חומר רקע
י"ב אדר א', תשע"ו
21 פברואר, 2016
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
נוסח מוצע – חילוט מנהלי בהצעת חוק המאבק בטרור
(לקראת ישיבת הוועדה ביום 22.2.16)
אנו מציעות את הנוסח שלהלן לאחר הישיבה שהתקיימה ביום 8.2.16, שבה נידון ההסדר של החרמה מינהלית המוצעת על ידי הממשלה (ור' בהרחבה את מסמך ההכנה שלנו לקראת אותו דיון). נזכיר כי מסלול ההחרמה בידי כוחות הביטחון הוצע בהצעת החוק המקורית שפורסמה רק בנוגע לרכוש של ארגון טרור. ואולם לקראת הדיונים בוועדה, שלחה הממשלה נוסח חדש ובו הרחבה של סמכות זו גם לגבי רכוש הקשור לעבירות טרור, בין אם הורשע או הואשם אדם בעבירת טרור ובין אם לאו, וכן לגבי רכוש שהוא שוויו של רכוש כאמור. על כל החלטת החרמה, מבקשת הממשלה לקבוע כעת כי הטוען לזכות ברכוש יהיה רשאי לפנות לבית המשפט – אולם רק במסלול של "עתירה מינהלית", כאשר השופט בודק את סבירות ההחלטה המינהלית, שנהנית גם מ"חזקת תקינות", ולא באישור בית המשפט כפי שהוצע בהצעה המקורית. עוד נמחק הסעיף שקבע כי החילוט המנהלי נועד לסיכול פעילות של ארגון טרור.
בדיון הקודם שמעה הוועדה דוגמאות רבות לעניין הצורך בסמכות לחילוט המינהלי, ובעיקר לעניין רכוש שנתפס במעברי הגבול עם עזה, וכן סכומי כסף המיועדים לטרור שעוברים בדרכים שונות, כגון באמצעות בלדרים. אנו סבורות שהנוסח שהוצע על ידי הממשלה חורג, בהיקף הסמכויות הניתנות לגורמים המינהליים ובצורת ההשגה לבית המשפט, מההכרחי והנדרש, והצענו לממשלה נוסח שמחד גיסה נותן מענה לחלק הארי של הצרכים, כפי שהבנו אותם, ומאידך גיסה, מאפשר לנפגע (שאינו ארגון הטרור) לטעון את טענותיו בפני בית המשפט. נדגיש – לארגון עצמו אין זכות לטעון כנגד ההחרמה בבית המשפט. הדרך שלו להתגונן היא באמצעות השגה על ההחלטה להכריז עליו כעל ארגון טרור. זכות הטיעון ניתנת לאדם הפרטי, וכן לצד ג' שנפגע מהתפיסה, וכאן חשוב לתת לאנשים את יומם בבית המשפט וחשוב גם שלא להשית עליהם, למעשה, עונש, בהליך מנהלי מתחילתו ועד סופו. וכשמדובר בצד ג', לאפשר הן לנושים, הן לבנקים, הן לקרבנות עבירה, לפנות לבית המשפט על מנת שיאזן בין צורך המדינה בהחרמה לזכות הרכושית של צד ג'.
העיקרים בנוסח שלהלן הם אלה:
א. שר הביטחון יהיה רשאי לתפוס רכוש שהוא אחד מאלה:
רכוש של ארגון טרור (מוכרז או לקראת הליכי הכרזה); או
רכוש שמיועד לביצוע או הכנה של מעשי טרור או תגמול בעד ביצועם -
ואולם אם ניתן להעמיד את האדם לדין פלילי, אין לבקש תפיסה מינהלית במסלול זה, אלא יש לתפוס את הרכוש בהתאם למסלול של חילוט פלילי או חילוט אזרחי, לפיו תופסים את הרכוש בתפיסה מיידית, ודנים בהחרמה הסופית לאחר ההליך הפלילי, או לאחר הליך החילוט.
ב. חזקה כי רכוש שנתפס במעבר גבול עם עזה ללא היתר או דיווח כנדרש, הוא רכוש של ארגון או שמיועד לביצוע מעשי טרור.
ג. קביעה כי אם אין מי שטוען כנגד התפיסה, השר רשאי להחרים את הרכוש; אם יש מי שמבקש להשיג על ההחלטה, הדיון בבית המשפט יהיה דיון בחילוט, ולא בעתירה מינהלית.
אנו סבורות כי הצעה זו מאזנת בין הצורך לפעול ביעילות לבין ההגנה על תמי לב שיכולים להיפגע באופן לא מידתי. ההצעה מאפשרת תפיסה והחרמה של רכוש מסוכן רב, שאין לגביו "כתובת פלילית", ואשר מיועד "למפעל" הטרור – בין אם רכוש של ארגון טרור, בין אם רכוש שמיועד לביצוע מעשי טרור, ובין במעברי גבול (החזקה המוצעת נותנת פיתרון למספר רב מאוד של מקרים). מצד שני, היא לא מאפשרת תפיסה והחרמה שמהווה תחליף עונשי – היא לא נותנת סמכות לתפוס כל רכוש הקשור לעבירת טרור, או רכוש שהוא שוויו של רכוש זה – שכן תפיסת רכוש שכזה, לטעמנו, צריכה להיעשות לאחר בירור בהליך פלילי או בהליך של חילוט אזרחי. בנוסף, הנוסח המוצע משמר את הכלל כי הנטל הוא על המדינה להוכיח כי תפיסת הרכוש הייתה ראויה, תוך כדי שמאפשרת הקלה בהליכים אם אין מי שטוען כנגד התפיסה.
אנו סבורות כי יש למסור לוועדה נתון בעניין מספר העתירות המינהליות שמוגשות היום כנגד החרמות מינהליות בתחום הטרור. יש להניח כי מי שלא מגיש עתירה מינהלית היום כנגד ההחלטה גם לא יבקש להשיג על ההחלטה בפני בית המשפט אם יחוקק החוק כמוצע על ידינו.
פרק ז': תפיסה וחילוט מינהליים
צו מינהלי לתפיסת רכוש 87. (א) שר הביטחון רשאי להורות בצו על תפיסה זמנית של רכוש שהוא אחד מאלה, או על הגבלת השימוש או הגבלת העברת הזכויות בו, אם שוכנע כי הדבר דרוש כדי לסכל פעילות של ארגון טרור ולפגוע ביכולתו לקדם את מטרותיו, או כדי לסכל מעשי טרור:
(1) רכוש של ארגון טרור שהוכרז לפי סעיפים 4, 6 או11, או שראש רשות ביטחון הודיע לשר כי בכוונתו או בכוונת ועדת השרים, לפי העניין, לבקש להכריז עליו לפי הסעיפים האמורים;
(2) רכוש שמיועד לביצוע מעשי טרור, הכנה לביצועם או שכר או תגמול בעד ביצועם, [אף אם לא ידוע על מעשה טרור מסוים] [וכן רכוש האסור בהחזקה];
(ב) לעניין פרק זה ופרק ו', חזקה שרכוש שנתפס במעבר גבול בין ישראל לחבל עזה שלא דווח והייתה חובה לדווח עליו, או ללא היתר שנדרש, או שהיה ניסיון להסתירו ולהבריחו, הוא רכוש כאמור בסעיף קטן (א), אלא אם כן הוכח אחרת.
(ג) שר הביטחון לא יורה כאמור בסעיף קטן (א) אם מבקשים לחלט את רכושו של אדם [הנמצא בישראל] שעבר עבירה וניתן להעמידו לדין פלילי או לחלט את רכושו בהליך אזרחי.
תוקפו של צו תפיסה מינהלי 88 (א) תוקפו של צו תפיסה מינהלי שניתן לפי סעיף 87 יהיה לתקופה שלא תעלה על 90 ימים ממועד מתן הצו, ואולם רשאי שר הביטחון להאריך את תוקפו של צו התפיסה, מעת לעת, לתקופות נוספות שלא יעלו ביחד על ___ .
(ב) בצו כאמור רשאי שר הביטחון לקבוע הוראות בדבר ניהול זמני של הרכוש.
(ג) ר' סעיף 92(א) להצעת החוק – אם יש בו צורך.
הודעה על צו תפיסה מינהלי ושמיעת טענות
89 (א) הודעה על הוצאת צו תפיסה מינהלי ועל זכות להישמע בפני השר לפי סעיף זה, תימסר לטוען לזכות ברכוש, למעט לארגון הטרור, כאמור בסעיף 61, אם הוא ידוע וניתן לאתרו ולמסור לו את ההודעה בשקידה סבירה.
(ב) הוצא צו תפיסה מינהלי, רשאי טוען לזכות ברכוש, בתוך 90 ימים מיום שהוצא הצו, ואם קיבל הודעה לפי סעיף קטן (א) – מיום שקיבל את ההודעה, להגיש לשר הביטחון בקשה להשמיע את טענותיו בנוגע לצו, ואולם רשאי שר הביטחון לדון בבקשה שהוגשה לאחר המועד האמור, אם מצא כי הדבר מוצדק, מטעמים מיוחדים שיירשמו.
(ג) שר הביטחון רשאי להשאיר את הצו על כנו, לבטלו או לשנות את תנאיו.
(ד) החליט שר הביטחון שלא להחזיר את הרכוש, יודיע על כך לטוען לזכות ברכוש ועל אפשרות לבירור שיפוטי לפי סעיף 90, וכן יודיע כאמור אם לא קיבל החלטה בתוך ___ ימים מיום שהתקבלה אצלו הבקשה.
בקשה לדיון בבית משפט והגשת בקשה לחילוט אזרחי
90 נמסרה הודעה כאמור בסעיף 89(ד), רשאי טוען לזכות ברכוש להודיע לשר, בתוך 30 ימים מיום קבלת ההודעה, כי הוא מבקש בירור בבית משפט בעניין הרכוש לפי סעיף 65; הודיע אדם כאמור, יגיש תובע בקשה לחילוט רכוש לפי סעיף 65 [חילוט אזרחי] בתוך שבועיים; לא הוגשה בקשה לחילוט כאמור, יפקע צו התפיסה והרכוש יוחזר למי שממנו נתפס.
צו חילוט מינהלי סופי 91 (א) ניתן צו תפיסה מינהלי, ולא הוגשה בקשה לבירור בבית משפט [כאמור בסעיף 90], רשאי שר הביטחון לצוות על חילוט הרכוש שלגביו ניתן הצו, כולו או חלקו, במועדים המפורטים להלן:
(א) לעניין רכוש של ארגון טרור שהוכרז – לאחר שהארגון הוכרז בהכרזה סופית לפי סעיף 6, או ___ ימים לאחר שניתן הצו הזמני, לפי המאוחר;
(ב) לעניין רכוש שמיועד לביצוע מעשה טרור – 90 ימים לאחר מסירת הודעה בעניין צו התפיסה לפי סעיף 89(א), ואם לא נמצא טוען לזכות בשקידה סבירה – שנה מיום שניתן הצו;
(ג) הוגשה בקשה לשמיעת טענות כאמור בסעיף 89(ב) – 60 ימים לאחר שהודע למבקש על ההחלטה בעניינו.