חומר רקע
י"ד כסלו, תשע"ד
17 בנובמבר 2013
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
נוסח משולב לדיון הקבוע ליום ט"ו כסלו התשע"ד, (18/11/2013)הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות)(פ/1160; פ/1402) –הכנה לקריאה שניה ושלישית
1. התקופה לקבלת חוק התקציב אחרי כינון ממשלה חדשה
סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת קובע את התקופות המרבית לאישור חוק תקציב לאחר בחירות או לאחר הרכבת ממשלה חדשה; כיום, לאחר כינון ממשלה חדשה, נתונה לממשלה ולכנסת יחד תקופה של 45 ימים כדי לאשר את התקציב. הניסיון מלמד כי לא די בפרק זמן זה וצריך לפחות לאפשר פרק זמן מרבי גדול יותר: בשנים האחרונות, היה צורך באישור הוראות שעה כדי להאריך את התקופה, דבר אשר לא מתאים להסדר הקבוע בחוק יסוד. לכן מוצע לקבוע בחוק היסוד כי תינתן תקופה של עד 100 ימים מיום כינון הממשלה לקבלת חוק התקציב. ברור שזו תקופה מרבית.
בנוסף, כדי לאפשר הן לממשלה והן לכנסת למלא את תפקידן כראוי, מוצע לקבוע בחוק-יסוד: משק המדינה, כי מתוך 100 הימים, תקבל הממשלה עד 55 ימים להכנת הצעת חוק התקציב ולהנחתה על שולחן הכנסת (ההנחה היא שבמשרד האוצר מכינים הצעת תקציב גם בתקופות של חילופי ממשלות), ולכנסת יהיו נתונים לפחות 45 ימים לדון בהצעה.
בדיוןבוועדת החוקה ביום 11.11.13, הציע חבר הכנסת הופמן גרסה חילופית לנוסח שעבר בקריאה הראשונה, ולפיה לכנסת יהיו נתונים 45 ימים לדון בהצעה, לכל היותר. כך שאם הממשלה מניחה את הצעת החוק לפני התקופה המוקצבת לה, לא תוכל הכנסת להמשיך לדון בזמן הנותר עד 100 הימים, אלא תסיים את הדיונים בתוך 45 ימים מהיום שההצעה הונחה על שולחנה.
נציין כי חוק היסוד קובע בדרך כלל רק את המסגרת להסדרים החוקתיים, ואינו קובע את פרטי ההסדר מעבר למבנה ההכרחי. לכן, יש לשקול אם רצוי "לרדת" בחוק היסוד לרזולוציות כאלה המוצעות כאן בגרסה ב', במקום לקבוע את התקופה המרבית הניתנת לכל רשות, כמוצע בנוסח שעבר בקריאה הראשונה, במיוחד כשהזמן הנתון לכנסת לדון הוא קצר מאוד. ההנחה היא שאם יש צורך אמתי בקיצור הזמנים, ידאגו נבחרי הציבור שלא להשתמש בתקופה המרבית העומדת לרשותם, גם בממשלה וגם בכנסת.
תיקון לחוק-יסוד: הכנסת
גרסה א': לפי הנוסח שעבר בקריאה הראשונה
התפזרות בשל אי קבלת חוק תקציב
36א.(א) לא נתקבל חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילתה של שנת הכספים, יראו ביום שאחרי סיום התקופה האמורה (להלן - היום הקובע) כאילו החליטה הכנסת על התפזרותה לפני גמר תקופת כהונתה, וייערכו בחירות מוקדמות ביום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מהיום הקובע, אלא אם כן החליטה הכנסת ברוב חבריה, בתוך חמישה ימים מהיום הקובע, בשל סמיכות מועד הבחירות ליום חג, מועד או זיכרון, על קיום הבחירות במועד מאוחר יותר, אך לא יאוחר מ-100 ימים מהיום הקובע.
(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), פתח נשיא המדינה בהליכים להרכבת ממשלה חדשה לפי סעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה, או התקבל חוק על התפזרות הכנסת, או התקיימו בחירות לכנסת, אחרי המועד להגשת הצעת התקציב לפי סעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה, ולפני תום שלושת החודשים שמיום תחילת שנת הכספים, יהיה היום הקובע כאמור בסעיף קטן (א), שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או 45 ימים 100 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר.
גרסה ב': לפי הנוסח המוצע על ידי ח"כ הופמן
התפזרות בשל אי קבלת חוק תקציב
36א.(א) לא נתקבל חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילתה של שנת הכספים, יראו ביום שאחרי סיום התקופה האמורה (להלן - היום הקובע) כאילו החליטה הכנסת על התפזרותה לפני גמר תקופת כהונתה, וייערכו בחירות מוקדמות ביום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מהיום הקובע, אלא אם כן החליטה הכנסת ברוב חבריה, בתוך חמישה ימים מהיום הקובע, בשל סמיכות מועד הבחירות ליום חג, מועד או זיכרון, על קיום הבחירות במועד מאוחר יותר, אך לא יאוחר מ-100 ימים מהיום הקובע.
(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), פתח נשיא המדינה בהליכים להרכבת ממשלה חדשה לפי סעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה, או התקבל חוק על התפזרות הכנסת, או התקיימו בחירות לכנסת, אחרי המועד להגשת הצעת התקציב לפי סעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה, ולפני תום שלושת החודשים שמיום תחילת שנת הכספים, יהיה היום הקובע כאמור בסעיף קטן (א), שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או 45 ימים 100 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר; ואם הניחה הממשלה את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לפני היום ה-55 מאז כינונה, יהיה היום הקובע 45 ימים מהיום שבו הניחה הממשלה את ההצעה.
תיקון לחוק-יסוד: משק המדינה
תקציב המדינה
3.(א) (1) תקציב המדינה ייקבע בחוק.
(2) התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.
(ב) (1) .הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת אך לא יאוחר מששים ימים לפני תחילת שנת הכספים;הוגשה הצעת חוק התקציב בתקופה כאמור בסעיף 36א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת, תניח הממשלה את הצעת החוק על שולחן הכנסת לא יאוחר מ-45 ימים לפני היום הקובע כאמור באותו סעיף.
(2) הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת.
(3) הצעת התקציב המפורטת של משרד הבטחון לא תונח על שולחן הכנסת אלא על שולחן ועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והבטחון של הכנסת.
(4) להצעת חוק התקציב יצורף אומדן המקורות למימונו.
(ג) במקרה הצורך רשאית הממשלה להגיש בתוך שנת הכספים הצעת חוק תקציב נוסף.
(ד) נראה לממשלה כי חוק התקציב לא יתקבל לפני תחילת שנת הכספים, רשאית היא להגיש הצעת חוק תקציב ביניים.
(ה) שר האוצר יגיש לכנסת מדי שנה דין וחשבון על ביצוע תקציב המדינה; פרטים ייקבעו בחוק.
2. הוצאות הממשלה בתקופה שלא נתקבל חוק התקציב
סעיף 3ב לחוק-יסוד: משק המדינה קובע שכאשר לא התקבל חוק התקציב (בתקופה האמורה בסעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת), תהיה הממשלה רשאית להוציא בכל חודש סכום שאינו עולה על החלק ה-12 מחוק התקציב השנתי הקודם. עוד קובע הסעיף כי הכספים ייועדו קודם להתחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות, ואחר כך יוצאו להפעלת שירותים חיוניים ופעולות אחרות שנכללו בחוק התקציב הקודם.
הנוסח לתיקון הסעיף שהוצע בקריאה הראשונה ביקש לקבוע כי ההוצאות המותרות יכללו גם את ההעברות התקציביות שהיו בשנה החולפת, וכן שהדרג הנבחר הוא שיקבל את ההחלטות בדבר הקצאת המשאבים שנותרו לאחר ההתחייבויות והשירותים החיוניים. כפי שעלה בדיון מיום 11.11.13, ההצעה התבססה על ההנחה שכל משרד מקבל את החלק היחסי שלו של התקציב בכל חודש; כאשר הפרקטיקה הנוהגת היא שחלוקת המשאבים בתקופה הזו מתנהלת לא לפי משרדים, אלא בראיה כללית של כל המערכת. שיטת העבודה הקיימת, כפי שהוצגה על ידי נציגי משרד האוצר בדיון, חותרת לחיסכון כספי המדינה בתקופה זו – ולכן מומלץ שלא לדבוק בנוסח שעבר קריאה ראשונה שעלול לשנות אותה, אלא לדבוק בשיטה הנוהגת.
עם זאת, העקרונות שעמדו בבסיס ההצעה של חברי הכנסת יכולים לבוא לידי ביטוי והם:
(1) שכשמגיעים לתקצוב פעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם תכלול תיבה זו גם את ההעברות התקציביות שנעשו בשנה החולפת. המדובר בנושאים לתקצוב ולאו דווקא בסכומים שכן בין אם מדובר בפעולות שתוקצבו ובין אם מדובר בהעברות תקציביות הן לא תתוקצבנה בתקופה זו כפי שתוקצבו בשנת התקציב הקודמת, "הרגילה";
(2) שנושאים חשובים יובאו להכרעת הדרג הנבחר, גם בתקופה זו.
לכן, מוצע ראשית להבהיר בחוק היסוד כי מותר לממשלה להוציא כספים בתקופה הזו על פעולות שתוקצבו גם כאשר הפעולות האמורות נוצרו בהעברות התקציביות שנעשו במשך השנה הקודמת – שכן השינויים התקציביים משקפים, לעיתים, את הצרכים האמתיים של הממשלה. כפי שעלה בדיון בוועדה, נדמה כי תיקון זה עולה בקנה אחד עם הפרשנות של הגורמים המקצועיים גם היום. יצוין שוב, שכפי שלא מתוקצבת בתקופה זו כל פעולה ולא באותו הסכום שבו תוקצבה, כך גם יהיה לגבי ההעברה התקציבית.
שנית, מוצע להסדיר, בחוק רגיל (חוק יסודות התקציב) או בהחלטת ממשלה, מתי ראוי להציף מחלוקות או החלטות בתקופה זו לידיעת/לאישור הדרג הנבחר,על מנת שנציגי הציבור יהיו מעורבים בצמתים החשובות ובהחלטות העקרוניות לעצירת פרויקטים ממשלתיים או לאי הוצאות מסוגים מסוימים או מסדרי גודל מסוימים. ככל שמדובר בחוק – ניתן ליצור סעיף שיחייב החלטת ממשלה בענין או סעיף מפורט (אך זה יצריך התעמקות נוספת בסוגיה).
תיקון לחוק-יסוד: משק המדינה
אי קבלת חוק התקציב
3ב. (א) לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
(ב) כספים לפי סעיף קטן (א) ייועדו קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות; ביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם לרבות כאלו שנכללו באמצעות שינויים תקציביים.
(ג) אין לשנות סעיף זה אלא ברוב חברי הכנסת.
תיקון לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 ו/או החלטת ממשלה
15א. הוצאות בתקופה בה לא נתקבל חוק התקציב
אמות מידה בעניין הוצאות הממשלה בתקופה שלא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, כאמור בסעיף 3ב לחוק-יסוד: משק המדינה, לרבות כללים בעניין היות שירות חיוני, בעניין הוצאת כספים על פעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם,[ובעניין הבאת נושא להכרעת הממשלה]ובענין פרסום החלטות על תקצוב המשרדים,ייקבעו בידי שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים ובאישור הממשלה;לא ניתן היה להפעיל שירות חיוני של משרד ממשלה, או שהוגשה בקשה להוצאת כספים על פעולה בסטייה מהותית מחוק התקציב הקודם [לרבות שינוייו], יובא הנושא להחלטת הממשלה;
[כללים ראשונים יובאו לאישור הממשלה עד יום ____________]
או לקבוע את הפרמטרים בחוק יסודות התקציב