חומר רקע

יחזקאל סיבק, עו"ד YECHEZKEL SIVAK, ADV. (LL.M) ג ל י ע צי ו ן, עו"ד GALI ETZION, ADV. (LL.M) מרחוב קראוזה01 נתניה40410 40410 10 krauze street Netanya .ת.ד2542 , נתניה42124 P.O Box 2542, Netanya 42124 :טל10-7616048 Tel: :פקס10-7717810 Fax: : דוא"לe-mail: [email protected] :תאריך יום שני50 מאי4502 ה' אייר תשע"ד לכבוד חה"כ דוד רו תם יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט הכנסת ירושלים : הנדון נייר עמדה להצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מספר44 ) התשע"ד0104 בתמצית, נייר עמדה זה מבקש להראות כי אין זה נכון לבטל את סעיף81 לחוק, כיוון שמדובר בכלי הכרחי בארגז הכלים של חוק ההוצל"פ. ויודגש אין מדובר ב מצב בו החוק "שואף" לאסור חייבים, אלא בכלי עזר אכיפתי, שכל מטרתו לסייע בקיום תכלית החוק במצבים שאינם בגדר שגרת החוק. יתירה מכך, לטעמנו יש אף להחזיר את נוסחו הקודם של סעיף81 לחוק כפי שעמד, לאחר תיקון00 וטרם תיקון00 :, כפי שיפורט להלן 0. ראשית יש להבין כי, ב ,ניגוד לרטוריקה המלווה את הצעת החוק "פקודות המאסר" על פי סעיף81 , אותן ,מבקשת ההצעה לבטל, אינן אותן פקודות, שהיו מוצאות בעבר בגין חוב בסכום מסוים, שהחייב היה נאסר .ממש כל עוד לא שולם אותו סכום. מדובר בהליך שונה לגמרי 4. התפתחות חקיקתית של סעיף81 - על מנת ל הבין את הנזק שעלולה הצעת החוק להביא, יש להבין את השתלשלותה החקיקתית ואת מהותה של פקודת המאסר על פי סעיף05 : א. בעקבות בג"צ פר"ח , שיצא נגד פקודות המאסר בהוצל"פ בגלגולן הדרקוני, נחקק תיקון01 לחוק , שהציב בלב הליך ההוצאה לפועל את בדיקת יכולת חייב אל מול זכות ה נושה לגביית חובו. בהתאם חוקקו סעיפים0א, 0ב ו-0 ג לחוק, שחייבו את חייב לפנות בתקופת האזהרה של45 ימים ללשכת ההוצל"פ הקרובה למקום מגוריו להמציא מידע או להתייצב לחקירה כדי לתת למערכת ההוצל"פ את הנתונים הנדרשים לשם קביעת צו תשלומים ביחס אליו. חייב שלא מיל ה את חובתו, כאמור הוגדר כחייב .משתמט ב. תיקון00 לחוק השלים את ההוראה הנ"ל ונקבעה במסגרתו הוראה שתכליתה לאכוף חובה זו. בהתאם נקבע כי חייב שלא פעל כאמור ולא המציא המידע או שלא התייצב לחקירה בלשכה הקרובה למקום מגוריו, יחשב כמשתמט וניתן יהיה להפעיל נגדו הליך ל פי סעיף05 .לחוק ג. "ההליך הוסיף להיקרא "פקודת מאסר– אולם בפועל היה הליך רב שלבי – 0 ) צו הבאה ללשכה הקרובה למגורי החייב– 4 ) בירור בדבר יכולת החייב– 3 ) מתן צו תשלומים- 2) שחרור כפוף לתשלום שנקבע על פי יכולת או שחרור ללא תשלום בהיעדר יכולת 0 ) במקרים נדירים וחריגים בלבד הסתיים ההליך במאסר ממש על פי סעיף05 . ד. מהות ההליך הקבוע בסעיף81 לחוק (וגם שמו בהתאם) לאחר תיקון01 - מאסר" בשל ביזיון ההוצאה לפועל" ואי קיום החובה הבסיסית המוטלת על החייב להמציא מידע ו/או להתייצב לחקירה (ההקבלה לפקודת ביזיון ביהמ"ש בר .ורה). בהתאם כמות המאסרים בפועל היתה אפסית ה. תיקון00 לחוק צמצם עוד יותר את היכולת לאסור חייב. הוסיף למבנה הרב שלבי, תנאי סף נוקשים להפעלת ההליך (קיום ברור בטווח זמן שנקבע- בחינת חלופות– סכום מינימום של4,555 ₪ ועוד). אך עיקר השינוי בתיקון42 הוא בהשמטת הקשר הישיר בין הפרת החובה לפי סעיף0 א לבין ההליך על פי סעיף05 . 4. התוצאה של שנוי הסעיף בתיקון00 ולאחר מכן הוראת השעה שביטלה את הוראת סעיף81 היתה שסעיף 8 א- .חובת המצאת מידע על ידי החייב והתייצבות לחקירה, הפך בפועל לאות מתה כזכור, על פי ההליך המקורי1 א מורה מערכת ההוצאה לפועל, בתוך תקופה אזהרה של45 ימים, לגבש עמדה ביחס ליכולת החייב .ולתת צו תשלומים ומסד נתונים לקביעת המשך ההליכים הנדרשים לגבית החוב כתוצאה מ סרבול ההליך על פי סעיף05 ובעיקר בשל ניתוק הקשר הישיר בינו לבין הפרת החובות על פי סעיף 0 א, נפגמה.משמעותית יעילות ההליך כך, בהעדר סנקציה של ממש בגין הימנעות מהמצאת מסמכים .והתייצבות לחקירה, לא היה עוד תמריץ לחייבים לעשות זאת כך עודד למעשה תיקון00 , הפרה של סעיף 8 א- בדיקת היכולת– לב ליבו של חוק ההוצל"פ- .על ידי חייבים זו הסיבה, בין השאר, שלטעמנ ו לא רק שאין לבטל את סעיף81 , כמבוקש בהצעת החוק, אלא שיש להשיב את הנוסח טרום תיקון00 ולהחזיר להליך הגביה ולחוק את כלי האכיפה שקבע תיקון00 לאכיפת חובה . בסיסית זו 2. הטענה בהצעת החוק לפיה מאסר חייב בגין חוב אזרחי אינו ראוי מבחינה ערכית– אינה תואמת את התנהלו .ת המדינה בהליכים אחרים כלל ראשון במעלה בחקיקה הוא אחידות חקיקתית, שלא לאמר הגינות חקיקתית והפעלה זהה של עקרונות. המדינה אינה יכולה לדרוש מטעמים ערכיים את ביטול ההליך הקבוע בסעיף05 לחוק ההוצל"פ, שעניינו ביזיון ההוצל"פ כאשר הליכים של מאסר אזרחי ודומיו נות רו ,בספר החוקים ביחס למקרים אחרים, כולל בחוק ההוצל"פ עצמו כגון מאסר חייבי מזונות, מאסר מכח פקודת ביזיון בית המשפט2 ומאסר בגין ענייני מיסים שונים במצבים ש ל מצוקה כלכלית3 . ובמיוחד כשמבוקש ,לבטל הליכי מאסר על ביזיון ביחס להליך, שכבר נקבעה לגביו החבות ובמקרים רבים ניתן פס"ד ובה בשעה לא מבוקש כלל לבטל הליכי מאסר על פי פקודת בזיון בית משפט העוסקת במצבים בהם טרם .הוכרעה החבות ולא ניתן פס"ד 0. גם הטענה כאילו מאסר חייבים ממילא אינו יעיל וכי לנוכח האמצעים האחרים בחוק אין בו צורך אינה נכונה .ראשית, ובהמשך להתייחסות לטענה הקודמת בדבר הפעלת מוסר כפול בחקיקה, יודגש כי אם הי תה המדינה סבורה באמת ובתמים כי מדובר בהליך לא יעיל, היתה מבטלת אותו ביחס לכל הליכי החקיקה 1 מצורף מאמר פרי עטנו (שטרם פורסם), על סעיפים7א ו- 77 (א1 () 1) לחוק הוצל"פ; ועל חקירת יכולת, הבאה מא סר– כ מפתח לאיזון נכון בחוק ההוצל"פ . 2 'ו' פנייתנו למחלקת יעוץ וחקיקה של משרד המשפטים, יצוין כי עד עתה לא זכינו לקבל מענה ממשרד המשפטים. כן ר הנחית היועמ"ש09.909 ) 7.1199) מאסר בגין בזיון בית-המשפט מ- 1 יוני0991 ,) 3 מאסר בגין חובות מסים במצבי קריסה כלכלית (ראה לעניין זה למשל פסק דינו של בית המשפט העליון ברע"פ077711 אודיז נגד מדינת ישראל בדגש על סעיף8 לפסק הדין ) ועוד הקיימים, כאמור בתוך חוק ההוצל"פ ומחוצה לו. העובדה שאין היא פועלת כך מדברת בעד עצמה ומושכת .את הקרקע תחת הטיעון 6. זאת ועוד, למעשה הגורמים העוסקים בתחום סבורים כי יש צו רך בהליך המאסר ככלי אכיפה במצבי קיצון בהוצאה לפועל ראה למשל עמדת רשות האכיפה, (למשל דיווח ששי מיום42/0/4504 בסעיף6 " : לדיווח... מניעת אפשרות השימוש בכלי גביה מסוים– לעני י ננו צוו מאסר– פוגעת ביכול ת ."הגביה וכן דוח שמיני בדבר "דיווח על י י שום הוראות פר'ק ז4 ,"לחוק ההוצאה לפועל והשפעתן על תשלום חובות בהוצאה לפועל ,שהוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת 06 ביולי4503 ) וכן כפי שבאה לידי ביטוי במסמך המממ וכן עמדת כבוד השופט בר אופיר המומחה מספר0 .בארץ לנושא הוצל"פ ועמדת לשכת עורכי הדין ועוד 0. גם הטענה כי לאחר החלת הוראת השעה במסגרת תיקון00 , אשר הקפיאה את השימוש במאסרים, תוך שימוש באמצעים אחרים חל שיפור בגביה הינה תמוהה בלשון המעטה ולמצער בלתי מבוסס ת. כפי שצוין במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לבקשת חברת הכנסת מיכאלי, לא ברור כלל הקשר בי ן ביטול .המאסרים לבין השינויים בגביה ככל שישנם ובכל מקרה, לרשות האכיפה אין די נתונים לתמוך בטענה זו .בהצעת החוק יש קביעה בלתי מבוססת, שאינה נתמכת בנתונים של ממש 8. כך גם לעניין נתוני רשות האכיפה– אכן מערכת ההוצל"פ עושה מאמצים לא מועטים לשיפור, אולם אין כל הוכחה כי שיפור בנתונים כאלה ואחרים קשור ו/או נובע מהקפאת השימוש במאסרים והפעלת אמצעים אחרים. למעשה מה שדווקא עולה בבירור מנתוני רשות האכיפה, הוא העלייה הדרמטית בהליכים אחרים כגון עיקולי צד ג' מאז תיקון42 ', (עמ24 לדו"ח הרשות לשנת4503), מדובר בכמות מבהיל ה של עיקולים (העולים ממון רב לנושים ) שיחד עם כמויות הבקשות האדירות סותמות את מערכת ההוצל"פ ונובעות, כך נראה, מהייאוש וחוסר האונים לנוכח המצב שבו שאין יותר מסר של חובת החייב להמציא מידע ביחס לרכושו , הכנסותיו ויכולתו. ומשכך כל שנותר לזוכה הוא לגשש באפילה.ולירות לכל הכיוונים זאת ועוד, לא ברור האם במסגרת נתוני רשות האכיפה נלקחו בחשבון למשל : סגירת תיקים מנהלית לפי תקנה046 , חיוב נושים לדווח תקבולים לפי תיקון30 (תקבולים שבעבר עתים רבות לא היו מדווחים בדגש על הסדרים עד סגירת התיק) וקביעת נהלים חדשים של הרש ות להפקדת כספי כינוסי נכסים בקופת לשכת ההוצל"פ. ביחס לתקבולים ממבצעי סגירת חובות- רשות האכיפה עצמה כבר העירה על כך כי אמנם יש בכך .משום גביה אולם עצם קיום המבצעים יש בו מסר המעודד מוסר תשלומים ירוד באשר החייב יחכה למבצע (אין באמור כמובן משום התנגדות להסכמ ה של נושה להסדר, הפחתה וכו' ככל שהם רצוניים ולא נובעים רק .)מאובדן תקווה לראות את כספו באמצעות הליכי הוצל"פ 2. .ההצעה מביעה דאגה ביחס לחייבים העלולים להיות קרבן להליכי מאסר למרות שהנם חסרי יכולת כפי שתואר פה בהרחבה, כל שנדרש מחייב על מנת להימנע מלהפוך ל"קור בן" להליכי מאסר, הוא לציית להוראות החוק בדבר מסירת מידע והתייצבות לחקירת יכולת, וקבלת צו תשלומים. יתרה מכך חוק ההוצל"פ עצמו קובע הוראה של ידוע חייב שהינו חדל אמצעים לכאורה לפנות להליכי פש"ר (סעיף00 . )א יצוין כי מנגנון נוסף לסייע לחייב חסר יכולת מצוי בסעי ף085 לפקודת פשיטת רגל, העוסק בהמרת מאסר במעבר להליכי פשט"ר. במסגרת "שפיכת התינוק עם המים" , עם ביטול צווי המאסר על פי סעיף05 , מבוקש .גם לבטל את הממשק לפקודת פשט"ר ,במאמר מוסגר אין אלא לשוב ולהפנות לפסה"ד בעניין אודיז ואל התייחסות המדינה אל חוסר יכולת של חייבים, כאשר הנושה .הוא המדינה עצמה 05 . הקמת "מרשם חייבים משתמטים" תחליף גרוע לפקודות מאסר – הצעת החוק מציעה כחלופה לפקודות המאסר, הקמה של מרשם החייבים המשתמטים– בכל הכבוד אין בין חלופה מוצעת זו לבין מטרת ההליך לפי סעיף05 .דבר וחצי דבר לטעמנו מד ובר המנגנון המוצע של "מרשם" טומן בחובו חשש לפגיעה בפרטיות, (נזכיר כי מדובר באותו משרד המתעקש באופן עקבי ועיקש שלא לאפשר לזוכים רגילים לקבל מידע על היות חייב גם חייב בתיק מזונות מטעמים של "הגנת הפרטיות") ופגיעה בשם הטוב, שלא לאמר הלבנת פנים ברבים, שלא לאמר ,כי כפי שהעיר כב' השופט בר אופיר, מרשם זה מעלה חשש שהמדינה תמצא עצמה אחראית בנזיקין, רשלנות .ובלשון הרע, בשל טעויות בפרסום. בגין לשון הרע רשלנות וכו 00 . ,מעבר לאמור, בעוד המדינה מצקצקת בלשונה ודורשת מזוכים "רגילים" לוותר על היתרון הקיים בהליך היא ממשיכה לשמ ור את קלפיה "קרוב לחזה". כך, למשל המדינה שומרת על זכותה לנקוט הליכים דרקוניים לפי פקודת המסים גביה, עומדת על עדיפות מכח שיעבוד ראשון בדרגה, עומדת על עדיפותה בהליכי פש"ר ופירוק מכח הוראות החוק שחוקקה היא (עובדה המונעת עתים רבות יכולת חייבים להגיע להסדרי נוש.)ים 04 . המדינה עצמה נמנעת ממסירת מידע מהותי : כך למשל מסרבת המדינה לאפשר העברת מידע עדכני מרשויות המס (מע"מ מס הכנסה ומיסוי מקרקעין ) , כך למשל ניתן להתרשם בדבר מיעוט בקשות למידע מרשות האכיפה כעולה מדו"ח הרשות לשנת4503 וכך למשל, כאמור, התנגדות המדינה למס ירת מידע בסיסי לזוכה של חייב בדבר קיומו של תיק מזונות כנגד החייב , עובדה בעלת משמעות ביחס לסיכויי נושים הפועלים כנגד החייב, לקבל כספים מהליכים הננקטים על ידם לנוכח הוראות סעיף06 לחוק, הנותנים .)עדיפות לתיקי מזונות. (לענין זה ראה בג"צ סיבק נגד שר המשפטים לסיכום 03 . כפי שעולה מהמקובץ, אין מקום לביטול הוראת סעיף81 .לחוק כמוצע בהצעת החוק דבר אשר יביא לפגיעה בלב ליבו של הליך בהוצאה לפועל, מדובר בשינוי שיעילותו לא הוכחה, שלא נקבעו כלים אלטרנטיביים יעילים חלופיים, והמדינה, כאמור אינה מיישמת את גישתה ה"עקרונית" ב דברי חקיקה אחרים, הן בחוק ההוצל"פ עצמו והן בדברי חקיקה אחרים. דבר היוצר קושי רב הן רעיונית והן פרקטית– .יחס של איפה ואיפה לחייבים 02 . : באם בכל זאת תתקבל הצעת החוק ויבוטל ההליך ובכלל יש לפעול לפחות כדלהלן א. מתן אפשרות להוצאת צו הבאה לבירור בדבר היכולת מייד ל אחר חלוף תקופת אזהרה לפחות כזו שניתנה במסירה מלאה, על מנת להותיר את הליך הבדיקה של יכולת החייב בתוך פרק זמן קצר בפתיחת ההליך לשם קידום הגביה במהירות וביעילות (או העברת החייב למסלול של חדלות פרעון) כבסיס .הראוי להליך ההוצאה לפועל ב. המצאת מידע מרשויות המס– .מע"מ, מס הכנסה, מיסוי מקרקעין ונתונים עדכניים מביטוח לאומי ג. לתת מענה למצב הא- .נורמלי שייוצר שבו יישארו הליכי מאסר אזרחי ודומיו בהוראות חקיקה שונות בכבו רב ד יחזקאל סיבק, עו"ד