חומר רקע

י"ג בחשוון התשע"ו 26 באוקטובר 2015 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק ההוצאה לפועל (היוועדות חזותית) (הוראת שעה), התשע"ד-2014 רקע כללי במסגרת מערכת ההוצאה לפועל, ישנם הליכים שונים שדורשים את התייצבותו הפיזית של חייב בפני רשם ההוצאה לפועל. למשל: לשם קיומה של חקירת יכולת נדרש החייב לבא לפני רשם ההוצאה לפועל; לא ניתן להטיל מגבלות שונות על החייב לפני שהחייב בא – מרצון או בכפייה – לפני הרשם; לאחר שהמשטרה ביצעה צו הבאה או צו מאסר בגין חוב מזונות שהוצא על ידי רשם ההוצאה לפועל, היא נדרשת להביא את החייב לפני הרשם בתוך 24 שעות. רקע לתיקון המוצע עד לשנת 2009 היו רשמי בתי המשפט ושופטיהם, מוסמכים לדון בתיקי הוצאה לפועל. בשנת 2009 נכנסה לתוקף רפורמה בחוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 29), שבמסגרתה נקבע כי מי שמונה לרשם הוצאה לפועל יכהן בתפקיד זה בלבד. לאחר תקופת מעבר שבה כיהנו הרשמים בשני התפקידים גם יחד, חלה כיום הוראת ייחוד הכהונה על כל הרשמים המכהנים כרשמי הוצאה לפועל. מצב זה, כך נטען, מעורר קשיים בלשכת הוצאה לפועל שבהן, נוכח היקף העבודה הקטן, נמצאים רשמים רק בחלק מימות השבוע. כך, למשל, בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי קיים קושי בביצוע צווי הבאה או צווי מאסר בגין חוב מזונות, כנגד חייבים שנעצרים או נאסרים בערים שבהם הרשם אינו נוכח בלשכת ההוצאה לפועל בכל יום. למשל, במקרה שחייב נעצר או נאסר באילת, במועד שבו לא צפוי להיות רשם הוצאה לפועל באילת ב-24 שעות לאחר המעצר/מאסר, מתעורר הצורך להסיע את החייב ממקום תפיסתו לעיר אחרת (באר שבע או דימונה), שבה ניתן יהיה לקיים דיון לפני רשם. בדברי ההסבר נטען, כי הדבר גורם לעלויות הסעה ולצורך להקצות ניידות וכוחות משטרה להסעת החייב. התיקון המוצע לאור האמור, מוצע להוסיף לחוק את פרק ז'5, שהוראותיו יאפשרו לקיים דיון בדרך של היוועדות חזותית בשתי קבוצות של הליכים שהחוק קובע להם סד זמנים: (1) חקירות יכולת, שאי קיומן תוך פרק זמן מסוים עלול לגרום להטלת סנקציות על החייב; (2) דיונים בצו הבאה או בצו מאסר של חייבי מזונות, שהחייב נדרש להיות מובא בפני הרשם בתוך 24 שעות לאחר מעצרו/מאסרו. שני נימוקים עומדים בבסיס ההסדר המוצע: הראשון, שהוא יסייע בייעול עבודת האכיפה ויקטין את המשאבים הציבוריים המוקצים כיום להסעתם של חייבים; השני, מתן שירות מהיר ויעיל יותר לחייבים שימנע את טלטולם ללשכות הוצאה לפועל מרוחקות. מוצע לקבוע כי תנאי בסיסי לקיום הדיון בהיוועדות חזותית יהיה הסכמת החייב בכתב, וכן לקבוע שהרשם יערוך דיון כאמור רק לאחר ששוכנע כי החייב מבין את משמעות הסכמתו. הצעת החוק מבקשת לקבוע את ההסדר המוצע כהוראת שעה ל-3 שנים, במטרה לבחון את יישומו, ללמוד מהניסיון שיצטבר לעניין יעילות ההסדר, ולהפיק את הלקחים לקראת הסדר עתידי קבוע. יצוין כי שימוש בהיוועדות חזותית נוסה כבר בישראל בהליכים פליליים. בשנת 2007 נקבע בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (היוועדות חזותית – הוראת שעה), התשס"ז-2007, כהוראת שעה, האפשרות לעשות שימוש בהיוועדות חזותית בבקשות להארכת מעצר או לשחרור בערובה של חשוד. השימוש בהיוועדות חזותית הותנה בארבעה תנאים מצטברים: החשוד הוא בגיר, טרם הוגש נגדו כתב אישום, הוא מיוצג בידי סניגור והוא נתן את הסכמתו לעריכת הדיון בדרך של היוועדות חזותית לאחר שניתנה לו הזדמנות להיוועץ על כך עם סניגורו. בג"צ שדן בבקשה לביטול הוראת השעה האמורה ציין, בלא שהכריע בדבר, כי לא שוכנע בקיומה של פגיעה חוקתית מהותית בזכויות חשודים בהפעלת שיטת ההיוועדות החזותית במערך התנאים כפי שנקבעו בהוראת השעה. הוראת השעה האמורה הוארכה 3 פעמים, אך בשנת 2011 הוחלט שלא להאריכה שוב, לאחר שנמצא שנעשה שימוש מועט במערכת זו. להלן פירוט התיקונים המוצעים: הוספת סעיף 74כג שעניינו "הגדרה" על פי המוצע, "היוועדות חזותית" תוגדר כתקשורת בין שני מוקדים המאפשרת העברת קול ותמונה. תקשורת כאמור עשויה להתבצע באמצעים שונים. הדיון בהיוועדות חזותית בלשכות ההוצאה לפועל יתקיים באמצעות מיכשור המבוסס על מסכי טלוויזיה ומצלמות המאפשר לחייב לראות ולשמוע, בזמן אמת, את ההליך הדיוני ומאפשר לרשם ההוצאה לפועל לראות ולשמוע כאמור את החייב. הוספת סעיף 74כד שעניינו "היוועדות חזותית" פסקה (1) – חקירות יכולת חקירת יכולת יכול שתתבצע ביוזמתו של רשם ההוצאה לפועל או לפי בקשת הזוכה או החייב, כדי לברר את יכולתו של החייב לקיים את פסק הדין. החוק קובע מועדים להתייצבות לחקירת יכולת בכמה מקרים: התייצבות בתוך 21 ימים ממועד שליחת אזהרה לחייב או בתוך מועד אחר שנקבע באזהרה (סעיף 7(א1) לחוק); התייצבות בתוך 30 ימים ממועד שליחת התראה, בטרם ייכנסו לתוקפן הגבלות שהוטלו על החייב (סעיף 66ג(ב) לחוק); והתייצבות בתוך 30 ימים ממועד שליחת התראה, בטרם תיכנס לתוקף החלטת הרשם לרשום את שמו של החייב במרשם החייבים המשתמטים (סעיף 66ה לחוק). חייב שאינו מתייצב במועדים האמורים, רואים אותו כבעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו, וניתן לנקוט אמצעי גבייה נגד רכושו, להטיל עליו מגבלות או לרשום אותו במרשם החייבים המשתמטים, לפי העניין. כפי שהוסבר לעיל, יש לשכות הוצאה לפועל שהיקף העבודה בהן קטן, ובהתאם לכך גם נוכחות הרשמים בהן מצומצמת. קיום חקירת יכולת באמצעות היוועדות חזותית, כך נטען, יאפשר לחייב אשר חפץ להופיע בדחיפות בפני רשם הוצאה לפועל, בטרם יינקטו נגדו הליכים או יוטלו עליו מגבלות, לקבל את יומו בפני רשם ההוצאה לפועל, בלשכת ההוצאה לפועל הנגישה לו, אף אם באותו יום לא נוכח הרשם באותה לשכה. אם החייב אינו מעוניין לקיים את הדיון באמצעות היוועדות חזותית, יהיה עליו להגיע פעם נוספת ללשכת ההוצאה לפועל לשם ביצוע חקירת יכולת במועד שבו נוכח רשם באותה לשכה, או לחילופין להגיע ללשכת הוצאה לפועל אחרת שבה נוכח רשם. נקודות לדיון: ביצוע חקירת יכולת בהיוועדות חזותית בנסיבות אחרות – התיקון המוצע נועד למצב שבו, למשל, חייב המתגורר באילת מבקש להגיע בדחיפות לחקירת יכולת בלשכת ההוצאה לפועל באילת, אבל באותו היום אין רשם בלשכה באילת. במקרה כזה, על פי המוצע, יוכל החייב להישאר באילת ולבצע חקירת יכולת על ידי רשם בבאר שבע, באמצעות היוועדות חזותית. לאחר שיתבררו תוצאות הוראת השעה, יש מקום לשקול האם לאפשר שימוש בהיוועדות חזותית גם לצורך ביצוע חקירות יכולת בנסיבות שאינן מנויות בתיקון המוצע. למשל, אדם שגר באילת אבל התיק שלו מתנהל בבאר שבע, ונקבעה לו חקירת יכולת בלשכת ההוצאה לפועל בבאר שבע, שלא במסגרת אחת מהחלופות האמורות. לאחר שיתבררו תוצאות הוראת השעה, יש מקום לשקול לאפשר לו להישאר באילת ולקיים את חקירת היכולת בבאר שבע באמצעות היוועדות חזותית, אם הוא מעוניין בכך. פסקה (2) – צווי הבאה סעיף 69יב(ג) לחוק קובע כי חייב שנעצר על פי צו הבאה יובא לפני רשם הוצאה לפועל בתוך 24 שעות משעה שנעצר על פי הצו. לרוב מובאים חייבים בצווי הבאה לשם בירור או חקירת יכולת שלאחריהם ניתן צו תשלומים. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי קיום של דיון כאמור באמצעות היוועדות חזותית, ימנע את טלטולו של החייב ללשכה מרוחקת, וכן ימנע את ההכבדה על תפקודה של המשטרה הנובעת מהצורך להקצות ניידת להסעתו של החייב ללשכות ההוצאה לפועל השונות. נקודות לדיון: צווי הבאה: נתונים – כמה צווי הבאה ניתנים בשנה? כמה מתוכם מבוצעים? כמה מתוכם דורשים הסעות מלשכה ללשכה? כמה מתוכם ניתנים לגבי חייבים לא מיוצגים? בכמה מבין צווי ההבאה שבוצעו אנשים נותרו במעצר זמן ארוך יותר (בתוך טווח ה-24 שעות) בשל העדר רשם זמין? פסקה (3) – צווי מאסר בגין חוב מזונות דיון בעניינו של חייב במזונות שנאסר לפי סעיפים 70(ד) או 74(ד) לחוק, בצו מאסר, צריך להתקיים בהקדם האפשרי ולא יאוחר מתום 24 שעות ממועד המאסר. בדברי ההסבר נטען, כי קיום של דיון כאמור באמצעות היוועדות חזותית, ימנע את טלטולו של החייב ללשכה מרוחקת, וכן ימנע את ההכבדה הנזכרת לעיל על תפקודה של משטרת ישראל. נקודות לדיון: (1) צווי מאסר: נתונים – כמה צווי מאסר מזונות ניתנים בשנה? כמה מתוכם לגבי חוב למוסד לביטוח לאומי וכמה מתוכם לגבי חוב לזוכות פרטיות? כמה מתוכם מבוצעים? כמה מתוכם דורשים הסעות מלשכה ללשכה? כמה מתוך אלה שמגיעים לפני הרשם בתוך ה-24 שעות המאסר שלהם מבוטל/מקוצר על ידי הרשם? כמה מתוכם לא מיוצגים? כמה זמן לוקח בממוצע מהרגע שתופסים אדם עד לרגע שהוא מובא בפני רשם? בכמה מבין צווי המזונות שבוצעו אנשים נותרו במעצר זמן ארוך יותר (בתוך טווח ה-24 שעות) בשל העדר רשם זמין? (2) הלקחים מהפעלת ההסדר של "היוועדות חזותית" בתחום הפלילי – מהו הניסיון שהצטבר מהפעלת הוראת השעה של היוועדות חזותית בחוק סדר הדין הפלילי לעניין הארכת מעצר או שחרור בערובה? האם המערכת פעלה כנדרש או שהתגלו בה תקלות? מדוע הניסוי הופסק? מדוע, השימוש בהיוועדות חזותית היה מועט בתחום הפלילי? מהם הלקחים שניתן להפיק מהניסוי שנערך בתחום הפלילי לגבי תחום ההוצאה לפועל ובמיוחד לגבי צווי מאסר? (3) היוועדות חזותית לגבי צווי מאסר לחייבים שאינם מיוצגים – בפיילוט שנעשה בתחום הפלילי לגבי הארכת מעצר ושחרור בערובה, תנאי לשימוש בהיוועדות חזותית היה שהחשוד מיוצג בידי סניגור, והוא נתן את הסכמתו לעריכת הדיון בדרך של היוועדות חזותית לאחר שניתנה לו הזדמנות להיוועץ על כך עם סניגורו. לעומת זאת, ההסדר המוצע אינו כולל תנאים אלה, ולפי המוצע הרשם יהיה רשאי להחליט האם לבטל את צו המאסר, לקצר את תקופת המאסר או לתת כל החלטה אחרת שתיראה לו בנסיבות העניין, במסגרת של היוועדות חזותית, אם החייב הסכים לכך, וזאת גם אם החייב אינו מיוצג. בהיבט מסוים, ההסדר המוצע מרחיק לכת אף יותר מהפיילוט שנעשה בתחום הפלילי, שכן הוא מאפשר לגורם שיפוטי לקבל החלטה הנוגעת לשלילת חירותו של החייב, במסגרת היוועדות חזותית, גם במקרים שהחייב אינו מיוצג ואינו יכול להיוועץ עם עורך דין לגבי ההיוועדות החזותית! האם בשלב הפיילוט הראשוני, אין מקום להגביל אפשרות זו רק למקרים בהם החייב מיוצג, בדומה לפיילוט שנעשה לגבי הארכת מעצר או שחרור בערובה? הוספת סעיף 74כה שעניינו "תנאים לעריכת דיון בהיוועדות חזותית" בסעיף קטן (א) – מוצע להתנות את קיום הדיון בהיוועדות חזותית בהליכים כאמור בסעיף 74כד המוצע, בקבלת הסכמתו של החייב, בכתב, לעריכת הדיון בדרך זו, ובכך שהרשם ישתכנע כי החייב מבין את משמעות הסכמתו. לשם כך, יידרש הרשם להסביר לחייב כי קיום הדיון באמצעות היוועדות חזותית כמוהו כקיום דיון בחקירת יכולת, בצו הבאה או בצו מאסר, לפי העניין, כנדרש לפי הוראות החוק. בסעיף קטן (ב) – מוצע לקבוע כי אם התקיים דיון באמצעות היוועדות חזותית בהתאם להוראות סעיף קטן (א), בעניין חייב שנעצר על פי צו הבאה כאמור בסעיף, 69יב(ג) לחוק או חייב במזונות שנאסר לפי סעיפים 70(ד) או 74(ד) לחוק, יראו את החייב, לעניין תקופת הבאתו לפני רשם לפי אותם סעיפים, כאילו הובא לפניו במועד הדיון בהיוועדות חזותית. כמו כן מוצע לקבוע שחייב כאמור שלא הסכים לקיים את הדיון בהיוועדות חזותית, יובא לפני רשם הוצאה לפועל, בתוך התקופה האמורה באותם סעיפים, קרי: בתוך 24 שעות ממועד מעצרו או מאסרו. חייב כאמור יובא ללשכת הוצאה לפועל אחרת שבה נמצא רשם, בתוך התקופה האמורה. הוספת סעיף 74כו שעניינו "אופן עריכת היוועדות חזותית" מוצע לקבוע כי דיון באמצעות היוועדות חזותית יתקיים בלשכות הוצאה לפועל שיקבע מנהל מערכת ההוצאה לפועל. רשימת הלשכות שבהן תתאפשר ההיוועדות החזותית תפורסם ברשומות. עוד מוצע לקבוע כי במסגרת דיון בהיוועדות חזותית, יובטח כי החייב יוכל לראות ולשמוע את הנעשה במהלך הדיון בלשכת ההוצאה לפועל שבה נמצא רשם ההוצאה לפועל, באמצעות מסך. כמו כן, יובטח כי מן העבר השני הרשם יראה וישמע את החייב וסביבתו במהלך הדיון. האמור לעיל יחול גם על הזוכה, בא כוחו של הזוכה או בא כוחו של החייב, אם הם נוכחים בדיון. נקודות לדיון: הלשכות שבהן יותקן ציוד להיוועדות חזותית – מסעיף קטן (א) המוצע עולה, כי אין כוונה להתקין ציוד של היוועדות חזותית בכל לשכות ההוצאה לפועל אלא רק בחלק מהן, שייקבעו על ידי המנהל. בדברי ההסבר נטען שהתיקון המוצע נדרש בגלל שבעקבות תיקון מס' 29 נוצרו לשכות שהיקף העבודה בהם קטן ולכן הרשמים נמצאים בהם רק בחלק מימות השבוע. לנוכח האמור, מוצע לברר: בכמה לשכות מדובר? היכן ממוקמות הלשכות שבהן מתכוונים להתקין ציוד זה? האם מדובר רק באותן הלשכות שלגביהן התגלתה הבעיה של זמינות רשמים או גם בלשכות נוספות? האם יש תכנית עתידית להרחיב את כמות הלשכות שבהן יותקן ציוד זה או שמראש הכוונה היא לפרוס את הציוד רק באותן המקומות שיש בהן בעיה של זמינות רשמים? נקודות נוספות לדיון: הוראת שעה לשלוש שנים – כיצד הולכים למדוד את ההצלחה או אי ההצלחה של הפרויקט בתום ה-3 שנים? מהם המדדים להצלחה או לכישלון של הניסוי? האם יש חוקר / גורם אחראי שאמור ללוות את הניסוי, לנתח את הנתונים ולהציג בסוף התקופה את המסקנות (כפי שנעשה בפיילוט שהיה בתחום הפלילי)?