חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית 24 בנובמבר 2013 כ"א בכסלו תשע"ג לכבוד ח"כ דוד רותם יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: תקנות חוק הנוער (תנאי החזקת קטינים במעון או במעון נעול) - שימוש באמצעי ריסון ובידוד הסניגוריה הציבורית מברכת על קיום דיון בנושא תקנות חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן: חוק הנוער). חלפו למעלה מארבע שנים מעת כניסתו לתוקף של התיקון המרכזי לחוק הנוער, ביולי 2009, וזאת מבלי שהתקנות בנושא יוסדרו. אין ספק כי מצב זה הינו בעייתי, בפרט נוכח העובדה כי בהעדר תקנות, לא ניתן לממש במלואן את הוראות החוק. בדיונים פנימיים שהתקיימו בעבר בנוגע לתקנות, ובפרט באשר לסוגיית השימוש באמצעי ריסון ובידוד כנגד קטינים במעונות חסות הנוער, הסניגוריה הביעה את עמדתה, לפיה לאור מורכבות הנושא והסכנות הטמונות בשימוש באמצעי ריסון כנגד קטינים חוסים, דרושה הסדרה ברורה של התחום. הסדרה שתיערך, בין היתר, על ידי קביעה כי העובדים שיבצעו את השימוש באחיזה המרסנת יהיו עובדים מנוסים וותיקים בעלי הכשרה ראויה וניסיון. עוד סברנו כי לאור בג"ץ חטיבת זכויות האדם ואח' נ' שר האוצר ואח' (להלן: בג"ץ בתי הסוהר הפרטיים),1 בו נדונה סוגיית הפעלת כוח וסמכויות שלטוניות על ידי גורמים פרטיים, יש לוודא כי העובדים המפעילים אמצעי ריסון במעונות החסות יהיו עובדי מדינה. מבלי לגרוע מעמדתנו, ועל מנת לאפשר קידום התקנת התקנות המתעכבות מזה זמן רב, ברצוננו להציע מספר צעדים שיש בהם בכדי לנסות ולוודא כי לא תהיה פגיעה שאינה לצורך באוכלוסיית הקטינים החוסים, וכי מידת הפיקוח על אותן עמותות פרטיות שמפעילות את המעונות, לרבות המעונות הנעולים, תהיה אפקטיבית ומקסימאלית, זאת תוך מתן אפשרות פרקטית למימוש הוראות סעיפים 41א-41ב לחוק הנוער. 1. אמצעי ריסון – סעיף 41א לחוק הנוער שימוש באמצעי ריסון פיזיים, המכונה גם "ריסון בינאישי" (interpersonal restraint), הינה טכניקה במהלכה אנשי צוות אוחזים את הקטין, בעודו מונח על גבו (פרקדן) או על בטנו, ומונעים ממנו להתנועע.2 לצד התועלת המצויה בשימוש באמצעי ריסון, שכוללת בין היתר מתן ביטחון, הכלה, קירבה ואמון, אפשרות לקבל שליטה בחזרה וכמובן מניעה מיידית של פגיעה,3 ישנם גם לא מעט קשיים עם טכניקה זו. ממחקרים עדכניים שנערכו על אוכלוסיות הקטינים השוהים במוסדות, עולה כי למרביתם לא הוקנו קודם לכן כישורי חיים בסיסיים, וכי לעיתים ההתנהגות הפרועה נובעת מתחושת חוסר אונים. במקרים אלו, נמצא כי האחיזה תהיה בלתי יעילה, ואף תחווה כטראומתית ומזיקה, שכן תעורר בקרב הקטינים דווקא את אינסטינקט הבריחה, ולא ההתמסרות.4 ואכן, לעיתים אחיזה עלולה להשיג בדיוק את ההפך מהתוצאות המקוות כאשר היא מתבצעת באופן לא נכון ולא אחראי.5 לפיכך יש חשיבות מרבית לליווים והדרכתם השוטפת והפעילה של צוותים המשתמשים באחיזות.6 גם לשיטת האחיזה עצמה ישנן השלכות. כך למשל נמצא כי בקרב מטופלות ממין נקבה, אחיזתן בעודן שוכבות על גבן עלולה לגרום להם לתחושת של פגיעות מינית.7 יש לזכור, כי מרביתן המוחלט של הנערות המוחזקות במעונות חוו בעברן טראומה, לרבות התעללות מינית. והשימוש באמצעים של ריסון עלול לייצר מצוקה רגשית ופיזית ולעורר בהן את חווית הטראומה מחדש. על כן יש לעשות בה שימוש במשורה ואך ורק על ידי נשות צוות ממין נקבה.8 מן האמור לעיל עולה כי השימוש באמצעי ריסון עשוי פעמים רבות להזיק לחוסה, ואף לפגוע בו לטווח הארוך. נדמה כי על מנת לאזן בין הפגיעה בקטינים לבין הצורך בשטח, יש לקבוע בתקנות אמצעים ברורים יותר הנוגעים להכשרתם של העובדים ולפיקוח על השימוש באמצעי זה- I. תקנה 14(א) - הכשרתו של עובד המוסמך להשתמש באמצעי ריסון כידוע, במעונות חסות הנוער שוהים קטינים בעלי מורכבויות רבות, ופעמים רבות בעלי תחלואה כפולה. זאת בעוד בפועל צוות המדריכים השוהה ברמה יומיומית עם הקטינים הינו צעיר, מתחלף לעיתים תכופות, ונעדר הכשרה רשמית בתחום הטיפולי. בחינה עדכנית של תפקידם של המדריכים במעונות מחזקת את ההכרה שמדובר בתפקיד תובעני ביותר, הדורש צוות מאומן ובעל הכשרה ממושכת, שמכיר היטב טכניקות ריסון פסיביות, פסיכולוגיית ילדים, due process וטכניקות למניעת הידרדרות של משברים.9 לפיכך, ולאור הסכנות וההשלכות הקשות שיכולות להיגרם כתוצאה משימוש באמצעי ריסון כנגד קטינים, נראה כי לפחות באשר לעובדים המוסמכים להשתמש כנגד חוסים באמצעי ריסון יש להציב רף הסמכה גבוה וברור. ראשית, נראה כי יש לקבוע בתקנה 14(א)(3) כי ההדרכות באשר לשימוש באמצעי ריסון יהיו באמצעות הכשרה ממושכת ועיתית. וכי הקורס שיידרש יהיה קורס ממיין ומסמיך (שיכלול אף מבחן הסמכה) ולא להסתפק בדרישה של הדרכה בלבד. כמו כן יש לקבוע תנאי סף באשר לזהות המדריך, ואין להסתפק בתנאים האמורים בתקנה 14(א)(1) ו- (2), אלא כי המדריכים יהיו בעלי השכלה אקדמאית (ולא תיכונית), או לכל הפחות במהלך לימודיהם האקדמאים. כמו כן, ולאור הספרות שהוצגה לעיל, אנו סבורים כי יש לתת את הדעת בתקנות למינו של המדריך המחזיק, וכאשר מתבצע שימוש בכוח כנגד קטינה, השימוש יעשה על ידי מדריכה ממין נקבה. II. תקנות 14(ד) ו- (ה) אופן הדיווח והמעקב שנערך אודות הפעלת הכוח על מנת לקבל תמונת מצב מלאה שתאפשר הסדרה מתאימה ואפקטיבית של השימוש בכח על ידי גורמים פרטיים, אין להסתפק במוצע בס"ק (ד) ו- (ה). כך למשל בס"ק (ד) יש להוסיף, לכל הפחות, התייחסות לתדירות ביקורים מינימאלית הנדרשת מצד המפקח ולא להסתפק בקביעה של הדבר בנהלים, וכן לקבוע במפורש כי המפקח יערוך שיחה עם חוסים שהופעלו כנגדם אמצעי ריסון, ובכלל. זאת על מנת להעריך את יעילות האמצעי וכן את הפגיעה שנגרמה בשל השימוש בו, באופן בלתי אמצעי. כמו כן, בס"ק (ה) יש להוסיף דרישה למיידיות הדיווח. אנו סבורים כי יש צורך למסד בתקנות מנגנון מעקב נוסף, אשר יחייב יצירת מסד נתונים ארצי על הפעלת האמצעים במעונות השונים וחובת דיווח ופרסום. כידוע, ישנן מספר עמותות המפעילות את המעונות, דבר היוצר שונות בנהלי העבודה ובגישות הטיפוליות הננקטות במעונות. יצירת מסד נתונים ארצי לצד חובת דיווח שנתית יאפשרו השוואה בין מעונות בתדירות הפעלת אמצעי הריסון, ויאפשרו למשרד הרווחה לבחון את מידת האפקטיביות של הכלים המשמעתיים והריסוניים שננקטים. כך תשוקף תמונת מצב ארצית של מספר המקרים בהם הופעלו שיטות הריסון כנגד חוסים, תוך פילוח לפי סוגי מעונות, אוכלוסיית היעד וזהות העמותה המפעילה את המעון. דיווח שכזה יסייע גם בקבלת אינדיקציה ברורה יותר אודות הצורך המעשי שעולה בהפעלת אמצעי הריסון, ויאפשר לערוך את התאמות נדרשות בהתאם לידע שיצטבר והתפתחויות בשיטות טיפוליות בעתיד. לאור הרגישות הרבה של השימוש באמצעי ריסון כנגד חוסים קטינים, מסד הנתונים הארצי צריך להיבחן על ידי הנהלת משרד הרווחה וכן על ידי גורמי חוץ. אנו ממליצים שחובת הדיווח תכלול גם מידע הנוגע לגילו של הקטין עליו הופעלו אמצעי הריסון, גיל ותק ומין המדריך שהפעיל את האמצעים, וכן השעה ביום בו הופעלו האמצעים האמורים. כן ראוי לקבוע כי בהערות מנהל המעון שבתקנה 14(ה) תירשם התייחסותו לנחיצות הפעלת האמצעים (יחסית לאלטרנטיבות). 2. חדר נעול – סעיף 41ב לחוק הנוער המחוקק הישראלי קבע כי החזקה בחדר נעול תתבצע אך ורק במעונות הנעולים, ולא כאמצעי ענישתי. המגבלות שקבע המחוקק מבוססות על מידע אודות הפוגענות של החזקת קטינים בבידוד.10 מחקר שנערך בקרב קטינים שהוחזקו בבידוד מצא כי השימוש בבידוד לא היה בעל ערך טיפולי של ממש ולא הביא לשינוי בשיעור בעיות ההתנהגות של הילדים, אלא להפך.11 לאור פוגענותו של אמצעי זה, ולאור העובדה כי בפועל, צוות המעונות הנעולים מורכב גם מעובדי מדינה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש לקבוע באופן מפורש כי מעורבותם של אנשי הצוות הבכיר, שהם עובדי מדינה בלבד, הינה מחויבת, וזאת בזמן אמת. הוראות סעיף 41ב לחוק הנוער מחייבות כבר עתה קבלת אישור מצד אחראי משמרת בטרם יינקט כנגד קטין חוסה צעד דרסטי של החזקה בחדר נעול. יצוין כי הוראה זו, הקובעת את זהות הגורם המאשר, ניתנה בטרם התקבל בג"ץ בתי הסוהר הפרטיים. הסניגוריה הציבורית סבורה כי המצב החוקי כיום, הקובע כי הפעלת כוח וסמכויות שלטוניות כגון כליאה ייעשו רק על ידי עובדי מדינה, מחייב התאמה של התקנה וקביעה כי האישור (המחויב בין כה וכה) להחזקת קטין בחדר נעול יינתן על ידי מי שהוא עובד מדינה ולא עובד עמותה פרטית. דהיינו, בתקנות יובהר כי תנאי הסף של בעלי התפקידים המצוינים כגורמים מאשרים (אחראי משמרת, מנהל המעון, רכז חינוכי או רכז טיפולי) הוא היותם עובדי מדינה. לכל הפחות, יש לקבוע כי הארכת משך הזמן של החזקת קטין בחדר הנעול, מעבר ל-20 הדקות הראשונות, על פי האמור בסעיף 41ב(א), תהיה באישורו של מנהל מעון או רכז חינוכי, שהינם עובדי מדינה. (הצוות הניהולי של המעונות הנעולים ממילא מאויש על ידי עובדי מדינה, כפי שדווח על ידי משרד הרווחה). I. הוספת ס"ק המחייב ביקור של המפקח הארצי או האזורי – בדומה לאמור בתקנה 14(ד). II. תקנה 15(ב) – אופן הדיווח אנו חוזרים על הערותינו לגבי מסד נתונים ארצי ופרסומו אחת לשנה, שיאפשר לראות תמונת מצב ארצית על תדירות השימוש באמצעי החזקתם של קטינים בחדר נעול. במאמר מוסגר נציין כי כיום ישנם מעונות נעולים של חסות הנוער שלא נעשה בהם כלל שימוש בהחזקה בחדר נעול (ואף אין חדר כזה בנמצא), מה שמעיד על כך שייתכן ומדובר בכלי שאינו הכרחי, לפיכך תמונת המצב הארצית במקרה זה הינה הכרחית לצורך למידה והשוואה. III. תקנה 15(ה) – הגדרת חדר נעול יש להוסיף התייחסות לגודל הנדרש של החדר הנעול. IV. בדיקת מצב החוסה בחדר הנעול כפי שנכתב גם בדברי ההסבר של התקנות המוצעות, יש לקבוע חובה לבדיקת מצבו של החוסה בחדר הנעול כל 10 דקות, על מנת לראות אם יש צורך בהמשך ההחזקה. לסיכום לצד הקושי והמורכבות שצוינו לעיל, בהפעלת אמצעי ריסון ושימוש בכוח על ידי גורמים פרטיים על אוכלוסיית הקטינים החוסים, יש להפרטת השירותים גם יתרונות לא מעטים. התרשמותנו מהשנים האחרונות, במהלך סיורים וביקורים של סניגורים המייצגים נוער במעונות חסות הנוער, הינה כי, ככלל, העמותות אשר מפעילות בפועל את המעונות הן בעלות אוריינטציה ורצון להעניק את הטיפול המיטבי לקטינים. עם זאת, תהליך ההפרטה מחייב הסדרה ופיקוח מוגבר ביחס לשימוש באמצעי ריסון נגד קטינים חוסים ולחזקתם בחדר נעול, אשר עלולים להיות להם השלכות מורכבות על הקטינים. נוסף לכך, ייתכן וראוי לקבוע הסדר דומה להסדר הקיים בסעיפים 71-72 לפקודת בתי הסוהר, המאפשרים לגורמים ממשלתיים רלוונטים לערוך ביקורים מוסדרים במעונות החסות הנעולים, וזאת על מנת להוות מנגנון בקרה נוסף. בכבוד רב, עו"ד רחל דניאלי הממונה הארצית על ייצוג נוער הסניגוריה הציבורית הארצית