חומר רקע

הכנסת מרכז המחקר והמידע ה כ נ ס ת ,מרכז המחקר והמידע ה ק ר י ה , י ר ו ש ל י ם9 5 9 1 9 www.knesset.gov.il/mmm 'טל מזכירות : 0498049 - 90 'פקס : 0490596 - 90 י,רושלים כ"ב כסלו תשע"ד 01 נובמבר0956 מיזם הפיקוח האלקטרוני על אסירים ועצירים )(איזוק אלקטרוני - עדכון מסמך זה נערך לקראת דיון בוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת על מחקר הערכה של מיזם הפיקוח האלקטרוני בקרב אסירים משוחרר ים ברישיון ברשות לשיקום האסיר . מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת הציג נתונים בנושא, לרבות את טענות הגופים המעורבים בנוגע לקשיים העיקריים .ועמדתם לגבי המשך הפעלת המיזם1 להלן יוצג עדכון, בהתמקדו ת במחקר ההערכה חדש שפורסם על הפעלת המיזם בקרב אסירים משוחררים ברישיון. 1. רקע תכנית האיזוק האלקטרוני נועדה ל שם מעקב באמצעים אלקטרוניים אח ר תנועתם ושהייתם של המפוקחים(עצורים משוחררים על-תנאי ואסירים משוחררים בשליש האחרון של מאסרם), ובמקרים מסוימים משמש ת .חלופה לכליאה כאשר מדובר באסירים משוחררים ברישיון , לצד תנאי הפיקוח המוגברים, התכנית בעלת היבט שיקומי ושמה דגש על השתתפות המפוקחים במסגרות ש ל תעסוקה .וטיפול2 מיזם הפיקוח האלקטרוני הינו אחד ממספר תכניות שיקום בפיק ו ח המופעלות על- ידי הרשות לשיקום האסיר, המיועדות בעיקר לאסירים שקיבלו טיפול אינטנסיבי בכלא או טיפול בבעיית ההתמכרות לסמים. 3 נכון להיום ה מיזם פועל מתוקף הוראת שעה- חוק פיקוח אלקטרוני על משוחררים בערובה ומשוחררים על– תנאי ממאסר(הוראת שעה ') (תיקון מס3), התשע"ג- 3113 , ש תוקפ ה ה- 1 במרס 3112 . 4 בהעדר חקיקה מקיפה וקבועה בחוק , התכנית מופעלת במסגרת הסמכויות שיש לבית המשפט ( לגבי עציר ים )ולוועדת השחרורים ( לגבי אסיר ים), תחת הפיקוח של שירות בתי הסוהר. 5 חק יקה 1 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת )פרויקט הפיקוח האלקטרוני על אסירים ועצירים (איזוק אלקטרוני– תמונת מצב , ,כתיבה: איתי פידלמן9 בינואר0950 . 2 ,שהם אפרת שירלי יהושע-שטרן " ,ורותם אפודי מיזם הפיקוח האלקטרוני בקרב אסירים משוחררים ברישיון- מחקר הערכה ,"מכון שא"מ , 0956 . 3 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכניות לשיקום אסירים– רקע וסקירה משווה ,, כתיבה: שלי מזרחי ואורי טל0 במרס 0959 . בתשובה על פנייתנו ציינו ברשות לשיקום ה אסיר את תכניות השיקום בפיקוח הבאות: הוסטלים (מסגרות בתנאי פנימייה לטיפול אינטנסיבי); תכניות בקהילה הכוללות את שיבת האסיר המשוחרר לביתו והשתלבותו בתעסוקה ובטיפול; תכניות המשלבות אסירים משוחררים במרכזי יום, בקהילות, מרכזים לטיפול בהתמכרויות ועוד. מקור: אבי ד יאמנט (מפקח ,ארצי) ורותם אפודי (ראש תחום מחקר), הרשות לשיקום האסיר תשובה על פנייתנו , 05 בנובמבר0956 . 4 סעיף5 ,בהוראת השעה5 במאי0956 . 5 " ,עו"ד נעמה פויכטונגר, משרד המשפטים, פרוטוקול ועדת הכנסת א. קביעת ועדה לד יון בהצעת חוק פיקוח אלקטרוני על משוחררים בערובה על- 'תנאי ממאסר (הוראת שעה) (תיקון מס6), התשע"ג- 0956 ," 09 ,באפריל0956 . עמוד3 מתוך2 ראשית מקיפה להסדרת תכנית הפיקו ח האלקטרוני מתעכבת זה מספר שנים, במהלכם היא נידונה .מספר פעמים בוועדות הכנסת בהקשר זה יש לציין כי כבר בחודש אוקטובר0959 , בדיון בוועדת המדע והטכנולוגיה, משרד המשפטים העריך כי תזכיר החוק י.וגש תוך חודשים ספורים6 בין היתר, נטען בעבר על- ידי נציגי משרד המשפטים כי ,בנוסף למורכבות הנושא עיכובים נגרמו עקב ,שביתת פרקליטים חילופי בעלי תפקידים ומחלוקות מהותי ות על מרכיבי ם .בחוק7 לאחרונה בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ציין היועץ המשפטי של ה משרד ל בטח ון הפנים כי נותר לפתור מחלוקות בין- משרדיות בקשר .לתקציב8 במענה על פנייתנו נמסר ממשרד המשפטים כי ועדת השרים לחקיקה איש ר ה ביולי0956 את תזכיר החוק המוצע על- .ידי משרד המשפטים אך שר הרווחה הגיש ערר על ההחלטה, פעולה שעצרה את קידום החוק ה סיבה לערר נעוצה במחלוקת בנוגע ל הערכות התקציבית הנוגעת למתן תסקירי מעצר במסגרת הליך הפיקוח האלקטרוני. להחלת חובת הגשת תסקיר, שמטרתו להבטיח כי רק מפוקחים מתאימים ייכללו בתכניות, יידרש תגבור של גורמי המקצוע במשרד הרווחה. עם זאת, משרד האוצר אינו מאשר תיקצוב של הוספת תקנים. בישיבה שהת קיימה בראשות מנכ"ל משרד המשפטים באוקטובר0956 ובהשתתפות ,נציגי המשרדים הושגה פשרה9 אך גם המתווה החדש תלוי בהסכמת משרד האוצר, שטרם העביר את .אישורו10 1.3. נתונים על המיזם11 מתחילת הפעלת המיזם( בשנים0991-0990 ) ועד אוקטובר 0956 , היו סה"כ7,077 מפוקחים. מתוכם090 ,אסירים משוחררים ברישיון0,181 עצירים ו- 004 .קטינים החל מ דצמבר0955 נכנסה לתוקף הנחיית מנכ"ל המשרד לבטחון הפנים להגביל את מספר המפוקחים בתכנית בכל רגע נתון ל- 719 משתתפים עד .להשלמת החקיקה .המפוקחים במיזם בעלי עבר פלילי מסוגים שונים, כמפורט בטבלה להלן פילוח כלל המפוקחים (אסירים משוחררים, עצירים וקטינים) על- פי עבירות (נובמבר3113 ) קבוצת עבירה סה"כ מפוקחים שיעור מבין המפוקחים אלימות 271 23.4% עבירות בטחון המדינה 03 4.1% עבירות הסדר הציבורי 21 11.2% עבירות כלכליות 0 0.4% 6 'ועדת המדע והטכנולוגיה, פרוטוקול ישיבה מס06 " , .א חוק פיקוח אלקטרוני על משוחררים בערובה ומשוחררים על תנאי ממאסר (הוראת שעה), התשס"ט- 0999 – ישיבת מעקב ודיווח ; .ב תקנות פיקוח אלקטרוני על משוחררים בערובה ומשוחררים על תנאי ממאסר (הוראת שעה)(הארכת תוקף החוק), התשע"א- 0959 " , 55 באוקטובר0959 . 7 " ,עו"ד נעמה פויכטונגר, משרד המשפטים, פרוטוקול ועדת הפנים והגנת הסביבה הפסקת פרויקט האיזוק האלקטרוני ," 55 בינואר0950 . 8 עו"ד יואל הדר , משרד לביטחון ה פנים" ,, פרוטוקול ועדת חוקה, חוק ומשפט הצעת חוק פיקוח אלקטרוני על משוחררים בערובה על- 'תנאי ממאסר (הוראת שעה) (תיקון מס6), התשע"ג- 0956 ," 69 באפריל0956 . 9 בהתאם לפשרה יצומצם היקף התקנים הנוסף הדרוש משום שיוגש תסקיר לפי שיקול דעתו של השופט (בהתאם למצב המשפטי כיום )) וקביעת חריג, הקובע כי רק לגבי עבירות חמורות במיוחד, או במקרה של עצור רצידיביסט (חוזר– תהיה .חובת תסקיר 10 ,עו"ד נעמה פויכטונגר, משרד המשפטים תשובה על פנייתנו , 09 בנובמבר0956 . 11 התקבלו מעו"ד שמעון בר- גור, ראש חטיבת הכליאה בנציבות שירות בתי הסוהר, המשרד ,לבטחון הפנים תשובה על פנייתנו , 04 בנובמבר0956 . עמוד3 מתוך2 עבירות כלפי המוסר 1 0.3% עבירות כלפי חיי-אדם 12 3.5% עבירות מין 12 6.9% עבירות מרמה 22 1.5% עבירות סמים 82 6.5% עבירות רישוי ותעבורה 88 6.0% עבירות רכוש 77 13.2% עבירות שוד 12 2.9% שאר עבירות 2 1.1% אחר 207 18.9% סה"כ 708 233% תקציב המיזם :מחולק באופן הבא 01 מיליון ש"ח 'לחברה זכיינית על שירותי התקנות/פירוק, משטר פיקוח, דיווח למשטרת ישראל וכד; 01 מיליון ש"ח לליווי סוצי;אלי של המפוקחים 099,999 ש"ח .לרשות לשיקום האסיר 3. נקודות לציון על מחקר ה הערכ ה ועמדות הגופים המעורבים במיזם  מחקר הערכה ראשון על מיזם הפיקוח האלקטרוני נערך על- ידי חוקרי מכון שא"מ (מכון לחקר שילוב .אסירים משוחררים בקהילה) במכללה האקדמית אשקלון וחטיבת המחקר ברשות לשיקום האסיר המחקר התבצע במספר שלבים. השלב הראשון פורסם בשנת0959 .והמחקר המלא יצא לאור עכשיו לצד מספר מסקנות )(במישור הטכני ובמישור הארגוני העשויות לשפ ר את מיזם הפיקוח האלקטרוני, עורכי המחקר מעריכים כי המיזם תומך בשיפור ההתנהגות הפרו- חברתית של האסירים המשוחררים בקהילה וכי יש לעגן בחקיקה את השימוש בפיקוח האלקטרוני כחלופה ראויה לאסירים שלא ניתן לשחררם בשחרור מוקדם בכל אחת מתכניות הפיקוח האחרות הקיימות (ראו פירוט לתכניות חלופיות בהערת שוליים6 .)במסמך זה  יש לציין כי המחקר בחן רק את אוכלוסיית האסירים המשוחררים ברישיון , כ- 519 מפוקחים . על פי הכ ותבים, וכן מנתונים שפורסמו בעבר על- ,ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת מדובר על כ- 13%- 11% מכלל המפוקחים .במיזם פיקוח אלקטרוני :אוכלוסיית המחקר הינה בעלת מאפיינים ייחודיים המפוקחים שהנם אסירים משוחררים על- תנאי הם לרוב בעלי מעורבות גבוהה יחסית בעבירות פליליות, ה שתחררו ממתקני כליאה בעלי רמת בטחון מרבית וריצו שני עונשי מאסר או ,יותר. לפיכך חשוב לציין כי מסקנות המחקר אינ ן תקפות לכלל המיזם, אלא רק להפעלת ה מיזם בקרב אוכלוסייה זו. עמוד2 מתוך2  בתשובה על פנייתנו ציינו במשרד לבטחון הפנים כי בשירות בתי הסוהר (שב"ס), הגורם האחראי על המ.יזם בקרב עצירים ואסירים, לא נערך מחקר הערכה אחר הכולל את כלל אוכלוסיית המפוקחים12  ,במחקר הנידון רק כ מחצית האסירים המשוחררים ברישיון (כ- 71 איש) מילאו את השאלון, שהיווה את בסיס הנתונים לפרק השני . הפרק עסק ב"עמדות המפוקחים כלפי המיזם". מחברי הדוח מציינים .כי מדובר במדגם קטן  המחקר מצביע על ,קשיים במישור הארגוני בהפעלת המיזם. בין היתר ,היעדר נהלים והנחיות ברורים למשל לגבי מיהו ה.אסיר המתאים למיזם במענה על פנייתנו ציינה הרשות לשיקום האסיר כי בהתאם למסקנות המחקר וכחלק מתהליך הפקת לקחים , גורמי המקצוע ברשות כתבו נהלים ברורים .המשמשים את עובדי הרשות האמונים על נושא זה  ,הרשות לשיקום האסיר מציינת שני אתגרים עיקריים להמשך הפעלת המיזם: תקלות טכניות רבות המטרידות את האסיר המשוחרר וסביבתו וכן מכסה נמוכה יחסית של מפו קחים שאושרה לאיסרים .)משוחררים (בייחוד לאור ממצאי המחקר באשר להצלחת האיזוק האלקטרוני ככלי שיקומי13  ב דברי ההסבר לתזכיר החוק שנידון בימים אלו, מציין משרד המשפטים כי במתכונת הנוכחית של המיזם קיים קושי לקבוע מיהי האוכלוסייה המתאימה לתכנית זו, וקושי לאכוף את תנ אי הפיקוח האלקטרוני נוכח ריבוי הפרות של מפוקחים . מועלה החשש כי ב עקבות כך לא מתקיימת הגנה מספקת על שלום הציבור וביטחונו. במסגרת הצעת החוק, מוצע להסדיר הן את מעמדו המשפטי של הפיקוח ,האלקטרוני:והן את המנגנון ליישומו, ובכללם הבניית שיקול הדעת השיפוטי באשר למע צר נ אשמים בפיקוח אלקטרוני או שחרור ברישיון של אסירים בפיקוח; פרטי תכנית הפיקוח האלקטרוני; סמכויות גורמי שב"ס לצורך ניהול תכנית הפיקוח האלקטרוני; והסדרת המנגנון להפסקת הפיקוח האלקטרוני לגבי מפוקח שהפר את תנאיו. 14 כתיבה: נעמה טשנר :אישור יובל וורגן, ראש צוות 12 ,אבי דיאמנט (מפקח ארצי) ועו"ס רותם אפודי (ראש תחום מחקר), הרשות לשיקום האסיר תשובה על פנייתנו , 05 בנובמבר 0956 . 13 .שם 14 תזכיר חוק פיקוח אלקטרוני על עצור ואסיר משוחרר על תנאי (תיקוני חקיקה), התשע"ב- 0950 .