חומר רקע
ה' באדר א' התשע"ו
14 בפברואר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק להעמקת גביית המסים ולהגברת האכיפה (אמצעים לאכיפת תשלום מסים ולהרתעה מפני הלבנת הון) (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015 – דרישות מידע מגופים פיננסיים
דרישות מידע מגופים פיננסיים – התיקון המוצע
בהתאם להנחיית יושב ראש הוועדה לנציגי משרד האוצר, להשמיט מהצעת החוק את ההוראה המחייבת את כל הגופים הפיננסיים להעביר לרשות המסים דיווחים חודשיים שוטפים על לקוחותיהם העסקיים, הנוסח המעודכן של הצעת החוק, יכלול אך ורק את התיקון הבא:
דרישת מידע מגופים פיננסיים – מוצע להסמיך את רשות המסים להוציא לכל אחד מהגופים הפיננסיים "דרישת מידע" לגבי קבוצה של לקוחות בעלי מאפיינים משותפים, שתתבסס על סממנים טיפולוגיים-תיאורטיים שעל פי הנטען יוצרים "יסוד סביר להניח" שלקוחות בקבוצה עברו על חוקי המס באופן שגורם לאובדן משמעותי של גביית מס. דרישת המידע יכולה להיות מופנית גם כלפי חשבונות פרטיים לגמרי. כך, למשל, לפי המוצע, יוכל מנהל רשות המסים לדרוש מכל הגופים הפיננסיים מידע שנתי על סך כל ההכנסות והתקבולים, סך כל ההוצאות והתשלומים, וכן יתרות הפתיחה והסגירה של סוגי אוכלוסיות שונים שהתקבלו בחשבונם סכומי כסף בהיקפים שונים (5,000 ₪, 50,000 ₪, 500,000 ₪, 5 מיליון, או כל סכום אחר שייקבע המנהל). זאת, מתוך הנחה טיפולוגית-תיאורטית ולפיה הסיכונים לאי סדרים כספיים, לעבירות מס ולשחיתות גבוהים יותר באופן משמעותי שעה שמדובר באוכלוסיות אלו, וזאת, ללא קיומו ששל חשד קונקרטי. דוגמה מובהקת שנתנו נציגי הממשלה היא אנשים שמעבירים כספים לחשבונות באיי קיימן, ואולם באותה מידה יתכן שיתבקש מידע לגבי קבוצת האנשים שהכנסותיהם גבוהות, לגבי אנשי ציבור שמופקדים בחשבונם כספים שעולים על משכורתם, או לגבי אנשים בעשירונים התחתונים שהופקד בחשבונם סכום כסף גדול מהרגיל, ועוד כהנה וכהנה "תופעות" שהוגדרו על ידי רשות המסים כ"חשודות" – כך שמדובר במהלך מרחיק לכת. בנוסף, יש כאן שבירה של הקונספציה של חוק איסור הלבנת הון שנעשתה בזהירות על מנת לאזן את צבירת המידע התמים שפוגע קשה בפרטיות ולסנן מתוך מידע זה את המידע החשוד, כך שהמידע התמים יוחזק בידי רשות אחרת מהרשות החוקרת, שהוקמה במשרד המשפטים דווקא.
הקשיים שהתיקון המוצע מעורר – תמצית הטיעונים
(1) המשמעויות מרחיקות הלכת של קבלת מידע על קבוצת אנשים על בסיס חששות תיאורטיים – ההסדר המוצע מאפשר להפעיל סמכויות שלטוניות פולשניות ופוגעניות, כלפי קבוצות נרחבות של אנשים פרטיים, וכל זאת לא על בסיס חשדות קונקרטיים כלפי מי מחברי הקבוצה, אלא רק על יסוד העובדה שבכל חברי הקבוצה התקיימו מאפיינים כלכליים מסוימים, שהטיפולוגיות התיאורטיות של רשות המסים הגדירו אותם כ"חשודים". לקונספציה המוצעת יש השלכות מרחיקות לכת, במספר מישורים:
יצירת חשדות כלפי אנשים תמימים – הקונספציה המוצעת הופכת קבוצות שלמות של אנשים לחשודים, או, למצער, ל"טעוני בדיקה", שעלולים למצוא עצמם תחת חקירה שבה יידרשו להוכיח מדוע הם אינם אשמים בהעלמת מס, למרות שהתקיימו בהם המאפיינים הכלכליים שבדרישת המידע; וכל זאת ללא שיש חשד קונקרטי כי אכן עברו עבירה כלשהי. אישורו של ההסדר המוצע עלול להוביל לכך, שכל אדם במדינת ישראל עלול לקום יום אחד בבוקר ולגלות שהוא תחת חקירה של רשות המסים, שבה יידרש להסביר מדוע הוא אינו עבריין מס, וכל זאת אך ורק בשל העובדה שמתקיים בו אותו "מאפיין כלכלי" מסוים.
הסדר תקדימי – ההסדר המוצע היא תקדימי מבחינה קונספטואלית, ואישורו ביחס לרשות המסים יוביל, ברמה גבוהה של ודאות, לבקשה להעתיקו גם לרשויות אכיפה אחרות. כך, תוכל המשטרה לבקש סמכות להגדיר סוגים שונים של "תופעות חשודות" שמקימות חשד נגד קבוצות של אנשים, ולהפעיל כלפיהם סמכויות אכיפה של האזנות וחיפושים. שהרי אם לצורך חקירת עבירות מס המחוקק העניק סמכות שכזאת לרשות המסים, מדוע שלא להעניק סמכות דומה למשטרה שחוקרת עבירות חמורות לא פחות של זנות, סמים, וארגוני פשיעה?
(2) פגיעה חמורה בפרטיות – העובדה שדרישת המידע יכולה להתייחס לקבוצות נרחבות של אנשים; העדר דרישה לקיומו של חשד קונקרטי כלפי מי מחברי הקבוצה; הצטרפות המידע שיגיע מכוח דרישת המידע למכלול המידע שיש ושצפוי להיות בידי רשות המסים; והעובדה שדרישת המידע יכולה להתייחס גם לאנשים פרטיים שלא חלה עליהם חובת דיווח – מעוררים ספק עד כמה האיזון שבהסדר המוצע בין המלחמה בעבירות המס לפגיעה בפרטיות, הוא אכן מידתי. בנוסף, יש כאן שבירה של הקונספציה של חוק איסור הלבנת הון שנעשתה בזהירות על מנת לאזן את צבירת המידע התמים שפוגע קשה בפרטיות ולסנן מתוך מידע זה את המידע החשוד, כך שהמידע התמים יוחזק בידי רשות אחרת מהרשות החוקרת, שהוקמה במשרד המשפטים דווקא.
(3) טיבם של הסממנים לקיומו של "יסוד סביר להעלמת מס" – הסממנים שעל בסיסם תתאפשר הוצאת דרישת המידע הם סממנים טיפולוגיים-תיאורטיים שלא יוצרים חשד קונקרטי כנגד אדם מסוים. הסממנים האמורים מנוסחים בצורה כל כך רחבה ואמורפית, שהם מעוררים קשיים מכיוונים שונים: ראשית, בחינת הסממנים והמקרים שעשויים לבוא בגדרם של סממנים אלה, מעוררת את השאלה האם נכון לקבל לגביהם את הנחת המוצא העומדת ביסוד הצעת החוק ולפיה הם אכן מקימים – ולו ברמה התיאורטית – "יסוד סביר להעלמת מס"? שנית, הניסוח של הסממנים הוא כל כך עמום שהוא מאפשר ליצוק לתוכם (כמעט) כל סוג פעילות פיננסית אפשרית.
(4) הכבדה ופגיעה בגופים הפיננסיים – התיקון המוצע יוצר רגולציה משולשת על הגופים הפיננסיים: הרגולטור הייעודי של כל אחד מהגופים; הרשות לאיסור הלבנת הון; ומעתה גם רשות המסים. מוצע שהוועדה תברר את המשמעויות של ההכבדה והעלויות שרגולציה זו יוצרת.
=> לא למותר לציין, כי על אף שחלפו למעלה משנתיים וחצי מעת חקיקתו של ה"פיילוט" המצומצם בעניין דיווח של נותני שירותי מטבע לרשות המסים (להלן – תיקון הנש"מים) במסגרת חוק ההסדרים, הממשלה טרם הביאה לוועדת החוקה תקנות שיכניסו את התיקון לתוקף. זאת, חרף טענת נציגי הממשלה בפני הוועדה, במסגרת הדיונים על תיקון הנש"מים, ולפיה התיקון צפוי להכניס לקופת המדינה למעלה ממיליארד ₪ בשנה. האם מוצדק להעניק לרשות המסים סמכויות אכיפה נוספות שיש בהן כדי להפוך קבוצות שלמות של אנשים לחשודים ולפגוע באופן חמור בפרטיותם, וזאת עוד בטרם התחיל ה"פיילוט" לגבי הנש"מים, ובטרם התקבלו נתונים האם בכלל, ואם כן עד כמה, מנגנון זה יעיל ומצדיק את הפגיעה הקשה בפרטיות שנגרמת כתוצאה ממנו?