חומר רקע
כ"ח בתשרי התשע"ה 11 באוקטובר 2015
אל: ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה בהצעת חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תיקון מס' 19)
חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב–1962 (להלן- החוק), עוסק בכשרותם של קטינים ובגירים לפעולות משפטיות. חלקו הראשון של החוק עוסק בכשרות משפטית- קובע כי כל אדם כשר לפעולות משפטיות, זולת אם כשרותו נשללה או הוגבלה בחוק או בפסק דין של בית המשפט. הפרק השני של החוק עוסק בקטינים ומסדיר את אפוטרופסותם של הורים, חובותיהם, אחריותם ועוד. הפרק השלישי של החוק מסדיר את מוסד האפוטרופסות ואת הליך מינויו של אפוטרופוס על ידי בית המשפט. הצעת החוק שלפנינו עוסקת בהסדרה של מוסד האפוטרופסות, מבקשת להוסיף ערוץ של כלי לתכנון משפטי באמצעות ייפוי כוח מתמשך ומתן הנחיות מקדימות ובנוסף, מבקשת להרחיב את מערך הפיקוח וסמכויותיהם של מפקחים באפוטרופוס הכללי.
רקע- מינוי אפוטרופוס על ידי בית המשפט
סעיף 33 לחוק קובע את הנסיבות בהן יכול בית המשפט למנות לאדם אפוטרופוס-
"33. אימתי יתמנה אפוטרופוס
(א) בית המשפט רשאי למנות אפוטרופוס –
(1) לקטין ששני הוריו מתו או שהוכרזו פסולי-דין או שהאפוטרופסות לקטין נשללה מהם לפי סעיף 27, או הוגבלה לפי סעיף 29 או שהם אינם מסוגלים למלא כלפי הקטין את חובותיהם לפי הפרק השני או שהם נמנעים, ללא סיבה סבירה, מלמלא את חובותיהם האמורות, כולן או מקצתן;
(2) לקטין – בנסיבות האמורות בסעיף 28 או בסעיף 29;
(3) לפסולי-דין;
(4) לאדם אחר שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לעניניו, כולם או מקצתם, ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו;
(5) לאדם שאין עדיין אפשרות לזהותו;
(6) לעובר."
הלכה למעשה מתמנים מדי שנה עשרות אלפי אפוטרופסים לאנשים בעלי מוגבלויות נפשיות, שכליות, בעלי לקויות נפשיות, ולקשישים רבים ועוד, בעילה שהם אינם יכולים לדאוג לענייניהם כקבוע בסעיף 33(4) לחוק.
החוק אינו קובע מסמרות בדבר הראיות הנדרשות להוכחה שאדם אינו מסוגל לדאוג לענייניו כאמור, ואינו מבנה את שיקול דעת בית המשפט, פרט לקביעה כי בית המשפט ימנה כאפוטרופוס מי שנראה לו מתאים ביותר לטובת החסוי בנסיבות העניין. אפוטרופוס כאמור יכול להיות יחיד או תאגיד (לפי החוק ניתן למנות גם את האפוטרופוס הכללי אך בפועל הדבר לא נעשה). עוד קובע החוק את חובת האפוטרופוס לפעול לטובת החסוי.
החוק אינו יוצר הבחנה בין העניינים השונים לגביהם ניתן למנות אפוטרופוס (גוף, רכוש וכו'), אולם, החוק קובע רשימה של פעולות שהאפוטרופוס אינו מוסמך לעשותן אלא באישור מראש של בית המשפט וביניהן- העברה של יחידת משק חקלאית או של דירה, פעולה שתוקפה תלוי ברישום בפנקס המתנהל לפי חוק ועוד.
לעניין פיקוח על אפוטרופוסים- החוק קובע כי על האפוטרופוס להגיש לאפוטרופוס הכללי פרטה של נכסי החסוי לאחר כניסתו לתפקיד, וכן עליו להגיש דין וחשבון לפחות אחת לשנה. החוק אינו קובע הנחיות לאפוטרופוס מעבר לדרישה לפעול לטובת החסוי ואינו קובע כיצד האפוטרופוס הכללי יפקח על אפוטרופסות בהיבטים שאינם רכושיים (כגון עניינים אישיים וגופניים).
אמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות
מזה מספר שנים מתחולל שינוי בגישה ביחס לאפוטרופסות במדינות רבות ברחבי העולם, מגישה פטרנליסטית, שנועדה להגן על החסוי באמצעות מינוי האפוטרופוס, לגישה השמה דגש על כבודם וזכויותיהם של הנמנים עם הקבוצות האמורות והמבקשת להעצים ולהגביר את עצמאותם של אותם אנשים. שינוי הגישה בא לידי ביטוי, בין היתר, באמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות, שאותה אשררה ישראל בספטמבר 2012. אמנה זו קוראת למדינות לקבוע כי בעלי מוגבלויות הינם בעלי כשרות משפטית שווה וקוראת לנקוט אמצעיים הולמים במטרה להבטיח להם גישה לתמיכה שהם זקוקים לה כדי לממש את כשרותם המשפטית, כפי שקובע סעיף 12 לאמנה בדבר הכרה שווה בפני החוק:
"....2. מדינות שהן צדדים מכירות בכך שאנשים עם מוגבלויות הינם בעלי כשרות משפטית שווה לזו של אחרים, בכל היבטי החיים.
3. מדינות שהן צדדים תנקוטנה אמצעים הולמים כדי להבטיח לאנשים עם מוגבלויות גישה לתמיכה שהם עשויים להזדקק לה, על מנת לממש את כשרותם המשפטית.
4. מדינות שהן צדדים תבטחנה כי כל האמצעים הנוגעים למימוש הכשרות המשפטית יכללו הגנות הולמות ומועילות למניעת ניצול לרעה, בהתאם למשפט הבינלאומי של זכויות האדם. הגנות אלה תבטחנה כי אמצעים הנוגעים למימוש הכשרות המשפטית יכבדו את הזכויות של האדם, את רצונו ואת העדפותיו; יהיו נטולי ניגוד עניינים והשפעה בלתי הוגנת; יהיו מידתיים ומותאמים לנסיבותיו של האדם; יחולו לפרק זמן קצר ככל האפשר ויהיו כפופים לביקורת סדירה של רשות או גוף שיפוטי מוסמכים, עצמאיים וחסרי פניות. היקף ההגנות ייקבע באופן יחסי לדרגת ההשפעה של אמצעים אלה על זכויותיו וענייניו של האדם....."
כבר משנות השמונים והתשעים החלה מגמה במדינות רבות בעולם של בחינה מחדש של חוקי האפוטרופסות. במדינות רבות נערכו שינויים במסלולים שונים: פיתוח כלי תכנון משפטיים- ייפוי כוח מתמשך, ייפוי כוח רפואי, הנחיות מקדימות, הסכמי ייצוג; כללים לעניין מידתיות- בחירת האמצעי הפחות מגביל (ישנן מדינות שפיתחו לפיכך מינוי פחות מגביל כמו מנהל, עוזר אישי מנחה או מלווה), הגבלת משך המינוי, צמצום תחום המינוי, הימנעות ממינוי אפוטרופוס כאשר ניתן להסתפק באמצעים פחות מגבילים; מציאת פתרונות חלופיים לאפוטרופסות- בדרך של הגנה מפני נזקים מבלי לשלול את הכשרות המשפטית (בגישה זו, במצבי סיכון כן תוגבל הכשרות המשפטית); פיתוח מוסד של "תמיכה בקבלת החלטות"- כשרות משפטית מלאה לאדם, בבסיס גישה זו שמירה על רצונותיו של האדם במקום שיקולים של טובתו; פיתוח כלים פרוצדורליים שיבטיחו הליך הוגן- חובת נוכחות האדם, בחינה תקופתית, ייצוג משפטי, דרישות ביחס לחוות דעת המומחה בהליך ועוד.
ניצנים של שינוי גישה בישראל ניתן לראות במספר פסקי דין בהם מצא בית המשפט שניתן לאזן בין הצורך להגן על האדם מבחינה כלכלית לבין שמירה על האוטונומיה שלו וצמצומה באופן פחות מגביל, כך לדוגמה בבע"מ 815/05 פלונית נגד היועמ"ש נקבע על ידי כב' השופט שפירא:
"מאחר ויש מי שמוכן לטפל בנכסיה של המערערת (בנה) הרי שלא מתקיימים התנאים למינוי אפוטרופוס, על פי סעיף 33(א)(4). בנוסף, אף אם היו מתקיימים התנאים, אזי מינוי אפוטרופוס אשר ישלוט בנכסיה של המערערת באופן קבוע, אינו הפיתרון הראוי המאזן בין זכויותיה החוקתיות ובין הרצון להגן על נכסיה בעיתות בהן היא נדרשת להגנה זו....אף העדפת בן מאיים על אחר, הינה תופעה נפוצה, ועדיין אין הדבר מצדיק מינוי אפוטרופוס לכל אדם מזדקן. במקרה דנן, לא מדובר באדם עתיר נכסים, כמפורט לעיל, ולפיכך, מינוי אפוטרופוס למערערת אינו מידתי. יחד עם זאת, ביטול המינוי יהיה בכפוף להגבלות המוסכמות אף על המערערת....
לאור האמור לעיל, אני מקבל את הערעור ומורה על ביטול מינוי האפוטרופוס. על מנת להגן על נכסיה של המערערת אני מורה כי תוך 10 ימים ממועד קבלת פסיקתא, תירשמנה....הערות אזהרה על דירתה ועל זכויותיה במחצית הדירה הנוספת, כשהפסיקתא מהווה "התחייבות להימנע מלעשות עסקה", כמשמעותה בסעיף 126 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969. מחיקת הערת האזהרה תעשה רק על ידי צו בית משפט...
על מנת להגן על כספה של המערערת אני מורה כי:
1. כל פעולה בחשבון לזכות צד ג' תחייב חתימה של מורשה חתימה נוסף, אשר יתווסף לחשבונה, על פי בחירתה, בכפוף לאמור בסעיף 2 להלן.
2. כל משיכה של כספים מחשבונה מעבר ל 6,000 ₪ בחודש, תחייב את חתימת מורשה החתימה הנוסף."
הצעת החוק
הצעת חוק ממשלתית זו נועדה, לפי דברי ההסבר, לחזק את זכויותיהם וכבודם של חסויים במדינת ישראל. הצעת החוק מבקשת לעגן מנגנון לתכנון משפטי בדמות ייפוי כוח מתמשך, לקבוע כללים לעניין מינוי אפוטרופוס ולקבוע את חובות האפוטרופוס שימונה, כפי שיפורט להלן.
לפי דברי ההסבר להצעת החוק, ההצעה נועדה להביא לידי ביטוי את הגישה החדשה שהתפתחה ברחבי העולם שעקרונותיה הם:
עקרון הצורך- ימונה אפוטרופוס רק כאשר יש הכרח לעשות כן.
עקרון האמצעי הפחות מגביל- [יש מקומות שפיתחו לשם כך אופציות של מינוי פחות מגביל כמו מנהל, עוזר אישי מנחה או מלווה].
עקרון טובת החסוי-חובתו של כל גורם המחליט בענייני החסוי לפעול לטובתו ולשמירת זכויותיו. אולם, טובת החסוי נסוגה מפני רצון החסוי אם הביע זאת כשהיה מסוגל להבין בדבר.
עקרון ההחלטה העצמאית- לאפשר ככל הניתן לאדם לקבל החלטות הנוגעות לו.
עקרון ההשתתפות.
שמירת האוטונומיה של החסוי ומעורבותו בחברה.
ההסדרים המוצעים הם:
ייפוי כוח מתמשך- מוצע לאפשר לאדם בהיותו מסוגל להבין את משמעות מתן ייפוי כוח כאמור, למנות אדם אחר אשר יהיה מוסמך לפעול בענייניו אם וכאשר יחדל להיות מסוגל לקבל החלטות ולהבין בדבר. הממנה יוכל להחליט באלו נושאים למנות ואף לתת הנחיות מקדימות למיופה הכוח. כתנאי למתן תוקף לייפוי הכוח המתמשך וכדי למנוע זיופים ולהבטיח שהממנה חתם על ייפוי הכוח באופן חופשי, מוצע כי ייפוי כוח כאמור ייחתם בפני עו"ד ויופקד במשרדי האפוטרופוס הכללי כאשר האדם מבין בדבר.
לפי הצעת החוק, במקרה של ייפוי כוח מתמשך, לא יהיה פיקוח על הממונה וגם לא יהיו לו חובות דיווח. אולם, מאחר שבניגוד לייפוי כוח רגיל, הממנה אינו יכול לפקח על מיופה הכוח המתמשך מאחר שהוא כבר לא יבין בדבר בעת היכנס ייפוי הכוח לתוקף, יחולו על ייפוי הכוח המתמשך דינים המשלבים בין דיני השליחות ובין דינים שונים שנועדו להגן על החסוי.
עוד מוצע להסדיר את המקרים בהם בית המשפט יתערב בייפוי כוח מתמשך ובסמכויותיו של מי שמונה בייפוי כוח כאמור.
מוצע לתקן את הפרק המסדיר מינוי אפוטרופוס על ידי בית המשפט, לפרט את השיקולים שעל בית המשפט לשקול בעת מינוי אפוטרופוס (על בית המשפט להתרשם כי יש בכך צורך לשם שמירת טובתו של החסוי, כי לא ניתן לשמור על טובת החסוי בדרך מגבילה פחות ועוד), לקבוע כי על בית המשפט לשקול אלו עניינים נדרש למסור לאפוטרופוס, ולעגן עקרונות מנחים על פיהם יהיה חייב אפוטרופוס לפעול- לשמור על כבוד החסוי, פרטיותו, להתנהל בדרך שתאפשר לחסוי לממש את יכולותיו ולשמור על מרב העצמאות, חובתו לשמוע את דעתו של החסוי בטרם קבלת החלטה ועוד.
מוצע להסדיר את מינויים וסמכויותיהם של מפקחים במשרד האפוטרופוס הכללי, אשר יפקחו על אפוטרופוסים ולהסמיך אותם לדרוש מידע מגופים שונים. כיום חוק הכשרות מתייחס רק לדיווחים שיוגשו על ידי אפוטרופוסים לאפוטרופוס הכללי, וחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח–1978, קובע כי האפוטרופוס הכללי יכול למנות נציגים שיעבדו מטעמו ובפיקוחו, אך הוא לא מסדיר מעבר לכך מערך של פיקוח. לפיכך, כיום הפיקוח של האפוטרופוס הכללי נעשה בעיקר בתחום הרכוש באמצעות בדיקת הדוחות המוגשים. יצוין כי הצורך בהגברת מערך הפיקוח של האפוטרופוס הכללי עולה גם מדוח 62 של מבקר המדינה אשר מציין כי הפיקוח הקיים אינו מספיק וכי רק פיקוח פעיל ואפקטיבי של המדינה יבטיח את שלומם של החסויים והשמירה עליהם ועל רכושם, עוד קורא מבקר המדינה לבצע תיקוני חקיקה שיאפשרו פיקוח נאות ובזמן אמת על האפוטרופוסים הן על תחום הרכוש והן על עניינים אישיים (באמצעות הרחבת סמכות המפקחים גם לכניסה לבתי מגורים ולקבלת מידע על נכסי החסוי מלשכות מקרקעין וממוסדות כספיים) וכן על אפוטרופוסים מרובי חסויים.
נושאים לדיון
סוגיות כלליות:
מוצע לקבל נתונים בדבר מספר האפוטרופוסים הממונים מדי שנה, אחוז המקרים בהם ממונה אפוטרופוס ביחס למספר הבקשות למינוי, אחוז החסויים אשר ממונה להם אפוטרופוס מקרב בני משפחתם, אחוז האפוטרופוסים הממונים על ענייני רכוש, גוף, עניינים אישיים.
מוצע לדון בנושא כשרותם המשפטית של חסויים- מוצע לדון בקביעה ברורה מתי אדם בעל כשרות משפטית ומתי זו נשללת לחלוטין. שאלה זו חשובה לעניין אפוטרופסות וגם לעניין היחס בין דיני השליחות הרגילים להוראות לעניין ייפוי כוח מתמשך. כך גם מוצע לדון בקביעת הוראה ברורה המאפשרת לכל הפחות זכות עמידה בבית המשפט וזכות פניה לערכאות גם למי שמונה לו אפוטרופוס.
לבקשת בעלי מוגבלויות שפנו אלינו, מוצע לדון בשינוי המונחים "אפוטרופוס" ו"חסוי".
מוצע לדון בתעודה הרפואית הנדרשת לקביעה כי אדם אינו מסוגל להבין בדבר וכי אדם אינו מסוגל לדאוג לענייניו- החוק כיום אינו מתייחס לדרך בה יוכח כי אדם אינו מסוגל להבין בדבר. הצעת החוק גם היא אינה מסדירה זאת לעניין אפוטרופסות. מוצע בהצעת החוק להסמיך את השר בהסכמת שר הבריאות לקבוע סוגי מומחים שיהיו מוסמכים לקבוע העדר מסוגלות להבין בדבר. מוצע לדון בקביעת קריטריונים בחוק ביחס לתעודה רפואית לצורך ייפוי כוח מתמשך וכן בתעודה הרפואית ובראיות הנדרשות לצורך קביעה כי אדם אינו מסוגל לדאוג לענייניו לצורך מינוי אפוטרופוס- איזו מומחיות נדרשת? האם על התעודה להתייחס לשאלת הצורך במינוי אפוטרופוס או להתייחס בצורה עניינית ליכולותיו של האדם? האם אין צורך להבנות את בדיקת הכשירות לקבל החלטות וגם ליצור מומחיות בנושא? האם בית המשפט צריך להסתפק בתעודה של רופא מומחה- האם החלטה לא צריכה להתבסס על חוות דעת מומחים מכמה תחומים (כך שביהמ"ש יקבל מגוון של היבטים מקצועיים לצורך קבלת ההחלטה- רופא שיסקור את העובדות הרפואיות בלבד, חוות דעת של עו"סים שעברו הכשרה מתאימה ועוד.
מוצע לדון בצורך בהתייחסות שונה לאוכלוסיות שונות ובהנגשה הנדרשת, הן לעניין ייפוי הכוח המתמשך והן לעניין קבלת החלטות.
סוגיות לדיון לעניין ייפוי כוח מתמשך:
חתימה על ייפוי כוח מתמשך - קביעת מנגנון חתימה נועד להבטיח שאין ניצול לרעה, במיוחד מאחר שלפי ההצעה לאחר מכן אין פיקוח, לא של הרווחה ולא של האפוטרופוס הכללי. מאידך, המנגנון אינו יכול להיות לא נגיש ונוקשה מדי באופן שימנע מאנשים להשתמש בו. האם די בחתימה בפני כל עורך דין? יתכן שראוי לקבוע מנגנון של חתימה בפני עו"ד מטעם המדינה (עו"ד מהרווחה או מהאפוטרופוס הכללי) או בפני עורכי דין שעברו הכשרה של האפוטרופוס הכללי. כמו כן, מוצע לדון בכללים שיחולו על עוה"ד כדי לוודא שאינו מצוי בניגוד אינטרסים.
תקופת תוקף החתימה על ייפוי כוח מתמשך (בטרם הממנה חדל להבין בדבר]- מוצע לדון בשאלה האם ראוי להגביל את פרק הזמן במהלכו יעמוד בתוקף ייפוי הכוח המתמשך בטרם נכנס לתוקף ולקבוע כי כל פרק זמן מסוים יידרש הממנה לחדש את ייפוי הכוח המתמשך. ניתן לשקול לקובע כי כל פרק זמן של 5/7/10 שנים יקבל אדם שהפקיד את ייפוי הכוח באפוטרופוס הכללי תזכורת על ידי האפוטרופוס ואם לא יאשר שברצונו שימשיך להיות בתוקף הוא יפקע, או לחילופין לקבוע שלאחר קבלת תזכורת אם אין הוא מודיע אחרת ימשיך ייפויי הכוח לעמוד בתוקפו.
חובת ההפקדה של ייפויי הכוח במשרדי האפוטרופוס הכללי ומשמעותה.
התאמתו והנגשתו של ייפוי הכוח המתמשך לאוכלוסיות שונות- מוצע לדון בשאלה כיצד ניתן להתאים ולהנגיש את מינוי מיופה כוח מתמשך לאנשים עם מוגבלות שכלית, לגביהם אין תקופה בה האדם בעל הבנה קוגניטיבית מוחלטת ואז חדל להיות כשיר? איזו הנגשה צריך לעשות כדי לוודא שמדובר ברצון החופשי של מייפה הכוח? האם במקרים של אנשים בעלי מוגבלות כאמור נדרש גם פיקוח על מיופה הכוח?
העדר הפיקוח על מיופה הכוח המתמשך- לפי ההצעה, כאמור, לא יהיה פיקוח על מיופה הכוח המתמשך (למעט באמצעות בית המשפט במקרים בהם יהיה מי שיפנה- כגון קרובי הממנה) - מחד, מדובר באדם שמייפה הכוח בחר ובנוסף ההנחה היא שיש מעטפת משפחתית שתפקח, מאידך, יש חשש במצבים מסוימים, כי הממונה לא יפעל לטובת החסוי. מוצע לדון בשאלה אם ניתן לקבוע פיקוח מסוים גם על מיופה כוח או לקבוע מנגנון לקבלת ובדיקת תלונות, וכן במתן סמכות לאפוטרופוס הכללי או לרווחה לחקור ולפקח, לכל הפחות, במקרה שיש תלונה בנושא.
הכללים שיחולו על מיופה הכוח- מוצע לדון בצורך בקביעת כללים מנחים שיחולו על מיופה הכוח כדוגמת ניהול חשבון נפרד וכדומה (יתכן שראוי יותר יהיה לקבוע כללים בתקנות שיובאו לאישור ועדת החוקה) וכן, מוצע לדון בהגנה שמוצע לתת לצד ג' במקרים שמיופה הכוח לא פעל בהתאם לחובותיו.
מועד הכניסה לתוקף של ייפוי הכוח- כיצד ייכנס ייפויי הכוח לתוקף? איזה גורם מקצועי יקבע כי האדם לא מסוגל להבין בדבר (כפי שצוין בסוגיה של התעודות הרפואיות)? האם רק בעת הגשת התעודה לאפוטרופוס הכללי המינוי יכנס לתוקף? מוצע לדון בהנפקת אישור מהאפוטרופוס הכללי שיפוי הכוח בתוקף כדי שהממונה יוכל להציגו בעת הצורך.
פעולות מיופה הכוח הדורשות אישור מראש של בית המשפט – הצעת החוק מבקשת לקבוע כי בפעולות מסוימות המפורטות בהצעה יידרש מראש אישור בית המשפט, מוצע לדון בפעולות אלה ובשאלה האם כדאי לקבוע מאיזה סכום יידרש אישור מראש של בית המשפט לכל פעולה או בהתאם לאחוז מסוים מהרכוש.
החלת הוראות החוק על מינוי מיופה כוח לפי חוק זכויות החולה, התשנ"ו –1996- הצעת החוק מבקשת להחיל את ההוראות המוצעות גם על ייפויי כוח לפי חוק זכויות החולה בשינויים המחויבים- מוצע לדון במשמעות התיקון ובהוראות שיחולו על ייפוי כוח זה.
שאלת ההתנגשות בין טובה ורצון והתייחסות לשאלת רצון עבר ורצון עתידי- האם מייפה הכוח יכול לבטל את ייפוי הכוח לאחר שייפויי הכוח נכנס לתוקף והוא חדל להבין בדבר? האם באופן אוטומטי או בהחלטת ביהמ"ש? האם יש מקום ליצור הבחנה בעניין זה בין עניינים רכושיים לאישיים? ניתן לשקול לקבוע שהממנה יידרש לשאלה זו בעת החתימה על ייפוי הכוח כך שיקבע טופס מפורט ושמייפה הכוח יתייחס לשאלת רצון העבר מול רצון עתידי מראש. מוצע לדון בגיבוש טופס מפורט מאד גם לגבי ההנחיות המקדימות כדי שיהיה ברור מה רצונותיו של האדם. השאלה הקודמת מתעוררת במיוחד לעניין בעלי מוגבלות נפשית- המתח בין רצון קודם ורצון נוכחי כאשר ייפוי הכוח יכול להיכנס לתוקף ולפוג בהתאם למצבו של מייפה הכוח וניתן לשקול לאפשר למייפה הכוח לקבוע כאשר הוא מבין בדבר לקבוע כיצד להתייחס לשינוי רצונו בעתיד.
סוגיות לדיון לעניין אפוטרופסות:
הליך הוגן ושמיעת החסוי- החוק קובע חובה לשמוע את האדם בטרם ימונה לו אפוטרופוס אם הוא מסוגל להבין בדבר ואפשר לברר את דעתו, אולם מחקר שנערך בנושא (בנוגע לשנים 2000-2002) מצביע על כך שבפועל נדיר שהאדם לגביו ננקט ההליך נוכח בדיון ושבית המשפט לא מתרשם מהאדם באופן בלתי אמצעי-מוצע לדון בתיקון הסעיף כך שלמעט מקרים בהם לא ניתן בשום דרך לשמוע את החסוי, תינתן לו הזדמנות להישמע בפני השופט. עוד מוצע לדון בהנגשת ההליך והאפשרות להישמע בפני בית המשפט. כמו כן, מוצע לדון בשאלת ייצוגם המשפטי של החסויים.
מוצע לדון ביחס בין ההגנה על החסוי לכיבוד רצונו – מתי ההגנה על החסוי גוברת על רצונו, מתי על האפוטרופוס להישמע לרצון החסוי ומתי עליו לפעול בדרך אחרת, האם בכל פעם שלדעתו זו סותרת את טובת החסוי או רק כאשר יש חשש של ממש שיגרם לו נזק משמעותי או של סכנה של ממש? באלו מצבים על בית המשפט להתערב?
מוצע לדון בחלופות לאפוטרופסות המגבילות פחות את האוטונומיה – הצעת החוק מבקשת לקבוע כי מינוי אפוטרופוס יהיה מוצא אחרון, כלומר, כי בית המשפט ישקול אם ניתן לקבוע חלופה אחרת ולהימנע ממינוי אפוטרופוס. אולם, בחוק בנוסחו כיום וגם בהצעת החוק לא מעוגנות חלופות לאפוטרופסות. מוצע לדון בחלופות כגון תמיכה בקבלת החלטות וקביעת אמצעים מגבילים למניעת נזק (למשל קביעת הגבלה על הוצאות מחשבון הבנק אלא בחתימה של אדם נוסף עליו הורה בית המשפט, רישום הערת אזהרה המגבילה העברת נכס אלא באישור בית המשפט ועוד)- ובשאלה אם יש לעגן אותן בחקיקה כעת כדי להבטיח שבתי המשפט ישקלו אפשרויות אלה בטרם מינוי אפוטרופוס. (לעניין זה, מוצע גם לבדוק ולדון בטענות שנשמעו לפיהן ישנם מוסדות הדורשים באופן קבוע מינוי אפוטרופוס בטרם האשפוז בהם).
מוצע לדון בהבחנות שיוצרת הצעת החוק בין ייפוי כוח מתמשך ואפוטרופסות ובאפשרות להשוות, בשינויים המחויבים, בין שני המסלולים- כך למשל, מדוע ישנה הבחנה בין תנאי הסף לשמש מיופה כוח לבין תנאי הסף לשמש אפוטרופוס? מדוע ישנה הבחנה לעניין בקשת מידע, לעניין אישור מראש של בית משפט לביצוע פעולות מסוימות?
מוצע לדון בתנאי הסף הנדרשים לכשירות לשמש כאפוטרופוס (כפי שממליץ גם מבקר המדינה) ובקביעת הכשרה מינימאלית למי שממונה לשמש כאפוטרופוס (ואם מתאים להחיל זאת רק על מי שאינו בן משפחה).
פרקי זמן מרביים למינוי אפוטרופוס- מוצע לדון בקביעת פרק זמן מרבי למינוי אפוטרופוס, בסופו נדרש יהיה לחזור לבית המשפט לשם הארכת האפוטרופסות אם הדבר נדרש.
מוצע לדון במימון שכר טרחת האפוטרופוס מכספי המדינה לחסויים חסרי אמצעים.
סמכות האפוטרופוס לתת הסכמה לפעולה המגבילה את חירותו של החסוי- בהצעת החוק מוצע להסמיך את האפוטרופוס לתת הסכמה לפעולה המגבילה חופש תנועה או שימוש בכוח במצבים מסוימים- מוצע לדון בנושא, אם החסוי מסכן את עצמו יש הסדרה בחוק מהם המקרים בהם אפשר להשתמש בכוח או להגביל תנועה גם ללא הסכמה והיכן שיש צורך בהסכמה, האם ראוי שהאפוטרופוס יחליט על כך?
הפיקוח על אפוטרופוסים-
מוצע לקבל נתונים על המספר התקנים שיוקצו למערך הפיקוח (מבקר המדינה העיר על כך שנדרש תקנון של מצבת כוח האדם).
מוצע לדון בשאלת הצורך - האם יש צורך להסמיך בחוק את האפוטרופוס הכללי להחליט כיצד לפקח ואלו דוחות לדרוש בהתאם למקרים השונים ולשאלה אם מדובר בקרוב משפחה או באפוטרופוס מרובה חסויים?
מוצע לדון בדרך הפיקוח על אפוטרופוסים ובמניעת ניגוד עניינים בביצוע פעולותיהם (כדוגמת העברת החסוי לבית אבות) ולדון בשאלת הצורך בקביעת התייחסות מפורשת בחוק לפיקוח גם על אפוטרופסות על גוף ועניינים אישיים, בהתאם להמלצות מבקר המדינה. כמו כן, מוצע לדון בשאלה האם נכון להסמיך את האפוטרופוס הכללי לבצע פיקוח באופן דיפרנציאלי, שמותאם לסוג האפוטרופסות (למשל בן משפחה לעומת אפוטרופוס מרובה חסויים, אין בהצעה התייחסות לנושא זה).
מוצע לדון בשאלת הכללים שיחולו על תאגידי אפוטרופסות ועל אפוטרופוסים מרובי חסויים ועל הפיקוח עליהם- דוחות שעל התאגיד להעביר באופן כללי ולא רק לגבי כל חסוי, הכרה בתאגיד כאמור, הפסקת הכרה בו, תנאי סף, אנשי המקצוע שיעבדו בו, הגבלת מספר החסויים לכל תאגיד והגבלת מספר החסויים לכל רכז, הכשרת הרכזים, חובת מפגשים מינימלי עם כל חסוי, זמינות עבור החסוי, פיקוח על אופן ניהול נכסי החסויים ועל ניהול החשבונות ואולי אף הגבלה על הסכום המרבי שהאפוטרופוס יכול למשוך מחשבון החסוי ורישום ברשם המקרקעין של הערת אזהרה וכיוצ"ב. מוצע לדון בפיקוח המובנה והשיטתי שיש לעשות באופן שוטף על פעילות התאגידים, כפי שהמליץ מבקר המדינה.
מוצע לדון בהעברת מידע מהאפוטרופוס הכללי למשרד הרווחה ולהיפך לעניין אפוטרופסים אשר נמצא כי יש ליקוי בתפקודם כדי שלא ימונו שוב לחסויים נוספים.
העברת מידע בין הרשויות- דוח מבקר המדינה מתייחס לצורך בהבטחת העברת מידע ממזכירויות בתי המשפט לאפוטרופוס הכללי ובמיוחד העברת מידע מבתי הדין השרעיים לאפוטרופוס הכללי. כמו כן, מצביע על הצורך בהסדרת העברת מידע בין האפוטרופוס הכללי ושירותי הרווחה (כדוגמת מאגר משותף של משרד הרווחה ושל האפוטרופוס הכללי לעניין אפוטרופוסים שהתגלה ליקוי בתפקודם, רצף אפוטרופסות לאחר שמינוי בוטל או שאפוטרופוס לא יכול למלא את תפקידו ועוד).