חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
מסמך רקע לקראת הדיון בנושא "מעמדם של חסויים הפיקוח על אפוטרופסים ותיקונים נדרשים בחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות" – דצמבר 2013
מבוא
תחום האפוטרופסות מוסדר בחקיקה הישראלית בעיקר בחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן – החוק). מאז נחקק החוק לפני למעלה כ-50 שנה, חלו שינויים משמעותיים בתפיסות החברתיות והמשפטיות הנוגעות למינוי אפוטרופסים. החוק מבוסס על תפיסת החסויים כקבוצה חלשה הזקוקה לסעד ולהתערבות מצד המדינה, הקובעת את מידת ואופן מעורבותה באופן חד צדדי. כיום הגישה המתפתחת שמה דגש על זכויותיהם וכבודם של החסויים ומבקשת להעצימם ולהגביר את עצמאותם ושיתופם בהחלטות הנוגעות אליהם. הגישות החדשות גם מדגישות את השונות בין כל אדם לאדם ואת מגוון המוגבלויות הקיימות המצריכות גם פתרונות שונים.
שינויים אלה באו לביטוי באמנות בינלאומיות1, בחקיקה בעולם (למשל, בקנדה, באנגליה, באוסטרליה, באירלנד ובשבדיה) וגם בישראל, למשל בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ובחוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס-2000. בנוסף, כבר מספר שנים מתנהל הליך חקיקה ממשלתי להחלפת הפרק הרלוונטי בחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תזכיר פורסם בינואר 2012, עיקרי התזכיר יפורטו בהמשך).
אפוטרופסות בישראל - כללי:
סעיף 33 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - החוק), קובע כי בית משפט רשאי למנות אפוטרופוס, בין היתר, לקטין ששני הוריו נפטרו או שאפוטרופסותם עליו נשללה או הוגבלה, למי שהוכרז פסול דין (אדם שמחמת מחלת נפש או ליקוי בשכלו אינו מסוגל לדאוג לענייניו) או לאדם אחר שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו, כולם או מקצתם, ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו. על פי החוק, מי שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס נקרא "חסוי". האפוטרופוס יכול להיות יחיד, תאגיד או האפוטרופוס הכללי. מינוי האפוטרופוס יכול להינתן על גופו ועל רכושו של החסוי או על אחד מהם.
היותו של אדם "חסוי" אינה שוללת את כשרותו המשפטית, ופעולות משפטיות שיבצע – יהיו תקפות. זאת בשונה ממי שהוכרז פסול דין על ידי בית המשפט שממנו נשללת הכשרות המשפטית.
בקשה למינוי אפוטרופוס
מוגשת לביהמ"ש לענייני משפחה ע"י בן משפחה או ע"י היועץ המשפטי לממשלה. האפוטרופוס יכול להיות מופקד על התחום הפיננסי של החסוי, על ענייני בריאות ורווחה (הסכמה לטיפול רפואי, החלטה בדבר מקום מגורים וכו') או על שניהם. בחוק אין התייחסות לסוג האפוטרופסות ולתקופתה. בתקנות נקבע כי בצו המינוי יצוין אם המינוי הוא כללי או מוגבל לתחומים מסוימים, והאם הוא לתקופה מוגבלת או לצמיתות.
לפי החוק, אפוטרופוס מוסמך לעשות כל הדרוש למילוי תפקידו, אולם בחוק מנויות מספר פעולות כלכליות שאין הוא מוסמך לייצג בהן את החסוי ללא אישור מראש של ביהמ"ש (בעיקר פעולות העברה, שיעבוד והשכרה של נדל"ן וקרקעות, נתינת ערבות, ופעולות שיש בהן ניגוד אינטרסים מובנה בין החסוי לאפוטרופוס כגון פעולה משפטית בין שני חסויים של אותו אפוטרופוס).
ביהמ"ש ימנה את מי שנראה לו המתאים ביותר לדאוג לטובת החסוי. לפני המינוי על בית המשפט לשמוע את דעת החסוי אם הוא מסוגל להבין את העניין ואם הדבר אפשרי. לרוב, האפוטרופוס הממונה לחסוי הוא קרוב משפחה או איש אמון. בהיעדר אדם כאמור או אם לא מתאים למנות קרוב, רשאי בית המשפט למנות כאפוטרופוס אדם אחר או תאגיד או את האפוטרופוס הכללי.
פיקוח
האפוטרופוס הכללי אחראי לפיקוח על האפוטרופסים שמינה בית המשפט. בשנת 2010 האפוטרופוס הכללי פיקח על 42,728 תיקי אפוטרופסות.
אפוטרופוס שמונה חייב, על פי החוק, להגיש לאפוטרופוס הכללי, תוך 30 יום מיום מינויו, פירוט של נכסי החסוי כולל חובותיו. הוא חייב גם לנהל חשבונות, להגיש דין וחשבון אחת לשנה ולהמציא לאפוטרופוס הכללי מידע מלא לפי דרישתו. החוק למעשה עוסק רק בפיקוח של האפוטרופוס הכללי על אפוטרופסים לענייני רכוש ופיננסים ואין בו התייחסות לפיקוח על אפוטרופסים לגוף ולטיפול אישי.
בישראל מתמנים מדי שנה כ-10,000 אפוטרופסים (הנתון נכון לשנים 2006-2007) (לפי מסמך מחלקת המידע והמחקר של הכנסת זהו מספר גדול מאד ביחס למדינות אחרות), רובם לאנשים שאינם מסוגלים לדאוג לענייניהם בשל מוגבלות נפשית או שכלית או בשל גיל מבוגר.
דו"ח מבקר המדינה משנת 2010 שבחן את הפיקוח על האפוטרופסים מצא כי:
• לאגף האפוטרופוס הכללי אין מידע מלא ומעודכן על האפוטרופסים והחסויים.
• נדרשים פרקי זמן ארוכים למינוי מחליף לאפוטרופוס שנפטר או שמינויו התבטל.
• אגף האפוטרופוס הכללי מפקח באופן לקוי על תאגידים המספקים שירותי אפוטרופסות (אפוטרופוס מרובה חסויים) ועמידתם בהוראות החוק, לרבות הוצאת כספים שלא כדין מחשבונות חסויים שהיו בטיפולם.
• הדו"ח מפרט מקרים רבים בהם לא פיקח אגף האפוטרופוס הכללי על אופן טיפולו של אפוטרופוס בחסוי.
• טרם החל הניסוי של יחידת הפיקוח על אפוטרופוסים לעניינים אישיים, למרות החלטה של הנהלת משרד המשפטים בנושא משנת 2007.
• מפקחי האגף עדיין אינם יכולים לקבל מידע ישירות מהבנקים ומלשכות המקרקעין והם ניזונים מהמידע שמספק להם האפוטרופוס. אין למפקחים סמכויות לבצע חקירה, ביקורת וביקורת בחצרות החסויים או אצל האפוטרופסים, ללא קבלת אישור מראש של בית המשפט, גם במקרים של חשד להפרת הוראות החוק.
• חסויים ובאי כוחם יכולים לדרוש מידע מתיקי הפיקוח רק באמצעות בית המשפט, דבר שמקשה עליהם לגלות פעולות של האפוטרופוס שאינן עולות בקנה אחד עם טובתם.
הקרן לטיפול בחסויים:
החל משנת 1977 ועקב מחסור בכוח אדם, הוקם ע"י האפוטרופוס הכללי תאגיד אפוטרופסות שנקרא "הקרן לטיפול בחסויים", אשר מטפלת כיום בחסויים רבים, במקום האפוטרופוס הכללי.
הקרן מטפלת ב-3200 חסויים שחלקם מתגוררים במוסדות וחלקם בקהילה. הקרן מנוהלת ע"י מועצת נאמנים בה חברים בין היתר נציג משרד המשפטים ונציג משרד הרווחה והשירותים החברתיים. על פי הסכם משנת 1995 הקרן מקבלת את כספי הגמלאות מהמוסד לביטוח לאומי להם זכאים החסויים שבטיפולה. הקרן מנהלת את כספי החסויים שערכם נכון לשנת 2009 עמד על כ- 400 מיליון ₪ וכן נכסי מקרקעין ששווים נכון לשנת 2008 עמד על כ-470 מיליון ₪.
בחודש ינואר 2011 פורסם דוח ביקורת חמור של האגף לתפקידים מיוחדים במשרד מבקר המדינה, אשר בחן את תפקוד הקרן לטיפול בחסויים ומצא כי היא אינה עומדת בחובותיה הבסיסיות כלפי החסויים שבטיפולה. בין הממצאים העיקריים:
• טרם נקבע נוהל מחייב הקובע אמות מידה לטיפול בחסויים ולפיקוח המדינה על הטיפול בהם.
• בשנת 2007 נקבע במסגרת הליך משפטי בבימ"ש למשפחה "סל טיפול" הכולל שירותים בסיסיים שעל הקרן לספק לחסוי – ואולם במרבית המקרים הקרן לא קיימה חלק ניכר מחובותיה לפי סל הטיפול (פגישות של החסוי עם הרכז הטיפולי; הכנת תכנית לטיפול בחסוי; הכנת תכנית כלכלית וסל הוצאות לחסוי; פעולות לאיתור רכוש החסוי).
• אחת הסיבות לאי קיום החובות היא הטלת עומס יתר על העובדים בקרן – כל רכז טיפולי אחראי לטיפול ב-160 חסויים בממוצע.
• אי מינוי נציג מטעם הקרן לצורך ביצוע ביקורים אצל החסוי ועל מנת לוודא שצרכיו הבסיסיים מסופקים.
• העדר נהלים בנושאים מהותיים הנוגעים לטיפול בחסויים.
• העדר פתרון לסוגיית המימון של חסויים חסרי אמצעים החיים בעוני ובתנאים מחפירים.
עיקרי תזכיר חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות – התשע"ב-2012
התזכיר פורסם בינואר 2012, אושר כטיוטת הצעת חוק וכעת מתבצעת עבודת הכנה לקראת הבאתו כהצעת חוק ממשלתית. להלן סקירת עיקרי התזכיר:
• ביטול מוסד "פסול הדין" אשר מגביל באופן מלא את כשרותו המשפטית של האדם, והסמכת בית המשפט, במקום זה, להורות כי פעולות מסוימות של חסוי בעניני רכוש - יחייבו הסכמה של נציגו. זאת כאשר החסוי עלול לפעול באופן שיפגע ממשית בו או ברכושו, וכשאין דרך פחות מגבילה למנוע פגיעה כזו.
• יצירת מוסד משפטי חדש – "יפוי כח מתמשך": אדם יוכל, בעת שהוא כשיר לדאוג לענייניו, למנות מיופה כוח שיוסמך לקבל החלטות בשמו אם יגיע למצב של אי כשירות. ייפוי הכוח יוכל להינתן לגבי ענייניו האישיים של האדם או לגבי ענייני הרכוש, כולם או חלקם, וכן לעניין מסוים.
• קביעת אפשרות למתן הנחיות מקדימות במסגרת יפוי כח מתמשך: האדם יוכל, בעודו כשיר, לתת הנחיות במסגרת יפוי הכוח שינחו את מיופה הכוח כיצד לפעול לגבי החלטות / פעולות עתידיות בשמו. התזכיר מאפשר גם מתן הנחיות מקדימות ללא מינוי מיופה כוח, למקרה שבית המשפט ימנה לו בעתיד אפוטרופוס.
• קביעת פרק חיובים ודרכי פעולה של אפוטרופוס: פירוט חיובים החלים על אפוטרופוס ובמרכזם חובת האמון כלפי החסוי והחובה לפעול לטובתו, ועקרונות שלפיהם עליו לפעול במילוי תפקידו: עיקרון טובת החסוי, עיקרון ההשתתפות (לשתף את החסוי, לתת לו מידע ולהיוועץ עמו ככל הניתן), עיקרון כיבוד רצונו של החסוי, שמירת עצמאותו ושמירת האוטונומיה של החסוי לקבל החלטות ולהיות מעורב בחיים החברתיים, עד כמה שניתן. עקרונות אלה יחולו גם על מיופה כח.
• קביעת עיקרון הצורך ועיקרון האמצעי הפחות מגביל הן לגבי עצם מינוי האפוטרופוס והן לגבי היקף הענינים שיימסרו לו – כלומר, אין למנות אפוטרופוס לאדם אלא אם יש צורך אמיתי בכך, ובענינים הנדרשים בלבד, ורק אם לא ניתן להשיג את המטרה בדרך מגבילה פחות.
• הסמכה לשר המשפטים לקבוע בתקנות "סל טיפול" שיפרט אחריות וחובות של אפוטרופסים ונהלים לתאגידי אפוטרופסות
• מתן סמכויות פיקוח לאפוטרופוס הכללי כדי לאפשר לו ביצוע ביקורת אפקטיבית
• מסמך הבעת רצון למינוי אפוטרופוס לקטין או לחסוי בגיר: מאפשר להוריו של קטין או או לבן משפחה של חסוי בגיר לציין את שמו של מי שהם רוצים שישמש כאפוטרופוס לקטין או לחסוי – במקרה שההורה או בן המשפחה לא יוכל לשמש כאפוטרופוס בעצמו.
עיקרי הממצאים מסקירה משווה של מחלקת המחקר והמידע של הכנסת מיוני 2011
מסקירה משווה שהכינה מחלקת המחקר והמידע של הכנסת ביוני 2011 (לקראת דיון בועדה לביקורת המדינה), עולים מספר ממצאים2:
• היקף המינויים של אפוטרופסים: בישראל יש מספר גבוה יחסית של מינויי אפוטרופוס בהשוואה למדינות אחרות (נבדקו: אנגליה, קנדה, אוסטרליה). בסוף שנת 2009 היו בישראל יותר מ-37000 תיקי אפוטרופסות בפיקוח האפוטרופוס הכללי. באנגליה ובווילס היו בשנת 2010 – 35000. בניו סאות' ווילס שבאוסטרליה – 2600 לעניני בריאות ורווחה ו-12,500 לעניני רכוש (שם הם מכונים – מנהלי כספים).
• סוגי האפוטרופסות: על פי רוב יש הבחנה ברורה בחוק בין אפוטרופוס לענייני רכוש ואפוטרופוס לטיפול בענייניו האישיים של החסוי (בריאות, חינוך, מגורים, תעסוקה).
• תקופת המינוי: בחלק מהמדינות שנסקרו, תקופת המינוי קצובה בזמן על פי חוק (בסקוטלנד – ברירת המחדל היא 3 שנים; אוסטרליה-ניו סאות' ווילס– בד"כ שנה אחת ובמקרים חריגים 3-5 שנים; אוסטרליה-ויקטוריה – לכל היותר 3 שנים), בעוד שבישראל היא נתונה לשיקול דעתו של ביהמ"ש.
• הפיקוח על האפוטרופסות: במדינות שנסקרו יש גורם המפקח הן על האפוטרופסים לענייני רכוש והן על האפוטרופסים לענייני בריאות ורווחה. לעתים האפוטרופוס הציבורי הוא הגורם המפקח על כל סוגי האפוטרופסות ולעתים הפיקוח על אפוטרופסים לעניני בריאות ורווחה נעשה על ידי גורם אחר כגון בית משפט מיוחד או טריבונל שיפוטי אחר, הרשות המקומית.
• אפוטרופוס ציבורי: במדינות שנסקרו, האפוטרופוס הציבורי ממלא תפקידו באמצעות עובדיו ולא באמצעות גורם חיצוני, כפי שנעשה בישראל (הקרן לטיפול בחסויים). לעתים גורמי הרווחה ברשות המקומית ממלאים תפקיד בכל הנוגע לטיפול ולפיקוח על הטיפול בחסויים חסרי משפחה או חסרי משאבים.
• התפיסה הכללית: בהתאם לשינויי התפיסה בנוגע למינוי אפוטרופסים כאמור לעיל נחקקו במספר מדינות, בעשור האחרון חוקים הנותנים ביטוי לשינוי הגישה בדרכים שונות ובהן:
1. קביעת חלופות לאפוטרופסות, כגון מינוי אדם שיתמוך, יסייע וייעץ לחסוי בקבלת החלטות, כך שההחלטות יתקבלו במשותף עמו (אלברטה, מניטובה ו-בריטיש קולומביה-קנדה;שוודיה); מינוי אפוטרופוס לענין מסוים או חד פעמי: מתן סמכות לאדם לקבל החלטה ספיציפית או לנקוט פעולה מסוימת עבור אדם (סקוטלנד).
2. קביעה כי החלטות מהותיות בתחומי בריאות ורווחה יתקבלו רק בידי ערכאה שיפוטית (למשל, הפסקת הריון, השתתפות בטיפול רפואי נסיוני או בניסוי רפואי ועוד); (אנגליה ווילס)
3. הקמת גוף סטטוטורי בלתי תלוי שתפקידו להעניק ייעוץ וייצוג לחסויים שאין להם קרוב משפחה ומונה להם רק אפוטרופוס לענייני רכוש, בענייני הטיפול בהם (אנגליה ווילס);
4. הסדרת תחום ייפוי הכוח וההנחיות המקדימות (ארה"ב, אנגליה וסקוטלנד) ;
5. קביעת עקרונות מנחים לטיפול בחסויים: עיקרון הצורך, עיקרון האמצעי הפחות מגביל, עיקרון טובת החסוי, עיקרון ההחלטה העצמאית; עיקרון שמירת אוטונומיית החסוי ועיקרון ההשתתפות.
עיקרי עתירת עמותת המשפט בשירות הזקנה נגד שר המשפטים ושר הרווחה (בג"צ 2857/13) – העתירה הוגשה בחודש אפריל 2013.
הטענות העיקריות:
• מינוי אפוטרופוס לזקנים נעשה בקלות יתר, פעמים רבות ללא שיתוף האדם שממנים לו אפוטרופוס, וצריך שייעשה כברירה אחרונה ובצמצום.
• הפיקוח כיום הוא רק על אפוטרופסים לעניני רכוש, וגם פיקוח זה חלקי ביותר
• אין אמות מידה או בדיקה של התאמת אדם לתפקיד אפוטרופוס
• קיים חסר ממשי בהכשרת אפוטרופסים ובפיקוח עליהם ועל טיב הטיפול אותו הם מעניקים
• אין מסד נתונים מסודר ביחס למינוי אפוטרופסים. למשל, אם אפוטרופוס כשל עלולים למנות אותו שוב כאפוטרופוס לחסוי אחר
• מבקר המדינה מצביע כבר כעשרים שנה על ליקויים בפיקוח על אפוטרופסים ועל היעדר ההכשרה של אפוטרופסים, במיוחד לענינים אישיים.
• שר המשפטים החליט כבר בשנת 2007 להקים יחידה לפיקוח בנושא זה, כניסוי, אך טרם ביצע.
הסעדים הנדרשים בעתירה:
1. הקמת מנגנון מינהלי לפיקוח על אפוטרופסים לענינים כספיים, רפואיים ואישיים
2. יצירת מסגרת להכשרה לאפוטרופסים, וקביעת אמות מידה מקצועיות למינוי כאלה
3. הקמת יחידה משותפת לרווחה ולאפו"כ לענין פיקוח על אפוטרופסים לענינים אישיים
סוגיות ושאלות לדיון
כללי:
• מדוע בישראל מספר גדול יחסית של מינויי אפוטרופסות ?
• מה משך הזמן הממוצע של כתב מינוי בישראל ?
• גם כיום ניתן למנות אפוטרופוס לענינים מסוימים / לתקופה מסוימת – כיצד מתנהל ההליך בבית המשפט וכיצד מחליט בית המשפט על משך המינוי והיקפו ? האם בית המשפט שומע את דעת החסוי ? האם יש קריטריונים אחידים לקביעת משך / תחומי האפוטרופסות ?
הפיקוח:
• מה נעשה בשנים האחרונות כדי לשפר את הפיקוח על האפוטרופסים בכלל, ובתחום האפוטרופסים על הגוף בפרט ?
• מה נעשה כדי לוודא שהקרן לטיפול בחסויים מבצעת את תפקידיה כהלכה ?
תזכיר החוק וחלופות לאפוטרופסות:
• מהו לוח הזמנים להנחת התזכיר כהצעת חוק על שולחן הכנסת ?
• כיצד אמור תזכיר החוק לכשייחקק – לתת ביטוי לשינוי הגישה ביחס לחסויים ולמינוי אפוטרופסים ?
• מה ההערכה של העלות התקציבית הנדרשת לשם יישום השינויים המוצעים בתזכיר והאם הוקצה לכך התקציב המתאים ?
• יפוי כוח והנחיות מקדימות - האם הנסיון במדינות אחרות מלמד שאנשים אכן עושים שימוש באפשרויות אלה ? האם קיומן הפחית את מינויי האפוטרופסות באותן מדינות ?
• האם יש כוונה לאפשר בעתיד חלופות נוספות לאפוטרופסות כגון עוזר אישי / מלווה או מייעץ לחסוי הקיימות במדינות אחרות, ומתי ?