חומר רקע
אל: חברי ועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים וועדת הכנסת המשותפת
21 מרץ 2016
מסמך רקע לקראת דיון של ועדת הכנסת המשותפת וועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים לפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע תש"ע- 2009 (להלן- הוועדה, החוק) ביום 22.3.16
רקע לדיון:
ביום 29.6.15 אישרה מליאת הכנסת, בהתאם לסעיף 41(5) לחוק, צו הקובע את הארכת תקופת הפיילוט (תקופת המבחן) של המאגר הביומטרי שהחלה ב-30.6.13 והסתיימה ב- 29.6.15 (תקופת הפיילוט המקורית), בתשעה חודשים נוספים, זאת לאחר שתקופת הפיילוט שארכה שנתיים הגיעה לסיומה ושר הפנים ביקש את הארכתה על מנת לקבל זמן נוסף להגיע להחלטה לגבי המשך הטיפול בתעודות הזהות הביומטריות ובמאגר הביומטרי. תקופת הפיילוט המוארכת אמורה להסתיים ב- 31.3.16.
בדיון הנוכחי מתוכננת הוועדה לדון בדו"חות המסכמים את תקופת המבחן ובדו"חות התקופתיים שהוגשו לאחר הארכתה וכן בדו"חות נלווים של הגופים המפקחים על תכנית המבחן ומבקריה (לרבות דו"ח מבקר המדינה בנושא).
תכנית המבחן פועלת על פי צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), התשע"א-2011 (להלן- צו תכנית המבחן).
הפעלתה של תכנית המבחן מרוכזת בידיהן של שתי רשויות הפועלות במשרד הפנים: הרשות לניהול המאגר הביומטרי אשר הוקמה בחוק ורשות האוכלוסין והגירה. (ראו בהמשך המסמך טבלת פירוט של גופים שונים הפועלים לפי החוק ותפקידיהם).
צו תכנית המבחן הנו מפורט מאוד ומתווה למעשה את כלל הבדיקות והפעולות שיש לבצע בתקופת המבחן על מנת לקיים את המטרות המנויות בסעיף 41 לחוק (מפורט להלן). את הצו הוציא שר הפנים בהתייעצות עם שר המשפטים, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכנסת המשותפת.
רקע כללי:
חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, תש"ע- 2009
מטרתו העיקרית של החוק היא לקבוע הסדרים להנפקת מסמכי זיהוי ומסמכי נסיעה (דרכונים) לתושבי ישראל, שיכללו אמצעי זיהוי ביומטריים, היינו תעודות זהות "חכמות" הנושאות שבב אלקטרוני ובו תמונת תווי פנים ושתי טביעות האצבעות המורות של אדם וזאת על מנת למנוע זיופים ושימוש בזהויות אחרות.
החוק מסדיר במקביל הקמתו של מאגר ביומטרי שיכלול את אותם אמצעי זיהוי ביומטריים וכן את השימושים המותרים במאגר זה, בעיקרם של משטרת ישראל.
מטרה נוספת של החוק זה היא קביעת הסדרים נדרשים להגנה על פרטיותם של האזרחים שנלקחו מהם אמצעי הזיהוי הביומטריים ואבטחת המידע שבמאגר.
הרקע לקיומה של תכנית המבחן (פיילוט)
במהלך הדיונים על החוק עלו שאלות לגבי הצורך במאגר ביומטרי על מנת להשיג את מטרת החוק העיקרית- מניעת זיופי זהויות. והאם אין להסתפק בקיומן של תעודות זהות ביומטריות שממילא אינן ניתנות לזיוף, מבלי שטביעות האצבע ותמונת הפנים הביומטרית ייאגרו במאגר שאף אושרו בו שימושים נרחבים ביותר למשטרת ישראל. החשש שעלה היה מפריצתו של מאגר כאמור ומהפגיעה הבלתי הפיכה עם זליגתו של מידע ביומטרי כדוגמת טביעות אצבע. זאת, במיוחד על רקע השימושים הנרחבים שאושרו בו ובמידע שיועבר החוצה ממנו, בעיקר למשטרת ישראל, אפילו בחקירה של עבירות מסוימות מסוג עוון (פחות משלוש שנות מאסר).
השאלה החוקתית העולה היא אם באיזון בין הסיכון בפגיעה בזכות לפרטיות של כלל אזרחי המדינה לבין הצורך למנוע זיופי זהויות- אגירת טביעות האצבע ותמונות הפנים של כלל אזרחי המדינה היא אכן אמצעי מידתי ונדרש. זאת גם לאור הטענה שגם המאגר לא מספק מענה סופי והרמטי ל"הרכשות כפולות" (הרכשה כפולה- מצב בו אדם מתחזה לאחר ומקבל מסמך זיהוי ששמו של אחר מצוין בו, אך המאפיינים הביומטריים שבו הם של המתחזה). כמו כן ,גם למאגר יש סטטיסטיקה קבועה של טעויות. כך, על כל 10,000 תעודות יש נתון ביומטרי שניתן לפספס ואז עלולים להיות שני אנשים עם אותה תעודה.
לפיכך הוחלט כי טרם כניסתו של כל החוק לתוקף יבוצע ניסוי לגבי הצורך בקיומו של מאגר ביומטרי. על פי סעיף 41 לחוק נקבעה תחולה הדרגתית של החוק והפעלתה של תקופת מבחן (פיילוט) , שבמהלכה יחולו הוראות החוק באופן וולונטרי על תושבים שיתנו הסכמתם לכך בכתב, במטרה לבחון בתקופה זו שלוש מטרות:
1. אופן היישום של הוראות החוק (הקמת מאגר, ניהולו, הנפקת תעודות זהות וכו")
2. נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי ומטרות המאגר כאמור- בחינה זו נעשית בעיקר על ידי בחינת חלופות לקיומו של מאגר, אשר יענו בצורה מספקת על הצורך במניעת זיוף זהויות. הבדיקות הנדרשות בעניין זה מפורטות בצו תכנית המבחן ובפרוטוקול ניסוי שהוצא לפיו.
3. המידע שיש לשמור במאגר ואופן השימוש בו- האם ניתן לשמור במאגר הרכב אחר ומופחת של אמצעים ביומטריים ולאו דוקא טביעות שתי האצבעות המורות ותמונת הפנים גם יחד.
המסמכים לדיון אשר נמצאים על שולחן הוועדה
על שולחן הוועדה נמצאים:
דו"חות מסכמים (לתקופה שמתחילת הפיילוט ועד ל 31.3.15- שלושה חודשים לפני תום תקופת הפיילוט המקורית), שהוגשו ערב הארכת הפיילוט על ידי הרשות לניהול המאגר הביומטרי, רשות האוכלוסין והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (רשויות ניהול תכנית המבחן).
דו"חות נתונים חצי שנתיים של רשויות ניהול המאגר הביומטרי לתקופות ינואר 2015-יוני 2015 (תקופת הפיילוט הרביעית) וכן לתקופה יולי 2015- דצמבר 2015 (תקופת ההארכה הראשונה שהיא תקופת הפיילוט החמישית).
דו"ח מסכם והמלצות של הוועדה המייעצת והמפקחת לקראת תום תקופת המבחן בראשות הממונה על היישומים הביומטריים במשרד רוה"מ מ- 28.5.15;
דו"ח פיקוח מסכם לתקופת המבחן של הממונה על היישומים הביומטריים מיולי 2015 ומסמך מעודכן אל היועמ"ש לוועדה ממרץ 2016 שנלווה לו.
עיקרי ההמלצות בדו"חות המסכמים והמעודכנים
רשויות ניהול המאגר הביומטרי ותכנית המבחן- ממליצות כי תקופת הפיילוט לא תוארך. מבחינתן נבדקו כל הפרמטרים הדרושים לגבי נחיצות המאגר הביומטרי והנתונים מצביעים כי לאחר בדיקת החלופות לקיומו של מאגר הנתונים מצביעים על חלופת קיומו של מאגר המכיל נתוני זיהוי ביומטריים מלאים- היינו שתי טביעות אצבע ותמונת פנים- היא הטובה ביותר להגשמת מטרות החוק וצו תכנית המבחן. לפיכך מומלץ להחיל את החוק על כלל התושבים במהלך הדרגתי של מספר שנים;
מדו"חות הממונה על היישומים הביומטריים והוועדה המייעצת המפקחת על התנהלות על תקופת המבחן ובחינת תוצאותיה עולה כי-
נותרו עדיין פערים בניהול תכנית המבחן אשר לא נסגרו בהתאם לדו"ח הפיקוח של הממונה והוועדה המייעצת, אם כי רבים מהפערים שהועלו בדו"ח הפיקוח הראשון נסגרו; (ראו להלן- נקודות מוצעות לדיון)
אין מקום להאריך את תקופת המבחן;
יש נימוקים המבססים את נחיצות המאגר הביומטרי;
מאגר המידע הביומטרי יכיל תמונות פנים בלבד- בחירה במאגר ביומטרי המבוסס על תמונות פנים בלבד היא נקודת האיזון המתאימה למטרה העיקרית והראשונה של פרוייקט התיעוד הלאומי החכם – הנפקת תיעוד לאומי חכם ואמין ומניעת וצמצום תופעת "ההרכשות הכפולות".
הוועדה ממליצה על תכנית מעבר מדורגת בת שלושה שלבים שתיתן מענה מתאים ומבוקר, כאשר בתקופת המעבר עד למעבר הסופי לחלופת הפנים, הנפקת מסמכי זיהוי ביומטריים תוסיף להיות וולונטרית.
בנוסף, היה על שולחנה של הוועדה בעת הארכת צו תכנית המבחן דו"ח מבקר המדינה לגבי תיעוד לאומי ביומטרי שפורסם ב- 23.6.15-
מבקר המדינה בדק את השנה הראשונה של הפיילוט היינו בין החודשים ינואר- יולי 2014 וכן ערך בדיקות השלמה בחודשים ספטמבר 2014-ינואר 2015.
הליקויים העיקריים שמצא המבקר:
היעדר מידע ונתונים אודות היקף תופעות גניבת הזהות וההתחזות עקב הרכשות כפולות והנזק הנגרם בגינן. זאת, במיוחד לאור העובדה שהצורך המרכזי שלשמו הוקם המאגר הוא מניעת הרכשות כפולות;
תכנון לקוי של תקופת המבחן מבחינת תכנית עבודה מפורטת;
שימוש במערכת השוואת טביעות אצבע זמנית בתקופת המבחן- מערכת ההשוואה מהווה את ליבה של תכנית המבחן כי היא מאתרת הרכשות כפולות ואמורה למנוע התחזויות (נושא שככל הנראה יושב בסופו של דבר);
החלפת סורקי טביעות האצבע- עד חודש יולי 2014 במשך למעלה משנה מתחילת הפיילוט, נעשה שימוש בלשכות האוכלוסין בסורק שביצועיו חלשים ולא מתאימים לפרויקט, גם אליבא דרשויות הפיילוט. 430,000 טביעות כבר הורכשו בסורק זה ולגביהן יש בעיה הן בהשוואה המתבצעת בין הטביעה בתעודה לזהותו של האדם. לעניין זה השלכה גם על החלופות שנבחנו על טביעות שנלקחו בסורק הישן;
פערים שונים בבדיקת החלופות שהן למעשה לב לבו של הפיילוט. הפערים מתייחסים בעיקר לחלופת התשאול לגביה נטען שלא נבדקה באופן מעמיק מספיק כדי להוות חלופה אמיתית. חצי שנה לפני תום תקופת המבחן ונכון לינואר 2015, טוען המבקר כי טרם יושמה שיטת הבדיקה של חלופת התשאול ונותרו פעולות לנקוט טרם מימושה. המבקר מתייחס גם לבעייתיות בבדיקה של חלופה המכונה "שיטת ההקבצים" (יש לציין כי בדו"ח המסכם שהגישו רשויות הפיילוט במרץ 2015, פחות מחודשיים לאחר ממצאי המבקר, נטען כי נבדקה בו חלופת התשאול ומוצתה).
נקודות לדיון:
כיצד מתיישבות ההמלצות הסותרות של רשויות ניהול המאגר הביומטרי לקיומו של מאגר המכיל טביעות אצבע ותמונת פנים עם ההמלצות של הממונה על היישומים הביומטריים והוועדה המייעצת לקיומו של מאגר עם תמונות פנים בלבד תוך הדגשת הסכנות בשמירתן של טביעות אצבע והעובדה כי מאגר תמונות פנים יספיק על מנת לקיים את מטרות החוק.
הפערים שעדיין קיימים בניהול תכנית המבחן והשלכתם על ניהולה לפי דו"ח הפיקוח של הממונה על היישומים הביומטריים מיולי 2015 ובהם:
תקפות ממצאי תקופת המבחן בהתבסס על מערכת הביניים "להב" (סעיף 5.2.1 );
אבטחת איכות המסמכים (סעיף 5.1.3);
החלפת סורקי טביעת אצבע בלשכות והשלכות ההחלפה על איכות ההרכשה (סעיף 5.1.9);
יש להתעדכן מול הממונה לגבי פערים נוספים שהוזכרו בדו"ח ולא ברור אם נסגרו.
נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי לשם מניעת התחזויות לאור היקף ההרכשות הכפולות בתקופת הפיילוט – מהדו"ח לתקופה החמישית של הפיילוט של הרשות לניהול המאגר הביומטרי עולה כי ב- 83 מקרים בלבד התקבלו נתונים שהיו עשויים להעיד על הרכשות כפולות (היינו-ישנן שתי בקשות לתיעוד של אותו אדם עם נתונים ביומטריים שונים). להדגיש כי לגבי נתונים אלה מצוין בדו"ח כי הם עשויים להעיד על ניסיונות התחזות אם כי לא מצוין כמה כאלה אכן היו בפועל.
נחיצות קיומו של מאגר ביומטרי לאור היקף עבירות הזיוף של תיעוד לאומי ישראלי שהתגלו על ידי המשטרה ועל ידי רשות האוכלוסין- החוק חוקק על בסיס נתון שלא גובה עד כה בנתונים לפיו מדובר במאות אלפי מקרים המהווים מכת מדינה הנמדדת במאות אלפים. מדו"ח רשות האוכלוסין לתקופה החמישית של הפיילוט עולה כי מדובר בכמות מקרים העומדת על פחות מ- 250. עוד יש לציין כי מתוך עבירות אלה היו עשרה מקרים בלבד של התחזות לאחר לאורך כל תקופת הפיילוט וכן כי אף אחד מניסיונות הזיוף לא היה של תיעוד ביומטרי- תעודת זהות או דרכון.
מיצוי בדיקת חלופת התשאול שהיא החלופה לפיה אין נחיצות במאגר ביומטרי- לפי דוח רשות האוכלוסין שצוין לעיל, בדיקת חלופה זו הפכה להיות סטטיסטית ולא באמצעות מתחזים. במקביל, נתוני תכנית המבחן מראים כי מרבית התושבים לא העלו כל חשד להתחזות בתשאול הראשוני (קו ראשון) ורק מעטים נאלצו לעבור לתשאול מעמיק ויסודי יותר (קו שני).
הליקויים שהועלו בדו"ח מבקר המדינה ותיקונם.
למסמך זה מצורפים נתונים מתוך דו"חות הרשויות המפעילות את תכנית המבחן שהועלו כנקודות לדיון.
הגופים השונים שהוקמו במסגרת החוק הביומטרי (בחלקים הרלוונטיים לתכנית הפיילוט)
הגוף תפקידיו הערות
הרשות לניהול המאגר הביומטרי – סע' 11 לחוק (להלן: הרשות הביומטרית- בראשה מר גון קמני) ניהול המאגר הביומטרי- הפקת הנתונים, עיבודם, אבטחת המאגר ואחזקתו וניהולו השוטף- הרשות מנהלת את המאגר בתקופת הפיילוט בכל האספקטים האמורים ביחד עם רשות האוכלוסין שמנהלת את הפיילוט בחלקים הקשורים לאספקת והנפקת תעודות הזהות הביומטריות. מוקמת על ידי השר ונמצאת במשרד הפנים
הממונה על היישומים הביומטריים- סע' 30 לחוק
(מר רם ולצר) (1) להמליץ על מדיניות כוללת בתחום היישומים הביומטריים, לרבות לעניין יעדים, מדדים, תקנים והנחיות בעניינים אלה:
(א) הקמה, תפעול ותחזוקה של המאגר הביומטרי וגישה אליו;
(ב) פיתוח היישומים הביומטריים;
(ג) בקרה על היישומים הביומטריים והמאגר הביומטרי;
(2) להמליץ על מדיניות בתחום אבטחת המאגר הביומטרי ואבטחת המידע המועבר למרכז הנפקה, לרבות לעניין הנהלים ותקני האבטחה, ולמעט בעניינים המוסדרים בחוק להסדרת הביטחון;
(3) לפקח על יישום הוראות חוק זה והתקנות, הכללים, הנחיות הרשות ונוהלי הרשות אשר נקבעו מכוחו, וכן על פעולות ראש הרשות לפי חוק זה.
* על פי הצו הביומטרי הממונה הוא יושב הראש של הוועדה המייעצת לפיילוט הביומטרי (ר' להלן) לפל כניסתו עם
ועדת השרים ליישומים ביומטריים- סע' 31 לחוק תפעל בשם הממשלה בעניינים שקבעה לצורך יישום ההוראות לפי חוק זה. בת ארבעה חברים לפחות, והם: ראש הממשלה (והוא יהיה היו"ר ושר הפנים- ממלא מקומו), שר הפנים, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים- אישורה נדרש לקביעת צו על ידי שר הפנים לפי סעיף 41(5) לגבי הפיילוט.
ועדת הכנסת המשותפת ליישומים ביומטריים- סעיף 32 לחוק
1.תפעל בעניינים הנוגעים לפעילות רשויות הביטחון ולאבטחת מידע, לפי חוק זה; ואלה חברי הוועדה: יושב ראש ועדת החוץ והביטחון של הכנסת והוא יהיה היושב ראש, יושב ראש ועדת הכנסת המשותפת, חברי ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת וחברי ועדת המשנה למודיעין ולשירותים חשאיים של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.ישיבותיה של הוועדה הן חסויות.
2. לפי סעיף 41 (4) לחוק הוועדה אמורה לקבל את הדיווח המסכם של תקופת המבחן ולפי סעיף 41(5) מתבקש, בין היתר, גם אישורה לצו שיביא שר הפנים לגבי המשך פעולה בתום תכנית הפיילוט. הוועדה לא התכנסה מעולם לדיון במנדט שלה לגבי אבטחת מידע
ועדת הכנסת המשותפת הוועדה המשותפת לוועדת החוקה, חוק ומשפט, ועדת המדע והטכנולוגיה ווועדת הפנים והגנת הסביבה. הוקמה בחוק הביומטרי כוועדה אליה יש לדווח דיווחים שונים לגבי הפעלת החוק.
לפי סעיף 11 (ב) לצו הביומטרי היא הוועדה אליה יש לדווח אחת לחצי שנה במשך תקופת המבחן.
אישורה של הוועדה נדרש לפי סעיף 41(5) לצו שיביא שר הפנים לגבי המשך פעולה בתום תכנית הפיילוט.
ועדה מייעצת לפי סע' 10ד. לצו תקופת המבחן לפי החוק ממונה ע"י שר הפנים. מתפקידה לפקח על התנהלות תקופת המבחן ועל בחינת תוצאותיה.
בראשה עומד הממונה על יישומים ביומטריים.
חבריה: 1. הסטטיסטיקאי הממשלתי
2.ראש הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע
3.ראש המטה ללוחמה בטרור במשרד רוה"מ
4.נציג ציבור בעל ידע בתחום אבטחת מידע