בשל הקשיים שנדונו וחשיבות החקירה, קבעה הוועדה מנגנונים שונים הנוגעים להפעלת סמכותם של חוקרי ההוצאה לפועל שנועדו לפקח ולצמצם את החששות העולים בהעברת הסמכות, ובין היתר, נקבעו הוראות לעניין דרך ביצוע הבדיקה על ידי חוקר ההוצל"פ, המידע שבסמכותו לבדוק, הוראות בדבר הדין וחשבון שיעביר לרשם ההוצל"פ ולאיזה נושאים יכול ונדרש הדוח להתייחס. עוד נקבעה חובה לערוך הכשרה מתאימה לחוקרי ההוצאה לפועל, חובת חוקר ההוצל"פ לשמור על סודיות והוראות בדבר האפשרות לפנות לרשם ההוצאה לפועל בבקשה להתייצב בפניו לשם ביצוע חקירת יכולת על ידו.
בנוסף, נקבע כי תערך ביקורת על חוקרי ההוצאה לפועל וכי ניתן יהיה להגיש תלונה לוועדה הממליצה, וזו תהא רשאית להמליץ לבטל מינוי של חוקר הוצאה לפועל בהתקיים תנאים מסוימים.
בדיוני הוועדה הודגש כי לחוקר ההוצאה לפועל לא תוקנה סמכות שיפוטית ולא יהיו לו סמכויות של רשם- כך לדוגמה הוא לא רשאי לזמן עדים, להיכנס למאגרי המידע של ההוצאה לפועל, להוציא צווים ועוד. נקבע כי סמכותו של הרשם תתמצה בביצוע בדיקה וחקירה על סמך החומר שנמסר לו על ידי החייב ועל ידי לשכת ההוצאה לפועל וכי הוא יגיש בהגשת דוח ממצאים ומסקנות לרשם, הכולל את ציון הפרטים שבדק ומענה לשאלה האם החייב השיב או סירב להשיב לשאלות. הדוח המועבר על ידי חוקר ההוצאה לפעול אינו אמור לכלול המלצות לגבי צו תשלומים או הערכות שונות.
בנוסף להוראות השונות והמנגנונים השונים שנקבעו בתקנות ולשם פיקוח על עבודת חוקרי ההוצאה לפועל, נקבע בסעיף 37כג' לתקנות ההוצאה לפועל, התש"ם–1979, כי על מנהל מערכת ההוצאה לפועל לדווח מדי שנה לשר המשפטים ולוועדה החוקה חוק ומשפט של הכנסת על ביצוע ההוראות הנוגעות להפעלתם של חוקרי הוצאה לפועל.
דיווחים בדבר יישום ההוראות המסדירות את פעילותם של חוקרי ההוצאה לפועל:
דיווח ראשון הועבר לוועדה ביום 21.3.12 ולפיו מונו על ידי השר, בהתאם להמלצת הוועדה, כ- 140 חוקרי הוצאה לפועל שעברו הכשרה בנושא. עוד מפורט בדיווח כי נערכו ביקורות פתע וביקרות שוטפות על אופן עריכת החקירה על ידי חוקרי ההוצאה לפועל. הביקורות העלו כי הפעלת החוקרים הפחיתה מעומס הרשמים וכי רוב החוקרים ממלאים כראוי את תפקידם. יחד עם זאת, נמצא כי מספר רשמים אינם מתאימים לשמש בתפקידם. לסיכום צוין בדיווח כי תקופת ההמתנה לעריכת חקירת יכולת התקצרה באופן משמעותי.
דיווח שני הועבר לוועדה ביום 15.7.13 ולפיו הפעלת החוקרים הביאה לשיפור משמעותי באופן ביצוע חקירות היכולת ומשך זמן ההמתנה לבדיקות יכולות ירד באופן משמעותי. עוד צוין כי בכל לשכה מונה עובד שאמון על חוקרי ההוצאה לפועל ועל עריכת ביקורות. צוין כי הוגשו מספר תלונות כנגד חוקרי הוצאה לפועל, ולאחר בירור שנערך על ידי הוועדה הממליצה, הומלץ לבטל את מינוים של 7 חוקרים.
ממידע נוסף שנמסר לוועדה על ידי רשות האכיפה והגבייה לקראת הדיון עולה, כי תקופת המינוי של הוועדה הממליצה הסתיים וכך גם מתקרבת לסיומה תקופת המינוי של החוקרים שמונו עד כה. עוד עולה כי החוקרים בודקים את הכנסות והוצאות החייב בהתאם לטופס מובנה ואינם מחווים את דעתם בדבר יכולת ההשתכרות של החייב. עוד צוין כי המידע שנמסר לחוקר כולל שאלון שממלא החייב, מסמכים שצורפו לשאלון, כתב ויתור על סודיות, תיקים שיש לחייב בהוצל"פ, מידע ממאגרי מידע על הכנסות ונכסים שהגיעו לתיק הספציפי של החייב וכן הגבלות הקיימות נגד החייב ברמה הארצית. צוין כי הפרוטוקול נמסר ללשכת ההוצאה לפועל וזו מעבירה אותו גם לחייב. כמו כן, צוין כי שכר החוקר משולם על ידי מערכת ההוצאה לפועל. בנוסף,צוין כי מספר חוקרים ביקשו לבטל את מינויים לאחר שגילו קושי בביצוע בדיקה אפקטיבית או שהגיעו למסקנה כי התמורה אינה משתלמת מבחינתם.
הביקורת המרכזית שעלתה לעניין הפעלת חוקרי ההוצאה לפועל היא כי גם כאשר המנגנון מופעל כראוי וכנדרש על ידי כל הגורמים, קבלת החלטות על ידי הרשם (כגון יכולת ההשתכרות של החייב וצו תשלומים אשר יש להם השלכות על החלטות נוספות וביניהן החלטות בדבר עיקול מטלטלין, מקרקעין, עיכוב יציאה מהארץ,הכרזה על חייב כלקוח מוגבל מיוחד, הגבלתו משימוש בכרטיסי חיוב ועוד) ללא התרשמות ישירה מהחייב מעוררת קושי משמעותי ביותר. חשש זה התעורר, ככל הנראה, גם בקרב חלק מן הרשמים (במחוז צפון) אשר החליטו שלא להפעיל חוקרי הוצאה לפועל כדי להמשיך ולהתרשם ישירות מהחייבים.
מוצע לבחון כיצד ניתן להתגבר על קושי זה והאם ניתן לקבוע מצבים בהם הרשם יראה את החייב וייתן לו הזדמנות לטעון בפניו, אף מבלי לערוך חקירת יכולת חדשה, בטרם קבלת החלטות בתיק.
סוגיות לדיון:
1. הקריטריונים של הוועדה בבואה להמליץ על הוספת עו"ד או רו"ח שביקשו זאת לרשימת חוקרי ההוצאה לפועל.
2. ההכשרה שמקבלים חוקרי ההוצאה לפועל.
3. היקף המידע שנבדק על ידי חוקר ההוצאה לפועל,הקריטריונים לבדיקת המידע ולדרך ניתוחו.
4. הדיווח והממצאים המועברים בסוף הבדיקה לרשם ההוצל"פ ומה הם כוללים.
5. המידע שנמסר מלשכת ההוצאה לפועל לחוקרי ההוצאה לפועל.האם ישנם מקרים בהם מתעורר קושי בשל היקף המידע שחוקר ההוצאה לפועל יכול לקבל (שהינו מצומצם יותר מזה שיכול רשם הוצאה לפועל לדרוש)?
6. הקשיים המתעוררים ביכולת הרשם לקבל החלטות שונות ולקבוע יכולת השתכרות כאשר הוא אינו מתרשם ישירות מהחייב. המצבים שבהם הרשם מזמן את החייב בטרם קבלת החלטות על ידו.
7. הסיבות שהביאו להחלטת חלק מן הלשכות שלא למנות חוקרי הוצאה לפועל.
8. כיצד מתנהלת הבקרה על חוקרי ההוצאה לפועל?
9. כמה מהחייבים או הזוכים פנו לרשם ההוצאה לפועל בבקשה לערוך חקירת יכולת חדשה לפי תקנה 37כא' לאחר שנערכה חקירה על ידי חוקר הוצאה לפועל? כמה בקשות לרשם לערוך חקירה חדשה נענו?
10. מידת השפעת הפעלת חוקרי הוצאה לפועל על יעילות העבודה ועל צמצום זמן ההמתנה לחקירת יכולת.
11. במה התמקדו התלונות שהוגשו כנגד חוקרי הוצאה לפועל?מדוע היו שביקשו לבטל את מינויים כחוקרים?
12. ההיערכות לקראת מינוי וועדה חדשה וחוקרים חדשים.
* הסוגיות לדיון הועברו לרשות האכיפה והגבייה ונענו במסגרת המסמך המצורף. התשובות יפורטו גם במהלך הדיון.