חומר רקע
הנדון: הצעת חוק החברות (תיקון מס'' 23), התשע"ד-2013
פורום המגזר השלישי במכון ון ליר מתכבד להציג את הערותיו והצעותיו לקראת הדיון אשר יתקיים ביום שני, 30.12.2013, בפני ועדת חוקה חוק ומשפט.
סמכויות פיקוח – ס' 345כד2 לחוק החברות:
א. כבר בראשית הדברים, מצאנו לנכון לציין כי נושאים עקרוניים המצויים בהצעת החוק יש לדחות עד לקיום הדיון העקרוני שיתחייב לקראת חקיקת חוק עמותות חדש, מלאכה עליה עומל משרד המשפטים מזה זמן. בין השאר יהיה על החוק החדש לעסוק בנושאי סיווג ואיפיון הארגונים, רגולציה דיפרנציאלית, סמכויות פיקוח ואכיפה וכיוצא באלה נושאים עקרוניים. היעדר דיון רציני ומעמיק באשר לנושאים אלה ואחרים עלול להביא לתוצאות לא רצויות ולפגיעה בארגונים הפועלים לתועלת הציבור.
ב. לכן אנחנו שבים ומציעים להתלות את הדיון בסעיף 345כד2 בכללותו או למצער בסעיף 345כד2(ב)(1) (להלן: "סמכות כניסה לחצרי העמותה") עד אשר יתקיים בפני המחוקק דיון כאמור.
ג. ככל שדעתנו האמורה לעיל לא תתקבל, הרינו להציע כי סעיף 345כד2 ובעיקר סמכות הכניסה לחצרי העמותה יוגבלו בהתאם לקריטריונים הבאים:
(1) עמותות אשר לא דיווחו לרשם כקבוע בחוק במשך שלוש שנים - לרשם תוענק סמכות כניסה לחצרי עמותות כאלה, כמו גם, כל סמכות פיקוח הנדרשת כדי לבחון את פעילות העמותה ואת האופן בו היא מגשימה את מטרתה
(2) עמותות שמבצעות התרמה מהציבור בסכומים קטנים:
לדעתנו, ובדומה לקיים במדינות רבות, נושא גיוס כספים וקיום התרמות מן הציבור טעונים הסדרה חוקית נפרדת, בדומה למתן אישורים לביצוע הגרלות מן הציבור. סמכות הנתונה על פי החוק (חוק העונשין) לשר האוצר.
למרות האמור, ונוכח העדר חקיקה ייעודית לנושא זה, אנו מציעים לקיים הבחנה בין התרמה של כספים קטנים מן הציבור (בסכומים של כמה מאות שקלים חדשים) או אירועי התרמה ציבוריים, לבין גיוס תרומות מתורמים גדולים. בהתרמה בסכומים קטנים או באירועי התרמה ציבוריים אין לתורם את הכלים להבטיח כי השימוש הינו בהתאם לחוק, וכי כספי התרומה מנוצלים לצרכים לשמם הם נתרמו. על כן, נדרש פיקוח ממשלתי (בדומה להגרלות). בתרומות גדולות אינן נדרשות לסוג זה של פיקוח נוכח קיומה של התקשרות חוזית בין התורם לגוף מקבל התרומה.
על כן, אנו מציעים להעניק לרשם את הסמכויות לתבוע קבלת מידע מלא על השימוש בכספי תרומות קטנות וכן לדרוש מכל אדם הנוגע לכך – נושא משרה בעמותה או עובד בה, לתת לו כל מידע שיידרש ומצוי ברשותו.
(3) עמותות המקבלות כספים מקופת הציבור – עמותות הזוכות בתמיכות מרשויות השלטון ורשויות מקומיות, או עמותות אשר מספקות שירותים לרשויות אלה, צריכות להיות מפוקחות על ידי הרשות המעניקה את התמיכות/מענקים או רוכשת את השירות, בתוקף הסדרי ההתקשרות בניהם ולא על ידי הרשם. כיום, מחייב החשב הכללי, במסגרת הסכמים חוזיים, גופים מלכ"ריים אשר מקבלים מענק מהקופה הציבורית או מוכרים שירותים למדינה להעמיד את ספריהם וכל מידע אחר לעיון ולביקורת הממשלה.
העברת סמכויות אלה לרשם אינה נדרשת והענקת סמכויות אלה לרשם, תביא להחלשתה של יכולת הפיקוח של הגורם המקצועי.
יודגש כי נותן התקציב הוא גם זה לו יש את היכולות המקצועיות, המפקחים והבודקים אשר מכירים את התחום, את רגישויותיו וצרכיו של כל נבדק ונבדק.
כיון שהסעיף הנדון עוסק בסמכות כניסה לחצרי העמותה, נראה לנו נכון להשאיר סמכות זאת בידי המשרד הממשלתי האחראי, שכן אם מדובר בעמותות העוסקות בנושאי רווחה, חינוך, בריאות וכיוצא באלה, הרי דווקא מפקחים מטעמם יהיו בעלי שיקול הדעת הראוי באשר למידת הכניסה לחצרי עמותה העוסקת בטיפול בבני אדם, על כל המשמעויות הנובעות מכך. כאמור, זה המצב בפועל כיום ואין כל צורך בהענקת סמכות נוספת ומקבילה לרשם.
חקירת עמותה – סעיף 40 לחוק העמותות:
סמכות חקירת העמותה מתבססת בחלקה על סמכויות החקירה הקבועות בחוק ועדות חקירה. חוק ועדות חקירה קובע כי עדות שנמסרה לא תשמש ראיה בהליך משפטי – למעט הליך פלילי שמתקיים בעקבות מסירת אותה העדות.
נציע כי התאמה של דרישה זו להליך של חקירת עמותה מחייב:
(א) עדות אשר תינתן בפני חוקר לא שתהיה קבילה כלל במסגרת הליך פלילי, ולגבי הליך מנהלי או אזרחי, קבילותה תלויה אך ורק בהליך שיפתח על ידי הרשם נגד אותה עמותה כתאגיד ולא הליך ישיר כנגד נושאי המשרה בה. כל הליך אחר, במסגרתו מבקש צד שלישי לעשות שימוש באותה עדות, עלול לסכל את המטרה לשמה ניתנת סמכות זו מלכתחילה.
(ב) לאור הסיכון הקיים לנושא משרה בעמותה, כי יידרש להשיב כספים לעמותה כתוצאה מהחקירה, הרי שיש לאזן בין הצורך להגיע לבירור האמת, לבין זכותו של נחקר שלא להביא לפגיעה עצמית בזכויותיו. אנו מציעים כי נקודת האיזון תהיה תואמת לנקודת האיזון הקבועה בסעיף 15(א) לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968:
15. דין אדם העלול להיפגע חוק (מס' 2) תשל"ט-1979
(א) ראתה ועדת חקירה שפלוני עלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה, יודיע לו יושב-ראש הועדה במה הוא עלול להיפגע ויעמיד לרשותו, בדרך שימצא לנכון, את חומר הראיות הנוגע לאותה פגיעה והנמצא בידי הועדה או בידי מי שהוטל עליו לאסוף חומר לפי סעיף 13. נפטר אותו אדם או שמחמת סיבה אחרת לא ניתן למסור לו את ההודעה, רשאית ועדת החקירה, אם ראתה שהדבר דרוש לעשיית צדק, להחליט כי ההודעה תימסר לקרוב משפחתו כפי שתקבע הועדה, ויושב ראש הועדה יעמיד לרשותו את החומר הראיות כאמור.