חומר רקע
הכנסת
24 בנובמבר 2013
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה – תקנות הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) (תנאי החזקת קטינים במעון או במעון נעול), התשע"ד-2013
רקע כללי
התפישה המנחה את דרכי הטיפול בנוער במצבי סיכון, בסטייה חברתית ובעבריינות, היא שעל הטיפול להתמקד בשיקומם של בני הנוער ובהחזרתם לתפקוד חברתי נורמטיבי. לשם כך הקימה המדינה מנגנונים לטיפול בבני הנוער, ובהם רשות חסות הנוער, הפועלת במסגרת האגף לשירותי תיקון ונוער מנותק שבמשרד הרווחה.
רשות חסות הנוער מטפלת במתבגרים בגילאי 12 (גיל האחריות הפלילית) עד 20 המצויים במצבים של עבריינות וסטייה חברתית, ומטפלת בבני נוער על קצה הרצף הטיפולי-חינוכי במדינת ישראל, לאחר שכל ניסיונות הטיפול הקודמים בהם נכשלו.
רשות חסות הנוער אחראית על הפעלת 61 מסגרות. מתוכם 8 מעונות ממשלתיים (כל ששת המעונות הנעולים ועוד שני מעונות "רגילים"), 53 מעונות מופעלים על ידי גורמים ציבוריים (עמותות) ומעון אחד מופעל על ידי גורם פרטי.1
המעונות מסווגים בין היתר לפי רמות הפיקוח על החוסים – החל במעונות נעולים (המהווים לגבי חלק לא מבוטל מן הנערים תחליף לבית סוהר) וכלה במעונות פתוחים שהחוסים בהם משתלבים במסגרת של לימודים ועבודה.
בשנת 2008 ביצע מבקר המדינה ביקורת על מעונות חסות הנוער. בביקורת הובהר כי נכון לתקופת הביקורת, שהו במעונות הממשלתיים רק 253 חוסים, בעוד שבמעונות מקום ל-351 חוסים. עוד הובהר כי 567 בני נוער המתינו לקליטה במעון. דוח המבקר הבהיר כי הפער בין מספר השוהים במעונות ובין המקומות בהם נבע ממחסור עמוק בכוח אדם. עוד הבהיר משרד המבקר כי ההשוואה בין נתוני הביקורת הנוכחיים לנתוני הביקורת הקודמים מגלה כי רשימות הממתינים למעונות התארכו. משרד מבקר המדינה הבהיר כי הגידול שבוצע בהשמה במעונות – היה רק במעונות הלא ממשלתיים. במקביל למספר המקומות הקטן, הצביע מבקר המדינה גם על אירועים שהגיעו עד לסכנת חיים ממשית לחוסים ולצוות המעון שנבעו ממצוקת כוח האדם.
משרד מבקר המדינה הבהיר כי מצוקת כוח האדם נבעה מפעולות שנקט משרד האוצר במסגרת הרה-ארגון שבוצע באופן העסקתם של העובדים במעונות, מעובדי מדינה לעובדי עמותות2. מאחר שהעברה זו זכתה לביקורת של מבקר המדינה בדו"ח השנתי לשנת 20053 והתגברה ההכרה שהעסקת כוח אדם באמצעות עמותה אינה יכולה להוות פתרון ארוך טווח ויש למצוא חלופה לשיטת העסקה זו במקומות הממשלתיים. משכך מאז שנת 2005 לא אישר משרד האוצר למשרד הרווחה להתקשר במכרז ארוך עם עמותת ענ"ב. בנוסף, בתחילת שנת 2007 הוציא החשכ"ל הנחיה לפיה לא ייקלטו עובדים חדשים באמצעות עמותת ענ"ב, והמעונות המשיכו לפעול רק עם העובדים שהיו בעת הוצאת ההנחיה. היות שכך רוב משרות המדריכים והעובדים הסוציאליים שהתפנו במעונות הממשלתיים לא אוישו בעובדים חדשים ונוצר מחסור חמור בעובדים.
רקע לתיקון המוצע ולאופן יישומו
ביום 30 ביולי 2008 התקבל תיקון מס' 14 לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן – חוק הנוער שפיטה). במסגרת התיקון נוספו לחוק סעיפים 41א ו41ב4 שמטרתם הסדרת השימוש באמצעי ריסון כלפי חוסים במעון או במעון נעול ומתן סמכות החזקה בחדר נעול כלפי החוסים הנמצאים במעון נעול וזאת למשך של 20 דקות ועד שעתיים במצטבר.
החוק נכנס לתוקף בתום שנה מפרסומו. סעיף 59 לחוק המתקן קבע כי "תקנות לפי סעיפים 41א ו-41ב לחוק העיקרי, כנוסחם בסעיף 43 לחוק זה, יובאו לאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת בתוך תשעה חודשים מיום פרסומו של חוק זה." עוד הוסכם והוצהר על ידי משרד הרווחה, במסגרת דיוני הוועדה בחוק, כי הסמכות מכח סעיפים אלו לא תיכנס לתוקפה ללא התקנת התקנות. ברם, למיטב הבנתנו שימוש בסמכויות מכוח החוק אכן מתבצע ואף נשמעות טענות על הפעלה מעבר לגבולות שקבע החוק (כגון טענות על משך החזקה בחדר נעול העולה על שעתיים).
עיקרי התקנות המוצעות והסוגיות העולות בעניינן:
1. הפרטה של סמכות השלטונית
ביום 9 באוקטובר 2013 שלחה האגודה לזכויות האזרח מכתב לשר הרווחה, מר מאיר כהן. בו נתבקש השר להפסיק לאלתר את השימוש באמצעי ריסון כלפי קטינים ואת החזקתם בחדר נעול, בין היתר מאחר שלא הותקנו תקנות, כנדרש בחוק, ומאחר שמדובר בהפרטה אסורה של סמכות שלטונית. לטענת האגודה – שימוש בסמכות זו על ידי גורמים פרטיים מנוגדת להלכה שנקבעה בעניין בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ואח' נ' שר האוצר ואח' (בג"ץ הפרטת בתי הסוהר).5 לטענת העמותה, כלל העובדים במעונות הנעולים צריכים להיות עובדי מדינה נוכח שלילת החירות במוסדות אלה, ולכל הפחות יש להבטיח כי העובדים המבצעים בפועל את אמצעי הריסון והנעילה בחדר ומקבלים החלטה על הביצוע יהיו עובדי ציבור בלבד. האגודה מציינת כי עובדים שאינם עובדי מדינה אינם כלולים לכללים ולנורמות שחלים על עובדי ציבור, ובכלל זה הדין המשמעתי ונורמות פליליות מוגברות. האגודה הדגישה כי עמדה זו הובעה אף על ידי נציגת משרד המשפטים עו"ד רחל גוטליב בדיון בתיקון בחוק שהתקיים ביום 13.7.20086.
במכתב השר מיום 30 באוקטובר 2013 הוצגה תשובת המשרד בענין זה ולפיה העברת ההפעלה לגורמים חוץ-ממשלתיים היתה משיקולי התייעלות ושיפור השירות הניתן לחוסים. וכי העברה זו הייתה בהתאם למספר החלטות ממשלה בנושא וכי אין מדובר בעמדת המשרד בלבד. יחד עם זאת, השר הבהיר, כי בשל הרגישות הרבה הכרוכה בהפעלת המעונות נותרה האחריות הכוללת והפיקוח על המעונות שהוכרזו כמעונות נעולים – בידי המדינה. לעניין פסק הדין בענין הפרטת בתי הסוהר, מציין משרד הרווחה כי "מעונות חסות הנוער הם מעונות חינוכיים-טיפוליים שמטרתם שיקום קטינים ואינם בתי כלא ולכן ההשוואה אינה נכונה". עוד נטען כי "הוראות סעיפים 41א ו41ב לחוק הנוער שפיטה ענישה ודרכי התקבלו לאחר דיונים בכנסת ומתוך הבנה למצב בו לא נכון ולא מוצדק להעסיק את כל עובדי המעונות כעובדי מדינה".
2. המוסמכים להפעלת הסמכות
לצד שאלת אופן העסקתם של המדריכים עובדי מדינה או עובדים של עמותה או מעסיק פרטי עולות שאלות נוספות ביחס למוסמכים להפעיל את הסמכות ובהן הגיל המינימלי של מי שמורשה להפעלתה, הכשרתו וניסיונו בעבודה עם נוער ובפרט נוער בקצה הרצף החינוכי-טיפולי.
גיל המדריכים – תנאי להפעלת הסמכות הוא היות איש הצוות בן 21 שנים. גיל זה הוא גיל צעיר לכל הדעות. יחד עם זאת, לצד העובדים הסוציאליים והצוות הטיפולי המקצועי, מופעלים המעונות באמצעות מדריכים, כשלרוב אלו סטודנטים או אנשים צעירים אחרי גיל צבא. העלאת גיל איש הצוות המורשה להפעלת הסמכויות עלולה ליצור קושי במציאת מדריכים מתאימים, בפרט מאחר שתנאי העבודה במקום קשים ושוחקים.
ניסיון – לא נדרש ניסיון מינימאלי – בשל חשש להעדר יכולת להחזיק בצוות עם הניסיון הנדרש. יחד עם זאת נדרש אישורו של אחראי משמרת לצורך הכנסת חוסה לחדר נעול (במעון נעול). מומלץ להבהיר מהי הכשרתו ודרישת הניסיון של אחראי משמרת.
הכשרה – לא ברור מהצעת התקנות מהו היקף ההכשרה.
3. מתן סמכות להפעלת אמצעי ריסון גם כלפי קטינים "נזקקים"
אחת מטענותיה של האגודה לזכויות האזרח במכתבה הייתה, כי לא קיימת הפרדה, לצורך הפעלת הסמכויות, בין נוער שהגיע במסגרת חוק הנוער (טיפול והשגחה) – קטינים נזקקים, ובין קטינים שהגיעו למעונות אלו במסגרת חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול).
למרות ההיגיון הלכאורי בטענה, יוער כי הפעלת הסמכויות כמוצע בתקנות – היא תלוית צורך ממשי ואינה כלי ענישתי. משכך לא ברור אם מוצדקת ההפרדה. בנוסף – ועדת החוקה, חוק ומשפט דנה בנושא ההבחנה בין נערים המגיעים מכוח כל אחד מהחוקים לעניין הסמכויות, ומצאה כי הבחנה בין נערים הנמצאים באותו מעון אינה ראויה.
4. ביקורת על הפעלת הסמכות
במסגרת התקנות המוצעות, מוצע לקבוע סמכות פיקוח על הפעלת אמצעי הריסון. מוצע לבחון מהו מספר המפקחים המוצעים לעניין זה? האם אותם מפקחים יבצעו פעולות נוספות? כמה ביקורות יבוצעו?
בנוסף – על מנת להפוך את הביקורות לאפקטיביות – יש לחייב יומן חדר נעול, לא תליש, שימולא מיד עם כניסתו של החוסה לחדר, ומילויו יושלם עם הוצאת החוסה. בכך יובטח הן פיקוח מיטבי יותר והן העברת המידע למשמרת הבאה (על מנת למנוע מצב בו הילד נמצא מעבר לזמן המקסימלי, מבלי שהדבר ידוע).
בנוסף, מומלץ לשקול לקבוע כי עיקרי התקנות יהיו רשומים ליד החדר הנעול, בשפה המובנת לחוסים, כך שהחוסים יהיו מודעים לזכויותיהם בנושא זה. יוער, כי התקנות הכלליות החדשות קובעות גוף מפקח שאליו יוכלו החוסים ובני משפחותיהם לפנות בתלונה.