חומר רקע
לכבודמזכיר הממשלהכאן
ערר על החלטות ועדת השרים לענייני חקיקה מיום 22.5.2011בעניין הצ"ח המאבק בטרור, התשע"א - 2011
שלום רב, מוגש בזה ערר על החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק מיום 22.5.2011 שאישרה, כמקשה אחת, את הצעת חוק המאבק בטרור, תשע"א – 2011. (תוקף החוק הוא בישראל ואינו חל על איו"ש. שם ימשיך לחול הדין המקומי, לרבות תקנות ההגנה (שעת חרום) המנדטוריות). להלן עיקר נימוקי הערר:
הצעת החוק נועדה לקבוע הסדר חדש למאבק בטרור בתחומי ישראל במקום ההסדר הנוכחי המבוסס, בין היתר, על תקנות ההגנה (שעת חרום) הבריטיות. דא עקא, שההצעה אינה עושה כן. היא משאירה על כנן את תקנות ההגנה (שעת חרום) במקביל להסדר החדש. יצירת שתי מערכות מקבילות על אותו עניין איננה ראויה. ביטול תקנות ההגנה הרלוונטיות הוא חיוני. זו היתה מטרת החקיקה ויש לכלול את ביטולן בהצעת החוק. על תקנות ההגנה הנ"ל אמר מנחם בגין ז"ל:
"תקנות אלו קובעות סמכות שרירותית מוחלטת לרשות המבצעת כלפי כל אזרח ואזרח. אין זה נכון לומר, כי הן הופעלו עד עתה רק נגד אזרח המדינה הערביים; הן הופעלו גם נגד אזרחים יהודיים... קיומן של תקנות אלו מעלה סימן שאלה מעל זכויות היסוד של כל אזרח בישראל. וחופש שאול איננו חופש... היה צריך מזמן לבטל אותן כסמל השעבוד שלנו, כפי שכל אומה, המשתחררת מעול זרים, בתקופה הראשונה לאחר השתחררותה מבטלת את סמלי שעבודה".
הצעת החוק מגדירה "טרור" ו"ארגון טרור" באופן רחב ביותר והוראותיה צפויות לחול על מעשים שאינם בגדר "טרור". הרחבת יתר זו אינה מועילה להרתעה מביצוע מעשי טרור אלא יוצרת בילבול מושגים, זילות של המונח "טרור" ופגיעה בלגיטימיות המאבק הצודק בו. בתוך כך:
הצעת החוק מגדירה כטרור פעולות מחאה חריפות שאינן באמת מעשה טרור. למשל, שכן כ"טרור" מוגדרות גם פעולות מחאה שלא נועדו לפגוע בנפש אלא שהיה בהן סיכון לגרימת נזק לרכוש או לכלכלה. על פי הגדרות אלה חסימות הכבישים שבוצעו על ידי מתנגדי ההתנתקות, למשל, עשויים להיחשב כמעשי "טרור", וכך גם צעדים חריפים במסגרת יחסי עבודה. צעדי מחאה חריפים עלולים להוות עבירה, אך אינם מעשי טרור. הצעת החוק אינה כוללת אבחנה בין פגיעה באזרחים ובלתי מעורבים לפגיעה בחיילים במסגרת עימות מזויין. זוהי ההבחנה המקובלת בהגדרת המונח "טרור" והיא בעלת חשיבות לקונצנזוס הבינלאומי במאבק בו. בספרו Fighting Terrorism, ציין ראש הממשלה בנימין נתניהו כי "הטרור הוא השימוש המכוון והעקבי באלימות נגד אזרחים על מנת להפיץ חרדה לשם השגת מטרות פוליטיות" [ההדגשה הוספה] וזכורה גם עמדתו הנחרצת של מנחם בגין ז"ל אשר הדגיש את ההבדל בין מעשי הטרור הערבים, הפוגעים באזרחים חפים מפשע, לבין לוחמי המחתרות אשר הקפידו שלא לעשות כן. הבחנה זו מקובלת גם במשפט הבינלאומי. באמנה למניעת מימון טרור מוגדר טרור כמעשה "המיועד לגרום מוות או פגיעה גופנית חמורה לאזרח, או כל אדם אחר שאינו נוטל חלק פעיל במעשי האיבה במצב של עימות מזויין, כאשר מטרת המעשה האמור, מכח טיבו או הקשרו, היא להפחיד אוכלוסיה, או לכפות על ממשלה או על ארגון בינלאומי לעשות או להימנע מלעשות מעשה כלשהו" [ההדגשה הוספה]. ההגדרה המוצעת חורגת מן התפיסה המקובלת של המונח טרור והיה ותתקבל לא יהיה בכך חיזוק של המאבק בטרור אלא דווקא פגיעה ביסודות הקונצנזוס המוצדק שבמאבק בו. בנוסף, בקבלת ההגדרה יהיה משום הטלת דופי מוסרי חמור בפרטיזנים ולוחמי המחתרות אשר נמנעו במכוון מפגיעה באזרחים.
הצעת החוק יוצרת דין שווה לארגוני טרור חמושים העוסקים בהרג ולארגוני חינוך, צדקה וכיו"ב. כך, למשל, על פי הצעת החוק, מי שמנהל אספקת מזון לנזקקים בארגון המזוהה עם ארגון ישראלי, שהממשלה הכריזה עליו כארגון טרור, דינו זהה למנהל ארגון טרור השולח חוליות להתפוצץ במרכזי אוכלוסין; חבר בתנועת נוער, שלא עשה כל מעשה טרור, דינו זהה לחבר בתא טרוריסטי חמוש, ומי שמספק מזון לבית ספר, ללא כל כוונה לסייע לטרור, נחשב כמסייע לטרור ודינו כדין המסתיר מחבלים בביתו. יצירת דין שווה למעשים שאינם שווים בחומרתם, גם אם כולם מהווים עבירה, אינה יוצרת הרתעה אלא זילות. על כן, יש לקבוע הבחנה בין ארגוני הטרור לבין ארגוני המעטפת וליצור מדרג חומרה שונה, בהתאם.
הצעת החוק שוללת מן הנאשם את הזכות למשפט הוגן על ידי קביעת הוראות רבות הפוגעות בעקרונות בסיסיים של המשפט והצדק הטבעי. כך, בין היתר, קובעת הצעת החוק חזקות ראייתיות חמורות לרעת הנאשם ומטילה עליו נטלי הוכחה בלתי סבירים לחלוטין; מתירה שימוש סיטוני בעדויות שמיעה ובראיות בלתי קבילות; ומאפשרת הפללה על בסיס ראיות חסויות בלא להבטיח לנאשם אפשרות סבירה להתגונן. בנוסף, ההצעה מקנה סמכויות נרחבות למתן צווי מעצר וצווי הגבלה מינהליים, גם ללא כל צורך של דחיפות.
הליך בלתי הוגן חותר תחת אושיות שלטון החוק והדמוקרטיה והוא עלול לגרום להרשעת חפים מפשע. יש לצמצם את השימוש בחזקות, לקבוע בהצעה מנגנונים מאזנים ראויים בדבר מתן אפשרות לנאשם לדעת בפני מה עליו להתגונן (כגון עו"ד מיוחד לעניין החומר החסוי) ולצמצם את השימוש בסמכויות מינהליות למקרים של צורך דחוף.
הצעת החוק אינה כוללת מנגנון בקרה עיתי על הכרזות ארגונים כארגוני טרור וכן מחילה אוטומטית את כל ההכרזות הישנות, חלקן מלפני עשרות שנים. על פי הצעת החוק התביעה אינה צריכה להוכיח שהארגון (ישראלי או אחר) שהוכרז לפני עשרות שנים כארגון טרור, הוא ארגון טרור, והנאשם אינו רשאי להוכיח שהארגון איננו (עוד) ארגון טרור. על כן, לכל הפחות יש לקבוע מנגנון בקרה עיתי, (כגון אחת לשנתיים),במסגרתו תיבדק תקפות ההגדרה מעת לעת, בדומה למנגנון שנקבע בחוק ביחס לארגונים שהכרזתם כארגוני טרור נסמכת על הכרזת מדינה זרה. חמורה במיוחד הקביעה שכל ארגון (ישראלי או אחר) שהוכרז כארגון טרור שלא על פי חוק זה, אלא לפני שנים רבות, ייחשב כארגון טרור, לא יידרש להוכיח זאת ולא יינתן לשלול זאת. ראוי לקבוע שההכרזות הקיימות תעמודנה בתוקפן תקופת זמן מסויימת (כגון שנתיים) ובתקופה זאת יש לבדוק אם יש הצדקה להמשך תוקפה של ההכרזה בחלוף זמן רב כל כך ובהשתנות אפשרית של הנסיבות.
הצעת החוק מבטלת את הצורך בקיום מצב חירום כתנאי לתוקפו של חוק זה והסמכויות החריגות הניתנות בו לשלטון. מדינה דמוקרטית רשאית לנקוט צעדים כה חמורים רק בהינתן מצב חמור (כגון מצב חרום, או סכנת טרור חמורה, עליה ראוי להכריז, מפעם לפעם, לפי המצב (כפי שנעשה הדבר לגבי שעת חרום).
לפיכך נבקש לשנות את החלטות ועדת השרים, להתנגד להצעת החוק בנוסחה הנוכחי ולהורות לועדת השרים לתקנה בהתאם לאמור לעיל. מוגש על ידי:סגן ראש הממשלה והשר לעניני מודיעין דן מרידורהשר בנימין זאב בגיןהשר מיכאל איתן
כ"ח באייר תשע"א1.6.2011מצ"ב החלטה מספר חק/1805 של ועדת השרים וכן הצעת החוק.
נאום בכנסת, 20.6.1962 Netanyahu B., Fighting Terrorism, Farrar Srarus Giroux, New York, 1995, p. 8 האמנה הבינלאומית למניעת מימון טרור, ניו יורק, 9.12.1999, כתבי אמנה 1401, כרך 50, עמ' 1. נחתמה ע"י ישראל ביום 11.7.2000.