חומר רקע
כ"ז בטבתהתשע"ד
30 בדצמבר 2013
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
קביעת החטיבה להתיישבות בסוכנות היהודית כ"רשות ציבורית" לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998
חופש המידע – כללי
זכות הציבור לדעת היא זכות בעלת חשיבות מרכזית בשיטתנו המשפטית, זכות הנגזרת ממהותו של המשטר הדמוקרטי, ומהווה תנאי הכרחי למנהל תקין וערובה מרכזית מפני שרירות שלטונית. עוד קודם לחקיקת חוק חופש המידע, הודגשה בפסיקת בית המשפט העליון חשיבותה הרבה של זכות הציבור לדעת ולקבל מידע מרשויות השלטון. בפסיקה ובספרות המשפטית מדובר על 4 תכליות שונות העומדות ביסוד ההכרה בזכות היסוד של הציבור לדעת1:
I. פיקוח ובקרה: הצורך במתן מידע מלא לציבור, הוא כדי שזה יוכל לדעת אודות הפעילות של רשויות המדינה השונות, לגבש עמדה בקשר אליה, לבקר ולפקח עליה ובמקרה הצורך אף לפעול לשינויה.
II. בעלות-נאמנות: ההכרה בכך שהרשות השלטונית והמנהל הציבורי הם נאמני הציבור, ואין להם אינטרס משל עצמם. המידע שבידיהם הינו מידע השייך לציבור.
III. השתתפות: השתתפות הציבור בהליך הדמוקרטי מחייבת השתתפות מיודעת ומחושבת של האזרח, ולשם כך הוא זקוק למידע הרלוונטי אודות פעילות הרשויות.
IV. חופש ביטוי: לשם הגשמה של חופש הביטוי נדרש כי לפרט תהיה גישה למידע כבסיס ליכולתו לגבש עמדה אישית משלו.
זכות היסוד של הציבור קיבלה משנה תוקף עם חקיקתו של חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן – "החוק" או "חוק חופש המידע") הקובע, בס' 1 לחוק, את העיקרון בדבר זכות הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית. סעיף זה מעניק לאזרח זכות קנויה לקבל מידע בעל אופי ציבורי מ"הרשות הציבורית".בס' 2 לחוק, ישנה רשימה סגורה של גופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" שעליה חלות הוראות החוק. מנגד, ס' 14 לחוק מונה רשימה של גופים, שעל אף שבהגדרתם הם "רשות ציבורית", הוראות החוק לא יחולו עליהם. מרבית הגופים המוחרגים הם כאלה שפעילותם היא בתחום הביטחון או יחסי החוץ של מדינת ישראל, כגון: מערך המודיעין של צה"ל, השב"כ, המוסד, הוועדה לאנרגיה אטומית ועוד.
החוק מאפשר לרשות ציבורית, שלא למסור מידע למבקש, מטעמים מנהליים-טכניים מסוימים הקבועים בחוק (ס' 8 לחוק). כמו כן, קובע החוק סוגים שונים של מידע, שלגביהם חל על הרשות איסור מוחלט למסור אותם (ס' 9(א) לחוק):
• מידע שבגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בביטחון הציבור או בביטחונו או בשלומו של אדם;
• מידע בנושאים ששר הביטחון, מטעמים של שמירה על ביטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הוועדה המשותפת;
• מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות;
• מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.
בנוסף, סעיף 9(ב) קובע רשימה של סוגי מידע שלגביו יש לרשות שיקול דעת להחליט האם לגלות אותו, אם לאו. כך, למשל, הרשות רשאית שלא למסור מידע שגילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה (ס' 9(ב)(1)) לחוק); מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב (ס' 9(ב)(3) לחוק); מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות (ס' 9(ב)(3) לחוק); מידע בדבר דיונים פנימיים, חוות דעת, טיוטות, עצות או המלצות שניתנו לצורך קבלת החלטה (ס' 9(ב)(4) לחוק), וסוגי מידע נוספים. יוער, כי הנטייה הברורה של בתי המשפט היא לפרש חריגים אלו באופן דווקני ומצומצם ביותר, ובמרבית המקרים לחייב את הרשות במסירת המידע.
גם כאשר מדובר במקרים בהם המידע המבוקש הוא כזה שהרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסור אותו כאמור בסעיף 9, אך ניתן לגלות את המידע ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת הפרטים, עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, הרשות חייבת לעשות כן (סעיף 11).
"רשות ציבורית"
ס' 2 לחוק מונה רשימה סגורה של גופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" שעליה חלות הוראות החוק. הנפקויות המרכזיות להגדרת גוף כ"רשות ציבורית" לפי החוק, הן: החובה למנות מקרב עובדי הרשות ממונה על מסירת מידע (ס' 3 לחוק); החובה לפרסם דין וחשבון שנתי (ס' 5(א) לחוק); החובה להעמיד לעיון הציבור הנחיות מנהליות שיש להן נגיעה לציבור (ס' 6(א) לחוק); והחובה המרכזית: החובה לתת מידעלכל אזרח או תושב המבקש זאת (ס' 1 לחוק).
הגופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" הם הגופים הבאים:
• הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם;
• לשכת נשיא המדינה;
• הכנסת;
• מבקר המדינה, למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור;
• בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין, למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי;
• רשות מקומית;
• חברה עירונית;
• תאגיד שהוקם בחוק;
• חברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות, למעט חברות שקבע שר המשפטים, באישור וועדת החוקה, חוק ומשפט;
• גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי, שהוא גוף מבוקר על ידי מבקר המדינה, שקבע שר המשפטים, באישור וועדת החוקה, חוק ומשפט (ראו להלן).
קביעת גוף אחר כ"רשות ציבורית"
ס' 2(10) לחוק חופש המידע קובע כי כל גוף הממלא תפקיד ציבורי, ייחשב ל"רשות ציבורית" ויחול עליו חוק חופש המידע, אם התקיימו לגביו שני תנאים מצטברים:
התנאי הראשון– הגוף הוא גוף מבוקר לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (להלן – "חוק מבקר המדינה");
התנאי השני– שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, קבע לגביו כי הוא ייחשב כ"רשות ציבורית" (לגבי כל פעילותו או לגבי פעילויות מסוימות).
מדובר ב"קטגוריית סל" של ההגדרה של "רשות ציבורית", שמטרתה לאפשר להוסיף גופים ציבוריים נוספים תחת תחולתו של חוק חופש המידע, בטכניקת חקיקה גמישה, וזאת, כדי למנוע את הצורך ברשימה ארוכה ומסורבלת של כל הגופים שהם "רשות ציבורית". ואמנם, במהלך השנים, קבעו שרי משפטים, מכוח הסעיף האמור, כי הגופים הבאים הם "רשויות ציבוריות" לעניין תחולת חוק המידע: מועצות דתיות; קופות חולים; מפעל הפיס; מוסדות להשכלה גבוהה שהמדינה משתתפת בתקציבם; והחברה לאיתור והשבת נכסים של נספי השואה.
החטיבה להתיישבות – רקע
החטיבה להתיישבות היא יחידה בהסתדרות הציונית העולמית, המאוגדת במשפט הפרטי ואינה מהווה חלק מרשויות המדינה. עם זאת, ממשלת ישראל משתמשת בחטיבה להתיישבות כזרוע ביצועית שלה בתחומי הבניה והקמת יישובים, פיתוח תשתיות, פיתוח תכניות אב, עידוד תיירות ועוד, ותקציבה מגיע מתקציב המדינה.
מעמדה של החטיבה בא לידי ביטוי, בין היתר, בהחלטת ממשלה (מס' 2069) מיום 22 ביולי 2007, הקובעת כי "החטיבה להתיישבות תהווה גוף ביצועי חיצוני ליישום החלטות הממשלה בתחום ההתיישבות, ובכלל זה: תכנון, הקמה, אכלוס, פיתוח וביסוס ההתיישבות...". כן נקבע באותה החלטה כי כדי "להבטיח פעילות על פי עקרונות של מנהל תקין, תפעל החטיבה להתיישבות, בין היתר על פי העקרונות הבאים:... בהתאם לעקרונות ולכללים הקבועים בחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998".
פסק הדין בעניין תחולת חוק חופש המידע על החטיבה להתיישבות
בנובמבר 2011 פנה ארגון "יש דין" לחטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית בבקשה לפי חוק חופש המידע, שבמסגרתה ביקשו נתונים שונים הקשורים להקצאת קרקעות לשימוש חקלאי ולבנייה, וכן הסכמי החכירה בין החטיבה להתיישבות לבין הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה ושומרון. לאחר שלא קיבל תשובה שהניחה את דעתם, עתרהארגון לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. בית משפט לעניינים מנהליים קבע כי לנוכח העובדה שהחטיבה להתיישבות ממלאת תפקיד ציבורי וכן שהיא גוף מבוקר, יש לראות בה "רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע. החטיבה להתיישבות ערערה לבית המשפט העליון, שביולי 2012 קיבל את הערעור וקבע כי על אף שהחטיבה להתיישבות ממלאת תפקיד ציבורי והיא גוף מבוקר (דהיינו: התקיים התנאי הראשון), מכיוון ששר המשפטים לא קבע קביעה פוזיטיבית – כנדרש בסעיף 2(10) לחוק חופש המידע – כי החטיבה להתיישבות היא "רשות ציבורית" לצורך חוק חופש המידע (דהיינו: לא התקיים התנאי השני), לפיכך, חוק חופש המידע איננו חל על החטיבה להתיישבות, וממילא אין הנושא נתון לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים.
בית המשפט קבע כי בית המשפט המחוזי בכובעו האזרחי (להבדיל מכובעו המנהלי) מוסמך לדון בטענות הארגון כלפי החטיבה להתיישבות בנושא חופש המידע, ועל כן הוא מורה על העברת ההליך לבית המשפט המחוזי בירושלים.
התיקון המוצע
לנוכח החלטת בית המשפט העליון, פנתה שרת המשפטים לוועדת החוקה, לקבל את אישורה הנדרש להכרזה על החטיבה להתיישבות כ"רשות ציבורית" לפי חוק חופש המידע, ופנייה זו מונחת כעת לפתחה של הוועדה.
לנוכח אופיה הציבורי המובהק של פעילותה של החטיבה להתיישבות והעובדה שהיא גוף מבוקר, ולנוכח העובדה שתקציב מגיע מקופת המדינה, ההצעה לקבוע כי היא "רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע נראית סבירה ומתבקשת מבחינת הרציונאלים של חוק חופש המידע.