חומר רקע

י"ט בטבת, תשע"ד 22 בדצמבר, 2013 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה נוסח משולב לדיון הקבוע ביום 23.12.13 בנושא התפלגות סיעה ומימון מפלגות הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות) (פ/1160; פ/1402) חוק הכנסת, התשנד-1994 התפלגות 59. רואים התפלגות של סיעה לענין סעיף 6א לחוק–יסוד: הכנסת, אם נתקיים אחד מהתנאים האלה: (1) ההתפלגות היא של קבוצה של שני חברי הכנסת לפחות, שהם שליש ממספר חברי הסיעה לפחות, או של קבוצה של שבעה חברי הכנסת לפחות; הערות: ** הנוסח שעבר קריאה ראשונה הותיר על כנו את הכלל הבסיסי המתיר לשליש מחברי הסיעה להתפלג מן הטעם שיש בו איזון ראוי בין ההכרה בכך שיש שינויים במהלך הכנסת שיכולים להצדיק התפלגות, מחד גיסה, ושצריך שיבטא אותם מיעוט משמעותי באופן שיבטיח שלא תהיה התפלגות אלא לאחר שאירע משבר שאינו זניח, מאידך גיסה. בדיון ביום 9.12.13 יושב ראש הוועדה וחבר הכנסת ברלב סברו שיש להותיר את המצב על כנו – ובנוסח המצ"ב לא מוצע שינוי בעניין זה; היו שסברו שיש להגדיל את הרף (חה"כ הופמן – מן הטעם שחברי הכנסת הם נציגי המפלגה והציבור וככלל יש להקשות על הפגיעה בשולחיהם) והיו שסברו שיש להנמיכו או לבטלו לחלוטין (חה"כ אורית סטרוק ודב חנין – מן הטעם שיש לתת משקל מכריע לכך שחבר הכנסת מייצג אידיאולוגיה מסוימת ולאפשר לו לתפקד בכנסת לפי מיטב מצפונו). הדיון טרם מוצה בנקודה זו; ** הצעת התיקון שעברה קריאה ראשונה ולפיה מבטלים את התיקון שעבר בכנסת ה-18 בענין "קבוצה של שבעה חברי הכנסת לפחות" נותרה בעינה בנוסח המצ"ב – לא היו הסתייגויות מהצעה זו בדיון של 9.12.13. (2) ההתפלגות היא של סיעה שהיא צירוף של מפלגות, וההתפלגות היא על פי ההשתייכות לאותן מפלגות, והיא הגישה ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בעת הגשת רשימת המועמדים שלה, נוסח של הסכם בדבר צירוף של מפלגות כאמור, בציון ההשתייכות של המועמדים; (3) ההתפלגות היא של חבר כנסת אחד, החבר בסיעה שמספר חבריה אינו עולה על שלושה, וההתפלגות נעשית בעת שהסיעה מתמזגת עם סיעה אחרת. הערה: ** בדיון ביום 9.12.13 הוער שהנוסח הקיים של פסקת משנה (3) טעון תיקון: שהרי אם מצב של התמזגות סיעה בסיעה אחרת מצדיק התפלגות של החלקים שאינם מסכימים למיזוג מדוע להגביל זאת לגודל מסוים של סיעה או לקבוע תנאי שרק חבר כנסת אחד יכול להתפלג? ואם, לעומת זאת, ההנחה היא שמיזוג סיעה בסיעה אחרת הוא דבר שאושר במוסדות המפלגה, מדוע לאפשר למיעוט הפחות משליש (סטייה מהכלל הרגיל) לא לציית להחלטה? ומכאן שמוצעות שתי גרסאות בעניין זה: גרסה א' [של חברי הכנסת דב חנין ואורית סטרוק]: (3) ההתפלגות היא של חבר כנסת אחד, החבר בסיעה שמספר חבריה אינו עולה על שלושה, וההתפלגות נעשית בעת שהסיעה מתמזגת עם סיעה אחרת. גרסה ב' [של יו"ר הוועדה]: מחיקת פסקה (3) חוק מימון מפלגות, התשלג-1973 הגדרות 1. בחוק זה -... "היום הקובע" - כל אחד מאלה, לפי הענין - (1) היום ה-101 לפני יום הבחירות לכנסת לפי סעיף 9 לחוק-יסוד: הכנסת; (2) בבחירות המתקיימות על פי חוק התפזרות הכנסת, כאמור בסעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת - היום השלישי אחרי תחילת אותו חוק; (3) בבחירות מוקדמות המתקיימות לפי הוראות סעיפים 11(ב), 28(ו) או 29(ו) סעיפים 11(ב) או 29(ו) לחוק-יסוד: הממשלה או לפי הוראות סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת - היום השלישי אחרי היום שבו נוצרה העילה לקיום הבחירות המוקדמות; ... תשלום הוצאות הבחירות 4. (א) סיעה שמסרה ליושב-ראש הכנסת אישור של יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית שהגישה רשימת מועמדים לכנסת הבאה, תשולם לה מיד מקדמה על חשבון המימון של הוצאות הבחירות שלה; המקדמה תהיה 60% מיחידת מימון אחת לכל חבר הכנסת שנמנה עם הסיעה ביום הגשת רשימת המועמדיםביום הקובע;. הערה: ** לפי הדין הקיים, תשלום המקדמות למפלגות, שמהווה חלק הארי של תקציב הבחירות, משולם למפלגות המיוצגות על ידי סיעות לפי מספר החברים של הסיעה – הדין היום קובע את יום הגשת רשימות המועמדים (47 ימים לפני יום הבחירות) כיום שבו בודקים את גודל הסיעה. הסדר זה מעודד התפלגויות לקראת בחירות, במטרה "לסחור" בכספי המקדמות. תופעה זו פוגעת קשה במפלגת האם, מן הטעם שאין למפלגה סכומים רבים נוספים לנהל את תקציב הבחירות שלה. בהצעת החוק שעברה קריאה ראשונה הוצע שהמימון השוטף של סיעת האם לא ייגרע אם ההתפלגות נעשית בזמנים מסוימים, בין היתר, לקראת סוף כהונת הכנסת. ככל שמדובר בהתפלגות שנעשית לקראת סוף כהונתה של הכנסת, ההיגיון של הצעת החוק חל גם על תשלום המקדמות שכן בתקופה זו, הפעילות הפרלמנטרית יורדת מאוד, ועיקר הפעילות של מפלגות וסיעות מתרכזת בהכנה לבחירות. לפיכך מוצע לשקול לקבוע שאם התפלגות נעשתה אחרי היום הקובע, מימון המקדמות של סיעת האם לא ייפגע. לענין זה לא יובאו בחשבון חברי הכנסת שפרשו מן הסיעה קבעה ועדת הכנסת, עד היום הקובע, שחבר הכנסת פרש מסיעתו לפי סעיף 61 לחוק הכנסת, יכלול מספר חברי הכנסת של הסיעה לעניין חישוב המקדמות גם את חבר הכנסת שפרש [ואם קבעה כך לאחר היום הקובע, ייגרע מספרו ממספר חברי הכנסת של הסעיה לעניין חישוב המקדמות.] הערה: ** החוק היום (בנוסח לא ברור) קובע כי לצורך המקדמות ייגרעו ממספר החברים של הסיעה את חברי הכנסת שפרשו ממנה. יש לשער שקביעה זו נועדה כדי לא לעודד סיעות להכריז על פורשים ולפגוע בחברי כנסת בצורה קשה (הן מבחינת הזכות לבחור ולהיבחר, הן מבחינת תפקידים ברשות המבצעת, והן מבחינת הזכאות למימון). לכאורה אם חבר הכנסת "בגד" בסיעתו, והדבר אושר בפרוצדורה מסודרת, עם זכות ערעור לבית משפט (לפי פרק י' לחוק הכנסת), אין סיבה לפגוע בסיעה לעניין המקדמות. ואולם בסיטואציה אחת יש טעם ברעיון שמובע היום בחוק – והיא הכרזה על אדם כפורש בעת שכולם מתכוננים לבחירות. הדעת נותנת שאם חבר הכנסת פגע בסיעתו כל הקדנציה, צריך היה בזמן הנכון להכריז על פרישתו, ואילו בתקופת בחירות, הכנסת אינה פעילה והכרזה לא תועיל לתפקוד הסיעה בכנסת אלא רק תפגע בזכות להיבחר של חבר הכנסת. יובהר כי עצם התמודדותו של חבר כנסת במסגרת רשימה שהגישה מפלגה אחרת אינה עילה להכרזה עליו כפורש גם לפי הדין היום. לכן מוצע לצמצם את הרעיון שמובע היום בחוק רק לעניין הכרזות על פרישה מסיעה בתקופת הבחירות. (א1) על אף האמור בסעיף קטן (א), סיעה המונה פחות מחמישה חברי כנסת, רשאית לבקש מקדמה על חשבון המימון של הוצאות הבחירות שלה בשיעור של 60% מחמש יחידות מימון, ובלבד שהפקידה בידי יושב ראש הכנסת כתב ערבות בנקאית עצמאית, להנחת דעתו, על ההפרש שבין סכום המקדמה לפי סעיף קטן זה לבין סכום המקדמה המגיע לה לפי סעיף קטן (א); תוקפו של כתב הערבות הבנקאית יהיה לפחות עד תום שישה חודשים אחרי יום הבחירות; בכתב הערבות תיכלל התחייבות הבנק לשלם לאוצר המדינה את סכום הערבות, כולו או מקצתו, על פי דרישת יושב ראש הכנסת. (א2) רשימת מועמדים רשאית לבקש מקדמה על חשבון מימון הוצאות הבחירות שלה בשיעור של 60% מחמש יחידות מימון, ובלבד שמסרה ליושב ראש הכנסת אישור של יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית על הגשת רשימת מועמדים לכנסת הבאה, הפקידה כתב ערבות בנקאית כאמור בסעיף קטן (א1), וכן קיימה את התנאים המפורטים בסעיף 6(א). (ב) זכתה סיעה בבחירות לכנסת הנכנסת במנדט אחד לפחות, ישולם לה מן הסכום המגיע לה לפי סעיף 3(א) - (1) 85% - מיד לאחר פרסום תוצאות הבחירות; (2) 15% - מיד לאחר שמבקר המדינה הגיש ליושב-ראש הכנסת דין-וחשבון חיובי לפי סעיף 10(ב). (ג) מקדמה שסיעה קיבלה לפי סעיף קטן (א) תנוכה מן התשלומים לפי סעיף קטן (ב); היתה המקדמה גדולה מן הסכום המגיע לסיעה למימון הוצאות הבחירות, תנוכה היתרה מן הסכום הראשון או מן הסכומים הראשונים המגיעים לה למימון הוצאותיה השוטפות. (ג1) היתה המקדמה ששולמה לפי סעיפים קטנים (א1) ו-(א2) גדולה מן הסכום המגיע לסיעה או לרשימת המועמדים לפי סעיף קטן (ב)(1), יורה יושב ראש הכנסת על מימוש הערבות הבנקאית, כולה או חלקה, עד להפרש שבין סכום המקדמה ששולמה לבין הסכום המגיע כאמור. (ד) סיעה תהיה זכאית להחזר הוצאות מימון של הוצאות בחירות שנשאה בהן. (ה) לענין סעיף זה, "הוצאות מימון" - הוצאות מימון ששולמו למוסד כספי בקשר לאשראי שניתן לסיעה לצרכי הוצאות בחירות שנשאה בהן הסיעה החל מ–15 ימים אחרי היום הקובע, ובלבד שלא יוחזרו הוצאות מימון לגבי אשראי שעלה על סכום מימון הוצאות בחירות שהסיעה זכאית לו לפי סעיף 3 ושטרם שולם לה על-פי סעיפים קטנים (א) או (ב). לדיון: • האם התפלגות צריכה להשפיע על המקדמות? • אם כן – האם משנה מועד ההתפלגות? • האם יש מקום להתחשב בפורשים לצורך המקדמות? שינויים בהרכב הסיעות 13. (א) התפלגה סיעה בכנסת או התמזגו סיעות בכנסת על-פי האמור בסעיפים 59 ו–60 לחוק הכנסת יחושב מימון ההוצאות השוטפות של החלקים שהתפלגו בהתאם למספר החברים החדש, החל בחודש שלאחר שועדת הכנסת אישרה את השינוי. (ב) בכל מקרה אחר לא יהיו חברי הכנסת שפרשו מסיעה זכאים למימון הוצאות שוטפות, ומימון ההוצאות של הסיעה שממנה פרשו לא ישתנה. (ג) הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על התפלגות סיעה בכנסת לפי הוראות סעיף 59(1) או (3) לחוק הכנסת שנעשתה בשלושת החודשים הראשונים בשנתיים הראשונות שלאחר תחילת כהונת הכנסת או ביום הקובע ואילך, ויחולו לענין זה הוראות סעיף קטן (ב), אלא אם כן הוגשה ההודעה על ההתפלגות לועדת הכנסת, לפי הוראות סעיף 60 לחוק הכנסת, על ידי רוב חברי הסיעה או בהסכמתם. (ד) (1) חלק שהתפלג מסיעה ישתתף בהחזר חובות המפלגה שאותה סיעה ייצגה בכנסת, באופן יחסי לגובה מימון ההוצאות השוטפות שבשל ההתפלגות נגרע מהסיעה שממנה התפלג; החזר החוב יהיה מתוך ההוצאות השוטפות שלהן החלק שהתפלג זכאי עד לסיום כהונתה של אותה הכנסת, למעט 5% מיחידת מימון אחת כאמור בסעיף 3(ג) סיפה; פסקה זו תחול גם אם החלק שהתפלג התמזג עם סיעה אחרת בכנסת. (2) חובת ההשתתפות של חלק, כאמור בפסקה (1), תחל בתקופה שתחילתה ביום שבו זכאי למימון הוצאות שוטפות ותסתיים ביום סיום כהונתה של אותה הכנסת. (3) רואה החשבון של הסיעה שממנה התפלג חלק, שמונה לפי סעיף 5א, יקבע, בהקדם האפשרי, את חובות המפלגה לענין סעיף קטן זה, וימסור על כך הודעה ליושב ראש הכנסת ולבא כוחו של החלק שהתפלג. (4) רואה החשבון של הסיעה שממנה התפלג חלק יאפשר לבא כוח החלק שהתפלג או מי מטעמו לעיין במסמכים שנוגעים לחובות המפלגה; היתה מחלוקת בנוגע לסכום חובות המפלגה - תבוא המחלוקת להכרעת יושב ראש הכנסת, שיכריע בענין בתוך 30 ימים. (5) לענין סעיף קטן זה, "חובות המפלגה" - ההפרש שבין הוצאותיה לבין הכנסותיה, בתקופה שבה החלק שהתפלג או חלק ממנו, היה חלק מהסיעה, וכן לצורך הבחירות לכנסת שאליה נבחר חלק כאמור; ואולם לא יובאו בחשבון הוצאות שהוציאה מפלגה לשם רכישת זכויות בנכסים הנשארים בידיה לאחר ההתפלגות. לדיון: • מה המועדים הקובעים לצורך התחשבות בהתפלגות לצורך מימון שוטף? • האם לקבוע שבמקרה של התפלגות, תתחלק יחידת המימון הנוספת שמקבל כל חלק מתפלג, בין כל החלקים שהתפלגו? (כלומר, לא כל חלק יקבל יחידת מימון נוספת, אלא רק חלק יחסי מיחידת מימון אחד נוספת.)1 ... דיווח על סיעה שקיבלה מקדמה ולא זכתה במנדט 13ג. (א) סיעה שקיבלה מקדמה למימון הוצאות בחירות לפי סעיף 4(א) ולא זכתה בבחירות במנדט, ימשיכו לחול עליה הוראות חוק זה לצורך ביקורת חשבונותיה לתקופת הבחירות לפי סעיף 10. (ב) לא היה דין וחשבון של מבקר המדינה לפי סעיף 10(ב), על סיעה כאמור בסעיף קטן (א), חיובי - יהיו מי שהיו נציגיה של הסיעה אחראים ביחד ולחוד להחזיר לאוצר המדינה 15% מהמקדמה שהסיעה קיבלה. (ג) סעיפים קטנים (א) ו-(ב) יחולו, בשינויים המחוייבים, לגבי חבר הכנסת היוצאת שקיבל מקדמה לפי סעיף 16(3) ושרשימת המועמדים שבראשה עמד לא זכתה בבחירות במנדט. ... סיעות חדשות 16. חברי הכנסת שנבחרו מרשימת מועמדים שהוגשה על ידי מפלגה שלא היתה מיוצגת על ידי סיעה בכנסת היוצאת - יהיו, מיום כינוס הכנסת החדשה, סיעה לענין חוק זה (להלן - סיעה חדשה), והוראותיו יחולו עליה בשינויים הבאים: (1) 85% מן הסכום למימון הוצאות הבחירות ישולם לסיעה החדשה מיד לאחר שקיימה את התנאים המפורטים בסעיף 6(א)(1) עד (3), והתשלומים למימון הוצאותיה השוטפות - החל בחודש שבו קיימה אותם תנאים; (2) תנאים קודמים לתשלום היתרה של 15% מהוצאות הבחירות הם: (א) הסיעה החדשה לא הוציאה בתקופת הבחירות הוצאות בחירות בסכום העולה במחצית על יחידת מימון אחת לכל מנדט שזכתה בו באותן בחירות, או בסכום העולה ביותר ממחצית על שלוש יחידות מימון, לפי הגבוה יותר; (ב) הסיעה החדשה לא קיבלה בתקופת הבחירות תרומות בניגוד לסעיף 8; (ג) מבקר המדינה אישר ליושב-ראש הכנסת, על סמך ביקורת חשבונותיה של הסיעה החדשה, שלא חרגה מן ההגבלות האמורות בפיסקאות משנה (א) ו-(ב); (3) רשימת מועמדים המוגשת על ידי מפלגה שאינה מיוצגת על ידי סיעה בכנסת היוצאת, והעומד בראשה ובא כוחה הוא חבר הכנסת היוצאת שאינו חבר סיעה בה, רשאית לקבל מקדמה למימון הוצאות הבחירות של הרשימה, על פי סעיפים 4(א) ו-(א1), בסכום המגיע לסיעה בעלת חבר אחד, בתנאי שהרשימה אושרה כדין ונתמלאו לגביה התנאים האמורים בסעיף 6(א); הערה: ** ההוראה מפלה חבר כנסת שעזב את סיעתו ומקים סיעה חדשה, לעומת סיעה חדשה אחרת, ומוצע לבטל את ההפליה הזו. ההנחה שעמדה בבסיס התיקון המקורי כאילו אדם מוכר יש לו סיכוי טוב יותר להיבחר לכנסת הבאה, ולכן מוצדק לממן אותו ביתר, לא הוכחה בשנים שבהן נעשה שימוש בסעיף זה. (4) סעיף 9 יחול על סיעה חדשה החל ביום הגשת רשימת המועמדים שלה.