חומר רקע

__________________משרד המשפטים פעולות הביקורת הפיקוח על הטיפול של האפוטרופסים בחסויים בכל הנוגע לרכושם, גופם ורווחתם נבדקו בגופים אלה: במשרד המשפטים באגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי, במשרד הראשי ובמחוזות בירושלים, בחיפה, בתל אביב ובבאר שבע; במשרד הרווחה בלשכת היועץ המשפטי שבמשרד הראשי ובלשכותיו במחוז תל אביב והמרכז ובמחוז חיפה והצפון. כן נבדק הנושא בהנהלת בתי המשפט, ובדיקת השלמה נעשתה במזכירות בית המשפט לענייני משפחה במחוז תל אביב והמרכז. במשרד הבריאות, במשרד הראשי, בכמה מרכזים רפואיים ממשלתיים ובמרכז לבריאות הנפש כפר שאול בירושלים נבדק תפקוד היחידות לשירות סוציאלי בכל הנוגע למינוי אפוטרופוס לצורך מתן הסכמה או סירוב לטיפול רפואי. כמו כן נבדקה פעילות המחלקה לעבודה סוציאלית של משרד הבריאות בתחום זה. הבדיקה הושלמה במוסד לביטוח לאומי ועסקה בפיקוח המוסד על תאגידים ואנשים פרטיים המקבלים גמלה עבור חסויים. בהנהלת בתי המשפט ובבתי המשפט לתביעות קטנות בתל אביב ובפתח תקווה נבדקו סדרי ניהולם של בתי המשפט לתביעות קטנות, וכן קובץ נתונים ממוחשב המשמש לניהול בתי המשפט לתביעות קטנות. פיקוח על הטיפול בחסויים תקציר לפי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - החוק), חסוי הוא אדם שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס, בין היתר, היות שאין הוא יכול לדאוג לענייניו ואין מי שמוכן לדאוג להם במקומו. במקרים רבים החסוי הוא חסר ישע. בחוק נקבע, כי במילוי תפקידיו חייב האפוטרופוס לנהוג לטובת החסוי כדרך שאדם מסור היה נוהג בנסיבות העניין. לתפקיד אפוטרופוס מתמנים קרובי משפחה של החסוי, יחידים, או תאגיד העוסקים בכך. במהלך השנים חל גידול במספר החסויים, ובתחילת 2003 הסתכם מספרם בכ-28,000 נפש (יצוין, כי ישנם חסויים רבים נוספים שמונה להם אפוטרופוס על גוף בלבד - ראו להלן). ביקורת קודמת בנושא הטיפול בחסויים (להלן - הביקורת הקודמת) נערכה בשנת 1990 וממצאיה פורסמו בדוח שנתי 41 של מבקר המדינה (עמ' 363). הבקשות למינוי אפוטרופוס מוגשות לפני בית המשפט לענייני משפחה (להלן - בית המשפט). יש שאפוטרופסות היא על גוף (להלן - אפוטרופסות על גוף, או אפוטרופסות לענייני גוף), ויש שאפוטרופסות היא על רכוש (להלן - אפוטרופסות על רכוש או אפוטרופסות לענייני רכוש). היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו במשרד הרווחה (להלן - יועמ"ש הרווחה) מעורב בהליך מינוי אפוטרופוס: או כמשיב בבקשה למינוי שהוגשה בידי קרוב משפחה, שאז עליו להגיש לבית המשפט את תגובתו בנדון; או כמגיש הבקשה, כנקבע בחוק. האפוטרופוס הכללי מתמנה בידי שר המשפטים והוא עומד בראש אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים (להלן - האפו"כ). על פי החוק, אחראי האפוטרופוס הכללי, בין היתר, לפיקוח על האפוטרופסים שמינה בית המשפט. פעולות הפיקוח באפו"כ נעשות בידי כ-20 מפקחים, יחד עם פרקליטים, המועסקים במחוזות האפו"כ בירושלים, בתל אביב, בחיפה ובבאר שבע, בהדרכה ובהכוונה של ממונה ארצית על הפיקוח על אפוטרופסים ומנהלי עיזבון בהנהלה בירושלים. מזכירויות בתי המשפט (במחוז תל אביב והמרכז - ברמת גן, ובבתי משפט אחרים), אינן שולחות לחסויים העתקים מהבקשות למינוי אפוטרופוס, בניגוד לתקנות לחוק. מבדיקת התיקים עלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו, במקרים רבים, להשתמש בסמכותן החוקית לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתם של חסויים. ברישום הממוחשב של הנהלת בתי המשפט אין אפשרות לזהות בוודאות אם צו המינוי לאפוטרופוס, שהוצא לחסויים, קבוע או זמני, ואין לדעת את מספרם המדויק ואת זהותם של כלל החסויים שלהם מונו אפוטרופסים במינוי קבוע. נמצאו אי התאמות ברישום המידע, בין המערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט לבין המערכת של האפו"כ, וצווי מינוי לאפוטרופוס שלא נרשמו אצל האפו"כ. כתוצאה מכך אין לאפו"כ מידע מדויק ומעודכן על החסויים שמונו להם אפוטרופסים ולא מתקיים התנאי הבסיסי לקיום פיקוח אפקטיבי על טיפול האפוטרופסים בחסויים. מאז הביקורת הקודמת לא פעלו הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה להורות על מערכת דיווח שיטתית של לשכות יועמ"ש הרווחה ללשכות הרווחה, על החסויים המתגוררים בתחומן, ואשר להם התמנו אפוטרופסים לפי בקשת קרוב משפחה. הועלה, כי הפיקוח של האפו"כ מתייחס רק לצד הכספי (ניהול רכושו של החסוי) והוא אינו מפקח על טיפולם של האפוטרופסים בענייני גוף. רשויות הרווחה אינן עוקבות אחר החסויים; ובכך יוצא, כי אין, למעשה, פיקוח על הטיפול בחסויים בתחום האפוטרופסות בענייני גוף. רוב רובם של הצווים למינוי אפוטרופסים על הגוף בלבד אינם נרשמים במאגרי הנתונים של האפו"כ. לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו לנצל את סמכותן לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתו של החסוי, ולא הגישו בקשות למנות גם אפוטרופוס על רכוש, לחסויים שמונה להם אפוטרופסים על גוף עקב מצבם הקוגניטיבי הירוד; זאת, גם במקרים שבהם לשכת יועמ"ש הרווחה היא שיזמה את הבקשה למינוי אפוטרופוס על גוף. האפו"כ לא קבע מהם המאפיינים הנדרשים להתאמת המועמד לתפקיד אפוטרופוס, ועקב כך הטיפול במסמכים המתקבלים מבית המשפט שונה ממחוז למחוז. מבין 34,024 בקשות שהיו רשומות במערכת הפיקוח באפו"כ, 1,497 בקשות התקבלו מבתי המשפט לפני יותר משלוש שנים, ולא צוין במערכת הפיקוח אם הן אושרו בידי בית המשפט. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח על 75 חסויים, שהאפוטרופסים שמונו להם נפטרו, הועלה, כי משך הזמן ממועד פטירת האפוטרופסים ועד למועד הביקורת, שבו היו החסויים ללא אפוטרופוס, היה כ-10 שנים בממוצע. דבר זה נובע, בחלקו - מאיחור של האפו"כ באיתור המידע על מות האפוטרופוס, ובעיקר - ממשך הטיפול הארוך של משרד הרווחה במינוי אפוטרופוס חדש. חלק מהאפוטרופסים הם בני משפחה של החסוי, שלעיתים חסר להם ידע למלא את תפקידם. הועלה, כי האפו"כ לא הדריך את מרבית האפוטרופסים סמוך למינוי או במהלך מילוי תפקידם. האפו"כ פטר אפוטרופסים רבים מהגשת הדוחות השנתיים שהם חייבים בהגשתם על פי החוק, בלי שהייתה לו סמכות לכך. במקרים אחרים לא פעל האפו"כ כדרוש כדי לקבל מאפוטרופסים את הדוחות הכספיים שהם חייבים בהגשתם; דוחות כספיים רבים שהתקבלו באפו"כ לא נבדקו; כתוצאה מכך נותק הקשר עם אפוטרופסים רבים לשנים רבות. מקצת הדוחות הכספיים שנבדקו בידי האפו"כ נמצאו לא תקינים, אולם האפו"כ לא הפעיל כדרוש את סמכותו כדי לקבל מהאפוטרופסים דוחות כספיים מתוקנים. למרבית החסויים לא עשו המפקחים אומדן של צרכים שנועד, בין היתר, לשמש אמת מידה לבדיקת סבירות ההוצאות המדווחות בידי האפוטרופוס, כדרוש על פי נוהלי האפו"כ. לא מוצו אפשרויות השימוש במערכת הפיקוח הממוחשבת, כדי לייעל את עבודת הפיקוח והבקרה. המוסד לביטוח לאומי ממנה לזכאים לגמלה, שאינם מסוגלים לגבותה מחמת מוגבלותם, אדם או תאגיד שיקבל עבורם את גמלתם (להלן - מקבל גמלה). הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא עשה פיקוח כדרוש על מקבלי הגמלה. עוד הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי התיר למקבלי הגמלה לנכות כספים מסכום הגמלה, בלי שניתנה למוסד סמכות לכך בחוק הביטוח הלאומי. ♦ מבוא 1. חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - החוק), קובע, כי "כל אדם כשר לפעולות משפטיות, זולת אם נשללה או הוגבלה כשרות זו בחוק או בפסק דין של בית משפט". בית המשפט רשאי למנות אפוטרופוס, בין השאר, לקטינים בנסיבות שונות המצוינות בחוק, למי שהוכרז כפסול דין לפי אותו חוק או לאדם שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו, כולם או מקצתם, ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו. חסוי מוגדר בחוק "מי שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס... או מי שבית המשפט רשאי למנות לו אפוטרופוס כאמור, והוא אף כשעדיין לא הוברר אם נתקיימו התנאים למינוי, הכל לפי העניין" (להלן - החסוי). הבקשות למינוי אפוטרופוס מוגשות לבית המשפט לענייני משפחה (להלן, גם - בית המשפט). היועצת המשפטית (בפועל) של משרד הרווחה (להלן - יועמ"ש הרווחה) וכל עורכי הדין בלשכת יועמ"ש הרווחה מונו כבאי כוח היועץ המשפטי לממשלה והם מטפלים בשמו בבקשות למינוי אפוטרופסים. יש שאפוטרופסות היא על גוף (להלן - אפוטרופסות על גוף, או אפוטרופסות לענייני גוף), ויש שאפוטרופסות היא לרכוש (להלן - אפוטרופסות על רכוש, או אפוטרופסות לענייני רכוש). לעיתים רחוקות ניתן המינוי לאפוטרופסות לדין. כן יכול, שהמינוי יהיה הן לגוף והן לרכוש (מינוי כללי); כמו כן, יכול שיהיה לתקופה מוגבלת (מינוי זמני) או לצמיתות (מינוי קבוע). הטיפול הסוציאלי בחסויים: חסויים רבים נחשבים גם ל"נזקקים" לפי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958 (להלן - חוק שירותי הסעד) וזכאים לסעד לפי אותו חוק, מחמת גיל, מצב בריאות, ליקוי רוחני או גופני, או מסיבות אחרות שנקבעו בתקנות לפי אותו חוק ; רבים מהם קשישים הזקוקים לסיעוד, אנשים הסובלים ממחלות נפש או מהפרעות נפשיות מסוימות ובעלי פיגור שכלי מסוים; מקצתם הם אנשים צלולים אולם מוגבלים עקב תאונות או מחלות, ונזקקים עקב ניתוחים וטיפולים רפואיים, או נזקקים עקב אי מסוגלותם ליישם את החלטותיהם בצורה נכונה. החסויים חיים במסגרות חוץ-ביתיות או בבתיהם בקהילה. לפי חוק שירותי הסעד, רשות מקומית תקיים לשכת סעד, לשם טיפול סוציאלי בנזקקים והגשת סעד להם. לשכות אלה מכונות היום מחלקות לשירותים חברתיים של הרשויות המקומיות, (להלן - לשכות הרווחה). משרד הרווחה משתתף, בין היתר, במימון תקציבן של לשכות הרווחה, והוא אחראי לקביעת הנחיות מקצועיות ולפיקוח על פעולתן. כמו כן, הטיפול הסוציאלי בחסויים הזכאים לכך אמור להינתן בידי המוסד לביטוח הלאומי לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, פרק י', בנוגע לביטוח סיעוד. מינוי אפוטרופוס לאדם משקף את הגבלת כשרותו המשפטית. האפוטרופוס מוסמך לייצג את החסוי, קרי לקבל החלטות במקומו. בד בבד, נשללת מהחסוי הזכות לבצע פעולות אלה. החוק מבטיח את מנגנוני הפיקוח על האפוטרופוס, שהם: מנגנון הפיקוח של הרשות השופטת, שבא לידי ביטוי בעיקר בסעיפים 44 ו-47 לחוק, ומנגנון הפיקוח של הרשות המבצעת, שבא לידי ביטוי בעיקר בסעיפים 51 ו-53 (פיקוח של האפוטרופוס הכללי) ובסעיף 69 (פיקוח של בא כוח היועץ המשפטי לממשלה , קרי יועמ"ש הרווחה ועורכי הדין בלשכתו). 2. חשיבות רבה נודעת לבחינת הליך מינוי אפוטרופוס ולפיקוח על פעולותיו. הליך מינויו של האפוטרופוס צריך להיעשות תוך כדי שמירת זכויות החסוי, לבל ימונה אפוטרופוס ללא צורך; גם לאחר המינוי יש לוודא, כי זכויות החסוי נשמרות, כיון שמרבית החסויים אינם מסוגלים לבטא את רגשותיהם, את רצונותיהם ואת מידת שביעות רצונם מתפקודו של האפוטרופוס. מטרתו של הפיקוח על האפוטרופוס, לוודא שהאפוטרופוס אכן פעל לטובת החסוי ולמיצוי זכויותיו. בחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 נקבע, בסעיף 2(א), כי שר המשפטים ימנה אפוטרופוס כללי אשר, חוץ מניהולם של נכסים עזובים, יהיה מוסמך לבצע כל תפקיד אחר, שקיבל על עליו, או שהוטל עליו על פי דין, או על פי החלטת הממשלה. בין היתר, האפוטרופוס הכללי מפקח על פעולותיהם של אפוטרופסים בכל הקשור לטיפולם בחסויים. הפיקוח נעשה, בין היתר, על פי החוק והתקנות. האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי (להלן - האפוטרופוס הכללי) עומד בראש אגף האפוטרופוס הכללי (להלן - האפו"כ). פעולות הפיקוח באפו"כ נעשות בידי כ-20 מפקחים, יחד עם פרקליטים המועסקים במחוזות האפו"כ בירושלים, בתל אביב, בחיפה ובבאר שבע, בהדרכה ובהכוונה של ממונה ארצית על הפיקוח על אפוטרופסים ומנהלי עיזבון בהנהלה בירושלים (להלן - הממונה הארצית). האפו"כ פרסם קובץ נהלים (להלן - נוהלי האפו"כ) בהם מפורטים תפקידי הפיקוח של המפקחים והפרקליטים. בחודשים פברואר-ספטמבר 2003 בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח על טיפולם של האפוטרופסים בחסויים. נבדקו נושאים אלה: הליך מינויו של האפוטרופוס; המעקב של רשויות הרווחה על החסויים; הפיקוח של האפו"כ על האפוטרופסים ועל טיפולם בחסויים; מידת התיאום בין בתי המשפט לבין האפו"כ. הביקורת נערכה בגופים אלה: בלשכת יועמ"ש הרווחה, ובלשכותיו במחוז תל אביב והמרכז ובמחוז חיפה והצפון; בהנהלת בתי המשפט ובבית המשפט לענייני משפחה בתל אביב והמרכז (ברמת גן); במשרד הראשי של האפו"כ בירושלים ובמחוזות האפו"כ בירושלים, תל אביב, חיפה ובאר שבע. כמו כן נעשתה, במשרד הראשי של המוסד לביטוח לאומי, בדיקת השלמה בנושא סדרי הבקרה והפיקוח של המוסד על תאגידים ואנשים פרטיים המקבלים גמלה עבור זכאים, שאינם מסוגלים לגבותה בכוחות עצמם (להלן - מקבלי גמלה). במשרד הבריאות ובמרכזים הרפואיים הממשלתיים "וולפסון" ו"ברזילי" נבדקו נושאים הקשורים למינוי אפוטרופוס לצורך מתן הסכמה או סירוב לטיפול רפואי. ביקורת קודמת בנושא של הטיפול בחסויים (להלן - הביקורת הקודמת) נעשתה בשנת 1990 וממצאיה פורסמו בדוח שנתי 41 של מבקר המדינה (עמ' 363). הליך מינויו של האפוטרופוס כללי לפי החוק, בקשה למינוי אפוטרופוס לחסוי (להלן - הבקשה) יכול שתוגש בידי בן זוגו או קרובו או בידי היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו (יועמ"ש הרווחה); לשכת יועמ"ש הרווחה מגישה בקשות למנות אפוטרופסים לחסויים שבטיפולן של לשכות רווחה ולחסויים שאינם בטיפולן, על פי פניותיהם של גופים שונים (בתי חולים, מוסדות ציבוריים או פרטיים) בהם שוהים חסויים. על פי התקנות הבקשה תוגש בכתב לבית המשפט שבתחום סמכותו נמצא מקום מגוריו של החסוי. העתק מבקשה המוגשת בידי קרוב משפחה יומצא ליועץ המשפטי לממשלה, כדי שייתן את תגובתו לבית המשפט. על פי התקנות, על המבקש למנות אפוטרופוס (להלן - המבקש) לפרט בבקשתו, בין היתר, את הטעמים שעל יסודם יש למנות אפוטרופוס לחסוי, ולצרף לבקשה תצהיר לאימות העובדות הכלולות בה; אם הוצע מינויו של אפוטרופוס מסוים, יש לפרט בבקשה את שמו, ולצרף לבקשה את הסכמתו בכתב. החוק והתקנות אינם מחייבים את המבקש לצרף לבקשתו תעודת רופא על מצבו הבריאותי של החסוי (אלא אם מבקשים להכריז על החסוי כפסול דין); בפועל נוהגות מזכירויות בתי המשפט ולשכות יועמ"ש הרווחה לבקש שתוגש תעודת רופא. להלן נתוני משרד הרווחה על פעילות לשכות יועמ"ש הרווחה: לשכת יועמ"ש הרווחה מספר בקשות למינוי אפוטרופוס לשנה 2000 2001 2002 חיפה* 1,430 1,094 1,253 ירושלים * 1,619 1,588 1,758 תל אביב ** 7,016 5,712 6,384 * הנתון אינו כולל את מספר הבקשות למינוי אפוטרופוס לביצוע ניתוח חד פעמי. ** הנתון מתייחס לתיקי אפוטרופסות ולתיקי משמורת, וגם לבקשות לניתוחים,כאמור. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי טיפולן של לשכות יועמ"ש הרווחה במחוז תל אביב והמרכז ובמחוז חיפה והצפון; נבדקו תיקיהם של 64 חסויים בלשכת יועמ"ש הרווחה במחוז תל אביב והמרכז, ותיקיהם של 23 חסויים בלשכת יועמ"ש הרווחה במחוז חיפה וצפון. כמו כן נבדקו במזכירות של בית המשפט לענייני משפחה בתל אביב והמרכז (ברמת גן), תיקי בקשות למינוי אפוטרופוס ל-64 חסויים. יצוין, כי תיקיהם של 14 חסויים נבדקו הן בלשכת יועמ"ש הרווחה והן במזכירות בית המשפט. בסך הכל נבדקו בלשכות יועמ"ש הרווחה ובבתי המשפט שנבדקו, 151 תיקים של 137 חסויים (להלן - תיקי הבקשות שנבדקו). התיקים נבחרו באקראי. תסקיר של פקיד סעד 1. פקיד סעד הוא עובד סוציאלי, אשר מונה בידי שר הרווחה ליישום חוק מסוים. על פי התקנון לעבודה סוציאלית (תע"ס1), פקיד הסעד לפי חוק הסעד (סדרי דין בענייני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו-1955 (להלן - פקיד הסעד), מוסמך לפעול גם לפי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות. ב"תסקיר של פקיד סעד" (להלן - התסקיר) מביא פקיד הסעד את תוצאות חקירתו ואת חוות דעתו לפני הערכאה המשפטית לבקשתה או לבקשת בא כוחו של יועמ"ש הרווחה. ב"דוח סוציאלי" יכול עובד סוציאלי, שלא התמנה לפקיד סעד והוא נטול סמכויות של פקיד סעד, והמועסק במסגרת ממשלתית או לא ממשלתית, בקהילה או במסגרת מוסדית (כגון: לשכת רווחה, בית חולים, בית אבות), לדווח על הידוע לו אודות מטופל לכל גורם המוסמך לפנות אליו. התע"ס כולל הנחיות לפקיד הסעד בדבר כתיבת תסקיר בנושא מינוי אפוטרופוס. על פי התע"ס חייב פקיד הסעד, בין היתר, להיפגש עם החסוי במקום שהותו. החוק ותקנותיו אינם מחייבים הגשת תסקיר לצורך מינוי אפוטרופוס לחסוי בגיר. בתי המשפט מחליטים על עריכת תסקיר של פקיד סעד ביוזמתם או על פי בקשת לשכת יועמ"ש הרווחה, כשיועמ"ש הרווחה משמש כמשיב לבקשות למינוי אפוטרופוס. כך בתי המשפט בירושלים, בבאר שבע ובחיפה מחליטים, סמוך לאחר קבלת הבקשה למינוי אפוטרופוס, על המצאת תסקיר של פקיד סעד בתוך 45 או 60 יום. ההחלטה מועברת לפקיד הסעד על ידי מזכירות בית המשפט או על ידי לשכת יועמ"ש הרווחה (בחיפה). בתי המשפט שבתחום טיפולה של לשכת יועמ"ש הרווחה שבמחוז תל אביב מחליטים, בדרך כלל, על עריכת תסקיר על פי בקשת לשכת יועמ"ש הרווחה . מהצלבה, בין הנתונים שמשרד מבקר המדינה הפיק ממערכת הנהלת בתי המשפט לבין נתוני משרד הרווחה, התברר, כי מספר הצווים למינוי אפוטרופוס קבוע שהוציאו בתי המשפט במחוז תל אביב ב-2,601 בקשות, שהוגשו בידי קרובי משפחה בשנת 2002, היה גדול בהרבה ממספר התסקירים שהוכנו בשירות לרווחת הפרט והמשפחה שבמשרד הרווחה באותה שנה בענייני אפוטרופסות (864). יצוין, כי ב-65% מתיקי החסויים שנבדקו בלשכת יועמ"ש הרווחה במחוז תל אביב, לא ביקשו עובדי לשכת יועמ"ש הרווחה מבית המשפט שיורה על עריכת תסקיר של פקיד סעד, ובאותם התיקים גם לא היו דוחות סוציאליים מאת לשכת הרווחה של מקום מגוריו של החסוי. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה יועמ"ש הרווחה, כי "מנימוקי טובת החסוי מן הראוי כי בכל תיק יונח תסקיר בפני בית המשפט, על פי חוק סדרי דין (בעניין קטינים, חולי נפש ונעדרים) התשט"ו-1955"; עם זאת ציינה, כי התסקירים לא נעשו עקב מחסור בכוח אדם ועקב עומס בלשכות היועמ"ש הרווחה. עוד ציינה היועצת המשפטית, כי "מכל מקום, תצא שוב הוראה לפיה במקרים בהם בא כוח היועמ"ש הרווחה צריך להעביר תגובתו, לא תועבר תגובה למינוי קבוע לחסוי שאינו במסגרת כמצוין לעיל (מעונות שהם בפיקוח משרד הרווחה או בריאות) ללא שיהיה בפני בא כוח היועמ"ש הרווחה תסקיר אלא במקרים חריגים ותוך הנמקת הסיבה לסטייה מהכלל. ההחלטה שלא לבקש תסקיר והנימוק לה יובא בתגובת בא כוח היועמ"ש הרווחה לבית המשפט". 2. מתיקי הבקשות שנבדקו עלה, כי ב-13 תיקים הורה בית המשפט ללשכת הרווחה על עריכת תסקיר. נמצא, כי למרות צווי בית המשפט, לא המציאו פקידי הסעד בלשכות הרווחה את התסקירים. עמדת החסוי המצאת הבקשה לחסוי בתקנות נקבע, כי בקשה למינוי אפוטרופוס "תוגש לבית המשפט בשלושה עותקים... והיא תומצא - (1) לקטין, לפסול הדין או לחסוי, זולת אם בית המשפט הורה שאין להמציאה להם (2) ליועץ המשפטי לממשלה (3) למי שבית המשפט הורה על כך". מבדיקה של 64 תיקי בקשות למינוי אפוטרופסים לחסויים (להלן - תיקי בקשות), שנפתחו בשנים 2000-2002 בבית המשפט ברמת גן, עולה כי מזכירות בית המשפט שלחה עותקים מהבקשות לאפו"כ וליועמ"ש הרווחה. אולם, בשום תיק מתיקי הבקשות לא היה רישום המעיד כי העותקים מהבקשות הומצאו למי שמבקשים למנות להם אפוטרופסים; זאת, על אף שבכל התיקים שנבדקו לא הורה בית המשפט שאין להמציא להם עותקים מהבקשות. עוד נמצא, כי גם מזכירויות של בתי משפט אחרים אינן מיישמות את התקנות בנדון. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין מנהל בתי המשפט, כי בעקבות הביקורת החליט בית המשפט ברמת גן לרשום את החסוי כמשיב ראשון בבקשה למינוי אפוטרופוס, וכך באופן אוטומטי יישלחו לו הן העתקי הבקשות והן מועדי הדיון, אם ירצה להישמע על ידי בית המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לשקול להחיל החלטה זו גם בבתי המשפט האחרים. הזמנת החסוי לדיון סעיף 36 לחוק קובע, כי "לפני מינוי האפוטרופוס ישמע בית המשפט את דעת החסוי אם הוא מסוגל להבין בדבר וניתן לברר דעתו". מתיקי הבקשות שנבדקו התברר, כי לגבי עשרים אנשים שביקשו למנות להם אפוטרופוס נמצא בתיקיהם תיעוד רפואי המעיד עליהם כמסוגלים להביע את עמדתם בבית המשפט בדבר מינוי אפוטרופוס עבורם. יצוין, כי בתיקים אלה, לשכות יועמ"ש הרווחה שנבדקו המליצו לבתי המשפט שבתחומן, לקבל החלטה בדבר המינוי בלי לזמן את החסויים ואת המבקשים לדיון. עובדי יועמ"ש הרווחה צירפו לתיקים שבטיפולם, על פי הנחיית סגן יועמ"ש הרווחה "כתב הסכמה" בו התבקש החסוי, המסוגל להביע את עמדתו, לחתום על הסכמתו למנות את המבקש כאפוטרופוס עליו. הביקורת העלתה, כי החסוי לא התבקש להביע את עמדתו לגבי נושאים אחרים הקשורים במינוי אפוטרופוס, כגון: קביעת מקום מגוריו של החסוי, החלטה על השמתו במוסד, החלטה על טיפול רפואי כלשהו. לדעת משרד מבקר המדינה, על האפוטרופוס הכללי והיועץ המשפטי לממשלה לבחון קביעת נהלים ברורים שיאפשרו הבעת דעתו של החסוי לפני בית המשפט בטרם ימונה לו אפוטרופוס. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד הרווחה, כי הוא יכלול בתע"ס הנחיות חדשות ברוח זו לפקידי סעד בדבר עריכת תסקיר בעניין מינוי אפוטרופוס. על פי ההנחיות האלה, על פקיד הסעד יהיה ליידע חסוי המסוגל להביע את דעתו, בדבר זכויותיו, כגון: זכותו של החסוי להתנגד למינוי בכלל, להתנגד לאפוטרופוס המוצע, להציע אפוטרופוס אחר, להופיע בפני בית המשפט או לוותר על זכות זו, ולפי ההנחיות יש לקבל את עמדתו של החסוי בעניינים אלה בכתב. מינוי אפוטרופוס לענייני גוף בלבד בקשה להתמנות אפוטרופוס על גופו של חסוי נחוצה בעיקר לצורך מתן הסכמה לפעולות רפואיות מסוימות, ולצורך הוצאתו של החסוי מביתו והשמתו במעון (בית אבות, מעון סיעודי או אחר). בכלל תיקי הבקשות שנבדקו היו 20 בקשות למינוי אפוטרופוס על גוף לצורך ביצוע פעולה רפואית (להלן - הבקשות). בבקשות אלה ניתנו המינויים לתקופה של שלושה עד שישה חודשים (ובתיקים אחדים, ללא הגבלת זמן). ל-20 מהבקשות צורפו תעודות, מאת רופאים שהועסקו בבתי חולים ממשלתיים או מאת רופאים שהועסקו בבתי חולים לא ממשלתיים. בתעודות לא צוינו, בניגוד להוראות נוהל פנייה דחופה (ראו להלן), המועד לביצוע של הטיפול הנדרש, מידת הסיכון הכרוכה בו (לבד מתעודה אחת), ולא נכללו המלצות בדבר תקופת המינוי הנדרשת (לצמיתות או זמנית). גם בדוחות הסוציאליים של בתי חולים, בהם אושפזו המטופלים, לא צוין - בניגוד להוראות נוהל פנייה דחופה - אם המינוי המבוקש יהיה זמני או קבוע ואם המינוי יינתן לפעולה ספציפית בלבד( כגון: ניתוח, בדיקות פולשניות). בכך לא הובא לפני בית המשפט מלוא המידע הדרוש. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלשכות יועמ"ש הרווחה יפנו את תשומת לב המבקשים לפרט בבקשה את משך המינוי ואם הוא לצורך טיפול יחיד או לצמיתות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד הבריאות, כי יוציא חוזר רענון בנדון. אפוטרופוס לצורך מתן הסכמה או סירוב לטיפול רפואי על פי חוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק זכויות החולה), לא יינתן טיפול רפואי למטופל, אלא אם כן נתן לכך המטופל הסכמה מדעת. ההסכמה מדעת יכולה להינתן בכתב, בעל פה או בדרך התנהגותית; לטיפולים רפואיים מסוימים (כגון ניתוח, צנתור ודיאליזה), היא תינתן במסמך בכתב, שיכלול את תמצית ההסבר שניתן למטופל. בנסיבות של מצב חירום רפואי2 רשאי מטפל לתת טיפול רפואי דחוף גם ללא הסכמתו מדעת של המטופל, אם בשל נסיבות החירום, לרבות מצבו הגופני או הנפשי של המטופל, לא ניתן לקבל את הסכמתו מדעת (ראו גם פרק "שברי צוואר הירך אצל קשישים" בעמ' 424). לפי נוהל "פנייה דחופה לבית משפט לצורך מינוי אפוטרופוס על גוף או לצורך אישור פעולה רפואית" של משרד הבריאות (להלן - נוהל פנייה דחופה), אם מתברר לצוות הרפואי שהאדם שפונה או הופנה לבית חולים אינו במצב חירום רפואי, אבל מצבו הגופני או הנפשי (הקבוע או הזמני) אינו מאפשר לקבל ממנו הסכמה או סירוב לטיפול הרפואי המוצע לו, ואין לו, או לא ידוע אם יש לו, אפוטרופוס על גופו, ישהה בית החולים את מתן הטיפול עד להסכמת האפוטרופוס שימונה על גופו. בנסיבות אלה, על בית החולים לסייע להוצאה בדחיפות של צו מינוי אפוטרופוס כאמור. בכל בית חולים - כללי, פסיכיאטרי או גריאטרי - פועלת יחידה לשירות סוציאלי, שמועסקים בה עובדים סוציאליים. יחידה זו אחראית לתיאום בין הגופים המעורבים בהליך מינויו של אפוטרופוס. הגוף המקצועי והמתאם בין כל היחידות לשירות סוציאלי בבתי החולים הוא המחלקה לעבודה סוציאלית במשרד הבריאות (להלן - המחלקה). המחלקה שוכנת במשרד הראשי בירושלים ובלשכת הבריאות בתל אביב. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-יולי 2003, לסירוגין, את תפקוד היחידות לשירות סוציאלי במרכזים הרפואיים הממשלתיים וולפסון בחולון (להלן - וולפסון) וברזילי באשקלון (להלן - ברזילי), בתחום מינוי אפוטרופוס לצורך מתן הסכמה או סירוב לטיפול רפואי. כמו כן, נבדקה פעילות המחלקה בתחום זה. בירורים נעשו במרכז הרפואי מאיר בכפר סבא, במרכז לבריאות הנפש גהה בפתח תקווה, ובמרכז לבריאות הנפש שלוותה בהוד השרון, השייכים לשירותי בריאות כללית (להלן - הקופה). להלן הממצאים העיקריים שהועלו. בכל שנה מתקבלים בוולפסון כ-60,000 מטופלים ובברזילי כ-40,000 מטופלים. בשנת 2002 טיפלה היחידה לשירות סוציאלי בוולפסון בהוצאת 98 צווים למינוי אפוטרופוס (86 לענייני גוף ו-12 לענייני גוף ולענייני רכוש, כולם כלליים ולא לפעולה רפואית ספציפית) והיחידה לשירות סוציאלי בברזילי בהוצאת 96 צווים (כולם לענייני גוף בלבד וכלליים). 1. למחלקה אין מערכת ממוחשבת ואין לה נתונים סטטיסטיים זמינים על הפעילות של כל אחת מן היחידות האמורות, וגם לרובן אין מערכות ממוחשבות. המחלקה אינה דורשת מהן דוח שנתי מסכם על פעילותן, ואינה עושה סיכום שנתי של כל הפעולות שבתחום עבודתן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שיהיו בידי משרד הבריאות נתונים מלאים על פעילות היחידות לשירות סוציאלי בכלל בתי החולים, לצורך בקרה ופיקוח, כפי שיש בתחומים רפואיים אחרים. 2. הביקורת העלתה, שרוב רובם של הצווים למינוי אפוטרופסים לענייני גוף בלבד אינם נרשמים במאגרי הנתונים של האפו"כ. יש שמזכירויות בתי המשפט לענייני משפחה אינן מעבירות העתקים של הצווים ללשכות המחוזיות של האפו"כ או שהן מעבירות אותם, אך הלשכות מתייקות את הצווים בלי לרשום אותם. כיוון שמידע מלא לא נמצא במרוכז במאגר כלשהו: לא בבתי המשפט לענייני משפחה, לא במשרד הרווחה ולא במשרד האפו"כ הראשי או בלשכותיו, אין לבית חולים אפשרות לברר בביטחון מלא אם יש אפוטרופוס על ענייני גוף של מי שמגיע לטיפול רפואי. 3. שמו ותוכנו של נוהל פנייה דחופה מעידים, כי תכליתו היא שהיחידות לשירות סוציאלי בבתי חולים יעסקו בבקשה למינוי אפוטרופוס על גופו של החסוי בלבד. ואכן, בתי החולים שנבדקו, למעט וולפסון, נוהגים לבקש מינוי אך ורק על גוף, ולא על רכושו של החסוי. הועלה, שהיחידה לשירות סוציאלי בוולפסון נוהגת לבקש מבתי המשפט, באמצעות בא כוח יועמ"ש הרווחה, למנות, לזמן בלתי מוגבל, אפוטרופסים לענייני גוף ורכוש, של חולים שעומדים לעבור למוסדות סיעודיים, לאחר סיום הטיפול הרפואי בהם. מנהלת היחידה לשירות סוציאלי בוולפסון הסבירה, כי הדבר נעשה כדי שלא להטריח משפחות של חולים לשוב ולהופיע פעם נוספת בפני בית המשפט כדי להסדיר את ניהול רכוש החולה, וכן לעשות סידורים כספיים עם המוסדות שאליהם מועברים החסויים. מינוי אפוטרופוס לחסוי חסר אמצעים הועלה, כי יש שחסויים חסרי בית נותרים באשפוז בבית חולים גם לאחר שהסתיים הטיפול הרפואי בהם, מאחר שאין מי שמוכן להתמנות לאפוטרופוס עליהם. באפו"כ ובמשרד הרווחה לא היה מידע על היקף הבעיה, ולא נמצא תיעוד לכך שהם גיבשו תכנית לפתרונה. בתשובתו ציין משרד הבריאות, ש"בעיית החסויים חסרי בית הנותרים באשפוז בבית חולים הנה בעיה חריפה ויש לחפש עבורה פתרון ברמה הבין משרדית". בתשובת משרד הרווחה מיום 12.1.04 ציינה מנהלת השירות לרווחת הפרט והמשפחה, בין היתר, כי "מבחינת משרד הרווחה, הבעיה כפי שהוצגה על ידי משרד הבריאות אינה מוכרת כבעיה, לבד ממקרים בודדים שהועברו לידיעתנו וטופלו פרטנית". עוד ציינה מנהלת השירות, כי "אין ספק שמבחינת המשך הטיפול והדיור מתחייב פתרון ואיגום ברמה בינמשרדית והתחלנו בהליכים משותפים בנושא זה. השירות יביא בפני מנכ"ל המשרד את ההצעה לחלוקת האחריות בין שני המשרדים". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הטיפול בחסויים שהם חסרי אמצעים, מן הראוי שמשרד הרווחה ומשרד הבריאות יפעלו במשותף וביתר שאת, לאפיון הבעיות הנוגעות לטיפול בחסויים חסרי אמצעים ולפתרונן. הטיפול בבקשות למינוי אפוטרופוס תיקי בקשות פתוחים זמן רב 1. בקשות למינוי אפוטרופוס (קבוע או זמני, על גוף או על רכוש, או למינוי אפוטרופוס לדין) נרשמות בבית המשפט כ"תיקים עיקריים". התיקים מסווגים כ"תביעות לפי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות". התיקים נסגרים עם הוצאת צו מינוי קבוע או מסיבת סגירה אחרת (מחיקת הבקשה). תיקים שלא נסגרו עם צו מינוי אפוטרופוס קבוע נותרים פתוחים; תיקים בהם הוצאו צווים זמניים נותרים פתוחים, כיוון שיכול שתוגש בקשה מקרוב משפחה לקבע את הצו הזמני או שלשכת יועמ"ש הרווחה, לאחר שקרוב משפחה הגיש בקשה לצו זמני שהתקבלה, תמליץ לבית המשפט למנות אפוטרופוס של קבע. בקשות המוגשות לאחר מינוי אפוטרופוס (קבוע או זמני) ומטרתן להשיג אישור מבית המשפט לעשיית פעולה משפטית ספציפית, נרשמות בנפרד ומצורפות לתיק העיקרי. בבדיקת מערכת הנתונים בהנהלת בתי המשפט, בסוף יולי 2003, התברר, כי 829 תיקי בקשות למינוי אפוטרופוס, שנפתחו בבתי המשפט השונים החל משנת 1997 עד לסוף שנת 2001, היו עדיין פתוחים בסוף יולי 2003. אף על פי שחלפה יותר משנה מאז עשיית הפעולה האחרונה בתיק, לא בוררה הסיבה לכך. כתוצאה, אין בלשכת יועמ"ש הרווחה מידע על מצבו של החסוי ועל נחיצות המינוי. 2. לעתים קרובות, כשבית המשפט ציווה על מינוי זמני והחליט כי המינוי של קבע יישקל עם קבלת תגובת לשכת יועמ"ש הרווחה, נוהגת הלשכה להמליץ לבית המשפט, כי יחליט על הגשת חומר משלים, בדרך כלל דרישה שהמבקש יגיש חוות דעת רפואית פסיכיאטרית עדכנית על מצבו של החסוי. מבדיקת תיקי הבקשות, הן בבית המשפט ברמת גן והן בלשכת יועמ"ש הרווחה במחוז תל אביב, הועלה, כי במועד הבדיקה 22 תיקי בקשות נותרו פתוחים בבית המשפט, זה שנים מספר, עקב אי יישום החלטותיהם של בתי המשפט בדבר הגשת חומר משלים. עוד הועלה, כי שני תיקים נוספים אף נסגרו בבית המשפט מחוסר מעש. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין מנהל בתי המשפט, כי הגשת מסמכים לבית המשפט מצויה באחריות המבקש. משרד הרווחה ציין בתשובתו, כי המעקב לאחר קבלת השלמות בתיקים צריך להיעשות על ידי בית המשפט; עם זאת ציין משרד הרווחה,כי חלק מעובדי יועמ"ש הרווחה נוהגים אכן לבצע מעקב, וכי המשרד יוציא הנחיה בנדון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לעקוב אחר מצבו של החסוי. 3. עוד נמצא, כי לשכת יועמ"ש הרווחה בתל אביב לא הגישה את תגובתה לבית המשפט בדבר בקשות למינוי אפוטרופוס לשבעה מהחסויים שתיקיהם נבדקו. כתוצאה מכך לא היה ניתן להביא את עניין הבקשה ונחיצות המינוי לדיון לפני בית המשפט. אי-ניצול סמכותה של לשכת יועמ"ש הרווחה להגיש בקשות בסעיף 69 לחוק נקבע, כי: "היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו רשאים, אם הם סבורים שטובתו של... חסוי או טובת הכלל מחייבת זאת, לפתוח בכל הליך משפטי, כולל ערעור, לפי חוק זה וכן להתייצב ולטעון בכל הליך כזה". מבדיקת התיקים עלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו, במקרים רבים, להשתמש בסמכותן לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתם של חסויים ולא פעלו להגשת בקשות למינוי אפוטרופוס. 1. מבדיקת תעודות רופא שצורפו לבקשות למינוי אפוטרופוס על גוף בלבד בתיקים שנבדקו, עלה, כי מצבו הרפואי של החסוי, שבגינו התבקש מינוי אפוטרופוס על גוף, מגביל גם את יכולתו לנהל את רכושו ולבצע תשלומים הנדרשים לרווחתו. הביקורת העלתה, כי במקרים כאלה לא שקלו הלשכות להגיש בקשות למינוי אפוטרופוס גם לענייני רכוש. זאת, הן במקרים בהם יועמ"ש הרווחה היה המבקש והן במקרים בהם היה המשיב. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה יועמ"ש הרווחה, כי אין מחלוקת שבמרבית המקרים שבהם אדם זקוק, בשל ליקויים קוגניטיביים או מנטליים, לאפוטרופוס על גוף, יש הצדקה למנות לו אפוטרופוס גם בענייני רכוש. עוד ציינה, כי "יש מקום להבחין בין החסויים אשר יש להם מיופי כוח לטיפול בענייני הרכוש, כך שנושא הרכוש מטופל, גם אם לא תחת פיקוח האפוטרופוס הכללי, לבין אלו שאין להם מיופי כוח, ולכן אין מי שמוסמך לדאוג לעניין רכושם ולצורך כך יש צורך במינוי". עוד ציינה, כי "במקרים שברור שיש צורך למנות אפוטרופוס על רכוש אנו מפנים את תשומת לב בית המשפט על כך". לדעת משרד מבקר המדינה, גם לפי תשובת יועמ"ש הרווחה יש מקום שלשכות יועמ"ש הרווחה יבדקו, בכל מקרה בו הן מעורבות בבקשה למינוי אפוטרופוס בענייני גוף, האם ענייני הרכוש מטופלים. הביקורת העלתה, כי בתיקים שנבדקו בלשכות יועמ"ש הרווחה לא נמצא תיעוד בדבר בדיקה כאמור. עוד ציינה יועמ"ש הרווחה בתשובתה, כי לאור מורכבות הנושא טרם גובשה הנחיה אחידה, וכי תתייעץ בעניין זה הן עם האפוטרופוס הכללי והן עם היועץ המשפטי לממשלה. 2. אפוטרופוס על חולה מאושפז בבית חולים פסיכיאטרי נדרש לפעול גם בתחומים הנוגעים לרווחתו של החסוי בבית החולים, דבר שיש לו השפעה על תוצאות הטיפול הרפואי הניתן לו. נמצא, שבהיעדר הדרכה מתאימה, בתי החולים אינם פועלים כנדרש בנסיבות מסוימות בתחום זה. לדוגמה: אישה אושפזה בבית חולים ממשלתי לבריאות הנפש ביוני 1996. ביוני 1997 ניתן צו, לפי בקשת בא כוח יועמ"ש הרווחה, למינוי בת שלה לאפוטרופסית על גופה ורכושה. ממועד המינוי ועד אמצע שנת 2000 פנתה המחלקה שבה אושפזה, פעמים רבות, לאפוטרופסית, בעל פה ובכתב, בבקשה להעביר למחלקה סכום כסף מסוים בכל חודש לכיסוי הוצאותיה האישיות של האם. עוד באוקטובר 1997 כתבה רופאה מהמחלקה דוח רפואי, בו ציינה ש"האפוטרופוסית אינה משתפת פעולה אתנו, לא עונה לבקשתנו להביא כספי כיס לאמה... אני מבקשת לבטל את מינוי האפוטרופסות של בתה ולמנות במקומה אפוטרופוס אחר אשר ישתף עמנו פעולה". בעניין זה, כתב מנהל מחוז ירושלים של האפו"כ לבית החולים במרס 1998, "אין בסמכותנו לחייב [את האפוטרופוסית] להעביר את הכספים שאתם מבקשים". רק בספטמבר 2000 הסכימה האפוטרופסית להעביר למחלקה דמי כיס חודשיים בשביל אמה. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה זה היה על בית החולים לגרום להגשת בקשה לבית המשפט לפעול לפי סעיף 61 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962, הקובע כי "בית המשפט רשאי לפטר אפוטרופוס אם לא מילא תפקידיו כראוי" או לפי סעיף 44, הקובע כי "בית המשפט רשאי, בכל עת, לבקשתו... של צד מעוניין... לתת לאפוטרופוס הוראות בכל עניין הנוגע למילוי תפקידיו". בתשובתו הודיע משרד הבריאות: "ננחה להבא את בתי החולים לדווח על בעיות מסוג זה לפקיד הסעד לחוק החוסים [חוק ההגנה על חוסים, התשכ"ו-1966] בשירותי הרווחה שבסמכותו לפנות ישירות לבית המשפט." מעורבות האפו"כ בהליך המינוי בתקנות נקבע, כי העתק של כל בקשה או מסמך אחר, המוגשים לפי החוק לבית המשפט, יועבר לבא כוחו של היועץ המשפטי לממשלה במשרד האפוטרופוס הכללי שבתחום סמכותו של בית המשפט שאליו הוגשה הבקשה. 1. גיבוש עמדת האפו"כ בבקשות למינוי אפוטרופוס: האפו"כ לא קבע מהם המאפיינים הנדרשים להתאמת המועמד לתפקיד אפוטרופוס. עקב כך, הטיפול במסמכי הבקשה, המתקבלים מבית המשפט, שונה ממחוז למחוז. כך, למשל, עם קבלת העתק של בקשת המינוי ונספחיה במחוז תל אביב באפו"כ, בודק מי שלטיפולו מועבר תיק החסוי, אם קיים, אצל המועמד לתפקיד האפוטרופוס, ניגוד עניינים, בין עניינו של החסוי לבין ענייניו שלו, למשל כאשר שניהם יורשים של אותו עיזבון. הבדיקה נעשית, בין היתר, באמצעות איתור של תיקי עזבונות על פי מספר תעודת הזהות של החסוי ושל המועמד לתפקיד אפוטרופוס, או ממידע המתקבל בדוח הסוציאלי המצורף לבקשה למינוי האפוטרופוס. בדיקה דומה אינה נעשית במחוזות אחרים. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה מיום 17.12.03 ציינה הממונה הארצית, בין היתר, כי האפו"כ אינו יכול להגיב עניינית לבקשה למינוי אפוטרופוס היות שאין לו את המידע ואת הידע המקצועי לכך, ומשום כך הוא מפנה את מזכירות בית המשפט לקבל תגובה עניינית של בא כוח יועמ"ש הרווחה. עוד ציינה הממונה הארצית, כי ראוי לשקול תיקון התקנות על ידי הוספת בא כוח יועמ"ש הרווחה כצד בהליכים. בתשובת משרד הרווחה מיום 18.12.03 הוא ציין, כי הוא יסדיר את הנושא עם האפו"כ בהתאם לחלוקת תפקידים היסטורית, לפיה בא כוח יועמ"ש הרווחה הוא המשיב היחיד לבקשות המוגשות עד השלב בו ניתן צו מינוי, ואילו האפו"כ משיב לבקשות המוגשות לאחר מתן הצו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות הנודעת הן לטיפולו של משרד הרווחה והן לתרומתו של האפו"כ למינוי אפוטרופוס מתאים לחסוי, מן הראוי שהגורמים הנוגעים בדבר יפעלו להסדיר ולתאם בהקדם את הליכי מעורבותם בהליך מינוי האפוטרופוס. עוד ניתן לשקול בתיקון התקנות, כי בא כוח יועמ"ש הרווחה יעביר את עמדתו לבית המשפט, והעתק ממנה יישלח לאפו"כ. 2. תסקירים ודוחות סוציאליים בתיקי הפיקוח באפו"כ: המידע שבדוחות הסוציאליים או בתסקירים הנמצאים בתיקי הפיקוח3, מאפשר לאפו"כ לבדוק, בין היתר: במסגרת הליך המינוי - האם קיים ניגוד עניינים כמתואר לעיל; במהלך הפיקוח - האם פעל האפוטרופוס למיצוי זכויותיו של החסוי, או לאחר פטירתו של החסוי - האם מסר האפוטרופוס את כספי החסוי שנפטר למי שקבע בית המשפט, על פי סעיף 63 לחוק, כגון יורשי החסוי העשויים להיות מוזכרים בתסקיר (ראו להלן). מבין 51 תיקי פיקוח שנבדקו במחוז תל אביב ו-31 תיקי פיקוח שנבדקו במחוז חיפה, בכמחציתם לא היה דוח סוציאלי או תסקיר הדרוש לצורך הפיקוח על הטיפול של האפוטרופוס בחסוי. 3. המעקב של האפו"כ אחר בקשות למינוי אפוטרופוס: האפו"כ מנהל את הפיקוח על האפוטרופסים, בין היתר, באמצעות תוכנת מחשב לניהול מערכת הפיקוח (להלן - מערכת הפיקוח), שבה מתועד תיק הפיקוח. עם קבלת העתק הבקשה למינוי אפוטרופוס, על המפקח לרשום את פרטיה במערכת הפיקוח וכן עליו לנהל מעקב אחר החלטות בית המשפט בעניינן - אם אושרה או נדחתה. הועלה, כי מבין 34,024 בקשות שהיו רשומות במערכת הפיקוח, 1,497 בקשות התקבלו באפו"כ לפני יותר מ-3 שנים, ולא צוין במערכת הפיקוח אם הן אושרו בידי בית המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאפו"כ יתאם עם מערכת בתי המשפט את דרכי העברת המידע ביניהם, על החלטות בתי המשפט בעניין הבקשות למינוי אפוטרופסים, באופן ממוחשב. 4. מינוי אפוטרופוס במקום אפוטרופסים שנפטרו: האפו"כ נתן לאפוטרופסים רבים פטור מהגשת דוח שנתי והקשר עמם נותק למשך שנים רבות (ראו להלן). כתוצאה מכך, לא תמיד קיים באפו"כ מידע עדכני על מצבו של האפוטרופוס. עם קבלת מידע על מות אפוטרופוס, לעיתים לאחר שחלפו שנים מספר ממועד פטירתו, פונה האפו"כ למשרד הרווחה כדי שיטפל במינוי אפוטרופוס חדש לחסוי. הועלה, כי במקרים רבים נמשך תהליך המינוי בידי משרד הרווחה שנים אחדות. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח על 75 חסויים שהאפוטרופסים שמונו להם נפטרו, הועלה, כי משך הזמן ממועד פטירת האפוטרופסים ועד למועד הביקורת, שבהן כאמור היו החסויים ללא אפוטרופוס, היה כ-10 שנים בממוצע. משך הזמן הרב שבו לא מונה לחסויים אפוטרופוס נובע, בחלקו - מאיחור של האפו"כ באיתור המידע על מות האפוטרופוס, ובעיקר - ממשך הטיפול הארוך של משרד הרווחה במינוי אפוטרופוס חדש. משרד מבקר המדינה בדק במחוז תל אביב אם קיים תיעוד בדבר הטיפול במינוי אפוטרופוס ל-21 חסויים, שנבחרו באקראי, שעל פי נתוני מערכת הפיקוח, נפטרו כל האפוטרופסים שמונו להם ולא מונה אחר תחתם. הועלה, כי במועד הביקורת בספטמבר 2003 לא נמצאו כלל תיקים של מסמכי פיקוח ל-7 מבין 21 החסויים. לדעת משרד מבקר המדינה, על האפו"כ ומשרד הרווחה לפעול במשותף לקיצור משך הזמן עד למינוי אפוטרופוס חדש, במקום אפוטרופוס שנפטר. מן הראוי שמשרד הרווחה ישקול להיערך לכך, שעם מות אפוטרופוס, יתמנה באישור בית המשפט לתקופת ביניים קצובה מראש אפוטרופוס "חירום", שימשיך לטפל באופן זמני בענייני החסוי עד למינוי אפוטרופוס מתאים להמשך הטיפול בו. 5. דף הנחיות לאפוטרופוס: הועלה, כי המפקחים במחוז תל אביב באפו"כ אינם נוהגים לשלוח באורח קבע דף הנחיות לכל אפוטרופוס, כדרוש על פי נוהלי האפו"כ, והמפקחים במחוז ירושלים שולחים את דף ההנחיות רק על פי פנייה של אפוטרופוס. במחוזות חיפה ובאר שבע שולחים המפקחים דף הנחיות שאינו מעודכן. 6. הדרכה לאפוטרופסים: תפקיד האפוטרופסות מצריך, בין היתר, ידע בנוגע לחובות ולזכויות האפוטרופוס כפי שנקבעו בחוק, וכן בנוגע לאפשרויות למיצוי זכויות החסוי וקבלת סיוע לטיפול בו. הועלה, כי לא הוכנו תכניות הדרכה להדרכת מרבית האפוטרופסים, ובכלל זאת לא נקבעו נושאי ההדרכה הדרושים ומועדי ההדרכה. עוד הועלה, כי רק במחוז תל אביב הוחל בשנת 2002 במתן הדרכה קבוצתית בתחום תפקידם למקצת האפוטרופסים; עד למועד סיום הבדיקה ביולי 2003 ניתנה ההדרכה רק לכ-60 מבין כ-16,000 אפוטרופסים הפועלים במחוז. ההדרכה ניתנה בשפה העברית בלבד, דבר שמנע מחלק מהאפוטרופסים להשתתף בה. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי במסגרת הרפורמה בפיקוח יישלחו הבקשות לפרטות וההנחיות לאפוטרופוס באופן אוטומטי בידי חברת דיווח. הדרישה וההנחיות יהיו זהים בכל המחוזות. עוד ציינה הממונה הארצית, כי האפו"כ גיבש דף הנחיות למועמדים לתפקיד אפוטרופוס, שנמסר למועמדים, בידי פקידי הסעד, טרם קבלת התפקיד, וכי האפו"כ גיבש הנחיות מפורטות לאפוטרופוס על החסוי והוא מצוי באתר האינטרנט של האפוטרופוס הכללי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על האפו"כ לוודא שהאפוטרופוס מקבל את כל המידע הנחוץ לו לצורך מילוי תפקידו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח זאת שלא לכל משקי הבית קיימת גישה לאינטרנט, מן הראוי שהאפו"כ יקפיד לשלוח את דף ההנחיות לכל אפוטרופוס, כפי שנקבע בנהליו. תיאום בין בתי המשפט לבין האפו"כ תנאי בסיסי לעריכת פיקוח על אופן טיפולם של לשכות הרווחה ושל האפוטרופסים בחסויים, הוא העברת מידע אמין ומדויק ממזכירויות בתי המשפט לאפו"כ. בתקנות נקבע, כי עם מתן הצו למינוי אפוטרופוס ימציא המזכיר הראשי של בית המשפט העתק ממנו לאפוטרופוס הכללי ויצרף אליו העתק מהבקשה שעל פיה ניתן, על כל נספחיה. בביקורת הקודמת הועלה, כי "בבדיקה משווה של תיקים במחלקה לייעוץ משפטי [יועמ"ש הרווחה], במשרדי האפו"כ ובבתי המשפט המחוזיים, בשלושת המחוזות, לא נמצאו במשרדי האפו"כ העתקים מ-24 צווים שניתנו, ולא הובררה הסיבה לכך". מבקר המדינה ציין, כי "על מזכירות בתי המשפט להעביר תקופתית את רשימת הצווים שהוצאו ועל האפו"כ לבדוק אם קיבל את כולם". כאמור, בביקורת נבדקו הנתונים של הנהלת בתי המשפט בעניין מספר צווי מינוי של אפוטרופסים קבועים לחסויים בגירים (כלליים, או מוגבלים לרכוש או לגוף). מניתוח הנתונים הועלה, כי משנת 1997 ואילך כמעט כל התיקים שקשורים לאפוטרופסות - תיקי בקשות למינוי אפוטרופוס לחסויים בגירים ותיקים בענייני קטינים, סווגו באופן אחיד כ"תביעה לפי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962" ,ללא הבחנה. גם לא נמצא סמל בקובץ הנהלת בתי המשפט שמצביע על אופי האפוטרופסות: על רכוש, על גוף, או כללי. ברישום הממוחשב של הנהלת בתי המשפט אין אפשרות לזהות בוודאות את צווי המינוי לאפוטרופוס קבוע או זמני, שהוצאו לחסויים בגירים, ואין לדעת את מספרם המדויק ואת זהותם של כלל החסויים הבגירים שלהם מונו אפוטרופסים במינוי קבוע. משרד מבקר המדינה עשה ניתוח ממוחשב של "קובץ החסויים" של האפו"כ (לסוף פברואר 2000). עלו 2,896 רשומות (תיקי בקשה) פעילות שבהן לא צוין רישום של אפוטרופוס. הועלה, כי כ-1,200 מהרשומות לא הופיעו במאגר הנהלת בתי המשפט עם סיווג שמשמש לאפוטרופסות. עוד הועלתה אי התאמה ברישום המידע, בין המערכת הממוחשבת של האפו"כ לבין המערכת של הנהלת בתי המשפט, בכ-1,600 תיקים. לדוגמה: הועלה, כי מינוי אפוטרופוס ל-762 חסויים, שנרשם במערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט, לא נרשם במערכת הממוחשבת של האפו"כ. מבין 269 תיקי בקשות למינוי אפוטרופוס שנרשמו במועד הבדיקה אצל האפו"כ כבקשות שלטענתו לא התקבל בהן צו מינוי, בדק משרד מבקר המדינה את תיקיהם של 27 חסויים (שנבחרו באקראי) בבית המשפט ברמת גן; הועלה, כי ב-10 תיקי בקשות מונו אפוטרופסים לחסויים, אולם המינויים לא נרשמו אצל האפו"כ. אי-רישום הצווים למינוי אפוטרופוס באפו"כ נובע לעתים מכך שבית המשפט קיבל את הבקשה, ומזכירות בית המשפט לא שלחה עותק צו מינוי האפוטרופוס לאפו"כ, או שצו המינוי נשלח והתקבל, אולם לא נקלט במערכת הממוחשבת של האפו"כ. לדעת משרד מבקר המדינה, המערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט צריכה לתת סמל מיוחד לכל אחד מהסוגים של צווי המינוי, לערוך רישום ממוחשב אוטומטי של צווי מינוי ולהעביר אותו לאפו"כ; האפו"כ צריך לקלוט את הרישום שיקבל מהנהלת בתי המשפט ובעזרתו לבדוק אם הוא קיבל את כל צווי המינוי שהוצאו בבתי המשפט. מהנאמר לעיל עולה, כי הליקוי, שעליו הוצבע עוד בדוח הקודם, טרם טופל במועד סיום הביקורת הנוכחית. כתוצאה מכך אין לאפו"כ מידע מדויק ומעודכן על החסויים שמונו להם אפוטרופסים, ולא מתקיים התנאי הבסיסי לעריכת פיקוח אפקטיבי על ידי האפו"כ והגורמים המטפלים האחרים (וביניהם רשויות הרווחה), על טיפול האפוטרופסים בחסויים. פיקוח על הטיפול בחסוי בתחום אפוטרופסות בענייני גוף הפיקוח של האפו"כ על האפוטרופסים על גוף בביקורת הקודמת הועלה, כי במסגרת בדיקת הדוחות המוגשים לו עומד האפו"כ בעיקר על אופן ניהול נכסיו של החסוי. גם בביקורת הנוכחית הועלה, כי הפיקוח של האפו"כ הוא עדיין רק לגבי הצד הכספי (ניהול רכושו של החסוי), וגם צד זה לוקה בחסר (ראו להלן). המעקב של רשויות הרווחה על החסויים כאמור, רבים מהחסויים מוגדרים גם כנזקקים לפי חוק שירותי הסעד. הטיפול הסוציאלי הניתן בידי לשכות הרווחה צריך לכלול, בין השאר, מעקב אחרי תנאי מגוריהם, מצבם הכלכלי, הבריאותי והסוציאלי של הנזקקים. עקב מעמדו בהליך המינוי של האפוטרופסים, כמבקש או כמשיב לבקשות שהגישו קרובי משפחה, אמורים להיות בידי יועמ"ש הרווחה נתונים על כלל החסויים שהתמנו להם אפוטרופסים; מקצתם, המתגוררים בבתיהם בקהילה ושהבקשות למנות להם אפוטרופוס הוגשו בדרך כלל בידי קרובי משפחה, אינם מוכרים בלשכות הרווחה. בביקורת הקודמת הועלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא דיווחו ללשכות הרווחה על מינוי אפוטרופסים לחסויים המתגוררים בתחומן, כאשר הבקשות למינוי אפוטרופוס הוגשו בידי קרובי משפחה. מבקר המדינה המליץ, כי על יועמ"ש הרווחה ליידע את לשכות הרווחה בכל מקרה שהתמנה אפוטרופוס על חסוי המתגורר בקהילה, זאת, כדי שלשכות הרווחה יוכלו לקיים מעקב שוטף אחר מצבם של החסויים ולהתערב בטיפול בהם, במידת הצורך. בבדיקה הנוכחית הועלה, כי הליקוי לא תוקן. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2003 העלתה, כי במועד הבדיקה היו רשומים בלשכות הרווחה בארץ 4,557 חסויים בלבד, מבין כ-28,000 חסויים, שעל פי נתוני האפו"כ משנת 2003 מונה להם אפוטרופוס על רכוש (יצוין, כי ישנם חסויים רבים נוספים שמונה להם אפוטרופוס על גוף בלבד, שלא היו רשומים באפו"כ, ראו להלן). מאז הביקורת הקודמת לא פעלו הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה להורות על מערכת דיווח שיטתית של לשכות יועמ"ש הרווחה כדי ליידע את לשכות הרווחה על החסויים המתגוררים בתחומן, ואשר להם התמנו אפוטרופסים לפי בקשת קרוב משפחה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה יועמ"ש הרווחה, כי "אין זה מתפקיד של לשכת הרווחה, לקיים מעקב אחר מצבם של החסויים, שמונה להם אפוטרופוס. יש מקום להבדיל בין הטיפול המוענק לו על פי פניית האפוטרופוס, טיפול שניתן כל פעם בהתאם למצב החסוי המסוים, לבין פיקוח על הטיפול בו פעולה שכאמור אינה מתפקיד הלשכה". לדעת משרד מבקר המדינה, על לשכת הרווחה לעקוב אחר מצבו של חסוי שמונה לו אפוטרופוס; זאת, כדי לוודא שהאפוטרופוס אכן פנה ללשכת הרווחה במקום מגוריו של החסוי לצורך מימוש זכאותו של החסוי לקבל שירותים סוציאליים מסוימים, בייחוד כשהחסוי אינו מוכר ללשכה. יתירה מזו, על הלשכה לקיים את חובתה החוקית של הגשת סעד לאלה מהחסויים שהם נזקקים לפי חוק שירותי הסעד. ביולי 2001 הציעו האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים ומנהל האגף לשירותים חברתיים ואישיים במשרד העבודה והרווחה (דאז) למנהלים הכלליים של שני המשרדים, להקים במשרד העבודה והרווחה דאז יחידה לפיקוח על האפוטרופסים בענייני הגוף. היחידה אמורה לכלול גורמי מטה ועובדים סוציאליים ברשויות המקומיות (כ-300) שיעשו ביקורי בית בביתו של החסוי או במוסד בו הוא מאושפז, יקיימו שיחות עם הגורמים המטפלים. עובדי היחידה היו אמורים לבחון את תפקוד האפוטרופוס (בהתבסס על קביעת סל שירותים שעל האפוטרופסים לספק לחסויים ושייקבע בידי היחידה) ולהגיש דוח פיקוח תקופתי ליחידת הפיקוח ולאפוטרופוס הכללי. על פי התכנית, משרד העבודה והרווחה נדרש להקצות, לצורך הקמת היחידה, כ-59 מיליון ש"ח, ומשרד המשפטים כ-4 מיליון ש"ח. יצוין, כי במועד סיום הביקורת לא יושמה התכנית, לפי דברי משרד הרווחה,מסיבות תקציביות. מהאמור לעיל יוצא אפוא, כי אין, למעשה, פיקוח על הטיפול בחסויים בתחום האפוטרופסות בענייני גוף. 1. אישור רפואי: לדעת משרד מבקר המדינה, אף כי אין מוטלת חובה על האפו"כ לדרוש מהאפוטרופוס אישור רפואי, יש בצירוף אישור רפואי כאמור, כדי להבטיח שהחסוי ייבדק בידי רופא לפחות פעם בשנה, וגם כדי להצביע על מקרים של הזנחה של האפוטרופוס בטיפול הפיזי בחסוי. 2. פיקוח על מגורים במוסדות גריאטריים הפועלים ללא רישיון תקף: יש מוסדות גריאטריים ומחלקות סיעודיות בבתי אבות הפועלים ללא רישיון תקף, שבהם מתגוררים זקנים סיעודיים בתנאים לא ראויים העלולים לפגוע במצבם הגופני. אגף הגריאטריה במשרד הבריאות מנהל רשימה של מוסדות גריאטריים ומחלקות סיעודיות בבתי אבות הפועלים ללא רישיון ובתנאים לא ראויים. באוקטובר 1999, בעקבות פנייתו של סגן מנהל האפו"כ למשרד הבריאות, התקבלה במחוז תל אביב באפו"כ רשימה כוללת של המוסדות האמורים. הועלה, כי בבדיקה במחוז ירושלים לא נמצאה רשימה כאמור, ואין המפקחים בודקים, על פי הדוח השנתי של האפוטרופוס, אם החסוי מתגורר במוסד ללא רישיון תקף. התברר למשרד מבקר המדינה, שהאפו"כ לא הסדיר עם משרד הבריאות ומשרד הרווחה דרכים להעברת מידע עדכני ושוטף לידיעתו על מוסדות הפועלים ללא רישיון תקף, כדי שיוכל ליידע את האפוטרופסים. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי "אנו מקבלים את הערת המבקר ונפעל לקבלת מידע עדכני ושוטף". בתשובתו ציין משרד הבריאות, ש"אגף הגריאטריה יוציא מכתב בנדון אחת לחציון למשרד האפוטרופוס הכללי". פיקוח האפו"כ על ענייני רכוש של החסוי רכושו של החסוי הוא מקור מימון חיוני לדאגה לענייניו הגופניים, אולם חסויים רבים אינם מסוגלים לדאוג לשמירתו. הפיקוח של האפו"כ על האפוטרופסים נועד, בין היתר, לבדוק אם האפוטרופסים נוהגים ברכושם של החסויים לטובתם ולרווחתם של החסויים. בחוק ובתקנות נקבעו חובות הדיווח של האפוטרופסים לאפו"כ, ודרכי בדיקת הדיווחים בידי האפו"כ. כאמור, מנהל האפו"כ את הפיקוח על האפוטרופסים, בין היתר, באמצעות מערכת הפיקוח. מערכת הפיקוח מאפשרת לעקוב אחר קבלת הדוחות המתקבלים מהאפוטרופסים והיא מסייעת לנהל את ההתכתבות עמם. בנוסף, מערכת הפיקוח מאפשרת להפיק דוחות בקרה, כגון: על מספר הדוחות השנתיים המתקבלים מדי שנה ומספר הדוחות שנבדקים באפו"כ. פרטה 1. בסעיף 51 לחוק נקבע, כי האפוטרופוס חייב להגיש לאפו"כ, בתוך שלושים ימים מיום מינויו, פרטה של נכסי החסוי, כולל חובותיו, זולת אם פטר אותו האפו"כ מחובה זו או קבע מועד אחר להגשת הפרטה. הפרטה משמשת עבור האפו"כ מקור מידע עיקרי ובסיסי על נכסי החסוי, והיא נשמרת בתיק הפיקוח על האפוטרופוס. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח לתקופה 1995-2002 הועלה, שבתקופה זו אמנם עלה גם מספר התיקים שהוגשה בהם פרטה, אולם בד בבד עלה גם מספרם של התיקים שלא נתקבלה בהם פרטה - אף שלגביהם לא ניתן פטור מהגשת פרטה, מ-852 בשנת 1995 ל-1,367 בשנת 2002. עוד עולה, כי בתקופה האמורה, בכ-40% מהתיקים לא נתקבלה פרטה מדי שנה, אף שלא ניתן לאפוטרופוס פטור מהגשתה. במהלך תקופה זו, שיעור התיקים שבהם נתקבלו פרטות עלה מכשליש ממספר התיקים בשנת 1995 לכמחצית מהתיקים בשנת 2002. המשמעות היא שעל אף השיפור במצב, במועד סיום הביקורת לא התקבלו באפו"כ פרטות לגבי מחצית מהתיקים שנפתחו בתקופה האמורה. אכיפת הדיווח: בנהלי האפו"כ נקבע, בין היתר, כי אם האפוטרופוס אינו מגיש את הפרטה במועד שנקבע לו, על המפקח לשלוח לאפוטרופוס דרישה חוזרת (להלן - תזכורת). ואם לא הגיש האפוטרופוס פרטה ולא הראה סיבה מוצדקת לכך, על המפקח להעביר את התיק לטיפולו של הפרקליט באפו"כ אשר יגיש בקשה לבית המשפט, לאכוף על האפוטרופוס להגיש פרטה או לנקוט נגדו כל צעד אחר כפי שייראה לבית המשפט. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח עולה, כי בתקופה 1995-2002 גדל מספר התיקים שבהם נשלחו תזכורות לאפוטרופסים לקבל פרטה מ-138 בשנת 1995 ל-578 בשנת 2002, אולם שיעורם הגיע בסוף 2002 שנת רק לפחות ממחצית התיקים (כ-43%) בהם לא הוגשה פרטה כנדרש. יצוין, כי למרות התזכורות שנשלחו, לא נתקבלה בתיקים אלה פרטה. עוד עולה, כי שיעור התיקים שבהם הוצא לאפוטרופוס זימון לבית משפט עקב אי קבלת פרטה, ולאחר שנשלחו אליו תזכורות להגשת הפרטה, הוא בין 1% ל-2% בלבד. עולה, כי על אף שבמקרים רבים לא התקבלה הפרטה למרות התזכורות שנשלחו לאפוטרופסים, לא נקט האפו"כ את כל הצעדים העומדים לרשותו, כדי לקבל מידי האפוטרופסים את הנדרש מהם על פי החוק. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, בין היתר, כי יש לפנות לבית המשפט לאכיפת הגשתם של פרטות ודוחות, אולם זאת בשים לב לכך שלעיתים האפוטרופוס הוא קרוב משפחה שמטפל בחסוי כראוי, ואינו מתמצא מספיק בעריכת דוחות ובשמירה על המסמכים המעידים על פעולותיו. משום כך, יש חשש שהכבדה על האפוטרופוס או פיטוריו לא יהיו לטובת החסוי. עוד ציינה הממונה הארצית, כי האפוטרופוס הכללי הכין תכנית לדרישת פרטות ודוחות כספיים ונקבעו לוחות זמנים לביצועה, ובמידת הצורך תיעשה פנייה לבית המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, מיקוד פעולות הדרכה מתאימות כאמור בקרב אפוטרופסים חסרי ידע, תוך פישוט הדוחות הנדרשים מהם, עשוי להקל עליהם את הדיווח הכספי, ואת ניהול נכסי החסוי ומיצוי זכויותיו. בד בבד מן הראוי, כי האפו"כ יפעל ביתר שאת לקבל את הפרטות והדוחות הנדרשים, ויקפיד על יישום התכנית שנקבעה לכך, כאמור בתשובתו. 2. בדיקת פרטה: בנוהלי האפו"כ נקבע, בין היתר, כי על המפקח לבדוק האם כל פרטה שהתקבלה נערכה בהתאם לתקנות וכי צורפו אליה המסמכים הנדרשים לביסוסה (להלן - פרטה תקינה), כגון אישורי בנקים על היתרות בחשבונות החסוי, נסחי רישום לגבי מקרקעין שבבעלות החסוי אם ישנם, וכל מסמך אחר אשר לדעת המפקח דרוש לאימות הפרטה. על המפקח לציין את תוצאות הבדיקה בתיק הפיקוח של האפוטרופוס, ובמערכת הפיקוח הממוחשבת. (א) על פי נתוני האפו"כ, במועד הביקורת במרס 2003 היו 18,801 תיקי פיקוח פעילים שהתקבלו בהם פרטות. להלן תרשים המתאר את מצב הטיפול בפרטה האחרונה שהתקבלה בכל אחד מתיקים אלה. בדיקת הטיפול בפרטה האחרונה שהתקבלה בתיקי פיקוח שהיו פעילים במועד הביקורת העלתה, כי ב-3,931 תיקים (21%) נמצאה הפרטה האחרונה שהתקבלה לא תקינה והיא לא תוקנה, וב-5,757 (31%) לא נבדקה הפרטה האחרונה שהתקבלה, או שטרם נרשמה במערכת הפיקוח תוצאת הבדיקה (להלן - פרטה שלא נבדקה). עוד הועלה, כי 52% מהפרטות שלא היו תקינות ו-77% מהפרטות שלא נבדקו, בתיקי הפיקוח שהיו פעילים במועד הבדיקה, התקבלו לפני שנת 2000, אולם עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2003, הטיפול בהן לא הסתיים. (ב) אימות נתוני הפרטה: לפי התקנות, פרטה ודוחות שעל האפוטרופוס להגישם לאפו"כ יאומתו בתצהיר, אלא אם כן שוויים הכולל של נכסי החסוי אינו מצדיק, לדעת האפו"כ, את אימות הדוח בתצהיר. הועלה, כי האפו"כ אינו עושה בדיקות מדגמיות לאימות המידע הכלול בפרטות המתקבלות באפו"כ, והוא מסתפק בהצהרת האפוטרופוס על נכונות הפרטה בלבד. בכלל זאת, אין האפו"כ בודק האם יש לחסוי נכסים שהאפוטרופוס לא דיווח עליהם. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, בין היתר, כי יחידת הפיקוח בודקת את הפרטות והדוחות כפי שנדרש בחוק ועל פי הדיווח של האפוטרופוס. עוד ציינה הממונה הארצית, כי מצבת כוח האדם כאמור, אינה מאפשרת להשתלט על העומס, כל שכן לבצע מבצעים מיוחדים מעבר לנדרש בחוק. דוחות שנתיים 1. הגשת דוח שנתי: בסעיף 53 לחוק נקבע, כאמור, כי האפוטרופוס חייב בכל ענייני האפוטרופסות לנהל חשבונות ולהגיש לאפו"כ דין וחשבון כפי שיורה, אך לפחות אחת לשנה (להלן - דוח שנתי). בתקנות נקבע, כי האפוטרופוס יפרט בדוח השנתי, בין היתר, פרטים והסברים על הפעולות שביצע, כולל ביקוריו אצל החסוי וקיום קשר עם קרוביו, טיפולו בנכסי החסוי ובשמירה על זכויותיו וכן בדבר ביטוחו של החסוי בביטוח רפואי וסוציאלי. להלן תרשים המתאר את המגמות במספר התיקים החייבים בהגשת דוח שנתי בשנים 1995-2002, במספר התיקים שניתן בהם פטור מהגשת דוח שנתי, ובמספר התיקים שלא הוגש בהם דוח שנתי. מהתרשים עולה, כי בתקופה 1995-2002, גדל מספר התיקים החייבים בהגשת דוח שנתי, מכ-15,000 לכ-24,000 תיקים4 (עלייה של כ-60%). בתקופה זו עלה בשיעור ניכר מספר התיקים שניתן בהם פטור מהגשת דוח שנתי, שלא על פי הוראות החוק (ראו להלן), מכ-3,100 לכ-7,600 (עלייה של כ-145%). יצוין, כי מאחר שרבים מהדוחות השנתיים מתקבלים באפו"כ באיחור, אפשר שיתקבלו דוחות נוספים בעיקר עבור השנים 2000-2002. על פי נתוני מערכת הפיקוח מפברואר 2003, על שנת 1999 התקבל המספר הגבוה ביותר של דוחות שנתיים (10,400 דוחות), שהוא כמחצית ממספר הדוחות שהיה צריך להתקבל על אותה השנה (20,035 תיקים). הועלה, כי כתוצאה מאי קבלת הדוחות השנתיים נמנע מהאפו"כ, לאורך זמן, לקבל מידע על מצבם של חסויים, ועל המידה שבה שומר האפוטרופוס על קשר עם החסוי. כך, למשל, בדיקה של מדגם אקראי של 100 מבין 28,683 חסויים שתיקי הפיקוח שלהם לא נסגרו (להלן - תיקים פעילים) העלתה, כי מבין 100 החסויים שעלו במדגם נפטרו 14 חסויים, אולם רק בנוגע לשבעה מבין 14 החסויים שנפטרו היה במערכת הפיקוח מידע על פטירתם. 2. פטור מהגשת דוחות שנתיים: כאמור, הועלה כי ברבים מהתיקים ניתן לאפוטרופוס פטור מהגשת הדוח השנתי. וזאת, על אף שהוראות החוק אינן מקנות סמכות לאפו"כ לתת לאפוטרופוס פטור מהגשת דוחות. הפטור ניתן לאפוטרופסים שהצהירו שלחסוי אין רכוש ממשי, והכנסותיו הן בעיקר קצבאות מהמוסד לביטוח לאומי. בבדיקת נתוני מערכת הפיקוח למרס 2003 הועלה, כי במחוז תל אביב ניתן ב-7,102 תיקים פטור לצמיתות מהגשת דוח שנתי; מתוכם ב-5,492 תיקים (77%) לא צוינה במערכת הפיקוח הסיבה למתן הפטור. 3. ממזכר ששלח סגן מנהל מחוז ירושלים לאפוטרופוס הכללי, מיום 13.2.03, עולה, כי יש מקרים רבים שבהם ניתן לאפוטרופוס פטור מהגשת דוחות שנתיים, אף שלחסוי קיימים חסכונות. במזכר האמור צוין, לגבי מקרה מסוים, כי אף שהיה באפו"כ מידע על כך שהאפוטרופוס השקיע את כספי החסוי בניגוד לנוהלי האפו"כ, הוא קיבל לבקשתו פטור מהגשת דוחות שנתיים לתקופה 1997-2003, שבמהלכה נגרם לחסוי הפסד ריאלי של 120,000 ש"ח. 4. להלן תרשים המתאר את מידת הדיווח ב-24,4155 תיקי פיקוח פעילים, ממועד המינוי של האפוטרופוס ועד למועד הבדיקה. מהתרשים (בעמוד הבא) עולה, כי ב-9,006 תיקי פיקוח פעילים (בכ-38%) לא התקבל שום דוח שנתי בכל תקופת המינוי, וב-4,252 מהתיקים (17%) התייחסו הדוחות השנתיים שהתקבלו רק למחצית מתקופת המינוי. ב-5,765 מהתיקים (24%) התקבלו דוחות שנתיים על 50% עד 90% מתקופת המינוי. יוצא אפוא, כי בחלק ניכר מהתקופה שבה מונו האפוטרופסים, לא התקבל מהם דיווח כדרוש. 5. הועלה, כי תקופת הדיווח בחלק מהדוחות שמתקבלים באפו"כ עולה על שנה אחת. כמו כן, חלק מהדוחות מתקבלים בפיגור של כמה שנים. כך למשל, על פי נתוני מערכת הפיקוח, מבין 11,283 הדוחות שהתקבלו ב-2002, 6,908 דוחות (61%) התייחסו לתקופה של שנה קודמת, 2,654 דוחות (24%) - לתקופה של מעל שנה עד שנתיים ממועד הדיווח, ו-1,701 דוחות (15%) התייחסו לתקופה העולה על שנתיים (תאריכים של 20 דוחות היו שגויים). עוד הועלה, כי מבין 11,283 הדוחות שהתקבלו בשנת 2002 רק כ-5,000 דוחות התייחסו לשנת 2002, והיתר (6,283 דוחות) היו דוחות שהתייחסו לשנים קודמות. יצוין, כי עוד ב-25.3.02 פנתה הממונה הארצית לאפוטרופוס הכללי, והדגישה את החשיבות שבדרישת הדוחות השנתיים באופן שוטף. בין היתר ציינה הממונה הארצית, כי הכנת הדוח סמוך לתקופת הדיווח היא פעולה פשוטה, ואילו הכנתו לאחר שנים מספר כרוכה בקשיים להשגת האסמכתאות הדרושות ולעיתים אינה אפשרית וגם הבדיקה של הדוח המוגש באיחור עשויה להיות ממושכת יותר. עוד ציינה הממונה הארצית, כי בשל אי קבלת דוחות שנתיים במועד, מתעכבות בקשות של אפוטרופסים לבתי המשפט, דבר העלול לגרום נזק כספי לחסוי ואף לפגוע ברווחתו. 6. אכיפת הדיווח: בנהלי האפו"כ בעניין הגשת דין וחשבון (בפרק 6) נקבע, כי לאחר שעברה שנה ויותר מאז המינוי והאפוטרופוס לא הגיש דוח, ישלח לו המפקח תזכורת דרישה להגיש דין וחשבון במועד שיציין בתזכורת הדרישה (להלן - תזכורת ראשונה); אם לא הגיש האפוטרופוס דין וחשבון לאחר תום המועד שצוין בתזכורת הדרישה, יעביר המפקח את התיק לטיפולו של הפרקליט המטפל בתיק, אשר יוכל להאריך את מועד הגשת הדוח (להלן - תזכורת שנייה). נקבע בנוהל, כי אם לא הגיש האפוטרופוס דוח ולא קיבל הארכת מועד להגשתו, יגיש הפרקליט בקשה מתאימה לבית המשפט לאכוף על האפוטרופוס את הגשת הדוח או לנקוט נגדו צעדים מתאימים. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח עולה, שרק בכ-19% מהתיקים בהם לא התקבל דוח שנתי בשנת 2001 ובכ-22% מתיקים כאלה בשנת 2002 (על פי נתוני האפו"כ עד אפריל 2003), נשלחו תזכורות כנדרש. יצוין, כי במספר התזכורות שנשלחו חלה עלייה ניכרת מ-962 בשנת 1995 ל-2,457 בשנת 2002, אולם עלייה זו לא הדביקה את הגידול במספר הדוחות שלא התקבלו ושלא קיבלו פטור, מ-2,073 בשנת 1995 ל-11,130 בשנת 2002. יוצא אפוא, כי מרבית התיקים שלא נתקבל בהם דוח בתקופה האמורה לא טופלו כדרוש. עוד עולה, כי שיעור התיקים שבהם לא הוגש דוח שנתי בידי האפוטרופוס והוא זומן לבית המשפט לאחר שנשלחו לו שתי תזכורות, הוא זניח (0.3% בשנת-2001 ו-0.2% בשנת 2002). מהאמור לעיל עולה, שחלק מהאפוטרופסים אינם מגישים דוחות כאלה כמה שנים ברציפות, בלי שהאפו"כ ישלח להם תזכורות, וינקוט צעדים אחרים העומדים לרשותו לאכיפת הדיווח כנדרש בחוק. בדיקת דוחות שנתיים בתקנות נקבע, כי אפוטרופוס יפרט בדין וחשבון שיגיש לאפוטרופוס הכללי, לתקופת אותו דין וחשבון 1. את ההוצאות וההכנסות; 2. פירוט הנכסים והחובות; 3. פרטים והסברים על הפעולות שביצע, כולל ביקוריו אצל החסוי וקיום קשר עם קרוביו, טיפולו בניהול נכסי החסוי ובשמירה על זכויותיו, וכן בדבר ביטוחו של החסוי בביטוח רפואי וסוציאלי. כן פורטו החשבונות והמסמכים שעל האפוטרופוס להגיש לאפוטרופוס הכללי במצורף לדין וחשבון. בתקנות נקבע גם כי האפו"כ פטור מבדיקת דוח, בין היתר, כאשר לדעתו אין שוויים הכולל של נכסי החסוי מצדיק את ההוצאה הנדרשת לבדיקת הדוח, או כאשר מעיון ראשון בדוח נראה לאפו"כ כי הוא נערך כשורה ובוקר כדבעי, וכי אין בו כדי להצביע על פעולות הטעונות בדיקה. על פי נתוני מערכת הפיקוח, בשנים 1995-2002 התקבלו באפו"כ דוחות שנתיים ב-56,706 תיקים6. בחלק מהתיקים התקבל יותר מדוח אחד לאותה תקופת דיווח. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח עולה, כי בד בבד עם הגידול במספר הדוחות שהתקבלו במהלך התקופה האמורה, עלה גם מספר הדוחות שנבדקו, אולם גדל בהתאמה גם מספרם של הדוחות שלא נבדקו מ-2,149 ל-4,429 בהתאמה. הועלה, כי למרבית הדוחות שלא נבדקו, לא ציינו המפקחים במערכת הפיקוח את הסיבה לכך שהם לא נבדקו, כדרוש. עוד עולה, כי 9,119 דוחות שנבדקו (כ-16% ממספר הדוחות שהתקבלו באותה תקופה) נמצאו במהלך השנים לא תקינים, אך הטיפול בהם טרם הסתיים ולא התקבל במקומם דוח מתוקן לאותה התקופה. 1. אימות הוצאות ודיווחים: הועלה, כי אין בהוראות הנוהל כל דרישה מן המפקחים לבקר מפעם לפעם אצל החסוי. המפקחים באפו"כ אינם מבקרים במקום מגוריו של החסוי כדי לבדוק, ולו מדגמית, האם ההוצאות שעליהן דיווח האפוטרופוס בדוחות השנתיים, אשר אושרו על ידם, אכן הוצאו לייעודן ושימשו לרווחת החסוי. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, בין היתר, כי עובדי האפו"כ אינם מוסמכים להיכנס למקומות מגוריהם של החסויים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מניעה לבקר בהסכמה במקומות מגוריהם של החסויים בתיאום מראש עמם ועם האפוטרופוס שמונה להם. מן הראוי שהאפו"כ ישקול לפעול כדי שתוקנה למפקחים סמכות לבקר במקומות מגוריהם של החסויים בהתאם לצורכי הפיקוח. 2. אומדן צורכי החסוי: אומדן של צורכי החסוי עשוי לסייע למפקח לבחון את סבירות ההוצאות שעליהן דיווח האפוטרופוס. בנוהלי האפו"כ נקבע, כי בביקורת הדוח השנתי, על המפקח להביא בחשבון את צרכיו של החסוי, תוך אבחנה בין חסוי מאושפז במוסד לבין חסוי המתגורר בקהילה. בחלק מתיקי הפיקוח שנבדקו במחוז חיפה הכינו המפקחים, בשיתוף עם האפוטרופסים בתיקים אלה, אומדן של צורכי החסוי שאותם ניתן לספק באמצעות הכנסותיו של החסוי. האומדן האישי לחסוי מתעדכן מדי שנה, והוא משמש כאמת מידה לבחינת גובה ההוצאות השנתיות של האפוטרופוס והתאמתן לצורכי החסוי. הועלה, כי ביתר המחוזות אין המפקחים נוהגים להכין אומדן של צורכי החסוי, למעט במקרים שבהם השקעת הכספים טעונה אישור של בית המשפט. לפיכך, אין בידי המפקחים באפו"כ אמות מידה, שבאמצעותן ניתן לקבוע ערכים מדידים ל"סל" הוצאות נאות לרווחתו של כל חסוי, בהתאם לאמצעים הכספיים העומדים לרשותו. 3. מידע על רכוש החסויים: (א) במערכת הפיקוח לא נכללים הנתונים של נכסי החסוי, ומשום כך אין היא מאפשרת לסייע למפקחים לעקוב אחר מצב נכסי החסוי לאורך זמן. המעקב אחר נכסי החסוי נעשה באמצעות רישום ידני בתיק המסמכים של האפוטרופוס, בתדירות וברמת פירוט השונים ממחוז למחוז. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי הכנסת המידע על היקף הרכוש של החסויים מחייבת סריקה של כל התיקים, ונוכח העומס הרב המוטל על המפקחים והחוסר בכוח אדם לא נראה כי ניתן בשלב זה לבצע משימה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מידע כולל על הרכוש שבבעלות החסויים עשוי לשפר את הפיקוח על שינויים ברכוש, וכן לקבוע סדר עדיפות הולם בפיקוח. משום כך, מן הראוי שהאפו"כ ישקול לקבוע מהו המידע על רכוש החסויים שיש לכלול במערכת הפיקוח, והאם ניתן ליישם זאת תחילה על חסויים חדשים. (ב) בסעיף 57 לחוק נקבע, כי האפוטרופוס אחראי לנזק שגרם לחסוי או לרכושו. בית המשפט רשאי לפטור אותו מאחריותו, כולה או מקצתה, אם פעל בתום לב ונתכוון לטובת החסוי. האפוטרופוס אינו נושא באחריות אם פעל בתום לב לפי הוראות בית המשפט או קיבל את אישורו, אם מראש ואם למפרע. הועלה, כי לא תמיד נוקט האפו"כ צעדים העומדים לרשותו בחוק כנגד אפוטרופסים שיש חשש שגרמו נזק לרכושו של החסוי. כך, למשל, בדיקה שעשו הממונה על ההשקעות והממונה הארצית בעניינו של אפוטרופוס באוקטובר 2002, העלתה, כי כתוצאה מכך שהאפוטרופוס השקיע את כספי החסוי בניירות ערך ובקרנות נאמנות בניגוד לתקנות, חלה בחודשים יוני עד אוקטובר 2002 ירידת ערך בסכום של כ-222,455 ש"ח באותם נכסים של החסוי. עד למועד הביקורת לא ננקטו כל צעדים כאמור. ייעול הפיקוח 1. תכניות לצמצום פיגורים: במהלך השנים קבעו האפוטרופוס הכללי והממונה הארצית תכניות לייעול הפיקוח על האפוטרופסים, במחוז תל אביב ובמחוז ירושלים. בחלקן תוכנן להעסיק מפקחים נוספים, כדי להביא לצמצום הפיגורים בקבלת הדיווחים ובבדיקתם. מנהל מחוז תל אביב באפו"כ הסביר למשרד מבקר המדינה, כי נוכח העומס המוטל על המפקחים, עיקר עבודתם היא בטיפול בתיקים הקבועים לדיון בבית המשפט, ואין הם מספיקים לבדוק את מרבית הדוחות הכספיים המתקבלים מדי שנה במחוז תל אביב באפו"כ או להדריך את האפוטרופסים כדרוש. עד למועד סיום הבדיקה בנושא, בספטמבר 2003, לא יושמו התכניות במחוז תל אביב ובמחוז ירושלים. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה הודיעה הממונה הארצית, כי מחוז ירושלים ומחוז תל אביב החלו לבצע את התכנית לדרישת הפרטות והדוחות, לשם כך מונו עובדים מיוחדים לביצוע העבודה, נקבע לוח זמנים לסיום ונערך מעקב אחר ביצוע. אף שלצורך הפיקוח נדרשים המפקחים לחשב סכומי הוצאות והכנסות שעליהם מדווחים האפוטרופסים, לא תמיד נשמר התיעוד של החישובים שעושים המפקחים בתיק הפיקוח. הועלה, כי המפקחים אינם עושים שימוש בתוכנות סטנדרטיות של גיליונות אלקטרוניים לצורך ביצוע החישובים ותיעודם, דבר שהיה בו כדי לייעל את עבודתם. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי האפו"כ יוציא הנחיה בדבר שמירת ניירות העבודה, ושימוש בגיליונות אלקטרוניים. 2. הקמת ועדה לייעול הפיקוח: בישיבת מנהלי מחוזות שהתקיימה ב-27.5.02 הציגה הממונה הארצית את הנתונים על מספר הדוחות השנתיים שלא הומצאו לאפו"כ במהלך השנים, וכן הדגישה הממונה את העומס הקיים על 18 המפקחים המופקדים על בדיקה של כ-32,000 תיקי פיקוח של אפוטרופסים ושל מנהלי עיזבון בכל המחוזות. הממונה הארצית ציינה, כי מ-1995 ועד 2002 עלה מספר התיקים בכ-50%, אולם בתקופה זו לא היה גידול במספר משרות המפקחים וגם לא נעשתה בדיקה כלשהי לגבי מעמסת התיקים שכל מפקח יכול לטפל בה. הממונה הארצית הדגישה את החשיבות שבקבלת הדוחות השנתיים מהאפוטרופסים באופן שוטף, בין היתר, גם לצורך בדיקת תלונות על הטיפול בחסויים. כדי להקל על אפוטרופסים של חסויים חסרי אמצעים, הציעה הממונה הארצית לאפשר להם להגיש דוח שנתי מקוצר. בסיום הישיבה מינה האפוטרופוס הכללי ועדה אשר תדון בדרכים לייעול הפיקוח על האפוטרופסים (להלן - ועדת הפיקוח). 3. ב-1.6.03 הגישה ועדת הפיקוח את המלצותיה לאפוטרופוס הכללי. בהמלצות נכללה הצעה לעדכון הוראות הנוהל בנושא הפיקוח על האפוטרופסים (להלן - הצעת נוהל). בין היתר, עודכנו בהצעת הנוהל הקריטריונים למתן פטור מתשלום אגרה בגין בדיקת פרטה לאפוטרופסים על חסויים חסרי אמצעים, נקבעו קריטריונים למתן פטור מתשלום אגרת רישום; ניתנה למחוזות באפו"כ אפשרות לחייב אפוטרופסים על חסויים חסרי אמצעים בהגשת דוח שנתי מקוצר בלבד, במקום בדוח שנתי מפורט. בנוסף, המליצה הוועדה לאפשר לאפוטרופסים לחסויים בעלי אמצעים, לערוך את הדוח הכספי בסיוע יועץ מס, והתשלום ליועץ המס ימומן מהשכר שהחסוי משלם לאפו"כ בעד ביקורת הדוח הכספי. עובדי האפו"כ יבחנו באופן מדגמי אם הפעולות שדווחו בדוח הכספי נעשו לטובת החסוי. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי האפו"כ נערך כעת ליישום המלצות ועדת הפיקוח בדבר הוראות הנוהל החדשות. 4. עוד הועלה, כי האפו"כ לא עשה ניתוח עיסוקים של תפקיד המפקח, כדי לדעת את היקף המשאבים הדרושים לצורך הפיקוח וכדי לקבוע סדר עדיפות עדכני בפיקוח, במסגרת המשאבים הקיימים. תכניות עבודה 1. תכנית עבודה תקופתית: תכנית עבודה תקופתית מאפשרת לקבוע סדר קדימויות מושכל ויעדים, לתכנן דרכים לייעול העבודה, והיא משמשת אמת מידה להתקדמות העבודה. הועלה, כי רק במהלך 2003 החלו הנהלות מחוזות האפו"כ להכין תכניות עבודה שנתיות. המפקחים באפו"כ אינם נוהגים להכין תכנית עבודה תקופתית. 2. דיווח על פעולות שנקבעו מראש: על המפקחים לרשום במערכת הפיקוח פעולות שיש לבצע במסגרת הפיקוח, וכן לדווח על ביצוע הפעולות שנרשמו. הועלה, כי מרבית המפקחים במחוזות אינם נוהגים לדווח אם ביצעו את הפעולות שנרשמו. כך, למשל, בשנים 2000-2002 נרשמו במערכת הפיקוח 66,962 פעולות - מתוכן, דווח על ביצוע של 28,818 פעולות (43%). יצוין, כי במחוז חיפה דווח על ביצוע של 99% מהפעולות שנרשמו, לעומת דיווח על ביצוע של כ-24% מהפעולות שנרשמו בשלושת המחוזות האחרים. מערכת הפיקוח הממוחשבת כאמור, האפו"כ מנהל את הפיקוח על האפוטרופסים, בין היתר, באמצעות מערכת הפיקוח הממוחשבת. מהביקורת עולה, שלא מוצו אפשרויות השימוש במערכת הפיקוח, כדי לייעל את עבודת הפיקוח והבקרה. למשל: מידע על סוג המינוי: במקרים רבים לא נרשם במערכת הפיקוח אם המינוי שניתן לאפוטרופוס היה על רכוש או על גוף, דבר הנחוץ כדי לקבוע את דרישות הפיקוח על האפוטרופוס; מספרי תעודות זהות וכתובות: כאמור, במקרים רבים מספרי תעודות הזהות של חסויים ואפוטרופסים רבים היו שגויים, ולא נרשמו הכתובות של מרבית החסויים ושל מקצת האפוטרופסים; דברי הסבר להפעלת המערכת: האפו"כ לא הפיק דברי הסבר ולא קבע נהלים והנחיות לשימוש במערכת הפיקוח. גם לא הופקו דברי הסבר לדוחות הבקרה של מערכת הפיקוח. סגירת תיקים: בסעיף 62 לחוק נקבע, כי אפוטרופסות על קטין פוקעת בהגיעו לבגרות; על פסול דין - עם ביטול פסלותו על ידי בית המשפט; על מי שאינו קטין או פסול דין - אם קבע בית המשפט שחדלו סיבות האפוטרופסות או שהושגה מטרתה; פקיעת אפוטרופסות כזאת היא מן היום שנקבע לכך על ידי בית המשפט; אפוטרופסות על כל אדם פוקעת במות החסוי. מנתוני מערכת הפיקוח עולה, כי בתקופה 1990 עד 2002 נסגרו באפו"כ 18,572 תיקים של חסויים, מסיבות, כגון: פטירת החסוי או הגיעו לבגירות. הועלה, כי מבין התיקים שנסגרו לא צוינה במערכת הפיקוח הסיבה לסגירתם של 387 תיקים, וב-169 תיקים היה הרישום שגוי; 557 תיקי פיקוח אחרים נסגרו בהוראת מפקח, בלי שצוינה במערכת הפיקוח הסיבה לכך. עוד הועלה, כי האפו"כ לא קבע קריטריונים או נהלים לסגירת התיקים. לגבי 12 תיקי פיקוח צוינה סיבת הסגירה - מות האפוטרופוס. מבדיקת פרטי הטיפול שנרשם במערכת הפיקוח הועלה, כי רק בשישה תיקים הודיע האפו"כ למשרד הרווחה על מות האפוטרופוס בטרם סגר את תיקו של החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, סגירת תיקו של החסוי ללא סיבה מוצדקת היא חמורה, שהרי לאחר מכן חי החסוי בלי שאיש ינהל את ענייניו וללא יכולת לנהל את ענייניו בעצמו. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי לאור הערת המבקר יגבש האפו"כ הנחיה מסודרת על הכללים לסגירת תיקים. עיזבון החסוי 1. בסעיף 63 לחוק נקבע, בין היתר, כי בפקיעת האפוטרופסות חייב האפוטרופוס למסור למי שקבע בית המשפט את נכסי החסוי הנמצאים בידו או בפיקוחו, ואת המסמכים הנוגעים לנכסים אלה. האפו"כ לא קבע דרכי פיקוח על יישום הנחיותיו בדבר טיפול האפוטרופוס בעיזבון חסוי שלא נמצאו לו יורשים, ולא התאים את מערכת הפיקוח לניהול מעקב כאמור. למשל, במערכת הפיקוח לא נאסף מידע אם הותיר אחריו החסוי עיזבון ומה עלה בגורלו. האפו"כ גם לא קבע את משך הזמן מפטירת חסוי שלא אותר לו יורש, שבסופו על האפוטרופוס לדווח על כך לאפו"כ. 2. בסעיף 53 לחוק נקבע, כי על האפוטרופוס להגיש לאפוטרופוס הכללי דין וחשבון, בין היתר, בפקיעת האפוטרופסות. כאמור, בתקופה 1990-2002 נסגרו 11,729 תיקים מסיבת מות החסוי; בביקורת הועלה, שב-8,182 מהתיקים (כ-70%) נרשם תאריך הפטירה במערכת הפיקוח וב-3,541 תיקים (כ-30%) לא נרשם תאריך פטירה כלשהו (ב-6 תיקים נרשם תאריך פטירה שגוי). מבין התיקים שנרשם בהם תאריך פטירה - רק ב-2,431 תיקים (כ-30%) התקבל באפו"כ דוח לאחר תאריך הפטירה, וב-5,751 תיקים (כ-70%) לא התקבל דוח כאמור. מבין הדוחות שהתקבלו באפו"כ - 851 דוחות (35%) לא נבדקו ו-509 דוחות (21%) שנבדקו נמצאו לא תקינים ולא נמשך בהם הטיפול; 1,071 דוחות (44%) שנבדקו נמצאו תקינים. 3. כאמור, בדיקה של מדגם אקראי של 100 תיקי פיקוח העלתה, כי רק לגבי 7 מבין 14 החסויים שנפטרו, על פי נתוני מרשם האוכלוסין, היה במערכת הפיקוח מידע על פטירתם. מנתונים אלה עולה, כי אפשר שבמקרים רבים לא התקבל באפו"כ המידע על פטירתם של חסויים. תעריפי אגרות בתקנות האפוטרופוס הכללי (שכר), התשל"ח-1978 (להלן - תקנות השכר) נקבע, בין היתר, כי שכרו של האפו"כ בעד עבודת ביקורת המוטלת עליו על פי חוק או שהוטלה עליו על ידי בית המשפט ואשר אינה נוגעת ברכוש שהוא מנהל יהיה, בין היתר, כדלקמן: כשנשוא הביקורת הוא דין וחשבון כספי - 0.5% מסכום התקבולים על פי הדין וחשבון, אך לא פחות מ-150 ש"ח. כאמור, האפוטרופוס משלם לאפו"כ שכר זה מכספי החסוי. ב-24.10.02 פנתה עורכת דין ממחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים לשר המשפטים וציינה, כי קביעת השכר עבור עבודה של בדיקת דוח כספי, על פי גובה ההכנסות הרשומות בדוח, מעורר קושי, שכן בדרך כלל, אין קשר בין המאמץ הכרוך בעבודת ביקורת הדוח ובין הסכומים הרשומים בו. עוד צוין במכתב, כי "כתוצאה מהשיטה הקיימת נוצרו מצבים אבסורדיים בהם שולמו עבור עבודה חשבונאית של ביקורת דו"ח, בה הושקעו שעות בודדות, סכומים של אלפי ועשרות אלפי שקלים רק משום שנמכר בשנה מסוימת נכס של עיזבון או נכס של חסוי ששווים גבוה". נוכח זאת, הכין האפו"כ נוסח חדש לתקנות השכר, שבהן נקבע שכר קבוע עבור כל עבודת ביקורת, למעט בעבודות ביקורת שבהן ניתנת תוספת למאמץ מיוחד שהיה כרוך בהן. עד למועד סיום הביקורת לא פורסמו התקנות החדשות. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי לנוכח שינוי נוהלי הפיקוח על פי המלצות ועדת הפיקוח, הועלו כמה בעיות שדרשו בדיקה מחודשת וכי בימים הקרובים תועבר הטיוטה לבדיקה מחודשת של מחלקת ייעוץ וחקיקה, ולאישור השר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על האפו"כ להיות ער לכך שגביית השכר כאמור נמשכת שנים רבות, ומן הראוי לפעול לתיקון הנושא בהקדם. פיקוח על תאגידי אפוטרופסות בסעיף 34 לחוק נקבע, בין היתר, כי תאגיד יכול להתמנות לאפוטרופוס. כמה תאגידים משמשים אפוטרופסים למספר רב של חסויים. התאגיד הוותיק ביותר הוא "הקרן לטיפול בחסויים". הפיקוח של האפו"כ על פעילות הקרן לטיפול בחסויים 1. הקרן לטיפול בחסויים (להלן - הקרן) היא הקדש אשר הקים האפו"כ בשנת 1977 על פי פקודת ההקדשות לצורכי צדקה, כדי לטפל בחסויים, והוא נועד לשמש, בין היתר, כאפוטרופוס על חסויים שלא נמצא להם קרוב משפחה או אדם שיהיה מוכן להיות להם לאפוטרופוס. הקרן משמשת כאפוטרופוס על חסויים במינוי של בית המשפט, או משמשת כמקבלת גמלה על פי מינוי של המוסד לביטוח לאומי. על פי נתוני האפו"כ שנתקבלו מהקרן, בשנת 2002 טיפלה הקרן בכ-2,800 חסויים ובכ-1,700 מקבלי גמלה. במהלך השנים נוצרו מחלוקות בין האפו"כ לבין הקרן, בין היתר בנוגע להיקף הפיקוח של האפו"כ על הקרן, שאף הגיעו לבין כותלי בית המשפט. בהחלטת בית המשפט העליון7 מיום 11.11.02 נאמר, בין היתר, כי "בגדר הסוגיות שבמחלוקת עולות שאלות הקשורות בהיקף הפיקוח של האפוטרופוס על הקרן בתוקף תפקידה כאחראית בין על רכוש החסוי ובין על גופו, היקף חובות הדיווח המוטלות על הקרן כלפי האפוטרופוס, מינוי נאמנים, תנאי העברת כספי חסויים מהאפוטרופוס לקרן, דמי ניהול, ונוהל פעולות הקרן ביחס לרכוש חסויים שנפטרו. שאלות אלה נגזרות ממחלוקת בסיסית בין הצדדים לגבי מעמדה של הקרן והיקף סמכויותיה. האפוטרופוס טוען כי הקרן הינה גוף ציבורי שהוקם על ידו ונוכח אופייה ותפקידיה כפופה היא לפיקוח הדוק על ידיו.... לעומתו, טוענת הקרן כי יש לראותה ככל הקדש, על מסגרת הפיקוח המוגבלת הנגזרת מכך. על פני הדברים, עמדתו של האפוטרופוס הכללי נראית לנו, אלא שדעתנו היא כי ראוי בשלב זה לגבש נוהלים מפורטים וברורים בכל הקשור למעמדה של הקרן ולמערכת יחסיה עם האפוטרופוס הכללי, על כל היבטיהם". עוד נקבע בהחלטת בית המשפט, כי "בגיבוש נוהלים אלה יש להתחשב הן בעמדת האפוטרופוס והן בעמדת הקרן כפי שמוצגת על ידי מנהליה, וככל המתבקש מצרכי הקרן הנובעים ממהלך פעילותה השוטפת". נוכח דברים אלה, הציע בית המשפט להקים ועדה בראשות היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, בה ישולבו, בין היתר, נציג האפו"כ ונציג הקרן; הוועדה תגבש נהלים מפורטים כאמור בכל השאלות שפורטו לעיל (להלן - הוועדה לגיבוש נהלים). בית המשפט ביקש לקבל הודעה בעניין זה מטעם באת כוח המדינה בתוך ארבעה חודשים. עד למועד סיום הביקורת בספטמבר 2003 טרם השלימה הוועדה את עבודתה. 2. הועלה, כי בפברואר 2002 הופסק הפיקוח השוטף של האפו"כ על תיקי החסויים שבטיפול הקרן במחוזות תל אביב וירושלים, שבהם נמצאים מרבית התיקים של חסויים המטופלים בידי הקרן. זאת, לאחר שהופסקה עבודתו של המפקח שעסק בפיקוח על הקרן. כתוצאה מכך, לא נבדקו במחוזות אלה הפרטות והדוחות השנתיים שהגישה הקרן לשנים 2001 ו-2002. בספטמבר 2003, מועד סיום הביקורת, החל האפו"כ להעסיק, לתקופה של עשרה חודשים, שתי עובדות, לצורך פיקוח על תיקי הקרן בירושלים ובתל אביב. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התפקיד החשוב שממלאת הקרן כאפוטרופוס על חסויים רבים, אין להסתפק במציאת פתרון זמני לפיקוח על פעולותיה, אלא מן הראוי לשאוף למציאת הסדר של קבע לכך. 3. הועלה, כי בהסכם שכר הטרחה שערך האפו"כ עם הקרן הוא לא דרש מהקרן לחדש את התחייבותה לקבל לטיפולה כל חסוי ללא קשר למצבו הכלכלי, כפי שדרש וקיבל מתאגידים אחרים שעמם נחתמו הסכמי שכר טרחה. הפיקוח על שכ"ט שגובים תאגידים מחסויים חסרי אמצעים המתגוררים בקהילה בסעיף 56 לחוק נקבע, כי בית המשפט רשאי לקבוע לאפוטרופוס שכר אם ראה טעם לכך בנסיבות העניין; שכר האפוטרופוס שנקבע בידי בית המשפט חל על החסוי ורשאי האפוטרופוס לקבלו מנכסי החסוי. עוד נקבע שם, כי שר המשפטים רשאי לקבוע כללים בדבר השכר שבית המשפט רשאי לקבוע לאפוטרופוס. בתקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (כללים בדבר קביעת שכר לאפוטרופסים), התשמ"ט-1988 (להלן - תקנות השכר לאפוטרופסים), נקבע בתקנה 3, כי המשיב לבקשה יהיה האפו"כ, וכי הוא יקבע את עמדתו ביחס לבקשה בהתחשב בהיקף עבודתו של האפוטרופוס ועל פי הדוחות שהגיש לו. האפו"כ ערך הסדרים עם תאגידים שבהם נקבע, בין היתר, שכר טרחה מדורג, שרשאי התאגיד לגבות, בהתאם להכנסתו של החסוי, וכן סל שירותים שעל התאגיד לספק לחסויים. ההסדרים אושרו בנפרד בידי בית המשפט שקבע, כי כל צד יהיה רשאי להגיש לבית המשפט, בכל עת, בקשה לשינוי ההסדר, יחד עם תגובת הצד השני. 1. במהלך השנים 2002-2003 פנו גורמים המטפלים בחסויים במשרד הרווחה ובמשרד הבריאות לאפו"כ בטענה, כי שכר הטרחה שגובים התאגידים מחסויים חסרי אמצעים המתגוררים בקהילה, על פי ההסכמים, מותיר בידי החסויים סכום שאינו מאפשר להם קיום כראוי. הועלה, כי האפו"כ לא היה ער למידת ההשפעה של שכר הטרחה שמשלמים חסויים חסרי אמצעים, על רמת חייהם, ושהסכום הנותר בידיהם לאחר התשלום לא תמיד מספיק לקיום ברמת חיים סבירה. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי הנושא של מימון שכר הטרחה נדון במסגרת הוועדה לגיבוש נהלים, שמונתה על פי החלטת בית המשפט ב-11.11.02. עוד ציינה הממונה הארצית, כי על פי בקשת היועץ המשפטי לממשלה, היא הכינה ב-2.12.03 הצעת תקציב למימון אפוטרופסות על ידי המדינה לחסויים חסרי אמצעים המטופלים בידי גופי אפוטרופסות. כאמור, עד למועד סיום הביקורת טרם סיימה הוועדה את עבודתה. 2. עוד הועלה, כי קיימים הבדלים בשכר הטרחה שהאפו"כ הסכים לאשר לתאגידים לגבות מהחסויים, בלי שהוא קבע קריטריונים לכך. בפרוטוקול ישיבה שהתקיימה באפו"כ מיום 8.12.02 בנושא הפיקוח על אפוטרופסים ציינה הממונה הארצית, כי יש להסדיר את נושא שכר התאגיד כך שלא יהיה שוני בין התאגידים. הועלה, כי עד למועד סיום הביקורת הנושא טרם הוסדר כדרוש. 3. האפו"כ בודק בדוחות השנתיים של התאגידים אם נגבו כספים מעבר לשכר הטרחה עבור שירותים שנכללו בסל השירותים שהתאגיד התחייב לספקו. הועלה, כי אין נעשית באפו"כ בדיקה האם החסויים מקבלים מהתאגידים את מלוא השירותים שלהם הם זקוקים מתוך הסל שהתאגידים התחייבו לספק. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי ללא הקמת יחידה לפיקוח על הטיפול לא יהיה ניתן לבדוק אם החסויים מקבלים מהתאגידים את מלוא השירותים על פי סל השירותים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח נחיצות השירותים שנקבעו בסל לחסויים, מן הראוי כי המשרדים הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר, יפעלו בדחיפות לקיום מנגנון פיקוח הולם על טיפולם של אפוטרופסים בחסויים. עד להקמת המנגנון מן הראוי שהאפו"כ, בתיאום עם משרד הרווחה, יפקחו, ולו באופן מדגמי, אם החסויים מקבלים מהתאגידים את מלוא השירותים שהתאגידים התחייבו לספק לחסויים. קביעת סל שירותים וחיזוק סמכויות הפיקוח קביעת השירותים שעל אפוטרופוס להעניק לחסוי במסגרת מילוי תפקידו (להלן - סל שירותים) מאפשרת להציב דרישות פיקוח ברורות ולפקח על ביצוען. כאמור, בהסכמים שעשה האפו"כ עם תאגידים הוא כלל, בין היתר, סל שירותים שעל התאגיד לספק לחסוי. בישיבה שהתקיימה באפו"כ מיום 8.12.02 ציינה הממונה הארצית, כי יש להוסיף את הדרישות הנוגעות לסל השירותים לחוק ולתקנות. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי מחלקת ייעוץ וחקיקה בשיתוף עם משרד הרווחה והאפו"כ סיימו לגבש בתקופה האחרונה סל שירותים, שהאפוטרופוס צריך לספק לחסוי בכל סוגי המינויים. בשלב ראשון יידרשו המועמדים לאפוטרופסות להתחייב לסל טרם קבלת המינוי. בשלב השני, לאחר תקופת ניסיון, תישקל הכנסתו של הסל לתקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות שבקיום סל שירותים שהאפוטרופוס צריך לספק לחסוי, מן הראוי שהאפו"כ יפעל ביתר שאת להשלים את יישום סל השירותים בהקדם. בינואר 2003 הוכן במשרד המשפטים תזכיר חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תיקון - פיקוח על אפוטרופסים), התשס"ג-2003 (להלן - התזכיר), שבו, בין היתר, נקבעה סמכותו של שר העבודה והרווחה לקבוע בתקנות את פירוט השירותים שעל אפוטרופוס להעניק לחסוי במסגרת מילוי תפקידו. עוד נקבעו בתזכיר סעיפים, בין היתר, בדבר תנאי כשירות למועמד לתפקיד אפוטרופוס, חובות האפוטרופוס כלפי החסוי במסגרת מילוי תפקידו, וסמכויות הפיקוח של האפו"כ. במועד סיום הביקורת טרם התגבש התזכיר לכדי הצעת חוק. חסויים ניצולי שואה: בסעיף 67א לחוק נקבע, כי שר העבודה והרווחה ימנה ועדה לענייני אפוטרופסות לנפגעי השואה, שתקבל ותבחן פניות, בין היתר, בנוגע לטיפול בחסוי ותהא רשאית ליתן את המלצותיה לאפוטרופוס בעניינים הנוגעים לטיפול בחסוי, וכן לפנות ליועץ המשפטי לממשלה או לנציגו ולאפוטרופוס הכללי, ולהמליץ להם לנקוט פעולות על פי סמכותם, לרבות פנייה לבית משפט לפי אותו חוק. הועלה, כי עד למועד סיום הביקורת לא הוסדר נוהל עבודה משותף בין האפו"כ לבין הוועדה לענייני אפוטרופסות. בדיקה שעשתה הלשכה לשיקום נכים במשרד האוצר בשנת 2001 העלתה, כי יש להגביר את ערנותם של האפוטרופסים על חסויים ניצולי שואה לזכויותיהם של חסויים אלה בחקיקה. בביקורת לא נמצא תיעוד לכך שהאפו"כ פעל ליידע את האפוטרופסים, באופן שוטף, על מלוא זכויותיהם של החסויים ניצולי שואה. בתשובת האפו"כ למשרד מבקר המדינה ציינה הממונה הארצית, כי האפו"כ פעל רבות בנושא חסויים ניצולי שואה, ובין היתר, פנה בשנת 1999 אל כל ציבור האפוטרופסים; יצר קשר עם גופים נוספים כדי להדריך את המפקחים באפו"כ, וכן תמך בהקמה של עמותה שנועדה להרחיב את השירותים עבור חולי נפש ניצולי שואה. אולם, ביולי 2000 דווחה העמותה לאפו"כ שבתגובה למאמציה הרבים, היא קיבלה פניות מעטות בלבד להתמנות כאפוטרופסית. האפו"כ אמנם פעל בנושא חסויים ניצולי שואה, אולם לדעת משרד מבקר המדינה על האפו"כ לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בנושא ובייחוד ליידע ולהדריך מפעם לפעם את האפוטרופסים בדבר זכויותיהם של חסויים ניצולי שואה, גם משום שבמהלך הזמן מתמנים אפוטרופסים וחסויים חדשים. סיוע במיצוי זכויות: ב-13.12.99 פנתה הממונה הארצית במכתב לסמנכ"ל מינהל ותכנון במוסד לביטוח לאומי בבקשה לקבל מידע, בין היתר, על קצבאות שהמוסד נותן לחסויים. במכתבה הסבירה הממונה הארצית, כי המידע עשוי לסייע לאפו"כ לאמת את נכונות הדיווח של האפוטרופסים, ולבדוק אם מלוא הכספים משמשים את החסויים. הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא העביר את המידע המבוקש לאפו"כ. בתשובתו מיום 15.12.03 ציין המוסד לביטוח לאומי, בין היתר, כי אם תתקבל בקשה נוספת לקבל מידע על הקצבאות שהמוסד נותן לחסויים, היא תועבר לאישור הוועדה למסירת מידע. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאפו"כ ישלח לאלתר בקשה נוספת לקבל מידע כאמור מהמוסד לביטוח לאומי, כדי שהוועדה האמורה תדון בו בהקדם. הפיקוח על מקבלי גמלה המוסד לביטוח לאומי ממנה לזכאים לגמלה, שאינם מסוגלים לגבותה מחמת מוגבלותם, אדם או תאגיד שיקבל עבורם את גמלתם (להלן - מקבל גמלה). הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא קבע הליכים להעברת מידע, על מינוי מקבלי גמלה, למשרד הרווחה, כדי שיהא ניתן לבחון את מצבו של הזכאי ושמא הוא נזקק למינוי של אפוטרופוס. עוד הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא קיים פיקוח נאות על פעולותיהם של מקבלי הגמלה; המוסד לביטוח לאומי התיר למקבלי הגמלה לנכות כספים מסכום הגמלה, בלי שניתנה למוסד סמכות לכך בחוק הביטוח הלאומי. O נוכח חשיבות תפקידו של האפוטרופוס יש צורך מיוחד לבחינת התאמתו של המועמד לתפקיד זה, להדרכתו התקופתית ולפיקוח שוטף על פעולותיו במילוי תפקידו, הן בטיפולו בגופו וברווחתו החברתית של החסוי והן ברכושו, שהוא המקור למימון צרכיו. יש שחסויים חסרי בית או ערירים מאושפזים גם לאחר שהסתיים הטיפול הרפואי בהם, מאחר שאין תאגידים או אנשים המוכנים להתמנות לאפוטרופוס עליהם ולדאוג להסדרים פיזיים וכספיים להעברתם למוסדות שיקום או למוסדות סיעודיים. משרד הבריאות טרם מצא פתרון לבעיה זו, אף על פי שבעטיה חסויים כאלה מאושפזים בבתי חולים כלליים או פסיכיאטריים שלא נועדו להם. בביקורת נמצאו ליקויים בסדרי הפיקוח של אגף האפוטרופוס הכללי על טיפולם של האפוטרופסים בכספי החסויים. כמו כן נמצא, כי לשכות הרווחה אינן עוקבות אחר מצבו של החסוי שמונה לו אפוטרופוס. לדעת משרד מבקר המדינה, על הלשכה לקיים את חובתה החוקית להגיש סעד לאלה מהחסויים שהם נזקקים לפי חוק שירותי הסעד. בית המשפט לתביעות קטנות תקציר 1. בתי משפט לתביעות קטנות הוקמו בשנת 1976 לפי חוק שיפוט בתביעות קטנות, התשל"ו-1976; משנת 1984 שולבו הוראות החוק האמור בהוראות חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן - החוק). בית המשפט לתביעות קטנות (להלן - בית המשפט) הוקם כדי לדון בתביעות קטנות בהליך זול, יעיל ומהיר. לשם כך פטור בית המשפט מסדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבתי משפט אחרים והוא הוסמך לפעול בדרך הנראית לו מועילה ביותר להכרעה צודקת ומהירה. למזכירות בית המשפט (להלן - המזכירות) תפקיד חיוני ביישום העקרונות שעליהם מבוסס בית המשפט. כדי לאפשר ניהול יעיל של ההליכים, על המזכירות להבטיח שזמן שיפוטי לא יבוזבז על עניינים שאפשר לטפל בהם באופן מינהלי אלא יושקע במטלות המצריכות שיקול דעת שיפוטי, לעקוב אחר התקדמות הטיפול בתיקים במטרה לייעל את הטיפול בהם ולמנוע עיכוב וסחבת העלולים לפגוע במתן סעד למתדיינים. המזכירות אמורה לפעול מתוך תודעת שירות מיוחדת, בהתחשב בעובדה שבדרך כלל הצדדים אינם מיוצגים בבית המשפט, והכול כדי להבטיח גישה שוויונית לבית המשפט, ייעול הליכים וחיסכון במשאבים. 2. משרד מבקר המדינה בדק קובץ נתונים ממוחשב המשמש את הנהלת בתי המשפט לניהול 26 בתי המשפט לתביעות קטנות (להלן - הקובץ). באפריל 2003, מועד קבלת הקובץ, נכללו בו נתונים על 160,590 תיקי תביעות פתוחים או סגורים, שהוגשו לבתי משפט אלה בשנים 2000-2002 (להלן - התקופה שנבדקה). משרד מבקר המדינה דגם מהקובץ מדגם של 100 תביעות מבין 12,195 התביעות שהטיפול בהן, מהגשת התביעה ועד מתן פסק הדין, נמשך חצי שנה ויותר ואשר הוגשו לבתי המשפט בתל אביב ובפתח תקווה בתקופה שנבדקה (50 בכל בית משפט). הבדיקה העלתה, כי פעולות המזכירויות הביאו לעיכובים בהליכים בשני בתי המשפט האמורים: (א) לפי התקנות8, אמורה המזכירות להמציא הזמנה לדין למתדיינים. ב-18% מהתיקים שנדגמו נמצא, שחודשים לפני מועד הדיון ידעה המזכירות כי ההזמנות לדין לא נמסרו למענם. למרות זאת היא לא נקטה כל פעולה, ובית המשפט נאלץ לדחות את מועד הדיון בחודשים מספר. (ב) יש שעל המזכירות להעביר לשופט תיק לצורך מתן החלטה, ולשלוח לבעלי הדין הודעה על ההחלטה לאחר מועד קבלתה. נמצא, כי חמישה מהתיקים שנבדקו (5% מהמדגם) לא הועברו מהמזכירות לשופט לצורך החלטה, או שהמזכירות לא שלחה את ההחלטה לבעלי הדין במועד או שלא שלחה כלל. 3. המזכירות אמורה להזין למערכת הממוחשבת את כל הנתונים על שלבי הטיפול בתיקים כדי לאפשר דיווח מלא ועדכני לדרג השיפוטי ולבעלי הדין על מצב התיקים, ולהנהלת בתי המשפט - על מספר התיקים הפתוחים. בדיקת התיקים שנדגמו בפתח תקווה העלתה כי במשך כ-8.5 חודשים עד שנתיים לאחר מתן פסק דין, לא סגרה המזכירות 20% מהתיקים. 4. החוק קובע כי "ייצוג בעל דין בבית משפט על ידי עורך דין יהיה רק ברשות בית המשפט ומטעמים מיוחדים שיירשמו". נמצא, כי כ-23% מהתיקים בתל אביב ובפתח תקווה היו נגד גופים (חברות ביטוח, בנקים) אשר שולחים לבית המשפט נציג מטעמם - עורך דין העובד בגוף הנתבע, עובד אחר או עורך דין חיצוני. בכל התיקים שנבדקו לא נמצאו בקשות לקבלת היתר לייצוג משפטי ולפי הפרוטוקולים של הדיונים איש מהנציגים לא הציג את עצמו לפני בית המשפט בתחילת הדיון כעורך דין. לפיכך, אין לדעת מי ייצג את הנתבעים ואם היו בהם עורכי דין. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ששר המשפטים ישקול אם יש מקום לקבוע בתקנות סדרי הדין כי על הנתבע שרוצה ייצוג משפטי לבקש היתר בכתב הגנתו, כדי לאפשר להודיע על כך מראש לתובע. 5. לפי החוק, רשאי בית המשפט שלא לדון בתביעה ולהעבירה לבית משפט שלום, אם מצא שהגיש אותה תובע שכבר הגיש באותה שנה יותר מחמש תביעות לאותו בית משפט. הועלה, כי 344 תובעים הגישו בתקופה שנבדקה יותר מחמש תביעות בשנה. נמצא, כי המזכירות לא הביאה לתשומת לב השופט את הנתונים בדבר מספר התביעות שהגיש תובע לאותו בית משפט, כשמספרן היה גדול מחמש בשנה. 6. לדעת משרד מבקר המדינה, על המזכירות להיות יוזמת, פעילה ובעלת סמכויות לפעול בשיקול דעת. כדי לשפר את יכולתה של המזכירות לשרת את הדרג השיפוטי ואת בעלי הדין, מן הראוי לשקול לתת לה סמכויות וכלים מתאימים כפי שהקנה החוק למחלקות לניתוב תיקים (מנ"ת) או להפוך אותה לחלק ממנ"ת. ♦ 1. בתי המשפט לתביעות קטנות הוקמו בשנת 1976 לפי חוק שיפוט בתביעות קטנות, התשל"ו-1976. מאז 1984 שולבו הוראות חוק זה בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן - החוק). שר המשפטים רשאי, מכוח החוק, להסמיך בית משפט שלום לשבת כבית משפט לתביעות קטנות (להלן - בית המשפט). בהתאם לצו בתי המשפט (שיפוט בתביעות קטנות - הסמכת בתי משפט), התשמ"ג-1983, הוקמו עד כה בתי משפט כאלה ב-26 בתי משפט שלום ברחבי הארץ. המטרה העיקרית שלשמה הוקם בית המשפט הייתה לדון בתביעות בסכום קטן יחסית והן פשוטות ובדרך כלל קל לבררן, בהליך זול, יעיל ומהיר. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר: "עיקר הכוונה בהקמת מוסד שיפוטי זה הוא לאפשר לאזרחים הנאלצים לוותר על תביעותיהם משום ההוצאות הגדולות הכרוכות בכך והטרדה של משך ההתדיינות, להביא תביעות לסכומי כסף קטנים לפני המוסד השיפוטי החדש". 2. בהתאם לחוק, ידון בית המשפט בתביעה אזרחית (ובתביעה שכנגד) שהגיש יחיד לקבלת סכום שאינו גדול מסכום מסוים (כיום 17,800 ש"ח9), או למתן צו להחלפת מצרך או לתיקונו או לביטול עסקה, אם שווי המצרך או התיקון, או סכום העסקה, לפי העניין, אינו גדול מהסכום האמור, ובלבד שהתביעה אינה לפי זכות שהומחתה או שהוסבה, ואינה בסמכות ייחודית של בית משפט אחר. סכום התביעה המרבי משתנה מפעם לפעם לפי הוראת שר המשפטים בהתאם לעליית מדד המחירים לצרכן. על בית המשפט אינם חלים סדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבית משפט אחר. לפי החוק ולפי סדרי דין שנקבעו בתקנות שיפוט בתביעות קטנות (סדרי דין), התשל"ז-1976 (להלן - תקנות סדרי הדין), מוסמך בית המשפט לפעול בדרך הנראית לו מועילה ביותר להכרעה צודקת ומהירה. בית המשפט רשאי שלא לדון בתביעה אלא להעבירה לבית משפט שלום, אם ראה שהדיון בבית משפט לתביעות קטנות אינו מתאים לה, או מצא שהתובע כבר הגיש לבית משפט זה יותר מחמש תביעות באותה שנה. ייצוג בעל דין על ידי עורך דין יהיה רק ברשות בית המשפט ומטעמים מיוחדים שיירשמו; בעל דין רשאי, ברשות בית המשפט, להיות מיוצג על ידי ארגון ששר המשפטים קבע לעניין זה; בנסיבות אלה רשאי הצד שכנגד להיות מיוצג כפי שיורה בית המשפט. בהתאם לצו שיפוט בתביעות קטנות (ארגונים מייצגים), התשל"ז-1977, הוסמך רק ארגון אחד לייצג בעל דין בבית המשפט לתביעות קטנות, והוא המועצה הישראלית לצרכנות. 3. תיק תביעה נפתח עם הגשת כתב תביעה למזכירות בית המשפט (להלן - המזכירות) לפי תקנות סדרי הדין. כתב התביעה מוגש על גבי טופס שנקבע בתקנות, ואפשר לקבל אותו במזכירות או באמצעות אתר האינטרנט של מערכת בתי המשפט10. בכתב התביעה יפרט התובע עובדות מהותיות הנוגעות לתביעתו, כמו המקום והתאריך שבהם נוצרה ההתחייבות לתשלום הסכום שהוא תובע ותמצית נימוקיו. על המזכירות לשלוח לנתבע (או לנתבעים) עותק של כתב התביעה בצירוף הזמנה לדין במועד הנקוב בהזמנה. להלן נתוני הנהלת בתי המשפט על פעילות בתי המשפט לתביעות קטנות ברחבי הארץ משנת 2000 עד תחילת אוגוסט 2003: השנה מספר התיקים שנפתחו מספר התיקים שנסגרו מלאי (תיקים שנשארו פתוחים בסוף השנה) 2000 54,886 53,953 26,748 2001 55,873 56,731 25,890 2002 56,086 57,854 24,122 2003 31,240 32,802 22,560 4. בחודשים אפריל-אוגוסט 2003 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את סדרי ניהולם של בתי המשפט לתביעות קטנות. הבדיקה נעשתה בהנהלת בתי המשפט ובבתי המשפט לתביעות קטנות בתל אביב ובפתח תקווה. בהנהלת בתי המשפט נבדק קובץ נתונים ממוחשב המשמש לניהול בתי המשפט לתביעות קטנות (להלן - הקובץ)11. הקובץ כלל נתונים על 160,590 תיקי תביעות (מהם 10,350 שלא נסגרו עד אפריל 2003), שהוגשו בשנים 2000-2002 (להלן - התקופה שנבדקה). בדיקת השלמה נעשתה במועצה הישראלית לצרכנות. מעקב אחר הטיפול בתיקים בבתי המשפט בתל אביב ובפתח תקווה בתקופה שנבדקה הוגשו לשני בתי המשפט 51,663 תביעות (42,506 בתל אביב ו-9,157 בפתח תקווה), שהן כ-34.4% מהתביעות שהוגשו לכלל בתי המשפט לתביעות קטנות בתקופה שנבדקה, ותיקיהן נסגרו עד אפריל 2003 (150,240). כ-23% ו-25% מהתיקים שנפתחו בתל אביב ובפתח תקווה, בהתאמה, טופלו במשך חצי שנה עד שנה ואף יותר. שיעורם של תיקים אלה בכל הארץ היה כ-28%. במסגרת הביקורת נדגמו באופן אקראי 100 תביעות, 50 בתל אביב ו-50 בפתח תקווה, מ-12,195 התביעות (9,871 ו-2,324, בהתאמה) שהוגשו להם בתקופה שנבדקה ואשר משך הטיפול בהן היה חצי שנה ויותר; תביעות אלה הן 28.2% מ-42,414 תביעות כאלה שהוגשו ברחבי הארץ ואשר משך הטיפול בהן היה כאמור. מידת הביטחון של האומדנים הסטטיסטיים המובאים להלן היא 95%. הביקורת העלתה, כי בין הסיבות להתמשכות הטיפול יותר מחצי שנה בחלק ניכר מהתיקים היו ליקויים בפעילות המזכירות (כמפורט להלן). שיפור תפקודה של המזכירות עשוי לקצר את משך הטיפול בתיק. להלן הסיבות לעיכובים בשני בתי המשפט האמורים: קביעת מועד לדיון בהתאם לתקנות סדרי הדין, הליך תביעה יפתח בהגשת כתב תביעה למזכירות. המזכירות תצרף לעותק כתב התביעה הזמנה לדין ותציין בה כי על הנתבע להגיש כתב הגנה בתוך 15 יום ממועד קבלת ההזמנה ולהתייצב למשפט במועד שנקוב בהזמנה. נמצא, כי מספטמבר 2001 מזכירות בית המשפט בפתח תקווה אינה קובעת את מועדי הדיון בתיקים אלא לאחר הגשת כתב הגנה. בדיקת התיקים בפתח תקווה העלתה, כי ב-6 מ-15 התיקים, שנפתחו לאחר ספטמבר 2001 ולא הוגש בהם כתב הגנה, נמשך הטיפול חודשים אחדים עד שנה; המזכירות לא בדקה אם כתב הגנה הוגש במועד שנקבע ולא פעלה להעברת התיקים לבית המשפט סמוך לאותו מועד.יצוין, כי לפי תקנה 10 לתקנות סדרי הדין, אם לא הגיש הנתבע כתב הגנה עד המועד שנקבע, ייתן בית המשפט פסק דין על יסוד כתב התביעה בלבד. בית המשפט רשאי, אם ראה שמן הצדק לעשות כן, להזמין את בעלי הדין לטעון את טענותיהם גם אם לא הוגש כתב הגנה. הנהלת בתי המשפט מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2003, כי היא סבורה שאת מועד הדיון הראשון בתיק יש לקבוע רק לאחר הגשת כתב הגנה, אף אם בשל כך יתארך במקצת פרק הזמן עד לדיון. היא הוסיפה, כי דבקות בגישה שיידונו רק התיקים "הבשלים" תאפשר "לפנות" במקצת את יומני השופטים, וכי תיק שלא יוגש בו כתב הגנה לאחר שהומצאה לנתבע הזמנה לדין, יימחק מחמת חוסר מעש, ולחלופין - יובא לפני שופט למתן פסק דין. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת בתי המשפט תבחן את השיטה האמורה, ובכלל זה את הסיבות לדחיית הטיפול בתיקים שלא הוגשו בגינם כתבי הגנה; אם אכן נעשה מעקב שוטף בידי המזכירויות; ואם הן נוקטות את הצעדים הדרושים בתוך זמן סביר. זאת כדי לבחון את יעילותה של השיטה לעומת השיהוי שהיא גורמת בטיפול בתביעות, מסיבות שאינן קשורות במגישיהן. המצאת הזמנה לדין ב-18 (18%) מהתיקים שנדגמו נמצא, כי המזכירות ידעה במשך חודשים לפני מועד הדיון שההזמנות לדין לא נמסרו למענם, ולפיכך במועד הדיון נאלץ בית המשפט להורות לתובע לאתר את כתובת הנתבע או למסור לו אישית את ההזמנה לדין, ולדחות את מועדי הדיון בחודשים אחדים. להלן פרטים. 1. ב-12 (24%) מ-50 התיקים שנדגמו בתל אביב נמצא, שמועדי הדיון נדחו בארבעה חודשים בממוצע בשל אי-מסירת ההזמנות לדין. באחד התיקים, למשל, נמצא שהמזכירות לא העבירה לשופט את המסמכים המעידים שלא נמסרו לנתבע כתב התביעה וההזמנה לדין. משום כך לא בא הנתבע לדיון והשופט פסק נגדו על פי כתב התביעה בלבד, וננקטו נגדו הליכי הוצאה לפועל. לאחר שהנתבע טען כי שהה בחו"ל וההזמנה לא הגיעה לידיו כנדרש, התיר לו בית המשפט להגיש בקשה לביטול פסק הדין. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בגלל אי-מסירת הזמנות לדין עלולים להידחות מועדי הדיון ב-1,289-3,768 (13%-38%) מ-9,871 התיקים שנפתחו בתל אביב. הנהלת בתי המשפט ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי במזכירות בתל אביב נהוג להטביע על גבי עותק התביעה של תובע חותמת ובה נאמר כי 30 יום לפני הדיון עליו לברר במזכירות אם ההזמנה לדין נמסרה לנתבע; אם מצא שההזמנה לא נמסרה לנתבע, מתבקש התובע להמציא למזכירות כתובת חלופית. לדעת משרד מבקר המדינה, האחריות לוודא שההזמנה לדין נמסרה לנתבע מוטלת על המזכירות והיא צריכה לעשות מעקב בנושא זה בעצמה. 2. ב-6 (12%) מהתיקים שנבדקו בפתח תקווה נמצא, שמועדי הדיון נדחו בחודש וחצי עד ארבעה חודשים, ובממוצע בשלושה חודשים וחצי, בשל אי-מסירת ההזמנות לדין. יוצא אפוא, שליקוי זה עלול להימצא ב-106-567 מ-2,324 התיקים שנפתחו בפתח תקווה, דהיינו ב-5%-24% מהתיקים. הנהלת בתי המשפט ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי כיום נעשית סריקה ממוחשבת של אישורי המסירה המקצרת את משך הטיפול בתיקים ומונעת "העלמות" אישורים, והמזכירות מטפלת באישורי מסירה במועד חזרתם אליה, כדי למנוע דחיות במועדי הדיון כפי שצוין לעיל. טיפול המזכירות בהחלטות בית המשפט בשני תיקים בתל אביב ובתיק אחד בפתח תקווה נמצא, שהמזכירות לא שלחה את החלטות בית המשפט לבעלי הדין סמוך לאחר שניתנו. למשל, באחד מהתיקים בתל אביב נמצא, כי המזכירות לא שלחה לנתבע שתי החלטות של בית המשפט שניתנו בזו אחר זו, ולפיהן על הנתבע להפקיד כסף בקופת בית המשפט בתנאי לביטול פסק דין שנתן נגדו. אי-משלוח ההחלטות גרם לעיכוב של כארבעה חודשים בביצוען ובטיפול בתיק. תיק אחר לא העבירה המזכירות בתל אביב לשופט לצורך מתן החלטה בחלוף המועד שהשופט קבע לתגובת הנתבע. בתיק אחד בבית המשפט בפתח תקווה לא הוגש כתב הגנה והתיק הועבר לשופט לצורך מתן החלטה רק לאחר כ-11 חודשים. פסק הדין שניתן בתיק זה על יסוד כתב התביעה בלבד (לא הוגש כתב הגנה) לא נשלח לנתבע. הנהלת בתי המשפט הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי עד סוף מרס 2004 יחלו המזכירויות של בתי המשפט לתביעות קטנות ברחבי הארץ להשתמש בתוכנה ממוחשבת מיוחדת ובה יומן אלקטרוני המאפשר, בין היתר, לרשום את כל התזכורות הפנימיות ולעקוב אחריהן. אי-סגירת תיקים במועד המזכירות אמורה להזין למערכת הממוחשבת כל נתון הנוגע לשלבי הטיפול בתיקים עם הגיעו אליה, כדי לאפשר דיווח מלא, מדויק ועדכני לדרג השיפוטי ולבעלי הדין על מצב התיקים, ולהנהלת בתי המשפט - על מספר התיקים הפתוחים. במשך תקופה ארוכה של כ-8.5 חודשים עד שנתיים (בממוצע 17 חודשים), לאחר מתן פסקי-דין בתיקים, לא סגרה המזכירות 10 (20%) מהתיקים שנבדקו בפתח תקווה. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, ליקוי זה עלול להימצא בכ-234-787 (18%-34%) מ-2,324 התיקים שנפתחו בפתח תקווה. לא נמצא ליקוי כזה בתל אביב. הנהלת בתי המשפט מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי המזכירות הונחתה להקפיד על הפקת דוחות מעקב חודשיים אחר התיקים הפתוחים. הביקורת בעניין המעקב אחר הטיפול בתיקים, העלתה ליקויים ב-14 מהתיקים שנבדקו בתל אביב (28%) וב-21 מהתיקים שנבדקו בפתח תקווה (42%). בכמה מהתיקים נמצאו ליקויים אחדים. המשמעות היא שליקויים אלה עלולים להימצא ב-1,602 עד 4,194 מ-9,871 התיקים בתל אביב שמשך הטיפול בהם היה חצי שנה ויותר. שיעור הליקויים הוא אפוא 16.23% - 42.49%. בפתח תקווה עלולים הליקויים להימצא ב-655-1,320 מ-2,324 התיקים שנפתחו שם. שיעור הליקויים יכול להיות אפוא 28.19% - 56.79%. ייצוג בעלי דין בבית המשפט בית המשפט לתביעות קטנות נועד בין היתר לאפשר לבעלי הדין למצות את זכויותיהם בהליך זול המאפשר לבעל דין לבוא למשפט עם "בעלי ריבו" גם אם אין באפשרותו לשלם בעד ייצוג משפטי שהוא יקר בדרך כלל. לפיכך נקבע בסעיף 63 לחוק, כי "ייצוג בעל דין בבית משפט על ידי עורך דין יהיה רק ברשות בית המשפט ומטעמים מיוחדים שיירשמו; בעל דין רשאי, ברשות בית המשפט, להיות מיוצג על ידי ארגון שקבע לעניין זה שר המשפטים, ובמקרה זה ירשה בית המשפט, לבעל הדין שכנגד להיות מיוצג כפי שיורה". לפי תקנות סדרי הדין, בעל דין יכול להביע את בקשתו בעל-פה בעת הדיון, בנוכחות בעל הדין שכנגד, או בכתב שלא בנוכחות בעל הדין שכנגד. הבדיקה במועצה הישראלית לצרכנות העלתה, כי היא קיבלה מידע ותלונות מצרכנים שתבעו גופים מסחריים בבית משפט לתביעות קטנות והיה עליהם להתמודד כדבר שבשגרה עם עורכי דין של הנתבעים, ובכך הופר האיזון ההכרחי בין התובע והנתבע. מהמידע ומהתלונות עולה, כי עורכי דין לא הגישו לפני הדיון בקשה בכתב לייצוג משפטי וגם בתחילתו לא תמיד הציגו את עצמם כעורכי דין. נמצא, כי 23% מהתיקים בתל אביב ובפתח תקווה (15 ו-8, בהתאמה) היו נגד גופים כמו חברות ביטוח, בנקים ועיריות; גופים אלה שולחים לבית המשפט נציג מטעמם - עורך דין העובד בגוף הנתבע, עובד אחר או עורך דין חיצוני. בכל התיקים שנבדקו לא נמצאו בקשות לקבלת היתר לייצוג משפטי ולפי הפרוטוקולים של הדיונים איש מהנציגים לא הציג את עצמו לפני בית המשפט בתחילת הדיון כעורך דין. לפיכך אין לדעת אם היו בהם עורכי דין. אי-יידוע התובע לפני מועד הדיון על כך שהנתבע יהיה מיוצג על ידי עורך דין, מונע מהתובע לשקול מראש אם ברצונו לבקש מבית המשפט היתר לייצוג משפטי, או לקבל בטרם הדיון הכוונה משפטית, ועליו לשקול ביום הדיון אם לבקש מבית המשפט לדחות את הדיון למועד אחר, או לוותר על ייצוג כדי שלא יידחה ההליך המשפטי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ששר המשפטים ישקול אם יש מקום לקבוע בתקנות סדרי הדין כי על הנתבע שרוצה ייצוג משפטי לבקש היתר בכתב הגנתו, כדי לאפשר להודיע על כך מראש לתובע. שר המשפטים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2004, כי "העניין יועבר להתייחסות הגורמים המקצועיים במשרד המשפטים, לצורך קבלת חוות דעתם, והבאתה לשיקול השר". סמכויות מזכירויות בית המשפט למזכירות יש תפקיד חיוני ביישום העקרונות שעליהם מתבסס בית המשפט. כדי לאפשר ניהול יעיל של ההליכים, עליה לדאוג שזמן שיפוטי לא יושקע בעניינים מינהליים אלא ינוצל למטלות המצריכות שיקול דעת שיפוטי, לעקוב אחר התקדמות הטיפול בתיקים במטרה לייעל את הטיפול בהם ולמנוע עיכובים וסחבת העלולים לפגוע במתן סעד למתדיינים. המזכירות אמורה לפעול מתוך תודעת שירות מיוחדת בהתחשב בכך שבדרך כלל הצדדים אינם מיוצגים בו. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר ניהול יעיל של ההליכים, על המזכירות להיות יוזמת, פעילה, מקצועית ובעלת סמכויות לפעול בשיקול דעת; עליה להקפיד לעשות בדיקות על כל תביעה המוגשת לה: בדיקה טכנית, כגון בדיקת נתוני טופס התביעה לפרטיו כדי שהמידע שיוזן למערכת הממוחשבת יהיה מלא ומדויק; ובדיקה מהותית, כגון בחינה אם לבית המשפט יש סמכות עניינית לדון בתביעה. כל זאת כדי שיגיעו לשופט אך ורק תיקים בשלים לדיון, דבר שיחסוך זמן שיפוטי יקר ויאפשר לסיים את ההליך המשפטי בדרך כלל בישיבה אחת, וגם יחסוך מזמנם של בעלי הדין. לשם כך מן הראוי להעניק למזכירות כלים וסמכויות מתאימים. על פי סעיף 82א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, יצווה שר המשפטים, בהתייעצות עם נשיא בית המשפט העליון, להקים בבתי המשפט מחלקות לניתוב תיקים (להלן - מנ"ת) ויקבע את הכישורים הנדרשים מעובדיהן, הוראות בסדרי דין שעובדי מנ"ת מוסמכים לתת, והכללים שלפיהם תפעל מנ"ת. על פי סעיף 3(א) לתקנות בתי המשפט (מחלקה לניתוב תיקים), התשס"ב-2002, יכין מנהל בתי המשפט, באישור שר המשפטים, "תכנית מנ"ת ארצית" שבה ייקבעו בין היתר הוראות בדבר ניתוב תובענות למסלול הטיפול המתאים להן, במטרה לייעל את הטיפול בהן בבית המשפט, ובדבר הכוונת בעלי דין שאינם מיוצגים, כדי להבטיח גישה שוויונית לבית המשפט, ולשם ייעול הליכים וחיסכון במשאבים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשפר את היכולת של המזכירויות לשרת את הדרג השיפוטי ואת בעלי הדין, מן הראוי לשקול להעניק להן סמכויות וכלים מתאימים כפי שניתנו למנ"ת או להפוך את המזכירויות לחלק ממנ"ת. הנהלת בתי המשפט הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי בבתי המשפט לתביעות קטנות ברחבי הארץ מוטמעת תוכנה מיוחדת הכוללת כלים לניהול תיקים, להפקת תזכורות ולמעקב, וכי ההטמעה עתידה להסתיים עד סוף מרס 2004. התוכנה תאפשר למשתמשים בה, לרבות השופטים עצמם, לנהל את תיקי התביעות "בדרך מדרבנת, יוזמת ויעילה יותר מבעבר". שר המשפטים הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2004, כי למזכירויות בתי המשפט לתביעות קטנות אין כיום כלים משפטיים להפעלת בקרה מהותית, אלא רק כאשר תופעל שיטת המנ"ת בבתי משפט אלה. ניתוח המידע בקובץ הנתונים עדכון מידע הגשת תביעות רבות: כדי לאפשר לכל אדם נגישות להליך משפטי מהיר, יעיל וזול, ולמנוע עומס בבתי המשפט לתביעות קטנות בשל תובעים המגישים כל אחד כמה תביעות, נקבע בסעיף 60 (ב) לחוק כי "בית משפט רשאי לא לדון בתביעה או בתביעה - שכנגד ולהעבירן לבית משפט שלום ... אם ראה שהתביעה הוגשה בידי תובע שכבר הגיש באותה שנה, באותו בית משפט יותר מחמש תביעות"; בטופס כתב תביעה שנקבע בתוספת לתקנות סדרי הדין, נדרש התובע להצהיר אם הגיש בשנה האחרונה לאותו בית משפט יותר מחמש תביעות. מקובץ הנתונים עולה, כי מתחילת ינואר 2000 עד סוף דצמבר 2002 הגישו 344 תובעים יותר מחמש תביעות כל אחד. לדוגמה: עשרה הגישו 8-18 תביעות בשנה, חמישה מהם הגישו 7-30 תביעות גם בשנה שאחריה. הנהלת בתי המשפט ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, שאם תובע מגיש יותר מחמש תביעות בשנה המחשב נותן סימן אזהרה, ובעת הדיון השופט יכול לקיים בירור בעניין. לדעת משרד מבקר המדינה, אם תובע הגיש לאותו בית משפט יותר מחמש תביעות בשנה, על המזכירות להודיע על כך לשופט כדי שיחליט כיצד לנהוג בתביעה השישית.