חומר רקע

ביטול הפטור מ חובת מכרז למשרד הבריאות ולארבעה בתי- חולים ממשלתיים לרכישה מחברת שרא "ל מוגש לוועדת העבודה , הרווחה והבריאות הכנסת מחלקת מידע ומחקר כ" ב בתמוז תשס "ו 18 ביולי2006 כתיבה : שלי לוי אישור : שרון סופר , ראש צוות מ ערכת " דברי הכנסת " הכנסת , מחלקת מידע ומחקר קריית בן-גוריון , ירושלים 91950 :' טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 פקס : 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm עמוד1 מתוך2 הכנסת מחלקת מידע ומחקר מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת העבודה , הרווחה והבריאות של הכנסת בנושא ביטול הפטור ממכרז שניתן למשרד הבריאות ולארבעה בתי- חולים ממשלתיים ל רכישה מ חברת שרא "ל. חשוב לציין כי סוגיה זו היא מורכב ת מאוד הג ; ורמים המ עורבים ב ה מעלים טענות והאשמות קשות זה נגד זה, ו כל צד מביע אי- אמון ניכר בצד האחר ו במניעיו . במסמך זה אין אנו מתיימרים לבדוק את כלל הטענות המועלות וכ מובן לא להכריע בעימות זה . מטרת המסמך היא להציג את הטענות המרכזיו ת של הגורמים הנוגעים בדבר ו להצביע על כמה עובדות שיש מקום לבחון ולתת עליהן את הדעת . 1. רקע ב- 12 באפריל1992 החליטה הממשלה לאשר לתאגידי בתי-החולים לייסד תאגיד משותף לאספקת תרופות , תכשירים , ציוד רפואי , ציוד פונקציונ לי ומוצרים ושירותים מ רכזיים אחרים הנחוצים להם . בהחלטה נכתב כי תאגיד זה ירכוש ב עבורם ב , עבור גופים רפואיים ממשלתיים ו ב עבור אחרים מוצרים , ציוד ושירותים כאמור ב . החלטה נ קבע כי על משרד האוצר ו על משרד הבריאות להסדיר את הקמת התאגיד ו את העברת המלאי והעובדים מהיחידה לשיר ותי אספקה במשרד הבריאות לידי .ו1 ב החלטה נוספת בנושא זה , שקיבלה הממשלה ב אוגוסט 1993 , נקבע כי מניות התאגיד יוחזקו בידי עמותה ציבורית שה תקנון ה של יאושר ב משרד האוצר ו ב משרד הבריאות וחברי ה יהיו אישי ציב . ור2 החלטות אלה היו השלב הראשון בניסיון ל הוצ יא את התפעול השוטף של בתי-החולים הממשלתיים מידי הממשלה לידי תאגידים , מהלך ש למשל ועדת-נתניהו ליצ מה ה לנקוט . בבסיס ה החלטות ה אמורות היתה גם כוונה לב טל את היחידה לשירותי אספקה במשרד הבריאות , שהיתה א חראית ל אספקת הציוד והתכשירים הרפואיים ל בתי-החולים , ולהעביר את האחריות ל רכש ל ידי גורם פרטי . על היחידה לשירותי אספקה במשרד הבריאות , שפעלה עד שנת 1994 והעסיקה69 עובדים , התקבלו תלונות רבות מ בתי- החולים , בעיקר בדבר איכות השירות ו מחירי הציוד הרפואי והתרופות .3 על- פי החלטות ה ממשלה הוקמה בשנת 1994 עמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור ) להלן : העמותה (, המחזיקה כיום במניות חברת ש רא"ל, ובשנת 1995 הוקמה חברת ) ל "ארש שירותים ואספקה לרפואה בע ב .(מ" שנים 1995 – 1996 קיבלה העמותה15י מ ליון ח "ש ממשרד האוצר ו , העבירה אותם לחברת שרא . ל" לחברת שרא ל " גם אגרות חוב לטובת הממשלה ב סך 20 מיליון ש"ח, כנגד העברת מלאי המוצרים והנכסים שהיו בידי היחידה לשירותי אספקה במשרד הבריאות אליה .4 הקמת חבר ת שרא "ל התבססה על הצ י פייה להשיג שני יתרונות מרכזיים : האחד , ניצול יתרון הגודל של חברת הרכישה שתשרת את כל ל בתי-החולים הממשלתיים כדי להשיג מחירים זולים יותר ותנאי רכישה מיטביים ; ה אחר , ריכוז הרכש בידי גורם מרכזי אחד יבטל את ה צורך להקים בכל בית-חולים מנגנון רכש שעלותו למוסד גדולה ו הוא לא בהכרח יהיה יעיל . בין חברת שרא ו ל " בין הממשלה נחתם בש נת 1995 הסכם לתקופ ת שלוש שנים , ו תוקפו הוארך מחדש עד לתחילת שנת 2005 . במסגרת הסכם זה אושר למשרד הבריאות ול בתי-החולים הממשלתיים פטור 1 החלט ה ת ממשלה ' מס2718 , ש התקבלה ב- 12 באפריל1992 . 2 החלטת הממשלה מס ' 1716 ,שהתקבלה ב-8 באוגוסט1993 . 3 הגב ' מירי כהן , עוזרת בכירה למנכ "ל משרד הבריאות , מכתב , 17 ביולי 2006 . 4 מר יאיר טל , רכז ה בריאות ב אגף החשב הכללי שב משרד האוצר , שיחת טלפון ומכתב , 17 ביולי 2006 . עמוד2 מתוך3 הכנסת מחלקת מידע ומחקר ממכרז לרכישת שירותי חברת שרא " ל בהיקף כספי של כ- 750 מיליון ח "ש לשנה כדי להבטיח אספקה סדירה של מלאי תרופות וציוד רפואי ל בתי-החולים הממשלתיים . בין חברת שרא ו ל " בין משרד האוצר עומדת מחלוקת חמורה זה זמן רב . לאחרונה ב , -5 ביולי2006 , רס פ הת מה בעיתון " הארץ " הידיעה כי החשב הכללי במשרד האוצר הודיע למשרד הבריאות ו לארבעת בתי-החולים הממשלתיים הגדולים : " שיבא " , " איכילוב " , " רמב " ו "ם" אסף הרופא " כי הוא מבטל את הפטור שניתן להם ממכרז לרכישה מחברת שרא "ל.5 חשוב להבהיר נקודה זו . עד היום נהנו משרד הבריאות ו בתי-החולים הממשלתיים מתקציב רכש בסך 750 מיליון ח" ש בשנה לרכישה מחברת שרא , ל" שהיה פטור מחובת מכרז . אגף הח שב הכללי החליט לבטל פטור זה ו הצהיר כי בכוונתו ל ייש ם החלטה זו ב ת הליך הדרגתי , שיאפשר למשרד הבריאות ול בתי- החולים הממשלתיים להיערך כדי לרכוש תרופות וציוד באופן עצמאי .6 להלן הצעדים שה וחלט לנקוט לביטול הפטור ממכרז לרכישה מחברת שרא "ל:7 • ראשית , לכל גוף נקבע בנפרד סך הרכישה מ חברת שרא "ל שיהיה פטור ממכרז – סך התקצ יב לרכישה הפטור ממכרז הוגדר מחדש ו , מעתה לא יהיה ת קציב רכישה לכלל בתי-החולים הממשלתיים , אלא תקציב רכישה לכל גוף בנפרד . הסדר זה יתקיים עד סוף שנת 2006 . • שנית , הוחלט שביטול הפטור ממכרז לרכישה מחברת שרא " ל לשלושת בתי-החולים הממשלתיים הגדולים , " שיבא " , " איכילוב " ו " רמב "ם", י יכנס לת וקפו ביולי 2007 , ועליהם להיערך לרכש עצמאי עד מועד זה . בית- החולים " אסף הרופא " יוכל ממועד זה לרכוש רק חצי מהיקף הרכש הנוכחי שלו מחברת שרא ב ל " לא מכרז . • שלישית , משרד הבריאות , אשר רוכש מ חברת שרא " ל חיסונים ב כ- 80 מיליון , ח"ש קיבל פטור ממכרז לרכישה מחברת שרא " ל עד סוף שנת 2006 . מינואר2007 יבוטל הפטור ממכר , ז ועד אז על משרד הבריאות להיערך לרכש עצמאי . יצו ין כי ביטול הפטור עתיד לחול רק על משרד הבריאות ו על בתי-החולים הממשלתיים הגדולים שצוי נו לעיל על אלו , בתי-החולים הממשלתיים האחרים . 2. ח ברת שראל ו עמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור ב טרם יוצגו הטענות המרכזיות אשר להסדר הקיים בתחום הרכש של בתי-החולים הממשלתיים ו ל ביטול הפטור מ חובת מכרז , להלן מידע על חברת שרא " ע ל ו ל ע מותת בתי-חולים ציבורי י ם למען הציבור ש מחזיקה במניותיה . חברת ש רא" ל הי א ספק מוצרים ושירותים למוסדות בריאות ורפואה ב . חברה מ ים ק עס ו114 עובדים ו בשנת 2005 היה מחזור המכירות שלה 610 מיליון ש"ח.9 בדירוג " דן אנד ברדס ריט ט " לשנת 2005 דורגה 5 מירב ארלוזורוב " , בתי-החולים הממשלתיים יחויבו לרכוש תרופות במכרז ; לא יוכלו לרכוש תרופות דרך חברת שרא , ל" TheMarker , 5 ביולי 2006 . 6 מר יאיר טל , רכז ה בריאות ב אגף החשב הכללי ב ש משרד האוצר , שיחת טלפון ומכתב , 17 ביולי 2006 . 7 . שם 8 אתרBDI , il . co . bdi . www :// http ,תאריך כניסה : 12 ב יולי 2006 . 9 אתר האינטרנט של חברת BDI , il . co . bdi . www :// http ,כניסה : 12 ביולי 2006 . עמוד3 מתוך4 הכנסת מחלקת מידע ומחקר חברת שרא" ל במקום הרביעי ב ין החברות להפצה סיטונ ית של ציוד רפואי ותרופות .10 הרווח הנקי של החברה בשנת 2004 היה כ- 4,985,000 ש"ח, וההון העצמי של ב ה אותה שנה הוערך ב- 80 מיליון . ח"ש בדיר קטוריון החברה 12 דירקטורים , שצריך להיות בהם נציג משרד הבריאות , נציג בתי-החולים הממשלתיים ונציג החשב הכללי במשרד האוצר . זה שלוש שנים שאין בדירקטוריון נציג של החשב הכללי . עמותת בתי-חולים ציבוריים לתועלת הציבור ש ייסדו בתי-החולים הממשלתיים מחז יקה ב- 99.9% ממניות חברת שרא "ל. בין מטרות העמותה : להרחיב ולשפר את השירותים ש בתי-החולים הציבוריים נותנים לפרט ולציבור ולפעול להטבת תנא י האשפוז והטיפול במרפאות ; לסייע ל בתי-החולים להעלות את רמת הרפואה ואת היקף השירותים הניתנים , למען בריאות הציבור ורווחתו ; להעניק ל בתי-החולים הציבוריים סיוע ושירותים מרכזיים הדרושים להם לפיתוחם ולפעולתם התקינה ולעודד עזרה הדדית ושיתוף פעול ה ביניהם ; לסייע במיצוי משאבי ה אנוש ו ה טכנולוגיה ב בתי-החולים הציבוריים ולקיים פעילות משותפת ל צורך יי עול ול הקטנת ה ה וצאות ו עלות השירותים לחולה .11 בין פעולות העמותה : י יזום והקמת מערך מחשוב ל בתי-החולים ה ממשלתיים ; י יזום הצעות חוק בנושאי בריאות , כגון ההצעה להנהיג סל תרופות ל בתי-החולים ; בדיקת מודעות הציבור לזכויותיו על- פי חוק בריאות ממלכתי וחוק זכויות החולה ו פרסום זכויות אלה ב בתי-החולים ; ס יוע ברכישת תרופות שאינן נכללות ב סל הבריאות , ועוד .12 חברת שרא ל " היא מערך הרכש והאספקה של 11 בתי-חולים ממשלתיים , ואלה מפעילים כ- 60% מ כלל מיטות האשפוז ב ישראל . כל בתי-החולים ויחידות הסמך של משרד הברי אות רוכש ים ציוד ב חברת שרא "ל. כאמור , עד היום נהנו משרד הבריאות ובתי- החולים הממשלתיים מתקציב רכש בסך750 מיליון ש " ח בשנה לרכישה מחברת שרא , ל" שהיה פטור מחובת מכרז .13 שיעור הרכש של בתי-החולים מ חברת שרא ל " אינו אחיד . בתי-החולים הקטנים והבינוניים רוכשים דרך חברת שרא " ל כמ עט 100% הרכש שלהם , ואילו בית-החולים " שיבא " מחזיק מ ערך רכש עצמאי ורוכש מ חברת שרא " ל פחות מ- 10% מהיקף הרכש שלו .14 טענת משרד הברי אות היא כי בתי-החולים מעדיפים לרכוש את תצרוכת ם ה שוטפת מחברת שרא ל " משום שקיום מכרז רכש ע צמאי כרוך בעלויות רכש ואספקה גבוהות . עם זאת , כאשר מדובר במכרזים חד-פעמיים ל רכישת ציוד יקר יחסית , בתי-החולים נוטים לרכוש בא ופן עצמאי ו במקרים ש בהם בתי- החולים רוכשים באופן עצמאי הם מ קיימים מכרזים למחיר ה אספקה לעומת המחיר שחברת שרא "ל מציעה .15 10 Dun’s 100–2005, at http://duns100.dundb.co.il/ts.cgi?tsscript=/ranking/e16a2_sector&sec_name=Wholesale%20Distribution% 20of%20Med.%20Equip.%26%20Medicines, Visited: July 16, 2006. 11 עמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור , תקנון, 1993 . 12 " עו ד ברוך אבר , מי ה יועץ משפטי ל חברת שרא , ל" שיחת טלפון , 17 ביולי 2006 . 13 הגב ' מירי כהן , עוזרת בכירה למנכ "ל משרד הבריאות , מכתב , 17 ביולי 2006 . 14 . שם 15 הגב ' מירי כהן , עוזרת בכירה למנכ " ל משרד הבריאות , מכתב , 17 ביולי2006 . עמוד4 מתוך5 הכנסת מחלקת מידע ומחקר בשנת 2000 נערכה בעמותה ביקורת מטעם רשם העמותות דו ב . ח הבדיקה נקבע בין ה שאר כי פרט לה חזקת מניות חברת שרא "ל אין כל פעילות בעמ ותה ו , כי חברי ה עמותה הם בעלי תפקידים בחבר ת שרא . ל" דוח ממצאי ה בדיקה הועבר למשרד האוצר ולגורמים נוספים ב . חודש מאי 2005ו פנ החשב הכללי וחשב משרד הבריאות אל ר שם העמותות בבקשה שימנה חוקר לעמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור . העמותה מצדה פנתה א בית ל- המשפט בבקשה שיבטל את ההחלטה , ו על דעת שני הצדדים הוחלט שימונה בודק , ולא חוקר . ב חודש מאי 2006 אומנם מינה רשם העמותות בודק חיצוני לבדיקת העמותה .16 במקביל הסכימו משרד הבריאות והחשב הכללי במשרד האוצר כי תוקם ועדה משותפת לבדיקת הליך הרכש ב בתי-החולים הממשלתיים . לצורך הבדיקה שכר החשב הכללי את שירותי ח ברת " עדילא , " שת בחן את נושא הרכש ) מעמד ה לצורך זה יהיה של יועץ חיצוני ( ות גיש את המלצותי ה לוועדה המשותפת . משרדי הממשלה ממת י נים ל דוח הבדיקה .17 3. עמדת החשב הכללי ב אגף החשב הכללי במשרד האוצר הועלו כמה טענות נגד חברת שרא " ל ו העמותה . להלן הטענות ה עיקריות :18 1. על-פי דוחות החברה יש ברשותה רווחים צבורים שלא חולקו ) למעט חלוקת מניות הטבה ( וק רנות הון שמורות ב סך יותר מ- 39 מיליון . ח"ש בניתוח הדוחות לא נמצא הסבר משביע רצון לכך ש החברה לא חילקה רווחים אלה לבעלי ה מניות של . ה נוסף על כך ב , תקופת פעילותה צברה החברה נכסים רבים שמקורם ב רווחים הנובעים מפעילותה . 2. בדוחות הכספיים של החברה לא ניתן הסבר כלשהו לחלוקת מניות הטבה ב סך יותר מ- 29 מיליון ח "ש בשנת 2003 . המהות הכלכלית של פעולה זו אינה ברורה אם מבי אים בחשבון שלחברה בעל מניות יחיד ומניותיה אינן סחירות . 3. מהשווא ת המחירים ששילמו בתי- החולים הממשלתיים ברכישת ציוד ושירותים מחברת שרא "ל עם המחירים ששילמו בתי-חולים אחרים , שרכשו ציוד ושירותים שלא באמצעות חברה , זו עולה כי שרא "ל אינה מספקת ל בתי-החולים הממשלתיים את הציוד והמוצרים הרפואיים בתנאים מיטביים ו , כי בתי-חולים אחרים רוכשים ציוד רפואי במחירים נמוכים יותר . בהקשר זה י צו ין דוח-גינצבורג ש , הזמין החשב הכללי כדי לערוך את ה השוואה בין מחירי פריטים שבתי- חולים רוכשים מ חברת שרא ו ל " בין מחירי פריטים אלה כשהם נרכשים מספקים אחרים . ממצאי דוח זה הה ו שגות שהועלו על הממצאים בו מפורטים ב נספח ל מסמך זה .19 4. חברת שרא ל " מתפקדת כ בנק של בתי-החולים הממשלתיים ומעמידה לרשותם אשראי של מאות מיליוני ש "ח, הכרוך בתשלומי ריבית גבוהים מאוד , ואל ה משולמים בסופו של דבר מתקציב משרד הבריאות . בתי-החולים עוקפים באמצעות חברת שרא ל " את האיסור החל על משרדי ה ממשלה ו על יחידות הסמך ללוות בשוק ההון , ו כך מגדילים את תקציבם באופן פיקטיבי . 16 " עו ד אביטל שרייבר , סגנית רשם ה עמותות שב משרד המשפטים , שיחת טלפון , 12 ביולי 2006 . 17 הגב ' מירי כהן , עוזרת בכירה למנכ "ל משרד הבריאות , מכתב , 17 ביולי 2006 . 18 מר יאיר טל , רכז ה בריאות ב אגף החשב הכללי שב משרד האוצר , שיחת טלפון ומכתב , 17 ביולי 2006 . 19 להלן בעמ ' 10 . עמוד5 מתוך6 הכנסת מחלקת מידע ומחקר 5. כל ניסיונות החשב הכללי לי צו ר מנגנוני פיקוח ובקרה אפקטיביים על פעילות חבר ת שרא "ל נכשלו , בשל התנגדות ה. חברת שרא " ל ומנהלי בתי-החולים הממשלתיים התנגדו למינוי מנהל יחידת הביקורת בחשב הכללי לתפקיד " יו ר ועדת הביקורת של הדירקטוריון ו למינוי נציג החשב הכללי לתפקיד " יו ר ועדת המכרזים של החברה . 6. חבר ת שרא "ל פועלת כמונופול בשוק רכש התרופות והציוד הרפואי של הממשלה ב , לא פיקוח ובקרה מספקים ו , הרכש ממנה אינו בתנאים מיטביים . החברה פועלת כסוכן של הממשלה , אך בפועל היא פועלת להשיא את רווחיה על חשבון מערכת הבריאות הממשלתית . מטרת החשב הכללי היא להביא לרכש מיטבי של תרו פות ושל ציוד רפואי ל משרד הבריאות ול יחידותיו ו לייעל את השימוש בתקציב מערכת הבריאות הממשלתית , ומכיוון שחברת שרא ל " מבקשת להגביל את יכול ת הפיקוח והבקרה של המדינה על פעילות ה הוחלט לבטל את הפטור ממכרז . כאמור , על רקע טענות יו החליט החשב הכללי לבטל את הפטור ממכרז שניתן למשרד הבריאות ולארבעה בתי-חולים ממשלתיים לרכישה מחברת שרא . ל" החשב הכללי הצהיר על שני מהלכים נוספים : קביעת תהליך הסתגלות ל בתי-החולים ש מדובר בה ם כדי שי תחילו לרכוש בהדרגה את התרופות והציוד הנדרש ים לה ב ם הליך עצמאי של פרסום מכרזים בח ךשמה ; ינת שוק התרופות והדרכים ליצ ור גוף רכש מרכזי נוסף , שיתחרה בחברת שרא "ל.20 החשב הכללי סבור כ י הדרך היחידה לתקן את כשל השוק ולמנ וע את הנזק הנגרם מפעילות חברת שרא " ל כמונופול ה יא יצירת תחרות בשוק ב , פיתוח מנגנוני הרכש של משרד הבריאות ויחידותיו , שי ערכו מכרזים בלי תלות בחברת שרא "ל. 4. עמדת משרד הבריאות21 משרד הבריאות סבור כי רכיש ת ציוד רפואי הי א פעולה מסחרית שצריכה להיעשות ב שוק הפרטי ולא בידי משרד ממשלתי . לטענת משרד הבריאות , המבנה הנוכחי , של חברה פרטית המרכזת יתרון לגודל לעומת חברות זרות המחזיקות במוצרים בלעדיים ה , וא הפתרון הנכון . חברת ש " רא ל מאפשרת ל בתי- החולים לרכז כוח קנ י יה ש עשוי להו זיל את הרכישה ו לחסו ך בעלויות מלאי ואספקה . המבנה הנוכחי של ניהול רכש ולוגיסטיקה מרכזיים מאפשר להוזיל את האספקה ו להפחית את עלויות המערך התומך בכל בתי-החולים הממש לתיים . עם זאת , משרד הבריאות מבקש יכולת פיקוח רבה יותר על הנעשה בחברת שרא "ל, באמצעות חברי הדירקטוריון מטעמו ומטעם הממשלה בכלל . משרד הבריאות מבקש למנות כמה נושאי תפקיד ים בחברה , כגון יו " ר ועדת הביקורת , כדי שתתאפשר הגברת הפיקוח על התנהלותה . במשרד הבריאות סבורים כי יש לחזק את הביקורת על חברת שרא ל " ואת השקיפות שלה באמצעות חברי ה דירקטורי ון מטעמו ומטעם הממשלה , וכי החלטת החשב הכללי ש לא לש לוח נציג מטעמו לדירקטוריון החברה ה א י בבחינת הפקרת האינטרס הציבורי . 20 מר יאי ר טל , רכז ה בריאות ב אגף החשב הכללי שב משרד האוצר , שיחת טלפון ומכתב , 17 ביולי 2006 . 21 הגב ' מירי כהן , עוזרת בכירה למנכ "ל משרד הבריאות , מכתב , 17 ב יולי 2006 . עמוד6 מתוך7 הכנסת מחלקת מידע ומחקר במסגרת תהליך הפקת לקחים במשרד הבריאות הוחלט להחליף את הדירקטורים מטעמו בחבר ת שרא "ל ולהגביר את הפיקוח על העמותה ו על החברה . משרד הבריאות פתח גם במהלך בשיתוף עם בתי- החולים ש , גם הוא נועד ל הגב ת א רי הפיקוח ע ל הנעשה בעמותה ובחברה ו את השקיפות שלהן כלפי בתי- החולים ומשרד הבריאות . משרד הבריאות מתנגד ל החלטת החש ב הכללי לבטל את הפטור ממכרז לפני סיום עבודת הו ועדה המשותפת , שכן מהלך ז ה יהפוך את בדיקת ה וועדה למיותרת ו , מלשכת מנכ " ל משרד הבריאות נמסר כי מה " לך זה ה נו חלק מהניסיון של החשב הכללי לפרק את שרא ל " בלי להמתין להמלצ ות היועץ והוועדה המשותפת ". במשרד הבריאות סבור ים כי ביטול הפטור י א בי להתייקרות הרכש של כלל בתי-החולים , וכי בתי-החולים הממשלתיים לא יוכלו לספוג התייקרות זו , בשל קשיחות התקציבים שהם מקבלים מהמדינה ומחירי השירותים שהם נדרשים לקנות , ויתר על כן , עקב ביטול הפטור תידרש הקמת מנגנון לוגיסטי , שאינו קיים כיום ב , עלות גדולה . במשרד הבריאות סבורים כי ביטול הפטור מ חובת מכרז את שי חל י בתי-החולים , גם את בתי-החולים הקטנים , במשא-ומתן שלהם עם ספקים אח רים , וכי מדובר ב נזק כבד ש לא יהיה אפשר לתק – נו אם הוועדה תחליט לשמר את המ צב הקיים . אשר לטענות החשב הכללי נגד חברת שרא "ל, מ משרד הבריאות נמסר כי חברת שר א" ל מחלקת באופן שוטף חלק מרווחיה בין בתי-החולים , בהתאם להיקף הרכש של כל אחד מהם , וכי לרשות ה הון צבו ר המממן את פעילותה השוטפת ו , הון זה ה וא רכוש בתי-החולים הממשלתיים המחזיקים במניות . הי במשרד הבריאות מאמינים כ י חברת שרא " ל מספקת שירותים ברמה טובה מאוד , ו כי מרכיבי ההוצאות והמחירים הם ש טעו נים בדיקה , ו מכל מקום יש לשמר את ה יתרונות ולתקן את ה ליקויים , אם יימצאו . עמדת משרד הבריאו ת היא כי גם ב בתי-חולים שאינם רוכשים דרך חברת שרא ל מ " שוכנעים כי לולא חברת שרא ל " היו הם עצמם נדרשים ל שלם מחירים גבוהים יותר לחברות שהם רוכשים מהן , כלומר בתי-חולים אלה רוכשים ציוד ושירותים מספקים חלופיים במחירים נמוכים בשל קיו ם חברת שרא ל " כאלטרנטיבה . משרד הבריאות מתנגד לכל פעולה שיש בה הכפפה ישירה של חברת שרא ל " לגוף ממשלתי ו להקמה ת דש ו מח של יחידת רכש ממשלתית . 5. עמדת חברת שרא ל " ועמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור22 " יו ר עמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור , ל" מנכ חברת שרא " ל והיו עץ המשפטי שלה דוחים על הסף את טענות החשב הכללי , ו לדבריהם הוא מנסה להשתלט על החברה . להלן תשובות יהם על טענות החשב הכללי : טענ ה ת חשב הכללי כי מחירי חברת שרא " ל גבוהים בהרבה ממחירי ספקים אחרים הי א חסרת שחר , ו חברת שרא " ל נחשבת יקרנית רק ב משרד האוצר , ולא ב בתי-ה חולים . ב הון העצמי של חבר ת שרא ב , ל" סך 80 מיליון , ח"ש נכללים המבנים המשמשים את החברה ו אמצעי השינוע וה תפעול שלה ש , את כולם הקימה היא עצמה ב , לא סיוע המדינה . הון זה מ שמש בי טחונות 22 משה נתיב " יו , ר עמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור , שיחת טלפון ,17 ב יולי 2006 ; ד" ר משה מודע , " מנכ ל חברת שרא , ל" שיחת טלפון , 16 ב יולי 2006 ; " עו ד ברוך אבר , מי ה יועץ משפטי ל חברת שרא , ל" שיחת טלפון ,17 ב יולי 2006 . עמוד7 מתוך8 הכנסת מחלקת מידע ומחקר לבנקים ו מאפשר לחברה לקבל מהם הלוואות כדי שתוכל ל תת אשראי ל בתי-החולים . נציגי החברה והעמותה דוחים על הסף את הטענות בדבר חלוקת מנ יות הטבה . לא התקבל ממשרד האוצר שום הסבר ל החלטה לבטל את הפטור מ מכרז שניתן למשרד הבריאות ול בתי- החולים הממשלתיים לרכישה מחברת שרא ו ,ל" לא ברור מדוע לא המתין החשב לתוצאות בדיקת רשם החברות בעמותה . הטענות בדבר העדר שקיפות ובקרה על הנעשה בחברה ובעמותה אף הן אינן נכונות ל . חשב הכללי ולמשרד הבריאות יש נציגות בדירקטוריון החברה ו , החשב הכללי הוא שבחר ש לא לשלוח את נציגו לדירקטוריון זה שלוש שנים . הדוחות הכספיים של החברה מוגשים לחשב הכללי באופן סדיר . אחת הטענות של החשב הכללי היתה ש מאז הקמתה לא העבירה ה עמות ה כספים ל בתי-החולים לשם קיום מטרותיה . לדברי נציגי העמותה , מ אז הק מתה ועד היום העבירה העמותה ל בתי-החולים הממשלתיים כ- 60 מיליון ש"ח. לדברי מר משה נתיב " יו , ר העמותה , אחת מהשפעותיה של חברת שרא ל " היא הורדת המחירים בשוק , ובזכותה גם אחרים , שאינם רוכשים בחברת שרא "ל, נהנים מ מחירי הסף . החברה דואגת לא רק לאספקת תרופות וציוד במחירים נמוכים יותר , אלא אחראית גם לטיב ולאיכות .23 6. עמד ות בתי-החולים הממשלתיים בתי-החולים הממשלתיים ה ם הגורם הראשון שיושפע מההחלטה לבטל את הפטור מ חובת מכרז ל רכישה מ חברת שרא "ל. ד" ר שמעון שרף , מנהל המרכז הרפואי " ברזיל י" באשקלון ויו " ר פורום בתי-החולים הממשלתיים , מזכיר כי הקמת חברת שרא "ל נולד ה עקב י כ שלונו של מערך הרכש במשרד הבריאות , שלא היה יעיל ל . דברי ד" ר שרף , בתי-החולים אינם מסוגלים להק ים מערכי רכש עצמאיים מ – סיבות כלכלי ות שי מ ו קולי יעילות .24 ד" ר שרף סבור ש משרד האוצר פועל על סמך אינפורמציה מוטעית בכל הקשור לפעילותה של חברת שרא ו ,ל" לדבריו , אם יש טענות כלפי החברה והעמותה , צרי ך לקיים בדיקה מעמיקה ועל סמך ממצאיה לקבל החלטות .25 לדברי ד" ר שרף , ביטול הפטור מחובת מכרז יפגע קשות ב בתי-החולים הממשלתיים הקטנ ים , ובהם בית - ה חולים " ברזילי ", שהוא עומד בראשו ; ביטול ה פטור מ חובת מכרז יפגע ביתרון הגודל של חברת שרא "ל, ו בראש ובראשונה תיפגע פגיעה קשה יכולתם של בתי-חולים קטנים לרכוש תרופות ו ציוד במחירים מיטביים . יצו ין כי ביטול הפטור אינו חל על בתי-החולים הממשלתיים הקטנים .26 ב דיון שהתקיים בווע דה לענייני ביקורת המדינה בפברואר 2004 נשמעה עמדתם של בתי-החולים " אסף הרופא " ו" שיבא " ד :" ר בני דוידסון , מנהל בית-החולים " אסף הרופא ", שביטול הפטור חל גם עליו , טען 23 באתר האינטרנט של חברת שרא , ל"il . co . sarel . www :// http ,כניסה : 12 ב יולי 2006 . 24 ד" ר שמעון שרף , מנהל המ רכ ז הרפואי " ברזילי " באשקלון ויו " ר פורום בתי-החולים הממשלתיים , שיחת טלפון , 16 ב יולי 2006 . 25 ד" ר שמעון שרף , מנהל המרכז הרפואי " ברזילי " באשקלון ויו " ר פורום בתי-החולים הממשלתיים , שיחת טלפון , 16 ביולי 2006 . 26 שם . עמוד8 מתוך9 הכנסת מחלקת מידע ומחקר כי בית-החולים " אסף הרופא " רוכ ש מ חברת שרא ל כ "- 85% מ רכש התרופות שלו , ציוד מתכלה ו ציוד משקי ל . דבריו בית ל , -החולים יש מנגנון רכש לא גדול ש , נועד לנהל את הרכש שאינו נעשה באמצעות חברת שרא , ל" קרי כ- 15% מהיקף הרכש .27 לדברי ד" ר דוידסון , פריטים ש הפער ב ין מחירי הם ב חברת שרא ל " ובין מחירי הם אצל ספקים אחרים הוא משמעותי בית -החולים אינו קונה מ חברת שרא , ל" אבל , לדבריו , גם אם יש הבדלי מחיר ים בין חברת שרא ל " ובין ספקים אחרים , הבדלים אל ה הם קטנים .28 מדבריו של ד " ר דוידסון עולה כי חברת שרא " ל מאפשרת ל בתי-החולים י ל הנות מיתרונות נוספים : בחלק מהמקרים היא משמשת מחסן הציוד של בתי-החולים ו , היא מאפשרת ל בתי-ה חולי ם לרכוש ציוד ולקבל אשראי גדול לתקופה ארוכה – בעבור ריבית כמובן .29 לדבריו , אשראי זה הוא הדרך היחידה שבה בתי- החולים יכולים לרכוש תרופות וציוד בתקציב הנתון וב הינתן עיכובי התשלום מצד קופות-החולים . בית-החולים " שיבא " רוכש מ חברת שרא " ל פחות מ- 10% מהיקף הרכש של ו מדי שנה , ציוד מתכלה , תרופות וציוד קבוע ב , שווי כ- 300 מיליון בית ל . ח"ש-החולים מערכת רכש עצמאית ובה שש משרות , בנתני שנת 2004 .בית-החולים מפרסם מ כ רזים עצמאי ; ים חברת שרא ל " א הי אחד הספקים האפשריים , בית ו-החולים רוכש מהספק ש מציע לו את המחיר ה נמוך ביותר .30 ב דיון הוועדה לענ ייני ביקורת המדינה אמר ד" ר זאב רוט נשטיין מ בית-החולים " שיבא כי " : " שיתוף הפעולה בינינו לבין שרא " ל אינ ו טוב בצורה הנוכחית . אנחנו לא מקבלים מחירונים מראש בצורה מסודרת וממוחשבת כדי שנוכל להשוות , די עושים לנו קשיים , מאיימים על ספקים שלא ימכרו לנו ישירות ודברים נוספים שלא צריכים להיעשות ".31 ר "ד רוטשטיין אמר כי עם זה הוא סבור שחייבת להיות חברת רכש י כ , וון ש ק יום חברה כזאת מ גדיל למקסימום את היתרון לגודל ל . דבריו צריך להשאיר את המצב כך שיש חברת רכש שהיא אחד ה ספקים שאפשר לרכוש מהם "ד . ר רוטשטיין הדגיש כי יתרון הגודל חשוב ב פרט ל בתי-החולים הקטנים , שכן ית בל-חולים גדול יש יותר אפשרויות לקיים מכרזים , לבדוק את השוק ולקבל מחירים זולים .32 לדברי ר "ד רוטשטיין )ש כאמור , בית-החולים שלו אינו עושה א ת רוב הרכש שלו ב חברת שרא , (ל" יכול להיות ש לולא קיומה של חברת שרא בית ל"-החולים היה נאלץ לקנות תרופות וציוד במחיר גבוה הרבה יותר , שכן קיומו של ההסדר הנוכחי מסדיר את מחירי . וק שה33 7. דיון ב כתיבת מסמך זה עלו כמה נושאים שחשוב לתת עליה ם את הדעת : 27 ו פר טוקול מס ' 72 של י שיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה , 11 בפברואר2004 . 28 . שם 29 . שם 30 . שם יצו ין כי פנינו ל בית-החולים " שיבא ", ול בתי-חול ים ממשלתיים אחרים , ופנייתנו ל" שיבא " לא נענ תה עד סיום כתיבת ה מסמך . 31 . שם 32 פרוטוקול מס ' 72 של י שיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה , 11 בפברואר2004 . 33 . שם עמוד9 מתוך10 הכנסת מחלקת מידע ומחקר • ב החלט ה ת ו ממשלה מ אז תחילת שנות ה- 90 נ קבע כי יוקם גוף רכש למשרד הבריאות ול בתי- החולים הממשלתיים ש יהיה חברה פרט ית בבעלות עמותה ציבורית . ישות זו , שנו צרה מתוך רצון להפריט את מערך הרכש שהיה קיים קודם לכן במשרד הבריאות , כוללת בתוכה ניגוד : חד מ גיסא , מדובר בחב רה פרטית שטבעי וברור שתפעל כדי ל גרוף רווחים גדולים ככל האפשר ; מאידך גיסא י , יעודה הוא מימוש אינטרס ציבורי מו בהק – יעילות וח י סכון למערכת הבריאות . • ה מצב הקיים , ש בו חברה פרטית , בבעלות עמותה , אמונה על השגת יעדים ציבוריים , מוביל לבעייתיות בכל הקשור לפיקוח הציבורי על פעילותה של חברה זו . המדינה ביקשה להפריט את הרכש במשרד הבריאות וב בתי-החולים הממשלתיים ועם זה לשמור בידיה את הפיקוח , שכן יעדי החברה משפיעים על מערכת הבריאות בישראל . רצונו של החשב הכללי להחיל ביקורת ופיקוח על חבר ת שרא "ל ברור ומובן לנוכ ח האינטרס הציבורי הכרוך בעבודתה ; מנגד , מכיוון שמדובר בחברה פרטית , יש מקום לבחון את ה דרכים שבהן אפשר ל עשות זאת . • כפי שצוי ן לעיל , הדרישה לפיקוח וב קרה על חברת שרא " ל ועל עמותת בתי-חולים ציבוריים למען הציבור הי א לגיטימית ו , קיום הפיקוח והבקרה נחו . ץ דווקא מ כיוון שכך לא ברור מדוע בחר החשב הכללי שלא לאייש את נציגותו בדירקטוריון החברה , שהרי בכך וי תר על הליך פיקוח אפשרי . • חשוב לאפשר את ס יום עבודת ה וועדה המשותפת של משרד ה אוצר ו משרד הבריאות , שמונתה לבדוק את תהליך הרכש של בתי-החולים הממשלתיים , וכן את סיום עבודה ה בודק החיצוני שמינה רשם העמותות , בטרם יתקבלו החלטות ב דבר עתידו של מערך הרכש של תי ב-החולים הממשלתיים . • יתרון הגודל הנובע מקיומו של תאגיד רכש מרכזי לכלל בתי-החולים הממשלתיים חשוב ומשמעותי , שכן הוא מאפשר לגופים אלה לרכוש ציוד ותרופות בתנאים טובים . עם זאת , במהלך כתיבת מסמך זה לא מצאנו כל נית וח של ה עלות והתועלת של בתי-החולים הממשלתיים מיתרון הגודל של חבר ת שרא ל " ומהעדר גופי רכש עצמאי ים בתוך בתי-החולים לעומת המצב לפני הקמת חברת שרא "ל. • ל יתרון הגודל חשיבות עצומה ל בתי-החולים ה קטנים , ויש בו כדי להשפיע על כללי המשחק בשוק התרופות והציוד הרפואי ו להשפיע לטובה גם על בתי-חולים שאינ ם רוכ ים ש ציוד ושירותים מחברת הרכש המרכזית . • יש שטוענים כי תקופת ה ה סתגלות לביטול הפטור מ חובת מכרז ש החשב הכללי קצב למשרד הבריאות ול בתי-החולים הממשלתיים קצרה מדי , ואינה מאפשרת להם להיער ך לרכש עצמאי . טענה נוספת בהקשר זה היא כי הקמת מערך רכש עצמאי בכל אחד מ בתי-החולים תהיה כרוכה בעלויות גבוהות . • י סוג ית הפערים בין מחירי חברת שרא ו ל " בין מחירי הספקים האחרים שנו יה במחלוקת ו ראוי שתי בחן לעומק ב בדיקה שיטתי ו ת רחבת היקף . • כאמור , ביטול הפטור ממכרז לרכישה מחברת שרא "ל חל רק על בתי-החולים הממשלתיים שצוינו לע ו , משרד הברי אות ו , אינו חל על בתי-החולים הקטנים . עם זאת , למהלך זה עשויה עמוד10 מתוך11 הכנסת מחלקת מידע ומחקר להיות השפעה על הנעשה בשוק התרופות והציוד הרפואי , ויש לבחון את השפעתו על בתי- החולים הממשלתיים הקטנים . • חשוב לציין כי בשנת 2004 העלה איגוד לשכות המסחר טענות קש ות נגד הפטור ממכרז ל רכישה מ חברת שרא " ל וטען כי ה וא גורם ל תחרות לא הוגנת ו ל יתרון בע ייתי ל חברת שרא . ל" לצורך כתיבת מסמך זה פנינו אל איגוד לשכות המסחר כדי לשמוע את עמדתם , והתשובה שהתקבלה היתה כי האיגוד ו אינ מעוניי ן להציג עמדה רשמית בנושא זה .34 8 .נספח דוח :-גינצבורג אגף החשב הכללי במשרד האוצר הזמין בשנת 2001 בדיקה מדגמית לצורך השוואה בין המחירים ש בתי- החולים רוכשים תמורתם פריטים מחברת שרא ו ל " בין מחירי פריטים אלה כשהם נרכשים מספקי ם אחרים . להלן עיקרי הדוח שנמסר בעקבות בדיקה זו דוח ) -גינצבורג (:35 ב בדיקה נמצא כי מתוך סל של 103 פריטים רכש בית-החולים " שיבא " 94 פריטים )91.26% ( מספקים אחרים ורק תשעה פריטים )8.74% ( מחברת שרא "ל. מתוך 94 ה פריטים ש רכש בית -החולים " שיבא " מספקים אחרים , 72 פריטים )76.60% ( נרכשו במחירים נמוכים ממח ירי הפריטים ב מחירון של חברת שרא . ל" ברכישת 72 פריטים אלה השיג בית-החולים חי סכון של 11,754.45 ) ח "ש23.12% (בה שוואה ל עלות פריטים אלה לפי ה מחירון של חברת שרא "ל. ב סל 94 ה פריטים ש רכש בית -החולים " שיבא " ממקורות אחרים הוא השיג י ח סכון נטו של 10,696.96 ש"ח )17.47% ( בהשוואה ל עלות ם לפי מחירון חב רת שרא . ל" עלות ל ס103 ה פריטים שרכש בית-החולים " שיבא " בפועל היתה 55,037.39 , ח"ש לעומת 65,738.90 , ח"ש שהי א העלות התיאורטית של סל זה בהתאם למחירון של חברת שרא "ל. דהיינו בית – -החולים ה שיג ח י סכון נטו של 10,701.51 , ח"ש שהם 16.28% . כותבי הדוח ציינ ו כי נתונים אלה מאפשרים קבלת אינדיקציה ל פוטנציאל חי סכון נטו ניכר בעלות סל הרכש של בתי-החולים הממשלתיים . עדות לקיומו של פוטנציאל זה באה לידי ביטוי ביכולתו של בית- החולים " שיבא " להשיג ח י סכון משוקלל נטו של כ- 16.28% בהיקף הכספי של הרכש שהוא עושה , ב שילוב ספקים אחרים , נוסף על חברת שרא וב ,ל" לי תלות בה כספק ה מרכזי . חשוב לציין כי כותבי הדוח מציינים הערה מתודולוגית חשובה ; לדבריהם , הבדיקה ש עשו מוגבלת בהיקפה ו , אי נה דגימה סטטיסטית בהתאם לכללים סטטיסטיים מקובלים ו , על כן אין היא יכולה להיחשב מדגם מייצג ו / או לשמש לצורך גיבוש מסקנות עם מובהקות מספקת . חברת שרא " ל הציגה מספר הערות דוח לע זה ב , חוות דעת של הסטטיסטיקאי פרופ ' מיטשל שניידר מ אוניברסיטת בר-אילן . פרופ ' מיטשל העלה כמה השגות מתודולוגיות , ובהן טענה בדבר גודל המדגם 34 ה טענות שהעלה איגוד לשכות המסחר נגד חברת שרא ל " מפורטות במסמך : מרכז ה מחקר ו ה מידע של הכנסת , התנהלות חברת שרא "ל – שירותים ואספקה לרפואה ,ב כת משה ברדה , 4 באפריל2004 , וגם : רוני רייבר , מנהלת תחום ענפי הרפואה וחברות הסחר ליצוא , איגוד לשכות המסחר , שיחת טלפון ,16 ב יולי 2006 . 35 יעקב גינצבורג ודוד אפלבוים , דוח שהוגש למשרד האוצר בנ ושא שרא "ל – שירותים ואספקה לרפואה בע "מ , 11 בנובמבר 2001 . עמוד11 מתוך12 הכנסת מחלקת מידע ומחקר שנבחן ו , ציין ב דוח שלו " כי המסקנה המתבקשת מניתוח הפ רטים הנ " ל היא כי בתנאים האלה לא ניתן לאמץ את הממצאים כמייצגים . ודאי שלא ניתן להשיג מהם מסקנות מרחיקות לכת , כמו למשל אומדן כמותי לגבי הבדלי המחיר לגבי כלל הפריטים , וכל שכן שאי-אפשר לחשב את הפוטנציאל לח י סכון ברכש תרופות וציוד רפואי על- ידי בתי-החו לים ".36 36 פרופ ' מיטשל שניידר , הארות והערות על מצגת משרד האוצר בקשר לשרא "ל , יולי2001 .