חומר רקע
ב"ה ו' בתשרי התשע"ד
10 בספטמבר 2013
הצעת חוק-יסוד : הממשלה (תיקון מס' 61) (הגברת המשילות והעלאת אחוז החסימה)
חוות דעת
בהצעת החוק שבנדון יש כדי לחזק את כוחו של הרוב על פני המיעוט באופן המנוגד לעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי. כן יש בהצעה זו כדי לשבש וליצור חוסר איזון ביחסי הכוחות במשכן הכנסת בין הקואליציה לאופוזיציה תוך חיזוק מעמד הממשלה על פני הכנסת וזאת בניגוד לסדר הדברים הנדרש במשטר פרלמנטארי במסגרתו הכנסת היא הגוף הנבחר והממשלה הינה הגוף הממונה על ידו ותלוי באמונו.
חוות הדעת תתייחס בקצרה אל שלושה שינויים מרכזיים שבהצעת החוק:
1. סעיף 5(2) להצעה - תיקון חוק הבחירות לכנסת - העלאת אחוז החסימה מ-2% ל-4%:
בהצעה להעלות את אחוז החסימה יש פגיעה ממשית בעקרון יסוד של הדמוקרטיה - עקרון שלטון העם באופן שיש בו כדי להביא לידי ביטוי את המגוון הרחב ביותר האפשרי של דעות בציבור. בהצעה זו יש פגיעה ממשית ביציגות, בפלורליזם ובסובלנות והיא מכוונת להתחזקות של המפלגות הגדולות על חשבונן של המפלגות הקטנות ועמדות המיעוט הסקטוריאליות עד כדי העלמתן מן המפה הפוליטית.
התוצאה של העלאת אחוז החסימה אמנם יכולה להקל על הקמת הקואליציה, אך פחות קולות שונים ודעות שונות, שמייצגים אות הציבור הישראלי יבואו לידי ביטוי והשלטון יוותר בידי קבוצות הרוב בעלות הכוח, באופן שיש בו סתירה נוספת לעקרונות הדמוקרטיה המודרנית אשר שמה לה למטרה מרכזית את ההגנה על זכויות המיעוט.
בהעלאת אחוז החסימה יש גם כדי להביא לכדי שינוי שאינו רצוי באופי הבחירה שמבצע האזרח, אשר תחת לבצע הצבעה כנה ובחירה במפלגה המייצגת את דעותיו, כראוי בדמוקרטיה ייצוגית, ייאלץ לבצע את בחירתו הדמוקרטית מתוך שיקולים אסטרטגיים ולא ענייניים.
אחוז החסימה הקיים כיום ועומד על 2% מהווה בפני עצמו חסם כנגד עמדותיהם של רבים בציבור הישראלי, כפי שבא לידי ביטוי בבחירות לכנסת האחרונה במסגרתן 20 רשימות מתוך 32 שהתמודדו, לא עברו את אחוז החסימה וקולותיהם של 239,109 בוחרים (שווה ערך ל-9 מנדטים) לא יישמע בכנסת ולא יזכה לייצוג.
מקובלת הטענה העומדת בבסיס ההצעה להעלאת אחוז החסימה לפיה יש להימנע ככל האפשר מריבוי סיעות קטנות רבות בכנסת, אשר אין להן סיכוי גדול להשפיע אך הן עלולות לגרום לקשיים רבים במלאכת גיבוש הקואליציה והאופוזיציה ולהקשות על פעילותן השוטפת. אך מתמונת המצב בכנסת הנוכחית ונוכח תוצאות הבחירות האחרונות נראה כי אחוז החסימה הקיים כיום מהווה חסם מספיק שיוצר איזון סביר בין הצורך ביעילות לבין מימוש הייצוגיות והיחסיות בשיטת הבחירות בישראל.
2. סעיף 1(3)(א) להצעה - תיקון חוק יסוד: הממשלה - הגבלת הצבעות אי-האמון של הכנסת בממשלה:
"במשטר פרלמנטרי, מנגנון האי-אמון, כשמו כן הוא, הוא זכות הפרלמנט להביע אי-אמון בממשלה המכהנת ולנסות להפילה מהשלטון. למנגנון זה יש חשיבות הן ברמה המעשית הן ברמה הסמלית-נורמטיבית"1.
כיום ניתן להפיל ממשלה באמצעות 61 חברי כנסת שתומכים במועמד ספציפי. אולם, כל סיעה יכולה להגיש הצעת אי אמון באופן כמעט אוטומטי. הצעת החוק מציעה לקבוע כי דיון בהצעת אי אמון יתקיים לא יותר מאחת לחודש למעט במקרים בהם יש רוב של 61 אחד חברים להגשת אי האמון, שאז יתקיים הדיון בשבוע שלאחר הגשת הבקשה. המשמעות היא, למעשה, ערעור מוסד אי האמון שנהוג בכנסת מידי יום ב', באמצעותו מותחת האופוזיציה ביקורת על הממשלה.
בפועל, בכל שנותיה של מדינת ישראל נפלה רק ממשלה אחת באמצעות הצעת אי-אמון, ממשלת האחדות של יצחק שמיר ז"ל שנפלה ב-1990 במסגרת "התרגיל המסריח", כך שניגוד לטענה כי הגבלת השימוש בהצעות אי-האמון נדרש על מנת לחזק את המשילות, המציאות בפועל מוכיחה כי השפעת הצעות אי-האמון על יציבות הממשלה אינה ממשית.
מנגד, מוסד אי האמון מאפשר לכנסת לממש את תפקידה לפיקוח על הממשלה, כפי שבא לידי ביטוי בפועל בהתנהלות הכנסת כאשר ברגע שמועלית הצעת האי-אמון להצבעה מגיעים אל המליאה עשרות חברי כנסת ושרי מממשלה, אשר באופן רגיל אינם מתייצבים שם בתדירות גבוהה, וכך למעשה מכריחה הכנסת את הממשלה להתייצב ולהיות נוכחת במליאה - שזהו עקרון חשוב מאין כמוהו במשטר פרלמנטרי שאין כל סיבה להטיל עליו מגבלות קשות עד כדי חשש לביטולו.
התיקון מרוקן כמעט לחלוטין את הכלי הפרלמנטרי החשוב הזה, המאפשר לאופוזיציה להעלות נושאים על סדר היום, לבקר את פעולות הממשלה, לעורר דיון ציבורי ולהעמיד את הממשלה המכהנת למבחן התמיכה הפרלמנטרית. כל אלה הם תפקידים מרכזיים וחיוניים בכל בית מחוקקים הפועל בדמוקרטיה פרלמנטרית.
הטלת מגבלות כאמור על האפשרות להגיש הצבעות אי אמון יחליש את האופוזיציה בישראל והוא מהווה למעשה היפוך היוצרות של חיזוק הממשלה על פני הכנסת בשעה שהכנסת היא הגוף הנבחר והממשלה היא הגוף הממונה על ידה ומחויב בפניה לדין וחשבון.
ככל שנדרשת הגבלה כלשהי על האפשרות להגשת הצעות אי אמון, הדרכים המוצעות בהצעת החוק אינן מידתיות, וניתן יהיה להסתפק במגבלות חמורות פחות, דוגמת הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה בגלגולה הראשוני של הצעת החוק, לקביעת מספר מרבי של הצעות אי אמון שיכולה כל סיעה להגיש במהלך של מושב2.
3. סעיף 1(3)(ד) להצעה - תיקון חוק יסוד: הממשלה - המשך כהונה של ממשלה
כיום, במקרה שהתקבלה הצעת אי אמון בכנסת מפוזרת הממשלה וככל שהמועמד להקמת הממשלה על ידי הכנסת לא הצליח לבצע משימתו ולקבל אמון הכנסת בממשלה חדשה, מתקיימות בחירות. הצעת החוק מציעה כי במקרה כזה תמשיך לכהן הממשלה שכיהנה טרם קבלת הצעת אי-האמון.
המשך כהונתה של קואליציה שכשלה ופוזרה בשל אי אמון שהביעה הכנסת במקום ללכת לבחירות, יוצרת מציאות בלתי יעילה בעליל, הנוגדת את מטרת הצעת החוק להגברת המשילות, שכן ממשלה זו לא תוכל להמשיך לפעול - לחוקק חוקים ולקדם מדיניות במציאות בה קיים אי אמון רחב של הכנסת בממשלה זו.
בכבוד רב
ובברכה,
______________
אביטל צחור, עו"ד
ב"כ הפורום משפטי למען א"י (ע"ר)
פורום משפטי למען ארץ ישראל (ע"ר 58-044-212-7)
ת"ד 7442 ירושלים 91073 טל': 02-5022202 פקס: 02-5605824
אתר אינטרנט: www.haforum.org.il