חומר רקע

12 בפברואר, 2014 לכבוד לכבוד ח"כ דוד רותם החכי"ם החברים יו"ר וועדת חוקה, חוק ומשפט בוועדת חוקה חוק ומשפט הנדון: הצעת חוק המאבק בטרור, התשע"א-2011 לקראת הדיון הראשון בהצעת החוק שבנדון נבקש להביא בפני הוועדה את עמדתנו הכללית בעניין זה. (לאור היקפה של הצעת החוק, התייחסות ממוקדת יותר לנושאים שבהצעה תועבר לקראת הישיבות הבאות הקבועות בנושא זה בוועדה). הצעת החוק כוללת שינויים משמעותיים ברמות השונות של הטיפול בטרור: שינוי בהגדרות (מהו ארגון טרור, מהי חברות בארגון טרור, מהו מעשה טרור ועוד); שינוי בדין המהותי (בעבירות הסתה, הזדהות, איומים ועוד), שינוי סדרי הדין ושינוי בענישה. 1. אנו מברכים על הניסיון שבהצעת החוק, לאגד את החוקים השונים העוסקים בטרור לדבר חקיקה אחד, קוהרנטי ועדכני. יחד עם זאת, מחוץ להצעת חוק זו נותרו הוראות חוק מרכזיות העוסקות בטרור ובהעמדה לדין של חשודים בעבירות ביטחון: הוראות החוק המאפשרות מניעת מפגש של החשוד עם עורך דינו בעבירות ביטחון וההוראה הפוטרת את רשויות החקירה מתיעוד חקירת החשוד בעבירות ביטחון. רשויות החקירה ואכיפת החוק עושות שימוש נרחב בסמכויות אלו, והתעלמות הצעת החוק מדברי חקיקה אלו הופכת אותה לחקיקת טלאים נוספת ולא משרתת את מטרת הצעת החוק, ליצור דבר חקיקה כולל ומקיף בהתמודדות מול הטרור. הותרת שני תחומים אלו – מניעת המפגש של חשוד בעבירת ביטחון עם עורך דינו והפטור מתיעוד חקירות של חשוד בעבירת ביטחון - מחוץ להצעת החוק יוצרת תמונה חלקית ומעוותת של ההליך הפלילי-ביטחוני במדינת ישראל כיום. יש לקרוא ולהבין את הוראות החוק המוצע ביחד עם הוראות חוק אלו ואת האפשרות ליישום מצטבר שלהן, המאפשר רצף חריג במשפט הפלילי של אחזקת העצור במעצר וחקירתו ללא דיון, לזמן ממושך בהרבה מהרגיל וללא תיעוד החקירה. לכלל הסמכויות יחדיו קיימת השפעה רבה על ההליך עצמו וניהול המשפט בהמשך – החל מהסתמכות על זכ"ד כחומר חקירה בתיק פלילי וכלה בניהול משפטי זוטא, אשר בעידן תיעוד החקירות וההודאות כבר אינם נפוצים בהליך הפלילי הרגיל. 2. על אף שההצעה מגדירה את תופעת הטרור כ- "פשיעה", הכלים המוצעים להתמודד עם הטרור הם פליליים וציבוריים כאחד. הטרור מוגדר בהצעה כאויב רב פנים, אשר שיטותיו מגוונות ויעדיו שונים. ההגדרות שבהצעה מרחיבות מאוד את גבולותיה של תופעת הטרור, ומציעות פורמט התייחסות זהה למגוון התנהגויות, הכולל החמרה בענישה וויתור על כללי הדין הרגילים, ללא שימת הלב הנדרשת לפרטי ההתנהגויות ולהבדלים ביניהן. מההגדרות שבהצעת החוק עולה כי הגישה שבבסיסה היא של התמקדות בעושה ופחות במעשה: בהיותו של החשוד אויב, בהכללת מגוון התנהגויות כ"טרור" ללא אבחנה ביניהן ובערבוב שבין הכלים הציבוריים לפליליים. תפיסה זו, המתמקדת בעושה יותר מאשר במעשה, מנוגדת לתפיסה הליברלית, לפיה יש לשפוט חשוד על פי התנהגותו בלבד – ותו לא. שיפוט התנהגותו של אדם הוא השיפוט הראוי ביותר, בנפרד מכל הגורמים היוצרים "חוסר-ניטרליות", כגון אישיותו, מעמדו וכיוצא באלה נתונים שעשויים להביא להטיית הדין ולהתייחסות בלתי שווה לחשודים ולנאשמים. עקרון זה הוא חלק משלטון החוק, במסגרתו היחיד ומעשיו הרצוניים הם שנבחנים ולא התופעה החברתית, הנלמדת מרכיבים "לא-ניטרלים", כפי שההצעה מאפשרת. האחריות הפלילית נקבעת רק לפי האשם, הנגזר מתודעתו של היחיד, המתבססת על הוכחת המעשה והמחשבה הנלווים לה בלבד. גם כאשר מדובר בחשודים בעבירות ביטחון, בירור המעשה והמצב המנטלי צריך להיעשות בהליך ניטרלי של בירור המצב העובדתי במציאות, ללא תיוג מראש של העושה (כאויב, לדוגמא) או ייחוסו הקולקטיבי לקבוצה רחבה מאוד של החשודים בעבירת ביטחון ובטרור וללא היזקקות לעולם החוץ החברתי. המטרה של המשפט הפלילי היא לשפוט התנהגות ולא אופי, "מעשה רע" ולא "עושה רע". הרחבה כזו, המעבירה את הדיון מהמעשה אל העושה, ניתן לראות: בהגדרה שהצעת החוק מציעה ל"ארגון טרור", הכוללת ארגוני מעטפת רבים אשר לא מבצעים את פעילות הטרור בעצמם (ארגון – אף אם הוא הומניטארי- יוכרז כארגון טרור גם אם חבריו אינם רוצים לקדם או לאפשר את פעילותו של ארגון טרור ואף אינם מודעים לאופי הטרוריסטי של הארגון ההומניטארי שבו הם פועלים); הרחבת הגדרת "חבר בני אדם", היוצרת התייחסות גורפת לאנשים החיים בלית ברירה בצילו של הארגון; נותני השירותים לארגוני המעטפת, אף אם הם הומאניטריים, נכללים גם הם בהגדרת העבירות הביטחוניות שהצעת החוק חלה עליהם; גם ההגדרה של "חבר בארגון טרור" מצמצמת את הרכיב ההתנהגותי ומאפשרת לראות בהסכמה להצטרף לארגון כחברות בארגון, גם אם היא נאמרת בפני חבר בארגון או מי שנחזה להיות שלוח מטמעו, אף ללא השתתפות פעילה; מגוון העבירות הכלולות בהגדרת "מעשה טרור" גם הוא מאפשר התייחסות אחידה לכלל עבירות במקום בחינת ההתנהגות על גווניה השונים. 3. קושי נוסף בהצעת החוק טמון באפשרות לערוך שינויים פרוצדוראליים שיחולו רק על החשודים בעבירות ביטחון. כלומר, מדובר בעריכת שינויים פרוצדוראליים שאינם חלים על כלל החשודים הפליליים אלא על קבוצה מסוימת. למעשה, זוהי הקבוצה היחידה שביחס אליה נעשים שינויים פרוצדוראליים. אחד הקשיים המרכזיים בהצעת החוק הוא בשאלת מידת הלגיטימיות של שימוש בשינוי פרוצדוראלי רק כאשר מדובר על חשודים בעבירות ביטחון, לנוכח עקרון השוויון בהתייחסות לכלל החשודים הפליליים. לרוב, כאשר המחוקק מבקש להקשות או להחמיר בתחום מסוים הוא יפעל לתיקון הענישה או לשינוי רכיבי העבירה. אין עוד קבוצה של חשודים שנעשים רק לגביה שינויים פרוצדוראליים. כמובן שקיים חשש שהפרקטיקות הללו ידלפו לעבר החשודים הלא-ביטחוניים ויתבססו במשפט הפלילי, וסנונית לכך אפשר אולי כבר לראות בדרישת המשטרה לחקור את פיצוץ מכוניתו של הפרקליט כחקירה ביטחונית. למעשה, פרק ה' להצעת החוק מאמץ את לשון חוק סדר הדין הפלילי חוק סדר הדין הפלילי (עצור החשוד בעבירת ביטחון)(הוראת שעה), התשס"ו-2006 (להלן – "הוראת השעה") ומחיל אותו על עבירת טרור חמורה – מעשה טרור, על פי ההגדרה הכללית של החוק, שדינה חמש שנות מאסר או יותר, למעט עבירות גיוס וחברות, גילוי הזדהות, הסתה, פעולה ברכוש למטרות טרור ופעולה ברכוש טרור. יש לציין כי אין התאמה בין ההגדרה שבהוראת השעה להגדרת עבירת ביטחון בסעיף 35 לחוק המעצרים. על ידי אימוץ הוראת השעה, הצעת החוק מאריכה את תקופות מעצרם של חשודים בעבירות ביטחון חמורות ומגבילה את זכויותיהם מעבר לקבוע בהוראות סדר הדין הפלילי הכללי, בהן כבר קיימת התייחסות מיוחדת לחשודים בעבירות ביטחון1. ההצעה מאפשרת פגיעה בזכויות חוקתיות בסיסיות בהליך הפלילי כגון: הזכות לנוכחות החשוד בהליך, הזכות לדעת על החלטות המתקבלות בעניינו, והזכות לביקורת שיפוטית על מעצרו. בעניין אי נוכחות העצור בדיוני הארכת המעצר, ולאחר שבג"ץ פסל את הסעיף מהוראת השעה המקורית2, מוצע כעת בכל זאת לקיים דיון שלא בנוכחות העצור בעבירת טרור חמורה, רק לשם סיכול פעילות טרור ולשם מניעת פגיעה בחיי אדם, תוך שמירת זכותו החוקתית של העצור לנוכחות בהליכי מעצרו ועמידה במבחני המידתיות שבפסקת ההגבלה. יש לחזור ולהדגיש בעניין זה את חשיבותה של הזכות לנוכחות של החשוד בדיון בעניינו, שלא ניתן להפריז בה, כפי שהתייחס אליה בית המשפט העליון: "הנדבך הראשון נוגע להיקף הפגיעה בזכות להליך הוגן ובביקורת השיפוטית האפקטיבית. הפגיעה בזכות להליך הוגן מכוח סעיף 5 לחוק היא פגיעה קשה. הנוכחות של עצור בהליכי המעצר היא כאמור מרכיב גרעיני בזכותו להליך הוגן. היעדרותו מן ההליך מעלה חשש לפגיעה ביכולתו להתגונן מפני הטענות המבססות את עילת המעצר, כמו-גם להעלות לפני בית המשפט טענות בעניין תנאי המעצר ודרך ביצוע החקירה. היא גם מאיינת את יכולתו של בית המשפט לחזות במו עיניו בעצור ולעמוד על מצבו. חשש זה מועצם במידה רבה כאשר מדובר בחשוד בעבירות ביטחון, אשר יכולתו להתגונן בהליכי המעצר מוגבלת מכוח אמצעים אחרים שניתן להפעיל כלפיו."3 לאור האמור לעיל, אנו קוראים לך ולחברי הוועדה לפעול על מנת שהחוק יהווה תמונת עולם שלמה, קוהרנטית ולא מעוותת של הליך העמדתם לדין של חשודים בעבירות ביטחון הכוללת התייחסות להוראות חוק שמופעלות כבר עשרות שנים בעניינם; למקד את החוק במעשיהם של החשודים ולא במיהות העושים; ולהימנע מיצירת פרוצדורה נפרדת לחשודים בעבירות ביטחון תוך שמירה על עקרון השוויון ושלטון החוק במשפט הפלילי. בברכה, סיגל שהב, עו"ד