חומר רקע
כ' באדר א' התשע"ו
29 בפברואר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – אי חיוב בריבית עקב שיהוי בביצוע הליכי הוצאה לפועל), התשע"ו-2016 (פ/2479/20) של ח"כ דוד ביטן ואחרים
ריבית בהוצאה לפועל על חוב שנובע מפסק דין או משטר – רקע
(1) ריבית על חוב שניתן לגביו פסק דין
סעיף 2 לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית והצמדה), מסמיך כל רשות שיפוטית1 שפוסקת לבעל דין סכום כסף, שמצווה על ביצועו של פסק כזה או שקובעת סכום כסף המגיע על פי חיקוק, לפסוק, לפי שיקול דעתה, לפסוק ריבית על אותו סכום. במקום לפסוק ריבית רשאית רשות שיפוטית, לפי שיקול דעתה, לפסוק הפרשי הצמדה בלבד או הפרשי הצמדה וריבית (סעיף 3א(א)). בהקשר זה, חוק פסיקת ריבית והצמדה מתייחס לשני סוגים של ריביות:
א) "ריבית רגילה": תקופת הזמן שבה "הריבית הרגילה" מתווספת לחוב מתחילה מהיום שבו הוגשה התביעה, או ממועד מוקדם יותר, החל מיום היווצרות עילת התביעה, שעליו החליטה הרשות השיפוטית; ומסתיימת ב"מועד הפרעון", קרי: במועד שבו ניתן פסק הדין שקבע את חיוב התשלום, או במועד שנקבע בפסק הדין לתשלומו של החוב, לפי המאוחר.
ב) "ריבית פיגורים": תקופת הזמן שבה "ריבית הפיגורים" מתווספת לחוב מתחילה ב"מועד הפרעון" הנ"ל ומסתיימת במועד התשלום בפועל.
שיעור הריבית הרגילה (סעיף 4(א)) ושיעור ריבית הפיגורים (סעיף 5(ב)) נקבעים על ידי שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים ועם נגיד בנק ישראל, ובאישור ועדת הכספים של הכנסת (סעיף 4(א)).
להלן דוגמה שתמחיש את מכלול ההוראות הנ"ל. נניח, למשל, את הנתונים הבאים: שמעון גרם נזק לראובן ב-1 בינואר 2010; ראובן הגיש תביעה נגד שמעון ב-1 ביוני 2012; פסק הדין שמחייב את שמעון לשלם לראובן סכום מסוים בגין הנזק, ניתן ב-1 בפברואר 2014; התשלום בפועל נעשה ב-1 בספטמבר 2014. בית המשפט רשאי לפסוק כי לסכום ששמעון נדרש לשלם לראובן תיווסף ריבית:
הריבית הרגילה – תיווסף החל מה-1 ביוני 2012 (=יום הגשת התביעה), או ממועד מוקדם יותר שעליו החליט בית המשפט, החל ב-1 בינואר 2010 (=היחום שבו נוצרה עילת התביעה). אם בית המשפט לא קבע דבר בפסק הדין – הריבית תמשיך להיווסף עד ל-1 בפברואר 2014 (=היום שבו ניתן פסק הדין); לעומת זאת, אם בית המשפט קבע, למשל, כי שמעון ישלם לראובן בתוך 30 ימים – הריבית תמשיך להיווסף עד ל-1 במרץ (=היום שנקבע כמועד התשלום).
ריבית הפיגורים – אם בית המשפט לא קבע דבר בפסק הדין – ריבית הפיגורים תיווסף לסכום לגבי התקופה שמה-1 בפברואר 2014 (=היום שבו ניתן פסק הדין) ועד ל-1 בספטמבר 2014 (=יום התשלום בפועל); לעומת זאת, אם בית המשפט קבע, למשל, כי שמעון ישלם לראובן בתוך 30 ימים – ריבית הפיגורים תיווסף מה-1 במרץ 2014 (=היום שנקבע כמועד התשלום) ועד ל-1 בספטמבר 2014 (=יום התשלום בפועל).
(2) ריבית על שטר
סעיף 81א(א) לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 (להלן – החוק) קובע, כי שטר ניתן לביצוע בהוצאה לפועל כמו פסק דין של בית משפט. מי שמבקש ביצוע של שטר נדרש להגיש ללשכת ההוצאה לפועל "בקשה לביצוע שטר". בשונה מפסק דין שבו עצם קיומו של החיוב בורר בערכאה שיפוטית, בשטר החיוב לא בורר על ידי ערכאה שיפוטית, ולכן החוק מאפשר לחייב להגיש התנגדות לביצוע הבקשה, בתוך 30 ימים מהיום שבו הומצאה לו האזהרה. הוגשה על ידי החייב התנגדות לביצוע השטר – רשם ההוצאה לפועל מחויב לעכב את בקשת הביצוע ולהעביר את בירור העניין לבית המשפט (סעיף 81א(ב), (ג) ו-(ד) לחוק).
סעיף 81א3 לחוק קובע הסדר של הפרשי הצמדה וריבית בהוצאה לפועל על שטר, שדומה בעקרונותיו להסדר הקבוע בחוק פסיקת ריבית והצמדה. לפי הסדר זה, תקופת הזמן שבה "הריבית הרגילה" מתווספת לסכום שבשטר מתחילה ב"מועד הפרעון" של השטר (=אם השטר הוא בר פרעון עם דרישה – יום הצגת השטר לפרעון, ובכל מקרה אחר – יום חלותו של השטר), ומסתיימת במועד האחרון להגשת התנגדות2 (סעיף 81א3(א) ו-(ב)). לעומת זאת, תקופת הזמן שבה ריבית הפיגורים מתווספת לסכום שבשטר מתחילה במועד האחרון להגשת התנגדות ומסתיימת במועד התשלום בפועל (סעיף 81א3(ג) לחוק).
גם כאן, ניתן דוגמה שתמחיש את מכלול ההוראות הנ"ל. נניח, למשל את הנתונים הבאים: שמעון משך שיק על בנק ונתן אותו לראובן; ראובן הציג את השיק לפרעון בפני הבנק של שמעון ב-1 בינואר 2014, והשיק חולל; ראובן הגיש את השיק לביצוע בהוצאה לפועל ב-1 ביוני 2014; המועד להגשת התנגדות חלף ב-1 ביולי 2014; הסכום שבשיק נפרע על ידי שמעון ב-1 בספטמבר 2014.
במקרה האמור, הריבית הרגילה תיווסף לסכום שבשטר מה-1 בינואר 2014 (=מועד הפרעון: יום הצגת השטר לפרעון), ועד ל-1 ביולי 2014 (=המועד האחרון להגשת התנגדות); וריבית הפיגורים תיווסף מה-1 ביולי 2014 (=המועד האחרון להגשת התנגדות) ועד ל-1 בספטמבר 2014 (=מועד התשלום בפועל).
התיקונים המוצעים
(1) תיקון סעיף 6 לחוק שעניינו "בקשת ביצוע"
(א) הזוכה רשאי להגיש לכל לשכת הוצאה לפועל בקשה לביצוע פסק הדין; הוא יציין בה פרטים מזהים של החייב כפי שייקבעו, ואם הוא קטין או פסול דין, וכן יפרש בה את ההליכים שהוא רוצה שיינקטו, ויכול הוא מפעם לפעם לבקש נקיטת הליכים נוספים.
(ב) לא תוגש בקשה לביצוע פסק דין כאמור בסעיף קטן (א) אלא לאחר שחלף המועד שנקבע בפסק הדין לביצועו, ואם לא נקבע מועד כאמור – לאחר שחלפו 30 ימים מיום מתן פסק הדין; ניתן פסק הדין שלא במעמד החייב ונדרש הזוכה או בא כוחו להמציא את פסק הדין לחייב, יחל מניין 30 הימים במועד המצאת פסק הדין.
(ב1) על אף האמור בסעיף קטן (ב), לא נקבע בפסק הדין מועד לביצועו, רשאי רשם ההוצאה לפועל להתיר לזוכה שביקש זאת, בבקשה הנתמכת בתצהיר, להגיש בקשה לביצוע פסק הדין, אף אם טרם חלפו 30 ימים מיום מתן פסק הדין, אם היה לרשם יסוד סביר להניח שאי-פתיחת תיק הוצאה לפועל עלולה לסכל את ביצוע פסק הדין.
(ב2) על אף האמור בחוק זה, בקשה לביצוע פסק דין שלא הוגשה בתוך 180 ימים מהמועד שנקבע לביצועו, ואם לא נקבע מועד כאמור – לאחר שחלפו 180 ימים מיום מתן פסק הדין, לא תיווסף לחוב הפסוק ריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, אלא החל ממועד הגשת הבקשה לביצוע פסק הדין, ואולם האמור בסעיף זה לא יחול על פסק דין למזונות.
(ג) על אף האמור בסעיף קטן (ב), רשאי זוכה להגיש בקשה לביצוע פסק דין למזונות בטרם חלפו 30 ימים מיום מתן פסק הדין או מיום המצאתו לחייב כאמור באותו סעיף קטן, ובלבד שאם נקבע בפסק הדין מועד לביצועו – חלף אותו מועד.
(ג1) על אף האמור בסעיף קטן (ב), רשאי זוכה להגיש בקשה לביצוע פסק דין לפינוי מושכר לאחר שחלפו 15 ימים מיום מתן פסק הדין או מיום המצאתו של פסק דין לחייב כאמור באותו סעיף קטן, ובלבד שאם נקבע בפסק הדין מועד לביצועו – חלף אותו מועד.
...
מוצע לקבוע כי זוכה שלא פעל למימושו של פסק הדין בתוך 180 ימים מיום מתן פסק הדין או מהמועד שנקבע לביצועו, ולא הגיש בקשה לביצוע פסק הדין למערכת ההוצאה לפועל – לא תיווסף לחוב הפסוק ריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה אלא החל ממועד הגשת הבקשה לביצוע פסק הדין. התיקון המוצע מחריג פסק דין למזונות מההוראה המוצעת.
(2) תיקון סעיף 81א3 לחוק שעניינו "הפרשי הצמדה לריבית בהוצאה לפועל על שטר ועל תביעה על סכום קצוב"
(א) בסעיף זה –
"מועד הפירעון" –
(1) לעניין שטר – אם היה השטר בר-פירעון עם דרישה – יום הצגת השטר לפירעון, ובכל מקרה אחר – יום חלותו של השטר; מקום שנאמר בשטר שיש לפרעו בריבית – לפי המועדים האמורים בסעיף 8(ד) לפקודת השטרות;
(2) לעניין תביעה על סכום קצוב – מועד הגשתה לביצוע בהוצאה לפועל;
"תביעה על סכום קצוב" – תביעה על סכום קצוב כמשמעותה בסעיף 81א1(א).
(ב) הסכום הנקוב בשטר או סכום התביעה בתביעה על סכום קצוב (בסעיף זה – סכום התביעה), ייגבה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, או, לפי בקשת זוכה – בתוספת ריבית בשיעור שנקבע לפי סעיף 4(א) לחוק פסיקת ריבית והצמדה, והכל החל במועד הפירעון ועד למועד הגשת התנגדות הקבוע בסעיפים 81א(ג) או 81א1(ד)(1), לפי העניין; בקשת הזוכה לפי סעיף קטן זה תוגש יחד עם הבקשה לביצוע השטר או התביעה, לפי העניין, והזוכה לא יהיה רשאי לחזור בו ממנה.
(ג) חלף המועד להגשת התנגדות כאמור בסעיף קטן (ב) ולא הוגשה התנגדות, ייווספו לסכום החוב, החל מאותו מועד ועד למועד התשלום בפועל, הפרשי הצמדה וריבית בצירוף ריבית צמודה לפי סעיף 5(ב) לחוק פסיקת ריבית והצמדה; בסעיף קטן זה, "החוב" – סכום התביעה בתוספת ריבית או הפרשי הצמדה וריבית כאמור בסעיף קטן (ב), לפי העניין.
(ג1) על אף האמור בחוק זה, בקשה לביצוע שטר שלא הוגשה בתוך 180 ימים ממועד פירעון, לא תיווסף לסכום החוב ריבית לפי חוק פסיקת והצמדה, אלא החל ממועד הגשת הבקשה לביצוע השטר.
(ד) על אף הוראות סעיפים קטנים (ב) ו-(ג), במקרים המפורטים בפסקאות שלהלן יחולו הוראות אלה:
(1) הוסכם בשטר, או בחוזה או התחייבות שמכוחם הוגשה התביעה על סכום קצוב, על תשלום ריבית, הפרשי הצמדה, הפרשי הצמדה וריבית או פיצוי אחר בשל פיגור בתשלום (להלן – ריבית הסכמית), תיווסף לסכום התביעה ריבית הסכמית ובלבד שהריבית אינה מנוגדת לכל דין;
(2) נקבעו בחיקוק שמכוחו הוגשה התביעה על סכום קצוב תשלום ריבית, הפרשי הצמדה או סעד אחר כפיצוי על פיגור בתשלום, וכל עוד ניתן להעניק אותו סעד, או נקבעה בחיקוק כאמור הוראה בדבר שלילת תשלום הפרשי הצמדה, בין מלאה ובין חלקית מבחינת השיעור או התקופה – תיווסף לסכום התביעה הריבית הקבועה באותו חיקוק.
(ה) רשם ההוצאה לפועל רשאי, לפי בקשת החייב ומטעמים מיוחדים שיירשמו, להקטין את תוספת הפרשי ההצמדה והריבית או תוספת הריבית האמורות בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג).
(ו) על ריבית לפי סעיפים קטנים (ב) ו-(ג) יחולו הוראות סעיף 7 לחוק פסיקת ריבית והצמדה.
מוצע לקבוע כי מחזיק בשטר שלא פעל למימוש השטר בתוך 180 ימים ממועד הפרעון של השטר, ולא הגיש בקשה לביצוע שטר למערכת ההוצאה לפועל – לא תיווסף לסכום הנקוב בשל החוב הפסוק ריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה אלא החל ממועד הגשת הבקשה לביצוע פסק הדין. התיקון המוצע מחריג פסק דין למזונות מההוראה המוצעת.
נקודות לדיון
מוצע לוועדה לשקול את הנקודות הבאות:
(1) ההצדקה לתיקון ודרכים אפשריות לתמרץ את הזוכה – בדברי ההסבר להצעת החוק הושם דגש רב על השתהותו של הזוכה, ועל הרצון לתמרץ את הזוכה לפנות להוצאה לפועל ולנקוט בהליכים לצורך אכיפת פסק הדין או השטר. בהקשר זה יש לתת את הדעת על מספר נקודות:
• השלכות שליליות אפשריות של תימרוץ הזוכה: האם תימרוץ הזוכה לנקוט בהליכי הוצאה לפועל אכן מוביל תמיד לתוצאה המיטבית? האם אין מצבים שבהם אי נקיטת ההליכים דווקא טובה לחייב? יש לתת את הדעת על כך, שתימרוץ לנקוט בהליכים בכל מקרה ובכל מצב עלול להוביל דווקא לפגיעה בחייב. כך, למשל, אם לאחר שניתן פסק הדין, הזוכה והחייב החליטו לנהל משא ומתן סביב תוצאות פסק הדין או ללכת להליך גישור. במקרה כזה, מתן תמריץ לזוכה לנקוט בהליכי הוצאה לפועל יחבל במאמצים להגיע להסכמות, ויוביל לפגיעה בחייב ולתוצאה טובה פחות לכל הצדדים.
• דרכים חלופיות לתמרץ את הזוכה: גם בהנחה שיש מקום לתמרץ את הזוכה לנקוט בהליכי הוצאה לפועל, מתעוררת השאלה האם שלילת ריבית תוך פגיעה ברציונאלים הכלכליים העומדים ביסוד דרישת תשלום הריבית היא הדרך הנכונה לבצע תמריץ זה? ניתן לשקול דרכים אחרות לתמרץ את הזוכה, שיפגעו פחות בזכויותיו. כך, למשל, במקום לשלול את הריבית על החוב, ניתן להטיל אגרות גבוהות יותר על הזוכה בשל ההשתהות, ולקבוע כי במקרה כזה האגרות יוטלו על הזוכה ולא יגולגלו על החייב.
• מתן מענה לבעיה ללא תימרוץ של הזוכה: נקודה נוספת שיש לשקול, היא האפשרות לתת מענה לבעיה שהוצגה בדברי ההסבר להצעת החוק שלא באמצעות מנגנון שיתמרץ את הזוכה – בדרך זו או אחרת – לנקוט בהליכי הוצאה לפועל, אלא באמצעות הענקת סמכות לרשם ההוצאה לפועל לפטור לחלוטין את החייב מריבית, אם יתברר כי ההשתהות בנקיטת הליכים מצד הזוכה נעשתה בחוסר תום לב ומתוך כוונה להגדיל באופן מלאכותי את גובה החוב. בהקשר זה יוער, כי לכל הפחות לגבי שטר, סעיף 81א3(ה) לחוק מקנה לרשם ההוצאה לפועל את הסמכות להקטין הן את תוספת הריבית הרגילה והן את תוספת ריבית הפיגורים, לפי בקשת החייב ומטעמים מיוחדים שיירשמו. ייתכן, אפוא, שהמענה לבעיה שהוצגה בדברי ההסבר יכול להיות הרחבה של הסמכות האמורה גם באופן שתאפשר לרשם לפטור את החייב מריביות באופן מוחלט (ולא רק להקטין אותן), וזאת הן לגבי שטר והן לגבי פסק דין.
(2) מקרים שבהם ההשתהות היא מוצדקת – השתהות הזוכה בנקיטת ההליכים יכולה להיגרם ממגוון של נסיבות שחלקן לא מוצדקות אבל חלקן מוצדקות. כך, למשל, יתכנו מצבים בהם ההשתהות נבעה ממחלה, מנסיעה ללימודים בחו"ל, מניהול משא ומתן עם החייב או אפילו מהעובדה שהזוכה ריחם על החייב בגלל שידע שהוא במצב קשה ולא רצה ללחוץ עליו. מדוע שבמקרים מעין אלה תיגרע זכותו של הזוכה לקבל ריבית על חוב שהחייב חייב לשלם ואינו משלם? התיקון המוצע אינו נותן מענה למקרים מעין אלה, שכן הוא קובע פטור גורף מריביות בכל מקרה של השתהות, ללא התייחסות לנסיבות הקונקרטיות של המקרה ולסיבות האפשריות להשתהות. כדי לתת מענה למקרים שבהם ההשתהות היא מוצדקת, מוצע לוועדה, במקום קביעת פטור גורף מריבית, לשקול את האפשרות להעניק לרשם ההוצאה לפועל סמכות לבטל באופן מלא את התוספת של הריבית לחוב, אם אכן יתברר כי השתהות הזוכה נעשתה בחוסר תום לב ומתוך כוונה להגדיל באופן מלאכותי את גובה החוב.
(3) הבחנה בין סוגים שונים של ריבית – התיקון המוצע קובע כי במקרה שהזוכה השתהה בנקיטת הליך מעל 180 ימים, לא תיווסף לחוב ריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה. מכיוון שחוק פסיקת ריבית והצמדה כולל בתוכו התייחסות הן ל"ריבית רגילה" והן ל"ריבית פיגורים", המשמעות היא שאף אחת מהריביות האמורות לא תיווסף לחוב. בהקשר זה יש מקום לשקול האם אין מקום להבחין בין הריביות השונות. לשם כך יש לבחון מהו ההיגיון הכלכלי העומד מאחורי הריביות השונות:
באשר לריבית רגילה – הסיבה העיקרית לתשלום ריבית רגילה על חוב היא אובדן נזילות הכסף. דהיינו: הכסף של הנושה שהה אצל הלווה תקופת זמן שבה יכול היה הנושה לעשות שימוש אחר בכסף ולצבור רווחים ממנו, והריבית מגלמת את הרווח שנגרע מהנושה בשל אי השימוש בכסף בתקופה שהכסף היה אצל החייב. לשון אחר: הכסף הוא נכס של הנושה, והריבית מגלמת את "דמי השימוש" באותו נכס בהתאם לתקופת השימוש. במקרים שבהם מדובר בחוב שנוצר כתוצאה מהלוואה רצונית, נוסף רציונאל נוסף לתשלום הריבית, שבמקרה כזה גם מגלמת רכיב של סיכון שהמלווה נושא בו בשל האפשרות של אי החזרת ההלוואה.
באשר לריבית פיגורים – מטרתה של ריבית הפיגורים היא לשמש תמריץ או אמצעי לחץ על החייב לשלם את חובו.
מוצע לוועדה לשקול, האם אין מקום להבחין בין הריבית האמורות, כך שהשתהות הזוכה מלנקוט בהליכים תוביל לכך שלחוב לא תיווסף ריבית הפיגורים שנועדה לתמרץ את החייב לשלם, אך כן תיווסף הריבית הרגילה שנועדה לשלם לנושה על השימוש בכסף?
(4) החלת ההסדר המוצע גם על חובות למדינה – ככל שהוועדה תאמץ את הרציונאל העומד ביסוד התיקון המוצע, ולפיו כדי למנוע מהזוכה להשתהות ובכך להגדיל את החוב מוצדק לפטור את החייב מריבית על החוב, כי אז נראה שאין מקום להבחין בין מצב שבו הנושה הוא גורם פרטי למצב שבו הנושה הוא רשות ציבורית. לשון אחר: קבלת הקונספציה שבהצעת החוק צריכה להוביל להחלת ההסדר המוצע גם באשר לחובות של הפרט כלפי רשויות ציבוריות, כך שגם אם רשות הציבורית משתהה בנקיטת הליכים מעבר ל-180 ימים, לא תיווסף ריבית על חובו של הפרט לרשות הציבורית.