חומר רקע
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1
,ירושלים
י"ט בשבט
"תשע
ד
20
בינואר2014
ביטול האפשרות להוציא צווי מאסר נגד חייבים במערכת ההוצאה לפועל
והשפעתו על שיעור גביית החובות
מסמך זה נכתב לבקשת חברת הכנסת מרב מיכאלי ועניינו ביטול האפשרות להוציא צווי מאסר (במסגרת
הוראת שעה משנת2009
.) נגד חייבים במערכת ההוצאה לפועל והשפעתו על שיעור גביית החובות1
במסמך מוצגים נתונים על הגבייה במערכת ההוצאה לפועל לפני ביטול האפשרות להוציא צווי מאסר
ואחריו ; נתונים על מספר בקשות המאסר שהוגשו ועל מספר הבקשות שאושרו מתוכן ונתונים על
השימוש בהגבלות שאפשר להטיל כיום על חייבים. כמו כן יוצגו במסמך נקודות מרכזיות בדיון הציבורי
.בסוגיית מאסר חייבים בגין חוב ועמדות של ארגונים הנוגעים בדבר
כבר בפתח הדברים יצוין כי במס גרת הכנת המסמך פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לרשות
האכיפה והגבייה וביקש לקבל נתונים מפורטים על היקפי הגבייה וסגירת תיקים בפילוח לפי תיקים
שהוטלו בהם הגבלות על החייבים (וכן תיקים שניתנו בהם צווי מ
. תשובת
הרשות על בקשה זו הייתה כי
אין אפשרות כיום לה פיק את הנתונים המבוקשים. בהיעדר נתונים מפורטים אלה קשה לעמוד על הקשר
בין השינויים שחלו בעקבות הוראת השעה (ובעקבות שינויים אחרים שנעשו במסגרת התיקון לחוק
.ההוצאה לפועל, כגון הרחבת סל ההגבלות) לבין יעילות הגבייה
1. רקע
רשות האכיפה והגבייה הוקמה בשנת2009
,
2 והיא פועלת על-פי חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-
1967
(להלן: החוק). הרשות מורכבת משתי יחידות: המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, שבמסגרתו נגבים
חובות עבור אוצר המדינה, ומערכת ההוצאה לפועל, שבמסגרתה נגבים חובות על-פי פסקי-
דין או
החלטות אחרות של בית-משפט בעניין א זרחי. רוב האכיפה הנעשית במערכת ההוצאה לפועל נעשית בין
אזרחים, והיא מונעת לפי בקשת הזוכה (מי שפסק-הדין ניתן לזכותו) נגד החייב (מי שפסק-
הדין ניתן
.)לחובתו3
במסגרת החוק מוסדרים אמצעי אכיפה אשר ננקטים לפי בקשת הזוכה במטרה לגרום לחייב
להסדיר את חובו ולשלמו בהקד .ם. אחד מאמצעי האכיפה הללו הוא איום על החייב במאסר
1
הלשכה המשפטית של הכנסת–
,תחום חקיקה ומחקר משפטי
מאסר חייבים בהוצאה לפועל, רקע תיאורטי וסקירה משווה ,
,כתב עו"ד ירון אונגר21
בדצמבר2013
. לפי המסמך, "ככלל, המדינות שנסקרו ביטלו בחקיקה את מאסר החייבים, אם כי
."בכולן החוק מתיר עדיין לאסור חייבים בנסיבות מיוחדות
2
'רשות האכיפה והגבייה הוקמה בעקבות החלטת הממשלה מס3487
, שהתקבלה במאי2008
.
3
אתר
רשות האכיפה והגבייה
, כניס :ה7
בינואר2014
.
2
פקודת מאסר לחייבים : עד שנת2009
אפשר סעיף70
בחוק ההוצאה לפועל לזכאים לבקש הוצאת צו
מאסר נגד חייבים בתנאים מסוימים. בנובמבר2008
'התקבל תיקון מס29
,לחוק ההוצאה לפועל
התשס"ט-
2008, שנחשב לאחד התיקונים המשמ.עותיים בחוק4
,במסגרת תיקון זה נקבעו תנאים נוספים
:המצמצמים את יכולת רשם ההוצאה לפועל להוציא צו מאסר
א.
ניתן ליתן צו מאסר רק לאחר שהחייב עמד לפני הרשם, אם בדרך של חקירת יכולת ואם בדרך
.של צו הבאה או בירור
ב.
צו מאסר יכול להינתן, ובלבד שלא חלפו שישה חודשים מיום שהחייב עמד לפני רשם ההוצאה
.לפועל
ג.
ניתן ליתן צו מאסר רק אם חובותיו המצטברים של החייב עולים על2,000
.ש"ח
ד.
,רשם ההוצאה לפועל לא יורה על צו מאסר אלא אם שוכנע כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין
בהתחשב בפגיעה
באפשרות גביית החוב
,ובהליכים האחרים שננקטו לשם גביית החוב לרבות
הליכי קבלת מידע ומתן הגבלות לפי פרק ו1
.לחוק
לצד התנאים הללו התיקון לחוק מקנה לזוכה כלי אכיפה חדשים המאפשרים לו לבקש הטלת הגבלות על
החייב, כגון הגבלות בהחזקת דרכון או תעודת מעבר; עיכוב יציאת חייב מהארץ; הגבלת חייב מייסד
;תאגיד להיות בעל עניין בתאגיד
הגבלת חייב בשימוש בכרטיס חיוב שברשותו והגבלת חייב בהחזקת
רישיון נהיגה (ובכלל זה קבלת רישיון וחידוש רישיון). במסגרת התיקון לחוק נוספה גם האפשרות לפנות
,למערכת ההוצאה לפועל בבקשת מידע על אודות החייב, למשל מידע על מקורות הכנסה, מידע משפטי
פרטים על יציאות מהא.רץ וכניסות אליה וכן על חובות, על הוצאות ועל כתובות
נוסף על כך, במסגרת התיקון האמור לחוק נקבעה הוראת שעה שלפיה בתקופה המתחילה ביום16
במאי2011
ומסתיימת ביום16
במאי2013
לא ייקרא סעיף70
לחוק, כלומר תבוטל האפשרות להוציא
פקודות מאסר בפרק הזמן האמור, למעט ב
תיקי מזונות. ב-
16
במאי2013
התקבלה בכנסת הצעת חוק
להארכת הוראת השעה ב-
12
חודשים נוספים, קרי עד יום16
במאי2014
.
5
חשוב לציין כי בהתאם להוראות סעיף57
'(ג) לחוק ההוצאה לפועל (תיקון מס29), התשס"ט-
2008
, יש
לדווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת על יישום הורא ת השעה בהקשר של צווי הבאה וצווי
מאסר, במטרה לבדוק את השפעת ביטול צווי המאסר על תשלום החובות במערכת ההוצאה לפועל. עד
,כה הוגשו לוועדה תשעה דוחות6
ובהם נתונים על מספר בקשות המאסר בתיקי מזונות שהתקבלו
במערכת ההוצאה לפועל ועל מספר הבקשות שאושרו על-ידי רשם ההוצ אה לפועל. כמו כן מוצגים
בדוחות נתונים על סכומי הגבייה הכוללים אשר נגבו במערכת ההוצאה לפועל בכלל. נתונים אלה יוצגו
.בפרק הבא
4
תיקון זה כונה "הרפורמה בהוצאה לפועל". מתוך הדוח השנתי על פעילות רשות האכיפה והגבייה לשנת2012
, אפריל2013
.
5
'חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס29
') (תיקון מס3), התשע"ג-
2013
., של חברת הכנסת מרב מיכאלי וקבוצת חברי הכנסת
בדצמבר2013
הוגשה הצעת חוק ההוצאה לפועל
(תיקון–
ביטול מאסר חייבים), התשע"ד-
2014
/, מס' פ2016/19
, של
חברת הכנסת מרב מיכאלי ו-
76
.חברי כנסת אחרים
6
הדוחות הוגשו בתאריכים האלה: נובמבר2009
, יולי2010
, דצמבר2010
, מאי2011
, ינואר2012
, מאי2012
, דצמבר2012
,
מרס2013
ודצמבר2013
.
3
2. נתונים על מאסר חייבים והשפעתו על הגבייה במערכת ההוצאה לפועל
כאמור, במסגרת הוראת השעה משנת2009
בוטלה האפשרות להשתמש בצו מאסר נגד חי יבים (למעט
בתיקי מזונות), ועם זאת, במסגרת
תיקון מס '
29
לחוק
הועמדו משנת2009
לרשות הזוכים הגבלות
.נוספות שאפשר להטיל על חייבים
כדי לבדוק את השפעת ביטול השימוש בצווי מאסר על שיעור הגבייה במערכת ההוצאה לפועל פנה מרכז
:המחקר והמידע של הכנסת לרשות האכיפה והגבייה בבקשה לקבל נתונים מפורטים אלה
מספר הבקשות למאסר חייבים וצווי מאסר בתקופה שלפני הוראת השעה; נתונים על הגבייה
באותם תיקים ועל
;טווח הזמן שבו שולם החוב ונסגר התיק נגד החייב
נתונים דומים על תיקי מזונות (היות שכפי שצוין לעיל עדיין אפשר להשתמש בצווי מאסר נגד
;)חייבים בתיקי מזונות
'נתונים על תיקים שבהם הוטלו על החייבים הגבלות מתוקף תיקון מס29
לחוק; נתונים על
הגבייה באותם תיקים וכן.על טווח הזמן שבו שולם החוב ונסגר התיק נגד החייב
יצוין כי הנתונים שהתקבלו מרשות האכיפה והגבייה הם חלקיים בלבד, לכן קשה לבדוק לעומק את
האפקטיביות של השימוש בצווי מאסר ולנתח את ההשפעה של ביטולם על שיעור הגבייה לעומת
.השפעת הגבלות אחרות
להלן יוצגו נתונים על מ ספר בקשות המאסר שהתקבלו במערכת ההוצאה לפועל
ומספר הבקשות שאושרו על-
ידי רשמי ההוצאה לפועל בשנים2005
–
2013
.
בקשות צווי מאסר שהתקבלו ושאושרו בשנים2005
–
2013
7
שנה
סך כל בקשות
המאסר
בקשות המאסר
שאושרו
שיעור הבקשות
שאושרו
2005
177,005
152,726
86%
2006
182,821
156,168
85%
2007
196,708
167,971
85%
2008
236,914
199,660
84%
2009
143,194
98,553
68%
2010
36,430
17,744
48%
2011
19,450
11,732
60%
2012
8,646
6,178
71%
2013
*
6,113
4,386
71%
*הנתונים הם על שלושת הרבעונים הראשונים.
7
רשות האכיפה והגבייה–
,האגף לתכנון ומדיניות
תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,
23
בדצמבר2013
.
4
מהטבלה עולה כי בשנים2005
–
2008
נרשמה עלייה מתמדת, של33%
במצטבר, במספר בקשות המאסר
על-
( ידי זוכים236,914
בשנת2008
לעומת177,005
בשנת2005
). בשנת2009
חל מפנה במספר בקשות
המאסר, ונרשמה ירידה של כ-
50%
( לעומת השנה הקודמת143,194
לעומת236,914
). כמו כן נרשמה
ירידה בשיעור בקשות המאסר שאושרו–
עד שנת2009
אושרו85%
מהבקשות בממוצע, ולאחר מכן ירד
שיעור הבקשות שאושרו ל-
68%
. משנת2009
ואילך חלה ירידה ניכרת בבקשת צווי המאסר, אף שמימוש
'הוראת השעה טרם החל (אך כאמור נקבעו במסגרת תיקון מס29
תנאים מגבילים נוספים על מתן צווי
מאסר, שנכנסו לתוקף במאי2009
). בשנים2010-2009
חלה ירידה של כ-
75%
בשימוש בבקשת צווי
( מאסר36,430
לעומת143,194
), ולאחר תקופה זו נמשכה מגמת ירידה עקבית עד שנת2013
,. כאמור
הוראת השעה נכנסה לתוקף בחודש מאי2011
, ועל כן בנתונים לשנת2011
נכללות8,270
בק שות בתיקי
מזונות, והשאר הן בקשות בתיקים בעניינים אחרים שהתקבלו לפני חודש מאי. בנתונים על בקשות לצווי
מאסר בשנים2012
ו-
2013
.נכללות בקשות בתיקי מזונות בלבד
'במקביל לירידה זו נרשמה עלייה ניכרת בשימוש בהגבלות שנוספו בתיקון מס29
. להלן הנתונים על
.השימוש בהגבלות אלה
בקשות הגבלת חייבים שהוגשו ושאושרו במערכת ההוצאה לפועל בשנים2009
–
2013
8
*שלושת הרבעונים הראשונים של השנה.
שנים הגבל
ה
כלקוח מוגבל מיוחד
בבנק ישראל
הגבלת חייב בשימוש בכרטיס
חיוב
הגבלת חייב ביציאה מהארץ
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
2009
21,556
14,906
16,544
10,742
14,339
9,918
2010
312,404
262,525
296,266
249,740
380,499
322,431
2011
379,241
325,683
299,727
257,445
393,358
336,660
2012
317,628
271,179
269,861
231,797
319,284
272,609
8
,רשות האכיפה והגבייה, האגף לתכנון ומדיניות, תשובה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת23
בדצמבר2013
.
שנים
הגבלת חייב בחידוש רישיון
נהיגה
הגבלת חייב בקבלת/חידוש דרכון
הגבלת חייב להיות בעל עניין
בתאגיד
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
2009
34,572
24,003
24,642
17,023
19,339
13,121
2010
494,976
416,144
424,863
360,639
418,973
351,819
2011
412,962
350,255
393,948
335,463
398,037
338,772
2012
329,762
279,913
321,072
273,109
331,454
282,508
2013
*
192,113
157,356
185,740
152,662
193,810
159,736
5
שנים הגבל
ה
כלקוח מוגבל מיוחד
בבנק ישראל
הגבלת חייב בשימוש בכרטיס
חיוב
הגבלת חייב ביציאה מהארץ
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
סך כל הבקשות
שהתקבלו
בקשות
שאושרו
2013
*
194,745
160,683
163,736
136,235
181,276
149,311
*שלושת הרבעונים הראשונים של השנה.
לפי שתי הטבלאות שלעיל בין שנת2009
לשנת2010
נרשמה עלייה ניכרת בשימוש.בכל ההגבלות9
בשנים
האחרונות אומנם נרשמה ירידה קלה בשימוש בהגבלות אלה, אך בהשוואה לנקודת הייחוס של שנת
2009
עדיין מדובר בשימוש נרחב. לראיה, בדוח של רשות האכיפה והגבייה לשנת2012
צוין כי הבקשות
להטיל את ההגבלות האמורות והבקשות לקבלת מידע היו כ-
54%
מכלל הבקש ות שהוגשו למערכת
.ההוצאה לפועל10
בדיקת השפעתן של ההגבלות לסוגיהן על תשלום החובות במערכת ההוצאה לפועל כרוכה בבחינת
סכומי הגבייה בתקופה הנדונה . בתרשים שלהלן יוצגו סך כל סכומי הגבייה ברשות האכיפה והגבייה
בשנים2008
–
2012
.
11
9 יצוין כי השימוש בהגבלות האמורות בתיקים חדשים נכנ ס לתוקף במאי2011
, ובתיקים שנפתחו לפני תאריך זה השימוש
בהן נכנס לתוקף בנובמבר2009
,. מדוח שהגישה רשות האכיפה והגבייה לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת30
בנובמבר2009
.
10
,רשות האכיפה והגבייה דוח שנתי על פעילות רשות האכיפה והגבייה לשנת2012
, אפריל2013
.
יש לציין כי בדוח זה מוצגים נתונים על בקשות להגבלת חייבים שהוסרו לאחר
נקיטת ההגבלות (משמע החייב שילם את
החוב לאחר
הטלת
ההגבלות ,והבקשה
)הוסרה, ועולה מהם כי רק חלק קטן מההגבלות הוסרו לאחר
,הטלתן. כך
,לדוגמה
בשנת
2012
אושרו על-ידי הרשמים
227,664
הגבלות על רישיון נהיגה, ורק כ-
17%
( מהן47,139) בוטלו לאחר
,הטלתן
אשר נראה כי הביאה לסגירת התיק או לתשלום. עוד יצוין כי ההגבלות נעשות על-פי תיק בהוצאה לפועל, וייתכן שלחייב
אחד יש הגבלות מסוגים שונים בכמה תיקים.
הרחבה נוספת בדבר ההגבלה בהחזקת רישיון נהיגה ראו במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת
הגבלת רישיון נהיגה
בגין חוב למערכת ההוצאה לפועל , כתבה ראדה חסייסי, יולי2013
.
11
במועד כתיבת המסמך לא היה בידי רשות האכיפה והגבייה נתון סופי על הגבייה בשנת2013
.
6
סך כל סכומי הגבייה ,(במיליוני ש"ח) ברשות האכיפה והגבייה2008
–
2012
12
מהתרשים עולה כי בשנים2008
–
2012
חל גידול ניכר, של יותר מ-
400%
, בסכומי הגבייה של רשות
( האכיפה והגבייה8,302
מיליון ש"ח בשנת2008
לעומת38,347
מיליון ש"ח בשנת2012
.)
כאמור, מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לרש ,ות האכיפה והגבייה בבקשה לקבל נתונים מפורטים
מעבר לאלה המוצגים לעיל. תשובת הרשות על בקשה זו הייתה כי אין כיום אפשרות להפיק את הנתונים
.המבוקשים13
בהיעדר נתונים מפורטים על הגבייה ועל סגירת התיקים בפילוח לפי תיקים שבהם
הוטלו הגבלות (וכן תיקים שניתנו בהם צווי
מאסר14
,)קשה
לעמוד על הקשר בין השינויים שחלו
'בעקבות תיקון מס29
.לחוק ובעקבות הוראת השעה לבין סכומי הגבייה
בנושא הגידול בסכומים שנגבו בחמש השנים האחרונות יש לציין כי בדיווח שהגישה רשות האכיפה
והגבייה לוועדת החוקה, חוק ומשפט במאי2012
נטען כי "שיעור הגבייה
,אומנם עלה בצורה משמעותית
אך אם נפחית את הסכומים שנגבו כתוצאה ממבצעי הגבייה ועל-
ידי המסלול המקוצר, ניווכח כי
בהשוואה לעלייה בשנים הקודמות מדובר בעלייה מתונה יותר. את הסיבה לכך ניתן לתלות בין היתר
בהוראת השעה אשר נכנסה לתוקפה לפני שנה, ואשר בגינה, למשך תקו פה של שנתיים, לא ניתן להטיל
."צווי מאסר על חייבים, למעט בתיקי מזונות15
עם זה יש להזכיר כי בדוח מבקר המדינה ממאי2013
,
שעניינו "היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים והחייבים", צוין כי "כדי להגביר
12
,רשות האכיפה והגבייה דוח שנתי על פעילות רשות האכיפה והגבייה לשנת2012
, אפריל2013
.
13
,רבקה אהרוני, ראש אגף בכיר מדיניות ותכנון ברשות האכיפה והגבייה
תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,
,דואר אלקטרוני29
בדצמבר2013
.
14
בדוחות השנתיים של רשות האכיפה וה גבייה לשנים2009
–
2011
הוצגו נתונים על תיקים שבהם הוצאו פקודות מאסר או צו
הבאה (נתונים משולבים, ללא הבחנה בין צו מאסר לצו הבאה). מנתונים אלה עולה כי כ-
50%
מכלל החייבים שהוצאו
נגדם פקודות מאסר או צו הבאה הובאו בפני רשם ההוצאה לפועל ושוחררו לאחר שעמדו בהחלטות הרשם. ב-
13%
–
14%
מהמקרים בוטלה פקודת המאסר על-ידי הזוכה או עקב בקשת החייב; ב-
2%
מהמקרים שילם החייב את מלוא הסכום
הנקוב בפקודת המאסר במפגש עם שוטר. בדוח לשנת2010
צוין עוד כי ב-
87%
מהמקרים שבהם החייב נאסר הוא שילם
.לאחר מאסרו את הסכום הנקוב בפקודת המאסר
15
ר ,שות האכיפה והגבייה
דוח שהוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט ,
24
במאי2012
.
8,302
14,578
28,006
35,646
38,347
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
2008
2009
2010
2011
2012
7
את האכיפה יזמה הרשות מבצעי גבייה עם זוכים מוסדיי ם. מנתוני הרשות עולה כי יעילותן של האכיפה
."והגבייה באמצעות המבצעים הייתה חלקית16
3.
מעיון בדוחות התקופתיים שהגישה רשות האכיפה והגבייה לוועדת החוקה, חוק ומשפט עולה כי הרשות
מודעת לקושי להצביע על השפעת ביטול צווי המאסר על הגבייה. בחלק מן הדוחות צוין כי הרשות תע שה
מאמץ להציג נתונים רלוונטיים בדוח הבא שתגיש, אך נתונים אלה לא הוצגו עד כה. כך, למשל, בדוח
שהוגש ביוני2010
צוין כי הרשות תערוך "סקר אפקטיביות" בקרב כל ציבור
הלקוחות
של מערכת
ההוצאה לפועל (כגון בעלי חוב, עורכי-
)דין וכדומה ,
,כדי למדוד את השפעת ההגבלות על יכולת הגבייה
ומסקנות הסקר יוצגו לוועדה בהמשך. בתשובה על פנייתנו בנושא זה לרשות צוין כי "סקר מסוג זה
בוצע, אך לנוכח ההיענות הדלה של משתתפי הסקר (עורכי-
."דין), לא ניתן להסיק מסקנות17
בדוח אחר של רשות האכיפה והגבייה, שהוגש בנובמב ר2009
, צוין כי "מאחר שלשכת עכו הנה לשכה
שבה פרט להליכים מבצעיים והליכי מאסר, לא ננקטים הליכים אחרים, הרי שניתן לראות בלשכה זו את
נייר הלקמוס היכול ללמדנו על השפעת הצמצום של פקודות המאסר על תשלום החובות בהליכי
ההוצאה לפועל". בהמשך לכך ציינה הרשות בדוח שהגי שה לוועדת החוקה, חוק ומשפט כי ברבעון
השלישי של שנת2009
ניכרה בלשכה האמורה 'ירידה חדה בגבייה עקב השפעתו של תיקון מס29
לחוק
.(עוד טרם כניסתו לתוקף) בהקשר של צווי מאסר18
לצורך הכנת מסמך זה פנינו לרשות האכיפה והגבייה
בבקשה לקבל את נתוני הגבייה בלשכת עכו משנת2009
עד היום, כדי לבחון אם לנוכח השינויים בסוגיית
צווי המאסר נמשכה מגמת הירידה בגבייה. מהרשות נמסר כי אין באפשרותה לספק את הנתונים
.המבוקשים19
ככלל, לפי עמדת רשות האכיפה והגבייה, המשתקפת בדוחות שהוגשו לוועדת החוקה, חוק ומשפט, יש
להשאיר בחוק את האפשרות לבקש
הוצאת צווי
מאסר נגד חייב במערכת ההוצאה לפועל, גם אם
נדרשים תנאים נוספים
היות
ש
בקשה זו מרתיעה
את החייבים ובכך מסייע בגביית חובות. בדוח שהגישה
ה רשות לוועדת החוקה, חוק ומשפט במאי2012
צוין כי "יש להביא לשינוי החוק כך שהאפשרות לנקוט
הליך של פקודת מאסר תישאר כאופציה קיימת, אלא שיש להביא לשינוי הוראות החוק כך שנקיטת
אמצעי זה תהיה מידתית וסבירה ותחול על פלח החייבים המוחזקים כבעלי יכולת". לפי הרשות, "שי לוב
של כל הכלים מאפשר גבייה מיטבית ומרבית, ואילו מניעת אפשרות השימוש בכלי גבייה מסוים–
לענייננו צו מאסר–
."פוגעת ביכולת הגבייה20
יש גם דעות מנוגדות לטענה זו, אשר לפיהן אין לשימוש
בבקשת מאסר השפעה על הגדלת סכומי הגבייה, וההגבלות שהוספו יהיו יעילות יותר לצו רך הגברת
16
על-
פי הדוח נכללו במבצעים165,000
;תיקים25,150
(כ-
15%) מהם נסגרו בגין טיוב נתונים, וב-
14,770
(כ-
9%
) הושגו
,הסדרים. משרד מבקר המדינה
היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים וה
חייבים, דוח מבקר המדינה
'מס
63
'ג
, לשנת
2012
,
תאריך פרסום: מאי2013
.
17
רשות האכיפה והגבייה–
,האגף לתכנון ומדיניות תשובה על
פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,
23
בדצמבר2013
.
18
,רשות האכיפה והגבייה
דוח שהוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת , נובמבר2009
.
19
,רבקה אהרוני, ראש אגף בכיר מדיניות ותכנון ברשות לאכיפה וגבייה
תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,
,דואר אלקטרוני29
ב דצמבר2013
.
20
,רשות האכיפה והגבייה
דוח שהוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ,
16
ביולי2012
.
8
הגבייה. לפי דעות אלה ההוכחה לכך היא העלייה בסכומי הגבייה בשנים האחרונות למרות ביטול
האפשרות להוציא צווי מאסר.
21
4. הדיון הציבורי בסוגיית צו מאסר בגין חוב במערכת ההוצאה לפועל
לדיון בסוגיית האפשרות להוציא צו מאסר נגד חייבים במערכת ההוצאה לפועל יש שורשי ;ם היסטוריים
בשנת1948
ירשה מדינת ישראל את חוק ההוצאה לפועל הזמני העות'מאני, ובשנת1968
נכנס לתוקף
חוק ההוצאה לפועל החדש וביטל את החוק העות'מאני הזמני ואת פקודת המאסר המנדטורית בגין
.חוב22
לפני הכנת חוק ההוצאה לפועל הישראלי החדש עלה בכנסת השלישית ובכנסת הרב יעית עניין
ביטול צווי המאסר נגד חייבים. במאמרו "נפילתו ועלייתו של מאסר החייבים" כתב פרופסור רון חריס
כי "הצעת חוק ההוצאה לפועל הגיעה לקריאה ראשונה הן בכנסת השלישית, בסתיו1957
, הן בכנסת
הרביעית, בקיץ1960. הדיון בהצעת החוק, לעומת דיונים מאוחרים יותר באותו
נושא, שהיו קצרים
מאוד, נפרש על פני שבעה ימים נפרדים, ו-
35
חברים מתשע מפלגות נשאו בו נאומים. חלק ניכר מהדיון
בכנסת בשנים1957
ו-
1960
."הוקדש לשאלת מאסרם של חייבים23
על-
פי המאמר, לאחר הדיונים
הרבים בנושא זה בכנסת הרביעית סוכם כי "בשלב זה" אין אפשרות לבטל את הפרק שעוסק במאסר
חייבים. הדעות של חברי הכנסת דאז היו חלוקות: חלקם תמכו במאסר ככלי ענישה והדגישו את
חשיבותו
לתשלום החוב,
.ומנגד עלו דעות שהדגישו את הצורך בביטולו24
דעות אלה ממשיכות ללוות את
הדיון הציבורי גם היום, ולהלן יוצגו עיקרי הטענות משני.הצדדים
,כאמור, הגישה המצדדת בשימוש בצו מאסר מדגישה את יעילותו בגביית חובות בשל היותו כלי מרתיע
'גם בהשוואה להגבלות שנוספו בתיקון מס29
לחוק. על-פי גישה זו, חייבים שמקבלים צו מאסר י דאגו
לשלם את חובם במהרה מחשש שייאסרו. בדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט במאי2013
הדגיש נציג
לשכת עורכי-
הדין כי צו מאסר הוא כלי חשוב מאוד באכיפת תשלום חובות, במיוחד בקרב חייבים
.שיכולים לשלם את חובם אך דוחים זאת25
לפיכך, ההצעה של לשכת עורכי-הדין באותו דיון היית ה
להשאיר את האפשרות לבקש צו מאסר כאמצעי אחרון בתיקים של חייבים שיכולים לשלם את חובם אך
.לא עשו זאת בתוך שלוש שנים, גם אם הוטלו עליהם קודם לכן הגבלות ועיקולים26
21
,האגודה לזכויות האזרח 'תמיכתכם בטיוטת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס29) (הוראת שעה), התשע"ג-
2013
, מכתב
,לוועדת השרים לענייני חקיקה18
באפריל2013
.
22
הרחבה על ההיס ,טוריה של החוק ועל הדיונים שהתקיימו בכנסת בנושא מאז קום המדינה ראו: פרופסור רון חריס
,""נפילתו ועלייתו של מאסר החייבים
עיוני משפט כרך כ, תשנ"ז, הוצאת רמות, אוניברסיטת תל-
אביב. הרחבה נוספת
ראו: דוד בר-
,"אופיר, "בג"ץ פר"ח ומה שאחריו
כבוד האדם וחירותו בדרכי ה
הוצאה לפועל , הוצאת ספרים ע"ש י"ל
.מאגנס, האוניברסיטה העברית, ירושלים, תש"ס
23
.שם
24
.שם
25
,ועדת החוקה, חוק והמשפט של הכנסת 'פרוטוקול מס6
,
8
במאי2013. חשוב לציין כי בדברי נצ
יג לשכת עורכי-
הדין הודגש
כי צו מאסר הוא כלי שנעשה בו שימוש רק במקרים שבהם החייב יכול לשלם את חובו, ולאחר בדיקת רשם ההוצאה
.לפועל
26
.שם
לקראת הדיון הגישה לשכת עורכי-
הדין לוועדה מסמך עמדה שבו הציגה את עמדתה, ולפיה לא צריך להיות כל הבדל בין
פקודות מאסר בכלל
תיקי ההוצאה לפועל לבין פקודות מאסר בתיקי הוצאה לפועל בתחום המזונות. בהמשך לכך הוצגו
במסמך העמדה שלוש עדיפויות למדיניות בנושא מאסר חייבים; עדיפות ראשונה: לקבוע תקופה של שנה עם פקודות
מאסר ואחריה שנה ללא פקודות מאסר– כך שיהיה אפשר להשוות את ההשפעה על הגביי ה; עדיפות שנייה: לדחות בשנה
9
בדוח השמיני שהגישה רשות האכיפה והגבייה בדבר ביטול צווי מאסר בחוק ההוצאה לפועל והשפעתו על
תשלום הח
ובות צוין כי "הניסיון המצטבר מלמד כי גם בתיקים שבהם הוטלו הגבלות27
והתבקש
,מידע28
,אין הדבר מביא בהכרח לפירעון החוב". בהמשך לדברים אלה ציין ראש הרשות בדוח: "לפיכך
איני סבור כי ההגבלות והאפשרות לקבל מידע יכולות להיות תחליף מספק להליך המאסר ביחס לחובות
או לחיי."בים מסוימים29
גם לשכת עורכי-
.הדין שותפה לדעה זו
מנגד מודגשים החומרה שבמאסר חייבים בגין חובם וחוסר היעילות שלו. על-
פי עמדת האגודה לזכויות
האזרח בישראל, שהובעה במכתב שנשלח לוועדת השרים לחקיקה באפריל2013
, מאסר חייבים בגין חוב
פוגע בחירות האדם, שהיא זכות
הקבועה בחוק-
.יסוד: כבוד האדם וחירותו30
נוסף על כך צוין במכתב
האגודה כי "הטלת אדם למאסר בגין חוב כספי גוררת תופעה של פנייה מוגברת להלוואות ב'שוק
."האפור', הניתנות בתנאי נשך ומדרדרות אנשים ומשפחות אל פי התהום31
כמו כן צוין במכתב האגודה
כי העלייה בשיעורי הגבייה
בשנתיים האחרונות, למרות ביטול צווי המאסר, מלמדת כי הרשות מצאה
.דרכים אפקטיביות לגביית חובות בלי להשתמש בצווי מאסר32
"במכתב אחר, שהגישה עמותת "ידיד
לוועדת החוקה, חוק ומשפט בדצמבר
2013
, צוין כי מפניות שהגיעו לעמותה אפשר ללמוד שבדרך כלל
החייבים שמוטל עליהם צו
מאסר הם מקבוצות חלשות: קשישים, עולים חדשים, נכים או אימהות
במשפחות חד-
הוריות, שאין באפשרותם לשלם את חובם ועקב כך הם מוצאים את עצמם מאוימים
במאסר. עוד צוין במכתב העמותה כי קבוצות אלה מתקשות להתמודד עם מערכת המשפט, ובפרט עם
מערכת ההוצאה לפועל, בשל מחסום שפה
, היעדר אמצעים למימון ייצוג משפטי, אי-
הבנת השפה
.המשפטית והיעדר בקיאות בהליכים משפטיים33
ואכן, דוח רשות האכיפה והגבייה מלמד כי94%
את כניסת פקודות המאסר לתוקף מחדש בתיקי הוצאה לפועל בני פחות משלוש שנים בלבד, ולעומת זאת להחזיר לתוקף
מיידי את פקודות המאסר בתיקים שנפתחו לפני יותר משלוש שנים והוטלו בהם הגבלות; עדיפות שלישית: להתנגד
להארכת תוקף הוראת השעה ולהכני .ס לתוקף מיידי את פקודות המאסר
מתוך: עו"ד דורון ברזילי, ראש לשכת עורכי-
,הדין 'נייר עמדה בנושא הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס29
') (תיקון מס
2), התשע"ג-
2013
,
7
במאי2013
.
27
הכוונה היא להגבלות לפי סעיף66
.א בחוק
28
נגישות למאגרי מידע סעיף7
(א1
'), כלי שהתווסף כאמור במסגרת תיקון מס29
, שבאמצעותו הזוכה יכול לפנות למערכת
ההוצאה לפועל בבקשת מידע על אודות החייב, כגון מידע על מקורות הכנסה, מידע משפטי, פרטים על יציאות מהארץ
.וכניסות אליה וכן על חובות, על הוצאות ועל כתובות
29
,רשות האכיפה והגבייה'דוח שמיני בדבר דיווח על יישום הוראות פרק ז2
לחוק ההוצאה לפועל והשפעתן על תשלום חובות
בהוצאה לפועל ,, הוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת16
ביולי2013
.
30
חוק-
( יסוד: כבוד האדם וחירותו, סעיף5) חירות אישית, קובע כי אין נוטלים ואין מג בילים את חירותו של אדם באמצעות
מאסר, מעצר, הסגרה או כל דרך אחרת. יש לציין כי סעיף8
בחוק, שעניינו פגיעה בזכויות, קובע כי "אין פוגעים בזכויות
שלפי חוק-
,יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש
או לפי חוק
."כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו
31
,האגודה לזכויות האזרח 'תמיכתכם בטיוטת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס29) (הוראת שעה), התשע"ג-
2013
, מכתב
,לחברי ועדת השרים לענייני חקיקה18
באפריל2013
.
32
.שם
33
"ידיד–
)מרכזי זכויות בקהילה" (ע"ר–
המחלקה המשפטית, מכתב לחברי וע ,דת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת8
בדצמבר2013
.
בהקשר זה
וצי ין כי במאמרו של פרופסור
רון חריס
:"ממאסר להיפטר
סדר-
,"יום חדש לחקיקת דינים לאכיפת חיובים
עיוני משפט כ"ג, תש"ס, הוצאת רמות, אוניברסיטת תל-
,אביב צוין כי בישראל נהוגים שלושה אמצעים עיקריים ל
גביית
חובות,
המאורגנים בשלושה גופי חקיקה ופסיקה נפרדים: דיני הוצאה לפועל, דיני פשיטת רגל ודיני תאגידים. בכל אחד
מהתחומים המשפט מאפשר נקיטת אמצעי אכיפה שונים לטובת זכאים כלפי חייבים. עד
כניס
ת
ה של הוראת השעה לתוקף
התאפשר במערכת ההוצאה לפועל מאסר ח ייבים, אולם בדיני פשיטת רגל ובדיני תאגידים אפשרות זו אינה קיימת. מכך
עולה כי למערכת ההוצאה לפועל מופנים רוב החייבים המוגבלים באמצעים, ואילו מסלול פשיטת הרגל הפך למסלול
.לחייבים שהם אנשי עסקים ובעלי נכסים וייצוג משפטי
10
מהזוכים מיוצגים על-ידי עורך-
דין, לעומת6%
.בלבד מהחייבים34
עמדה ביקורתית נוספת בנושא
יעילותו של מאסר חייבים, מבחינה כלכלית, הוצ גה לאחרונה במחקר שנערך במרכז טאוב ונטען בו בין
היתר כי לא רק שלא נמצאו כל ראיות לכך שמאסר חייבים מייעל את שוק האשראי בישראל, אלא הוא
,אף עלול לפגוע ביעילות של שוק זה. לדברי ד"ר אשר מאיר, עורך המחקר, "לצד הסבל שנגרם לחייבים
הסנקציות והאיום בכליאה מובילים לצ מצום הביקוש לאשראי, ועקב כך לצמצום כלל הביקוש
."במשק35
לסיום נזכיר כי בדוח מבקר המדינה בנושא: היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים
והחייבים צוין כי "אחד מיעדיה העיקריים של הרשות הוא העמקת הגבייה באמצעות הענקת כלי אכיפה
יעילים לזוכים הפרטיים וה מוסדיים והרחבת הגבייה של החובות למדינה. יש לבחון בחינה שוטפת
."וקבועה את האיזון בין יעד זה לבין יעד השמירה על זכויות החייבים36
כתיבה: ראדה חסייסי
אישור: יובל וורגן, ראש צוות
עריכה לשונית :מערכת
"דברי
הכנסת"
34
,רשות האכיפה והגבייה דוח שנתי על פעילות רשות האכיפה והגבייה לשנת2012
, אפריל2013
.
35
,מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל
ישראל קשוחה יותר כלפי בעלי חוב שאינם מסוגלים לשלם , ספטמבר
2013
.
36
,משרד מבקר המדינה היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים
והחייבים, דוח מבקר המדינה
'מס
63
'ג,
לשנת
2012
,
:תאריך פרסום מאי2013
.
11
נספח
כאמור, הוראת השעה לא ביטלה את השימוש בצוו
י מאסר בתיקי מזונות. תיקי מזונות מוגשים על-
פי
רוב על-ידי המוסד לביטוח לאומי ועל-
ידי זוכים הפונים באופן פרטי. רשם ההוצאה לפועל רשאי להוציא
צו מאסר נגד חייב לתקופה שלא תארך מ-
21
ימים (סעיף74
א). להלן יוצגו נתונים על מספר בקשות
המאסר שהוגשו בתיקי מזונות ומספר בקשות המאסר שאושרו על-
.ידי רשם ההוצאה לפועל
,בקשות מאסר בתיקי מזונות שהתקבלו ושאושרו2005
–
2013
37
שנה
סך כל בקשות
המאסר
סך כל בקשות
ה מאסר
שאושרו
שיעור בקשות
המאסר
שאושרו
2005
9,626
8,039
83%
2006
13,350
10,962
82%
2007
14,436
11,416
79%
2008
12,573
9,930
78%
2009
10,255
7,938
77%
2010
8,880
6,699
75%
2011
8,270
6,166
74%
2012
8,562
6,178
72%
2013
*
6,079
4,386
72%
*שלושת ה רבעונים
ה.ראשונים
הטבלה מלמדת כי בשנים2005
–
2008
נרשמה עלייה מתמדת במספר הבקשות להוציא צווי מאסר נגד
חייבים בתיקי מזונות, ומשנת2009
נרשמה מגמת ירידה במספר הבקשות להוציא צווי מאסר גם
בתיקים אלה. תיקי המזונות שנפתחו בשנת2012
הם רק2%
.מכלל התיקים במערכת ההוצאה לפועל
כאמור, לא התקבלו נתונים על שיעור הגבייה בתיקי מזונות או על טווח הזמן ,עד סגירת תיקים אלה
ולפיכך אין בשלב זה אפשרות לבחון את השפעת בקשות המאסר שאושרו בתחום זה על יעילות הגבייה
בכלל, וב
פרט ב .השוואה להגבלות אחרות בכלל
37
רשות האכיפה והגבייה–
,האגף לתכנון ומדיניות
תשובה על פנ
יית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,
23
בדצמבר2013
.