חומר רקע
26.12.13
הנדון: הצעת החוק בדבר כניסה לחצרים של עמותה ללא הסכמת העמותה
בהמשך לדיון במסגרת ועדת חוק חוקה ומשפט התבקשתי לחוות דעתי בכתב בנוגע לעמדתי באשר לאי חוקתיות ההוראה בדבר כניסה לחצריה של עמותה או חל"צ, ולהלן בקצרה עמדתי, נוכח הזמן הקצר העומד לרשותי:
נזכיר כי הנוסח המוצע לתיקון חוק העמותות וחוק החברות בענין חל"צ הוא כדלקמן:
"להכנס בכל עת סבירה, לכל מקום כאמור בפסקה (1), ובלבד שלא ייכנס למקום המשמש למגורים, לרבות מקום המשמש למגורים בשעות היום בלבד, אלא על פי צו של בית משפט."
זאת כאשר פסקה (1) מקנה לחוקר סמכות לדרוש לזהותו של כל אדם המצוי "במקום שבו פועלת העמותה".
עקרון ההגנה על כבוד האדם, עקרון חופש העיסוק, עקרון חופש ההתאגדות ועקרון הגנת הפרטיות מהווים אבני יסוד בזכויותיו של האזרח בישראל. כניסה למקום פעילותו של אדם על מנת לוודא תקינות פעילותו, ללא עילה ברורה ומוצדקת, מהבט אובייקטיבי - משקפת לעמדתנו הפרת כל אחת מזכויות יסוד אלה.
חוק יסוד כבוד האדם וחירותו יוצר את מרכז הכובד שמייחס המחוקק להגנה על זכויות הפרט. סעיף 7 לחוק ענינו פרטיות וצנעת הפרט ובפסקאות (ב) ו - (ג) מעוגן האיסור לכניסה לרשות היחיד ללא הסכמתו. סעיף 8 מעגן את עקרון המידתיות ולפיהם:
7. פרטיות וצנעת הפרט
(א) כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו.
(ב) אין נכנסים לרשות היחיד של אדם שלא בהסכמתו.
(ג) אין עורכים חיפוש ברשות היחיד של אדם, על גופו, בגופו או בכליו.
(ד) אין פוגעים בסוד שיחו של אדם, בכתביו או ברשומותיו.
8. פגיעה בזכויות
אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו.
עקרונות היסוד בחוק חופש העיסוק, מוגדרים כדלקמן:
"1. עקרונות יסוד
זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל.
2. מטרה
חוק-יסוד זה מטרתו להגן על חופש העיסוק כדי לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
3. חופש העיסוק
כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד.
4. פגיעה בחופש העיסוק
אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו.
5. תחולה
כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את חופש העיסוק של כל אזרח או תושב.
..."
הסעיף המוצע בחוק העמותות ובחל"צ אינו מתנה ואינו קובע כל עילה לכניסה לתחומי מבנה העמותה למעט רצונו ושיקול דעתו הסובייקטיבי, פרסונלי, של החוקר. במשמע עצם החקירה מקנה סמכות כניסה למתחם קנינה האישי והפרטי ביותר של כל עמותה, לבחון את הנעשה בתוככי חצריה של העמותה, ללא צורך בכל הבהרה, כל מתן דין וחשבון או מידע לכל גורם בעל סמכות בטרם כניסתו.
הנימוק מצד רשם העמותות לחקיקה מרחיקת לכת זו היא ההגנה על "התורם" שאינו מבין ואינו יודע כביכול מה נעשה בכספי תרומתו. מטרה זו אף שאינה מפורטת בחוק, היא העומדת בבסיס הצעת החוק לפיה תותר לחוקר כניסה ללא רשות בעלי הבית בו מנהלת העמותה את פעילותה. זאת ללא כל חשד לקיום עבירה פלילית, ללא חשד לביצוע פעילות בלתי חוקית אלא רק על פי הגיגי ליבו של החוקר. מן הסתם אין לחוקר כל צורך להצביע מראש על סכנה כלשהי הנשקפת לאדם או לציבור אשר תצדיק פעולה כוחנית זו.
חוק העמותות מקנה שורת סמכויות ארוכה ורחבה בידי רשם העמותות וכן מוטלים על פי חוק העמותות חובות גילוי וחשיפה רבות על העמותה עד לרמה הפרטנית ביותר. הכל, בין במפורש ובין במשתמע.
הנוסח המוצע נתון כאמור לשיקול דעתו המוחלט של החוקר המצוי בשטח. ירצה יכנס לבנין בו מתקיימת הפעילות לא ירצה ידלג על אותו מבנה, והכל ללא כל קשר למעמדה, מצבה ותנאיה של העמותה ולנחיצות המקצועית האמיתית הדרושה לשם כך. הנוסח המוצע טומן בחובו סמכות נרחבת, כמעט בלתי מוגבלת להכנס למקום ולערוך כל חיפוש ובדיקה ככל העולה על רוחו של החוקר. אין הוא נדרש לכל דין וחשבון לאיש. מקל וחומר שאין הוא נדרש להצביע על נימוק אובייקטיבי כלשהו בטרם פגיעה כה חמורה בזכויות הפרט ואחת החרויות המעוגנת בחוקי היסוד.
מעל ומעבר לפגיעה בפרטיות העמותה ובחופש פעילותה יש בביצוע סמכויות מסוג זה בפגיעה באושיות חופש ההתאגדות. שכן חופש ההתאגדות אינו מתייחס רק לרישומו של התאגיד אלא גם ובעיקר לפעילותו השוטפת של התאגיד. ראוי לציין שבנושא חופש הההתאגדות כחוק יסוד במדינה דמוקרטית קיים גם קונסנזוס בין מדינות העולם כפי שבא לידי בטוי לאחרונה (20.8.20123) בדברי נשיא בית המשפט העליון בפרשת א"ב 9255/12 - ועדת הבחירות המרכזית לכנסת התשע-עשרה נ' ח"כ חנין זועבי (בענינה של מפלגה אשר חרתה על דגלה פעולות נגד המדינה. מצב שאינו בר השוואה כלל למצב שבפנינו):
"11. פרשנות המאזנת בין הזכות לבחור ולהיבחר ובין הצורך, הלגיטימי כשלעצמו, של מדינות דמוקרטיות להגן על קיומן, התקבלה גם במשפט הבין-לאומי. בעוד האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות והאמנה האירופית להגנת זכויות אדם וחירויות יסוד קובעות את זכות היסוד לבחור ולהיבחר ואת חופש ההתאגדות (סעיף 25 לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות וסעיף 11לאמנה האירופית), שתיהן נכונות להגביל את הזכויות הללו בתנאים מסוימים. כך למשל, סעיף 5 לאמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות קובע כי מדינה, קבוצה או יחיד, לא יוכלו לפתוח בפעולה או לבצע מעשה אשר תכליתם צמצום או ביטול של הזכויות והחירויות שהוכרו באמנה, או הגבלתן במידה גדולה יותר מכפי שנקבע באמנה זו. כאמור,גישה דומה אומצה גם על ידי מועצת אירופה (EuropeanCommission for Democracy through Law (Venice Comission)) בדוח ועידת ונציה. שם נקבע כי לצד זכות ההתאגדות, ניתן להטיל הגבלות על מפלגות פוליטיות, אולם הגבלות כאמור תיחשבנה מוצדקות רק אם המפלגה מעודדת אלימות, עושה שימוש באמצעים אלימים כדי לפגוע בסדר הדמוקרטי ובזכויות ובחירויות החוקתיות או מעורבת בפעולות טרור."
בחינת החוקים המודרנים המתירים לבעל סמכות שלטונית כניסה לחצרו הפרטית של אדם מעוגנת בדרך כלל בסיבה ראויה ומידתית המוצאת את בטויה במבחן אובייקטיבי המצדיק זאת, לצד הגבלה משמעותית של סמכות הכניסה עצמה.
מכאן שהתרת הנושא לשיקול דעתו הפרטני של חוקר רשם העמותות, ללא היתר של בעל סמכות ספציפי, ללא קריטריונים סטטוטורים ברורים, בטענה סתמית שמטרתו להגן על כספו של תורם - אינה קרובה כלל לנימוקים הדרושים להפעלת סמכות כה מרחיקת לכת.
להלן מספר דוגמאות:
נראה כי הסמכות הרחבה ביותר מצויה בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], התשכ"ט-1969 בה נקבע:
24. סמכות לפי צו חיפוש
(א) צו-חיפוש ישמש אסמכתה לכל שוטר, או לאדם אחר שנקב השופט בצו, אם ראה שהנסיבות מחייבות לייפות לכך כוחו של אותו אדם -
(1) לערוך חיפוש בבית או במקום לפי האמור בצו-החיפוש ולתפוס כל חפץ הנחזה כמתואר בצו ולעשות בו כאמור בצו;
(2) לעצור כל אדם הנמצא בבית או במקום ונחזה כמי שיש לו, או שהיתה לו, יד בעבירה שנעברה, או שמתכוונים לעבור, באותו חפץ או לגביו.
(ב) מי שעורך חיפוש לפי צו-חיפוש ומוצא חפץ שלא הוזכר בצו, אבל יש יסוד סביר להניח שנעברה, או שמתכוונים לעבור, עבירה בו או לגביו, רשאי לתפוס את החפץ ולהביאו לפני השופט שנתן את הצו, והשופט רשאי לצוות מה ייעשה בו, כפי שיראה לנכון.
25.
חיפוש שלא על פי צו חיפוש
שוטר רשאי, בלא צו-חיפוש, להיכנס ולחפש בכל בית או מקום אם -
(1) יש לשוטר יסוד סביר להניח שמבצעים שם פשע, או שפשע בוצע שם זה מקרוב;
(2) תופש הבית או המקום פונה לעזרת המשטרה;
(3) אדם המצוי שם פונה לעזרת המשטרה ויש יסוד להניח שמבוצעת שם עבירה;
(4) השוטר רודף אחרי אדם המתחמק ממעצר או נמלט ממשמורת חוקית.
45.
כניסה למקום
אדם הגר בבית או במקום שמותר להיכנס אליו מכוח רשות לעצור או לחפש, או הממונה על בית או מקום כאמור, ירשה, לפי הדרישה, כניסה חפשית ויתן כל הקלה סבירה; נדרש וסירב להרשות כניסה כאמור, מי שזכאי להיכנס רשאי לבצע את הכניסה בכוח.
יצויין כי הנוסח בתיקון המוצע, כלשונו, באשר לסמכות רשם העמותות, יאפשר גם כניסה בכוח לכל חוקר בלא כל צורך להצביע על עבירה כלשהי או פגיעה בחוק המצדיקה זאת.
בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 הדן בגילוי הון שחור, קרי פגיעה בכלכלת המדינה מוגבלת הסמכות לקיום סיבה סבירה ומוגבלת להצגת מסמכים:
"(2) להיכנס, לאחר שהזדהה, למקום שבו יש לו יסוד להניח פועל הגוף שבפיקוח, לדרוש שיוצגו לפניו כל המסמכים הקשורים לפעילותו של הגוף שבפיקוח לענין מילוי חובותיו לפי חוק זה, ולערוך בדיקה במקום; ואולם לא יכנס מפקח למקום המשמש למגורים בלבד, אלא על פי צו של בית משפט;"
כלומר סמכותו של הממונה בענין איסור הלבנת הון מותנית בתנאים ובהנחיות מוגדרים מראש. הוא הדין בחוק המאבק בתופעת השימוש בחומרים מסוכנים, התשע"ג-2013 שבו נקבע:
"3. סמכויות כניסה, חיפוש ותפיסה
(א) היה לשוטר יסוד סביר להניח כי אדם מחזיק חומר מסכן, רשאי הוא לעשות כל אחד מאלה:
(1) להיכנס, בכל עת סבירה, למקום שבו יש לו יסוד סביר להניח כי האדם מחזיק בחומר המסכן, למעט למקום המשמש למגורים, ולבצע חיפוש במקום;
(2) לתפוס את החומר המסכן, לרבות את אריזתו.
(ב) הוראות סעיפים 26 עד 29 ו–45 לפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], התשכ"ט-1969 יחולו, בשינויים המחויבים, על חיפוש לפי סעיף זה."
חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 דן בגביית מס ערך מוסף, ולמותר לציין השלכות חוק זה על כלל המשק. כאן הוגבלה סמכות הכניסה למנהל רשות המסים עצמו או מי שהוא אישית הסמיך לשם כך ובו נאמר:
" (א) כדי להבטיח ביצועו של חוק זה או התקנות לפיו רשאי מי שהמנהל הסמיכו לכך –
(1) להיכנס לכל מקום שאינו בית מגורים בלבד, ולענין עסקת מקרקעין - גם לבית מגורים שהוא נושא העסקה, ובלבד שאם גרים באותו בית לא ייכנס אלא באישור בכתב מאת המנהל ולאחר שניתנה הודעה עשרים וארבע שעות מראש, אולם כניסה למיתקן ששר הבטחון קבע שהוא מיתקן בטחוני טעונה אישור שר הבטחון או מי שהוא הסמיכו;"
בחוק ההתגוננות האזרחית התשי"א -1951 מוגבלת הסמכות הן בפן של בעל הסמכות והן במהותה:
"(א) לצורך מילוי תפקידו רשאי ראש הגא, מפקד הגא מחוזי וחבר הגא שהוסמך לכך בידי ראש הגא או מפקד הגא מחוזי, להיכנס, בכל שעה סבירה, לכל מקום, למעט למקום מגורים, לשם פיקוח על קיום דיני ההתגוננות האזרחית, לשם מתן הוראות לנקיטת אמצעי התגוננות אזרחית, או לשם נקיטת אמצעים כאמור, ובלבד שתימסר לבעלים או למחזיק במקום הודעה על כך זמן סביר מראש. "
בחוק הדיור המוגן, התשע"ב—2012 בו מרחיב החוק כמובן מאליו על שמירה ועל כבודם ופרטיותם של הדיירים כמפורט בסעיף 22 לאותו חוק.
בחוק הקרינה הבלתי מייננת התשס"ו – 2006 מוגבלת הסמכות למקום בו מצוי מקור קרינה, כדלקמן:
"14.סמכויות ממונה
(א) לשם פיקוח על ביצוע ההוראות לפי חוק זה, רשאי ממונה, בכל עת סבירה, להיכנס למקום שיש לו יסוד סביר להניח כי מצוי בו מקור קרינה שהקמתו או הפעלתו טעונים היתר לפי חוק זה או מקור קרינה שניתנה לגביו הוראה לפי סעיף קטן (ג), או כי מתנהל בו עסק למתן שירות למדידת קרינה, ובלבד שלא ייכנס - (1) למקום המשמש למגורים, אלא לפי צו של בית משפט;
...
(ב) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), היה לממונה או למפקח יסוד סביר להניח כי הפעלה של מקור קרינה נעשית באופן העלול לסכן את הציבור או לגרום נזק לסביבה, רשאי הוא, בכל עת סבירה, להיכנס למקום שבו מצוי מקור הקרינה ולבדקו, או לערוך מדידות של קרינה הנוצרת במהלך הפעלתו, ובלבד שלא ייכנס למקום כאמור בסעיף קטן (א) אלא בהתאם להוראות אותו סעיף קטן.
(ג) מצא ממונה כי מקור קרינה מופעל באופן העלול לסכן את הציבור או לגרום נזק לסביבה, רשאי הוא להורות, בכתב, לבעל מקור הקרינה או למפעיל מקור הקרינה לנקוט אמצעים, בפרק זמן כפי שיורה, לשם הפעלתו הבטוחה של מקור הקרינה. "
בסעיף 10א לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979 נקבע במסגרת סמכויות העזר:
" מי שמוסמך להתיר האזנת סתר לפי חוק זה, רשאי להתיר גם כניסה למקום לצורך התקנת אמצעים הנדרשים להאזנה, פירוקם או סילוקם; פרטי המקום שאליו הותרה הכניסה יפורטו בהיתר."
כלומר נדרש היתר מיוחד לכל מקרה ומקרה.
לאור כל האמור לעיל, עמדתנו היא שהנוסח המוצע על כל הבטיו, השלכותיו ואופן הפעלתו המפורשת והמשתמעת עומדת בסתירה לחוקי היסוד במדינת ישראל ובמובן זה הינו בלתי חוקתי.
ניתן להסתפק על כן בנוסח החוק הקיים בתוספת התיקונים שכבר אושרו במסגרת הדיונים בועדה זו ולהותיר את הדיון בסמכות כה רחבה ומרחיקת לכת למועד הדיון המעמיק ברפורמה הכוללת לחוק העמותות.
בכבוד רב,
עו"ד איתן צחור