חומר רקע
אל: ועדת החוקה חוק ומשפט 10 בנובמבר 2013
מאת: הייעוץ המשפטי ז' בכסלו התשע"ד
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 11.11.13
הצעת חוק ליישום הפרוטוקול בדבר זכויות יתר וחסינויות של הארגון האירופי למחקר גרעיני, התשע"ד-2013
הצעת החוק הממשלתית מבקשת לתת תוקף של חוק במשפט הישראלי לפרוטוקול המעניק לארגוןהאירופי למחקר גרעיני(להלן,CERN, או "הארגון"), לפקידיו, למנהל הכללי שלו, ולנציגי המדינות הבאים להשתתף בפעילותו, קשת רחבה של חסינויותוזכויות יתרכדי לאפשר להם לפעול במדינה ללא חשש מהתערבות של המדינה.CERN הוא ארגון בינלאומי למחקר חקר חלקיקים שמרכזו בג'נבה (ומפעיל את מאיץ החלקיקים Large Hadron Collider), וחברות בה 20 מדינות אירופה. משנת 2011, למדינת ישראל יש מעמד של "חברות נלווית" בארגון, והיא משתפת פעולה עם הארגון עוד שנים לפני כן.
ככלל, הממשלה רשאית לאשר ולאשרר כל אמנה והסכם בינלאומי.אולם הסכם קונסטיטוטיבי, היוצר כללים משפטיים חדשים, כפי שיוצר הסכם זה, אינו נכלל באופן אוטומטי בדין הישראלי אפילו אם הוא מחייב את מדינת ישראל ברמה הבינלאומית. לכן כדי לעמוד במחויבויות שלה, מדינת ישראל חייבת "לקלוט" את הפרוטוקול בתוך המשפט הפנימי בדרך של חקיקה. חקיקה זו היא אחת מהחובות שהמדינה התחייבה עליהן לארגון, ותנאי מקדמי להצטרפות סופית לארגון. כדי שתוכל מדינת ישראל להצטרף כחברה "מלאה" לארגון, מתבקשת הכנסת לאשר את החקיקה המוצעת. יש לסיים את הליך החקיקה, ולהודיע על כך לארגון CERN, עוד השבוע, כדי שהמדינה תוכל להצטרף לארגון, וכדי שהחברות "הנלוות" לא תתבטל.
נציין כי רוב החסינויות וזכויות יתר המוענקות על פי הפרוטוקול היו יכולות להיות מוסדרות בצו של שר החוץ, מכוח חוק חסינויות וזכויות יתר (ארגונים בין-לאומיים ומשלחות מיוחדות), התשמ"ג–1983, שכן לשר החוץ יש את הסמכות לקבוע בצו אלו חסינויות וזכויות יתר יוענקו בישראל לארגון בינלאומי. כך נעשה לגבי הזכויות שהוענקו לפי הסכם החברות הנלווית בין ישראל לארגון שהעניק מעמד של חברות נלווית למדינת ישראל (צו חסינויות וזכויות יתר (ארגונים בין-לאומיים ומשלחות מיוחדות) (הארגון האירופי למחקר גרעיני), התשע"ב–2012). אולם, החוק קובע כי "לא יוענקו חסינויות וזכויות יתר לפי חוק זה לאזרחי ישראל או לתושביה". לכן, ככל שהמדינה רוצה לתת תוקף של חוק להסכם בינלאומי שמעניק זכויות יתר גם לאזרחים ולתושבים, היא חייבת לעשות זאת דרך חוק, ולא בצו.
פרטי הפרוטוקול
הפרוטוקול (המצורף כתוספת להצעת החוק) מעניק זכויות וחסינויותלארגון עצמו, לנציגי החברים בארגון, לפקידי הארגון, ולמנהל הכללי של הארגון. סעיף 5 קובע כי לארגון ולרכושו תהא חסינות מפני פעולה משפטיתבביצוע תפקידיו הרשמיים, אלא אם כן מועצת הארגון מוותרת על החסינות, או במקרים אחרים המנויים בסעיף; עוד קובע הפרוטוקול כי רכוש הארגון לא יהיה נתון לחיפוש ולתפיסה, או לכל התערבות אחרת, וחצרי הארגון וארכיוניו יהיו חסינים מפגיעה (סעיף 5), וכי הארגון יהיה פטור מכל מיסוי (סעיף 6).
לנציגי המדינות החברות בארגון מוענקת חסינות פונקציונאלית לפי סעיף 9 לפרוטוקול, קרי "בעת מילוי תפקידיהם ובעת נסיעתם אל מקום המפגש וממנו." חסינות זו כוללת חסינות מפני מאסר ומעצר, חסינות משפטית על כל ביטוי ומעשה שעשו תוך מילוי תפקידם (והחסינות נמשכת גם לאחר שחדלו מלהיות נציגים/משתתפים בארגון; אולם החסינות לא חלה על עבירת כלי רכב), איסור פגיעה בניירותיה ומסמכיהם, פטור (להם ולבני זוגם) מהגבלות הכניסה לארץ, הקלות לגבי מטען פרטי ולגבי מטבע או חליפין, ועוד.
גם פקידי הארגון יקבלו חסינות דומה מפעולות משפטיות בשל ביטויים ומעשים שעשו תוך מילוי תפקידם או בהקשר לעבודתם (גם לאחר השלמת תפקידיהם בארגון), וכן יהיו פטורים ממס הכנסה, ומסים אחרים המנויים בסעיף 10. לבסוף, למנכ"ל הארגון מוענקות כל הזכויות הניתנות לנציגים דיפלומטיים באמנת וינה בדבר יחסים דיפלומטיים (סעיף 12).
נקודות לדיון:
לסעיף 2 המוצע: כאמור, לפי ההסכם, הזכויות המנויות לעיל יוענקו גם לאזרחי ותושבי מדינת ישראל, כאשר הם פקידי הארגון. אולם, הפרוטוקול מאפשר למדינה החתומה על הפרוטוקול לא להעניק את חלק מזכויות היתר לאזרחים ותושבים שלה (הזכויות הניתנות לנציגי המדינות, לפי סעיף 9 לפרוטוקול;הזכויות הניתנות לפקידי הארגון לפי סעיף 10 לייבא ולייצא ריהוט וחפצים בלא מכס במועד קבלת המינוי ובסיום התפקיד; פטור להם ולבני משפחותיהם מהגבלות הגירה ונוהלי רישום של זרים; שירותי החזרה למולדת בתקופת משבר, להם ולבני משפחותיהם; וזכויות ביחס להעברות כספים ולהמרות מטבע ושירותי מכס המוענקות לפקידי ארגונים בינלאומיים; וכן זכויות יתר למנהל הכללי של הארגון לפי סעיף 12); בנוסף, הפרוטוקול מאפשר למדינה חברה לא לתת פטור ממס הכנסה פנסיות או קצבאות ששילם הארגון לפקידיו לשעבר.
כיוון שככלל, אין להעניק זכויות יתר לאזרחי המדינה ותושביה ללא הצדקה, וכיוון שהצעת החוק מובאת לדיון בוועדה ללא הזמן הדרוש להתעמק ולדון בהשלכות על אזרחי המדינה, מוצע להעניק בחוק אך רק את הזכויות הנדרשות כדי למלא את התחייבותה של מדינת ישראל כלפי CERN, כדי שתוכל להשלים את מהלך ההצטרפות (ר' את הסיפה המוצעת לסעיף 2 להצעת החוק, מצ"ב).
לסעיף 5 המוצע: בהצעת החוק מוצע להחיל את הוראות סעיף 11 לפרוטוקול, שנותן פטור לפקידי הארגון המועסקים על-ידומכל חוב לביטוח הלאומי, באופן רטרואקטיבי, כך שהוראות הסעיף יחולו מיום 16.9.11 – מיום מועד הסכם החברות הנלווית שנחתם בין מדינת ישראל לארגון. הסכם החברות הנלווית, לפי הצו שנקבע בעניינו, לא היה יכול לחול על אזרחים ותושבים, ללא תיקון חקיקה ראשית, ולכן כיום אין להוראה הזו תוקף לגבי תקופת המעבר. יצוין כי פטור זה היה יכול להיכלל כתיקון לתקנות של הביטוח הלאומי (תקנות הביטוח הלאומי (הוראות מיוחדות בדבר תשלום דמי ביטוח), התשל"א-1971), שאינו דורש תיקון חקיקה ראשית. אולם הדבר לא נעשה עד כה, והממשלה מבקשת שכלההתחייבויות שלה לארגון CERN יהיו מוסדרות בחוק עוד השבוע.
נוסח מוצע לדיון: הצעת חוק לקריאה השנייה ולקריאה השלישית
נספח מס' מ-806/א'
חוק ליישום הפרוטוקול בדבר זכויות יתר וחסינויות של הארגון האירופי למחקר גרעיני, התשע"ד–2013
הגדרות 1. בחוקזה–
"האמנה" –האמנההמכוננתאתהארגוןוהפרוטוקולהפיננסיהמצורףאליהכנספח, שנחתמוביום 1 ביולי 1953 ותוקנוביום 17 בינואר 1971;
"הארגון" –הארגוןהאירופילמחקרגרעיני (CERN);
"הפרוטוקול" –הפרוטוקולבדברזכויותיתרוחסינויותשלהארגוןהאירופילמחקרגרעיני (2004), אשרכונןמכוחסעיף 9 לאמנה.
תוקףהוראותהפרוטוקולבדברזכויותיתרוחסינויות 2. להוראותהפרוטוקול, שנוסחובעבריתמובאבתוספת, יהיהתוקףשלחוק, ככלשהןבאותלהעניקזכויותיתרוחסינויותלארגון, לפקידיו, לנציגיהמדינותהחברותבו, למזכירהכללישלו, ולכלגורםאחרהקבועבפרוטוקול.
אישיותמשפטית 3. לארגוןתהיהאישיותמשפטיתבישראל.
ביצוע 4. שרהחוץממונהעלביצועחוקזה.
תחילה 5. תחילתתוקפןשלהוראותסעיף 11 לפרוטוקול, כאמורבסעיף 2 לחוקזה, ביוםי"זבאלולהתשע"א (16 בספטמבר 2011).