חומר רקע
בנובמבר 2013 25
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
הנדון: תקנות הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) (תנאי החזקת קטינים במעון או במעון נעול), התשע"ד- 2013
1. ביום 26.11.13 יובאו התקנות שלעיל לאישור ועדת חוקה. יש לציין, כי התקנות מובאות בפני הועדה באיחור של כחמש שנים וזאת למרות חשיבות הנושא ועל אף שהמחוקק מצא לנכון לקבוע מפורשות בתיקון לחוק הנוער מ- 2008 כי "תקנות לפי סעיפים 41א ו-41ב לחוק העיקרי... יובאו לאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת בתוך תשעה חודשים מיום פרסומו של חוק זה."
2. מעונות חסות הנוער מופעלים כיום על ידי עמותות פרטיות. מעורבותם של עובדי ציבור בהפעלת המעונות הינה מזערית. אמנם במעונות הנעולים אמור מנהל המעון להיות עובד מדינה אולם עיקר ההחלטות ושיקול הדעת בפועל ננקטים על ידי המנהל התפעולי וכלל עובדי המעון שהינם כולם עובדי עמותה. עמדתנו העקרונית היא כי הפרטת מעונות חסות הנוער הנעולים הינה פסולה בשל מרכיבי שלילת החירות המובהקים המאפיינים אותם.
3. המעונות הנעולים פועלים הרחק מעין הציבור ומבלי שמתקיימת עליהם בקרה או פיקוח מספקים. בניגוד לבתי סוהר, במעונות הנעולים אין אפילו ביקורים רשמיים של גורמים חיצוניים. בנוסף, יש להזכיר את דוח מבקר המדינה משנת 2008 שהתייחס לפיקוח הלקוי שמבצע משרד הרווחה על מעונות החסות1 וכן את הדיווחים בתקשורת על אלימות ותנאים בלתי ראויים במעונות השונים.
4. לעניין השימוש באמצעי ריסון ונעילה במעונות, מדובר באמצעים קיצוניים ביותר אשר למיטב ידיעתנו אין להם אח ורע במסגרות שיקום או חינוך אחרות. עמדתנו העקרונית היא כי ראוי לשקול להפסיק כליל את השימוש באמצעים מסוג זה כלפי קטינים לאור הפגיעה הקשה בגופם, בחירותם ובכבודם ולבחון שימוש באמצעים מידתיים יותר אם בכלל. ראוי להגביל את השימוש בכוח למקרי הגנה עצמית בלבד מבלי להעניק סמכויות נוספות של שימוש בכוח. לכל הפחות, יש להגביל את הסמכות להשתמש באמצעים אלו בתקנות למי שהינו עובד ציבור בלבד.
5. בנוסף, אין כל מקור חוקי המתיר להפעיל אמצעים אלו כלפי חוסים המוגדרים "נזקקים" ואשר אינם מעורבים בפלילים. כידוע, במעונות חסות הנוער שוהים אלה לצד אלה בני נוער עוברי עבירה אשר נשלחו למעון בצו בית משפט מכוח חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) ובני נוער "נזקקים" אשר גם להם הוצא צו בית משפט מכוח חוק הנוער (טיפול והשגחה). אלא שבעוד החוק הראשון מסדיר את סמכות השימוש באמצעי הריסון האחרון אינו מעניק סמכות כזו כלפי בני הנוער ה"נזקקים".
להלן עמדתנו בהרחבה:
הפרטה אסורה של סמכויות שלטוניות
6. הפעלת אמצעי ריסון ונעילה בידי גורמים פרטיים מנוגדת להלכה שנקבעה בבג"ץ בעניין בית הכלא הפרטי במיוחד כאשר הם מופעלים כלפי חוסים במעונות הנעולים. עמדתנו היא כי כלל העובדים במעונות הנעולים צריכים להיות עובדי מדינה בלבד נוכח מאפייני שלילת החירות במוסדות אלה. אולם, לכל הפחות, יש להבטיח כי העובדים המבצעים בפועל את אמצעי הריסון והנעילה בחדר ומקבלים את ההחלטה על הביצוע יהיו עובדי ציבור בלבד.
7. המעונות הנעולים מוגדרים אמנם "ממשלתיים" אולם בפועל, למעט מנהל המעון שהינו עובד ציבור, כל הצוות במעונות הינם עובדי עמותות המקבלים את שכר מהעמותה ועל פניו אינם כפופים לכללים ולנורמות שחלים על עובדי ציבור, ובכלל זה הדין המשמעתי ונורמות פליליות מוגברות. משכך, בכלל המעונות העובדים אשר מפעילים את אמצעי הריסון ומקבלים את ההחלטה על השימוש בכוח ועל נעילת הקטין בחדר בידוד הינם ללא יוצא מן הכלל עובדי עמותות.
8. מעונות חסות הנוער משמשים בעיקרם מוסדות טיפול ושיקום בני נוער אולם אין להתעלם מתפקיד המעונות לשמש תחליף לכליאת בני נוער עברייני. מרכיבי הענישה, ההרחקה ושלילת החירות הינם חלק מתפקיד המעונות. כך התייחס שופט בית המשפט העליון רובינשטיין למסגרת המעון הנעול:"[זוהי] מסגרת טיפולית שמחד גיסא היא נעולה, ובכך יש בה סממן כליאתי, ומאידך גיסא היא גמישה...ובונה מידרג של שלבי טיפול ושיקום, האמור לכוון את הנער או הנערה שכשלו בעבירות לעבר חיים נורמטיביים".2 ולדברי שופטת בית המשפט העליון ארבל:"שלילת חירותו [של העבריין במעון] זהה לזו שהיתה נעשית מאחורי סורג ובריח, מלבד אולי אי אלו תנאים".3
9. לאור זאת, בהתאם לפסיקת בג"ץ יש להותיר בידי עובדי מדינה בלבד את הסמכות להפעיל כח כלפי הקטינים החוסים במעונות ולשלול את חירותם באופן קיצוני כל כך על ידי נעילתם בחדר. הטעם לכך מצוי, בין היתר, בכך שעובדי המדינה כפופים לדינים ולנורמות החלים על מי שפועל במסגרת גופי המדינה ובכך "יש כדי להפחית משמעותית את הסכנה כי הכוח הרב הנתון לאותם גופים ינוצל לרעה, וכי הסמכויות הפוגעניות הנתונות להם יופעלו באופן שרירותי או לקידומן של מטרות זרות."4 עמדה זו הובעה אף על ידי נציגת משרד המשפטים עו"ד רחל גוטליב בדיון בתיקון לחוק שהתקיים בועדת החוקה ביום 13.7.2008: "מדברים כאן על סמכות כליאה, סמכות ענישתית ולא יכול להיות שיעשה את זה עובד קבלן, גם אם הוא מבצע את זה בפועל. מי שצריך להפעיל את שיקול הדעת זה מי שנמצא תחת דין משמעתי, אם יש לנו טענות נגדו."
10. העובדה כי אמצעים אלה אינם מבוצעים כאמצעי ענישה אלא לצורך מניעת בריחה או פגיעה בגוף או ברכוש, אינה משנה לעניין העדר הלגיטימציה שבהפעלתם בידי גורמים פרטיים. מדובר בסמכויות שלטוניות שאין להעבירן לידי גורם פרטי במיוחד כאשר הן מבוצעות במסגרת מוסד נעול: "הסמכויות הכרוכות בשמירה על הסדר הטוב, המשמעת וביטחון הציבור בבית הסוהר והסמכויות הכרוכות במניעת בריחתם של אסירים ממשמורת הן באופן מסורתי מסמכויותיה המובהקות של המדינה. "5
חוסר סמכות כלפי קטינים "נזקקים"
11. במעונות חסות הנוער שוהים זה לצד זה בני נוער שהוצא נגדם צו במסגרת הליך פלילי לפי חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 וכאלה שהוצא בעניינם צו על רקע נזקקות לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960 (60% ו- 40% בהתאמה)6. השימוש באמצעי הריסון והבידוד במעונות נעשה כלפי שתי האוכלוסיות ללא הבחנה למרות שחוק הנוער (טיפול והשגחה) אינו מעניק סמכות כזו כלפי בני נוער שהושמו במעונות מתוקף חוק זה.
12. סעיף 3(4) לחוק הנוער (טיפול והשגחה) קובע אמנם כי בית המשפט רשאי להורות על החזקת נער "במעון או במעון נעול כמשמעותם בחוק הנוער שפיטה וענישה", אולם סעיף כללי זה אינו יכול להוות את הבסיס לשימוש בכוח כלפי קטינים ושלילת חירותם באמצעות נעילתם בחדר. נוכח הפגיעה הקשה בזכויות אדם המובנית בשימוש באמצעי הריסון כלפי קטינים ובנעילתם בחדר בידוד, נדרשת הסמכה ברורה ומפורשת בחוק לשימוש באמצעים קיצוניים מסוג זה.
13. אין כל התייחסות מפורשת שממנה ניתן ללמוד על כוונה להסמיך את צוות המעונות להשתמש בכוח כלפי קטינים נזקקים לצורך ריסונם או לנעול אותם בחדר בידוד.
אן סוצ'יו, עו"ד