חומר רקע
8 במאי 2014
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: הצ"ח הטרור – הגדרת מעשה טרור, ארגון טרור וחבר בארגון טרור – דיון ביום 13.5.14
לקראת הדיון הקרוב בהצ"ח המאבק בטרור ביום 13.5.14, אשר יעסוק בסעיפים בהצעת החוק המגדירים מונחי יסוד כגון "מעשה טרור", "ארגון טרור", ו"חבר בארגון טרור", אני מתכבדים להעביר אליכם את העמ' הרלוונטיים (רצ"ב 6 עמודים) מתוך נייר העמדה המקיף שהגשנו.
כמפורט בהרחבה בנייר העמדה, הצעת החוק כוללת הסדרים דרקוניים רבים, המאפשרים נקיטת צעדים חריפים נגד אנשים וארגונים, ללא הקפדה על קיומו של הליך הוגן.
בעייתיות ההצעה מחריפה לאור העובדה, שהיא כוללת הגדרות רחבות מאד למושגים כגון "ארגון טרור", "מעשה טרור" ו"חבר בארגון טרור", העלולות לחול על אנשים וארגונים, אשר אינם עוסקים בטרור.
הרחבה גורפת זו מעניקה שיקול דעת מופרז לרשויות אכיפת החוק לקבוע "מיהו טרוריסט" ופותחת פתח רחב לשימוש באמצעים ובעונשים הדרקוניים, הכלולים בהצעה, במקרים שאינם מתאימים לכך. לדוגמא:
• ההגדרה של "מעשה טרור" עלולה לחול, למשל, על פעילות מחאה הכוללת הפרות סדר, ומעשים נוספים אשר אינם בגדר "טרור".
• ההצעה מאפשרת הכרזה על "ארגוני מעטפת", העוסקים בפעילות הומאניטארית, כארגוני טרור לכל דבר, גם אם הם אינם עוסקים בטרור או "מאפשרים או מקדמים" טרור בעצמם. קיימת כמובן הצדקה לנקוט צעדים נגד ארגונים, התורמים לפעילותם האסורה של ארגוני טרור, ולהפליל את ההיבטים הבעייתיים של התנהלותם. יחד עם זאת, כדי להצדיק הכרזה על ארגון כ"ארגון טרור", על שלל ההשלכות הכרוכות בכך, יש לעמוד על קיומה של זיקה ברורה בין פעילות הארגון לבין הטרור אותו מבקשים למנוע.
• ההגדרה של "חבר באגרון טרור" כוללת גם אנשים, שלא נטלו חלק פעיל כלשהו בפעילות הארגון.
ראו בהרחבה בעמודים הרלוונטיים הרצ"ב מתוך נייר העמדה של האגודה.
בכבוד רב ובברכה,
לילה מרגלית, עו"ד
העתקים:
חברי ועדת חוקה
יועמ"ש ועדת חוקה
להלן מתוך נייר העמדה של האגודה לזכויות האזרח בעניין הצ"ח הטרור – הפרק העוסק בהגדרת מעשה טרור, ארגון טרור וחבר בארגון טרור -
פרק ההגדרות
"ארגון טרור"
1. ההגדרה המוצעת בהצעת החוק ל"ארגון טרור" רחבה ביותר. היא משתרעת למשל על חבר בני אדם, אשר עוסק ככלל בפעילות חוקית ולגיטימית, אך אשר ביצע, או פעל "במטרה לאפשר או לקדם", מעשה המוגדר כ"מעשה טרור" או המהווה "עבירת טרור חמורה". ההגדרה של "עבירת טרור חמורה" חלה על כמעט כל העבירות הכלולות בהצעה, לרבות מעשים כגון אי-דיווח על חשד לביצוע פעולה ברכוש של ארגון טרור (סעיף 37 להצעה) ופרסום דברי שבח ואהדה למעשה טרור (סעיף 27(ב)(2)). כפי שיפורט להלן, גם ההגדרה של "מעשה טרור" רחבה ביותר.
2. העמימות הרבה של ההגדרה יוצרת חוסר ודאות מדאיג לגבי האופן שבו היא תפורש ותיושם בפועל. חוסר ודאות זה עלול ליצור "אפקט מצנן", אשר ישתק פעילויות פוליטיות לגיטימיות אף מעבר לכוונת המחוקק. המשמעות המעשית של עמימות ההגדרה והתפרסותה הרחבה היא הענקת שיקול דעת רחב ביותר לשר הביטחון, לשב"כ, למשטרה ולתביעה, להחליט את מי "תופסים" ואת מי לא. היא פוגעת באופן עמוק בעקרון החוקיות ומזמינה אכיפה סלקטיבית ואפליה. כמו כן, היא פותחת פתח עצום להתערבות פסולה בשיח הפוליטי החופשי, החיוני כל כך במדינה דמוקרטית.
3. לאור ההשלכות מרחיקות הלכת של ההגדרה, הן על הארגון עצמו והן על זכויות של צדדים שלישיים, מן הראוי לנקוט משנה זהירות על מנת להבטיח, כי היא תחול אך ורק על ארגונים אשר הינם ארגוני טרור של ממש, ושתתקיים הלימה מלאה בין ההגדרה הקבועה בחוק לבין מעגל הארגונים שנגדם אכן ראוי לפעול.
4. ניתן לקבל השראה בהקשר זה מחוק מאבק בארגוני פשיעה, המגדיר "ארגון פשיעה" כ"חבר בני אדם [...] שפועל בתבנית מאורגנת, שיטתית ומתמשכת לעבירת עבירות [...]" מחד גיסא יכול ארגון להיחשב ארגון פשיעה אף אם הוא עוסק גם בפעילות חוקית, ואין דרישה כי הפעילות הפלילית תהיה מטרתו היחידה; אולם מאידך גיסא לא די בפעילות שולית או במעשה חד פעמי.
"ארגון טרור מוכרז"
5. על פי סעיפים 3 ו-4 להצעת החוק, שר הביטחון רשאי להכריז על חבר בני אדם כ"ארגון טרור", אם הוא ממלא אחר ההגדרה של "ארגון טרור" המפורטת לעיל. נוסף על כך, שר הביטחון רשאי להכריז על חבר בני אדם כ"ארגון טרור", אם הוא "מקדם או מאפשר" פעילותו של ארגון טרור – וזאת בשים לב ל"טיב הזיקה בינו לבין ארגון הטרור", ולשאלה אם הפעילות המקדמת או המאפשרת את פעילות ארגון הטרור "נעשית באופן שיטתי או מתמשך, או שיש בה תרומה ממשית לפעילות ארגון הטרור".
6. קביעה זו נועדה לאפשר הכרזה על "ארגוני מעטפת" – אשר אינם עוסקים בפעילות טרור בעצמם, ואף אינם עוסקים בפעילות שנועדה "לאפשר או לקדם" ביצוע מעשי טרור או עבירות טרור חמורות (שכן, אחרת היו נכנסים להגדרה הרחבה ממילא של "ארגון טרור"). בדברי ההסבר להצעה מובאת הדוגמא של ארגוני הדעווה (הכשרת הלבבות), המעודדים את פעילות החמאס והמהווים את התשתית החברתית שלו: "מדובר במערך שירותים קהילתיים שמעניקה תנועת החמאס לתומכיה ולכלל האוכלוסייה הפלסטינית בתחומי דת, חינוך, רפואה, ורווחה. זאת, באמצעות הפעלת מערכת מוסדות חינוך לכל הגילאים המתרכזת סביב המסגדים, הענקת מזון, ביגוד וטיפול רפואי לזקוקים לכך, וכן תמיכה במשפחות החללים והאסירים בבתי הכלא בישראל באמצעות מתן הטבות, מענקים וקצבאות. מערך שירותים ענק זה, אף שתכליתו לכאורה הומניטרית, נועד להרחיב את בסיס התמיכה הציבורית בארגון הטרור, וליצור בקרב האוכלוסייה תלות כלכלית בארגון הטרור, כמו גן הזדהות ומחויבות לדרכו ולערכיו..."
7. קיימת הצדקה לנקוט צעדים נגד ארגונים, התורמים באופן משמעותי לפעילותם האסורה של ארגוני טרור, ולהפליל את ההיבטים הבעייתיים של התנהלותם. יחד עם זאת, מתן סמכות כה רחבה להכריז על ארגונים כ"ארגוני טרור" – מבלי לעמוד בכל מקרה ומקרה על קיומה של זיקה ברורה בין פעילות הארגון לבין הטרור אותו מבקשים למנוע – מרחיבה את המעגל הפלילי באופן בלתי סביר ועלולה לפגוע בפעילות חברתית לגיטימית ואף ראויה. כמובן, שהרחבה כה גורפת של מעגל הארגונים, אשר עלולים להיתפס בהגדרה של "ארגוני טרור", משליכה על שאלת הלגיטימיות של רבים מן האמצעים האחרים הקבועים בהצעה.
"חבר בארגון טרור"
8. אנו סבורים כי יש למחוק את סעיף קטן (2) להגדרה, המגדיר כ"חבר בארגון טרור" כל מי "שהביע את הסכמתו להצטרף לארגון טרור, לפני מי שיש יסוד סביר להניח כי הוא חבר בארגון טרור או שלוח מטעמו"; ולדרוש בכל מקרה פעילות ממשית במסגרת ארגון הטרור.
9. הצהרה גרידא של אדם, כי הוא "מצטרף" לארגון זה או אחר, איננה מספיקה כדי להצדיק הטלת אחריות פלילית עליו וראייתו כ"חבר" בארגון לעניין שלל ההשלכות שיש לכך בהצעת החוק (כגון הקמת חזקה, כי מעשה שבוצע על ידו נעשה מטעמים אידיאולוגיים ובמטרה לעורר בהלה בציבור או להשפיע על מדיניות הממשלה – סעיף (ב) להגדרה של "מעשה טרור"). הפללת "אמירה" גרידא, ללא קשר להשלכות שיש להצהרה זו על הפעילות הטרוריסטית של הארגון, מתקרבת באופן מסוכן לפגיעה בגרעין הקשה של חופש הביטוי והמצפון, וזאת ללא הצדקה חזקה. הצהרה בעלמא של אדם מן היישוב על "הצטרפות" לארגון טרור איננה טומנת בחובה כשלעצמה סכנה ממשית לביטחון (במיוחד לאור ההגדרה הרחבה של ארגון טרור); נוסף על כך, היא עשויה להינתן בנסיבות מגוונות, כגון תחת לחץ חברתי, תחת איומים ועוד. כמו כן, מכיוון שמדובר באישום העוסק כל כולו בדברים שנאמרו, כביכול, על ידי האדם שלא בפומבי, קיימת סכנה ממשית להפללות שווא, שמפניהן קשה עד בלתי אפשרי להתגונן.
10. ברוח דומה, אין מקום לחזקות הקבועות בסעיפים (א) ו-(ב) להגדרה של "חבר בארגון טרור", ובייחוד לחזקה המוצעת בסעיף (ב), ולפיה "מי שהיה חבר בארגון טרור יראו אותו כחבר באותו ארגון, אלא אם כן הוכיח כי חדל מלהיות חבר בו". איזו הצדקה יש להטיל על אדם את הנטל להראות, שהוא הפסיק להיות חבר בארגון? כיצד אמור אדם לעמוד בנטל הזה? הדעת גם אינה סובלת אי הכפפתה של חזקה זו לקביעה המצויה בסעיף (א) להגדרה, לפיה "עורר נאשם ספק סביר לעניין זה, יפעל הספק לטובתו"; האם משמעות הדבר, כי גם אם יצליח כנגד כל הסיכויים לעורר ספק סביר בדבר המשך חברותו בארגון, הספק לא יפעל לטובתו, והוא יורשע על אף קיומו של ספק סביר בדבר אשמתו?
"מעשה טרור"
11. בשל ההשלכות החמורות הנובעות מהקביעה כי מעשה הוא בגדר "מעשה טרור", יש לוודא כי הגדרת המונח אכן תהיה מדוייקת, ותשתרע אך ורק על מעשים אשר במהותם אכן הינם "מעשי טרור" של ממש. ההגדרה המוצעת למונח זה בהצעת החוק משקפת הרחבה משמעותית ובלתי ראויה לעומת ההגדרה שאומצה לאחר דיונים ממושכים בחוק איסור מימון טרור.
12. גם ההגדרה שאומצה במסגרת חוק איסור מימון טרור בזמנו, היתה הגדרה רחבה יחסית (השוו, למשל, להגדרה שבסעיף 2 לאמנת האו"ם נגד מימון טרור (International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism) הכוללת: (1) עבירות על פי אחת האמנות המפורטות בנספח לאמנה, העוסקות במעשי טרור קלאסיים כגון חטיפת מטוסים, פגיעה בנציגים דיפלומטיים, חטיפת בני אדם, פגיעה במתקנים גרעיניים, אלימות בשדות תעופה, וכו'; ו-(2) מעשים אחרים, שנועדו לגרום מוות או פגיעה חמורה בגופו של אזרח, כאשר המעשה נועד להפחיד אוכלוסייה או להכריח ממשלה או ארגון בינלאומי לעשות פעולה או להימנע מעשיית פעולה).1
13. עמדתנו היא, שאת ההגדרה של "מעשה טרור" יש לגזור באופן מדוקדק, על רקע התכלית המיוחדת של הצעת החוק והסמכויות הקיצוניות הקבועות בה. סיווג מעשה כ"מעשה טרור" אינו רק ביטוי לחומרה המיוחסת לו, אלא פתח לטיפול בו בכלים מיוחדים, החורגים פעמים רבות מהמקובל במשפט הפלילי הרגיל. ההצדקה הניתנת לכך נוגעת הן לסיכון הקיצוני לנפש הטמון בפעילות טרור, והן לאתגר המיוחד שהיא מציבה בפני רשויות אכיפת החוק. הרחבת ההגדרה כדי שתחול על פעילות – אף אם חמורה ביותר – אשר אינה מסכנת חיי אדם או את ביטחון הציבור באופן ממשי, מעניקה כוח ושיקול דעת רבים מדי לרשויות השלטון ומאפשרת עקיפה של המשפט הפלילי במגוון רחב של מקרים.
14. ניתן לקבל השראה לעניין זה מהחוק הקנדי, המגדיר "פעילות טרור" ככוללת הן מעשים המוגדרים באמנות שונות כמעשי טרור "קלאסיים", והן מעשים הכוללים את כל האלמנטים הבאים:
• הם בוצעו למטרות אידיאולוגיות, דתיות או פוליטיות;
• הם נועדו להפחיד את הציבור או להכריח אדם, ממשלה או ארגון לבצע או להימנע ממעשה מסויים;
• והם נועדו באופן מכוון:
i. לגרום למותו או לפציעתו הקשה של אדם על ידי שימוש באלימות;
ii. לסכן חייו של אדם;
iii. לגרום סיכון רציני לבריאותו או לבטיחותו של הציבור או חלק ממנו;
iv. לגרום נזק משמעותי לרכוש ציבורי או פרטי, אם קיימת אפשרות ממשית (likely) כי יגרום לאחד המעשים או הפגיעות שב -i-iii.
v. לגרום לפגיעה או הפרעה רצינית לשירותים ומערכות חיוניים, ובלבד שאין זה כתוצאה ממחאה או שביתה שלא נועדה להביא למעשים או לתוצאות שב-i-iii2.
החוק הקנדי גם מכיל סייג, לפיו ההגדרה של "פעילות טרור" אינה משתרעת על פעילות המבוצעת במהלך סכסוך מזויין, התואמת את כללי המשפט הבינלאומי, או על פעילותו של כוח צבאי מדינתי, הנשלטת על ידי כללים אחרים של המשפט הבינלאומי.3
15. בית המשפט העליון באנגליה הביע לאחרונה דאגה ביחס להשלכות השליליות שעלולות להיות להגדרה רחבה מדי של המונח "טרור", בעניין R. v. Gul [2013] UKSC 64. בית המשפט ביקש להסב את תשומת לב המחוקק לכך שהגדרה מרחיבה של המושג "טרור" מעבירה שיקול דעת מופרז לידי התביעה, ופותחת פתח לשימוש בסמכויות פוגעניות שונות (כגון סמכויות חיפוש מיוחדות). לעניין ההסתמכות על שיקול הדעת של התביעה ביישום ההגדרה הרחבה (והדרישה לאישור מיוחד מאת ראש התביעה לפני פתיחה בהליכים פליליים לפי החוק), הדגיש בית המשפט כי:
"The Crown's reliance on prosecutorial discretion is intrinsically unattractive, as it amounts to saying that the legislature, whose primary duty is to make the law, and to do so in public, has in effect delegated to an appointee of the executive… the decision whether an activity should be treated as criminal for the purposes of prosecution. Such a statutory device, unless deployed very rarely indeed and only when there is no alternative, risks undermining the rule of law. It involves Parliament abdicating a significant part of its legislative function to an unelected DPP, or to the Attorney General… Further, such a device leaves citizens unclear as to whether or not their actions or projected actions are liable to be treated by the prosecution authorities as effectively innocent or criminal – in this case seriously criminal."4
16. בהקשר זה אנו סבורים בין השאר, כי יש לחזור לדרישה שהופיעה בחוק איסור מימון טרור, כי "מעשה טרור" יוגדר כמעשה שמטרתו לעורר פחד או בהלה בציבור, או לכפות על הממשלה לעשות מעשה או להימנע מעשיית מעשה (ולא רק "להניע" אותה). דרישה זו חשובה בין השאר כדי למנוע פרשנויות, העלולות להחיל את החוק על פעילויות מחאה שונות.
17. כן אנו סבורים כי ההגדרה שבסעיף קטן (3)(ג) – "פגיעה חמורה ברכוש, פגיעה ברכוש שגרמה או שעלולה לגרום לפגיעה חמורה בשלום הציבור או לנזק כלכלי חמור, או פגיעה ברכוש שהיה בה או עלול להיות בה משום פגיעה חמורה במוסדות השלטון" – רחבה מדי. פגיעות ברכוש שאינן נושאות עמן סכנה ממשית לפגיעה בבני אדם או בבטיחות הציבור עשויות להיות חמורות מאד, וראויות לטיפול מחמיר באמצעות המשפט הפלילי – אולם סיווגן כמעשי טרור, על כל המשתמע מכך, עלול להוביל למדרון חלקלק של ויתור על הכללים ועל ההגנות של המשפט הפלילי במגוון רחב של מצבים. בעייתיות נוספת טמונה בשימוש במונח העמום "פגיעה חמורה בביטחון המדינה" בסעיף (3)(ב) להגדרה: משמעות המונח בהקשר הנוכחי אינה ברורה, ונראה כי הוא פותח פתח לשימוש לרעה במנגנוני החוק.
18. בעייתיות נוספת טמונה בניסוח ההתייחסות ל"מעשה שאיימו בעשייתו" בסעיף (3) להגדרה של "מעשה טרור". במהלך הדיונים על חוק איסור מימון טרור הובהר, כי כדי ש"איום בעשיית מעשה" ייכנס להגדרה של מעשה טרור, על האיום עצמו, ולא רק המעשה שאיימו לעשותו, לקיים את הדרישות המהותיות של פגיעה בגוף האדם או פגיעה בתשתיות וכו'. לשם כך יש לשנות את המלים "במעשה שאיימו בעשייתו" שבסעיף 2(א)(3) ל"באיום". כדי להמחיש: אם אדם מאיים לבצע רצח ממניע אידיאולוגי, אין לראות בכך מעשה טרור, אף אם המטרה הייתה להשפיע על מדיניות הממשלה, אלא אם האיום עצמו הביא למשל לשיבוש מערכות. איום במעשה טרור הוא מעשה חמור, העשוי לגרור אחריות פלילית כבדה בנסיבות המתאימות (ראו לעניין זה את סעיף 30 המוצע); ואולם, כדי שהאיום עצמו יהווה "מעשה טרור", יש לוודא כי הוא ממלא אחר כל התנאים הרלוונטיים.
19. כמו כן, אין כל הצדקה לחזקה הקבועה בסעיף (ב) להגדרה, לפיה מעשה של "חבר בארגון טרור" נעשה מתוך מניע אידיאולוגי ובמטרה לעורר בהלה או להשפיע על מדיניות הממשלה. זאת במיוחד לאור ההגדרות הרחבות של "חבר בארגון טרור" ושל "ארגון טרור" שעליהן עמדנו לעיל.
"רכוש טרור"
20. על פי הצעת החוק, רכוש טרור כולל בין השאר גם "רכוש הקשור לעבירת טרור". לאור ההגדרה הרחבה של "עבירת טרור", המשמעות היא שכל רכוש הקשור בדרך כלשהי לכל אחת ממגוון העבירות הקבועות בחוק, הופך באופן בלתי סביר ל"רכוש טרור":החל ממגאפון ששימש אדם להשמעת קריאות הזדהות עם מעשה שהוגדר כמעשה טרור, ועד לרכב ששימש אדם בנסיעה למקום, שלגביו הוצא צו מינהלי להגבלת שימוש בו על ידי המשטרה – וזהו רק קצה הקרחון. כמובן שלהגדרה זו השלכות מרחיקות לכת, הן לעניין האחריות הפלילית המוטלת על המבצע "פעולה ברכוש טרור" והן לעניין סמכויות התפיסה והחילוט הקבועות בחוק. כמובן, שגם ההגדרה הרחבה של "ארגון טרור" משליכה על סבירות ההגדרה של "רכוש טרור".