חומר רקע
י"ח בכסלו התשע"ו
30 בנובמבר 2015
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
סעיף 2 להצעת חוק להעמקת גביית המסים ולהגברת האכיפה (אמצעים לאכיפת תשלום מסים ולהרתעה מפני הלבנת הון) (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015 – דיווחים של גופים פיננסיים לרשות המיסים (סעיף 141ב המוצע) ודרישות מידע מגופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע)
חובות דיווח של גופים פיננסיים (סעיף 141ב המוצע) ודרישת מידע מגופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע) – רקע כללי
הצעת החוק כוללת שני תיקונים שונים, הנוגעים למידע פיננסי שרשות המסים מבקשת לקבל:
(1) חובות דיווח של גופים פיננסיים (סעיף 141ב המוצע) – מוצע להטיל על "גופים פיננסיים" ו"סולקים" חובה לדווח לרשות המסים, מדי חודש, על סך כל הסכומים שהתקבלו בחודש הקודם, בכל אחד מהחשבונות העסקיים של לקוחותיהם (ודוק, חשבונות עסקיים בלבד ולא חשבונות פרטיים). לפי המוצע, חובת הדיווח תחול על בנקים, חברות ביטוח, חברי בורסה, מסלקות, בנק הדואר, קופות גמל, קרנות נאמנות, מנהלי תיקי השקעות, גופים פיננסים אחרים שנקבעו על ידי נגיד בנק ישראל, וחברות בעלות רשיון סליקה של עסקאות בכרטיסי חיוב (להלן – הגופים הפיננסים). כך, למשל, לפי המוצע, אם פלוני מנהל את חשבון העסק שלו בבנק הפועלים, יידרש הבנק לדווח בכל חודש כמה כסף, בסך הכל, התקבל בחשבונו של פלוני, וזאת, ללא שקיים חשד כלשהו נגדו.
(2) דרישת מידע מגופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע) – מוצע להסמיך את רשות המסים להוציא לכל אחד מהגופים הפיננסיים האמורים "דרישת מידע" לגבי קבוצה של לקוחות בעלי מאפיינים משותפים, שתתבסס על סממנים טיפולוגיים-תיאורטיים שעל פי הנטען יוצרים חשד שלקוחות בקבוצה עברו על חוקי המס באופן שגורם לאובדן משמעותי של גביית מס. בניגוד לחובות הדיווח שבתיקון המוצע הראשון, דרישת המידע יכולה להיות מופנית גם כלפי חשבונות פרטיים לגמרי. כך, למשל, לפי המוצע, יוכל מנהל רשות המסים לדרוש מכל הגופים הפיננסיים מידע שנתי על סך כל ההכנסות והתקבולים, סך כל ההוצאות והתשלומים, וכן יתרות הפתיחה והסגירה של סוגי אוכלוסיות שונים שהתקבלו בחשבונם סכומי כסף בהיקפים שונים (5,000 ₪, 50,000 ₪, 500,000 ₪, 5 מיליון, או כל סכום אחר שייקבע המנהל). זאת, מתוך הנחה טיפולוגית-תיאורטית ולפיה הסיכונים לאי סדרים כספיים, לעבירות מס ולשחיתות גבוהים יותר באופן משמעותי שעה שמדובר באוכלוסיות אלו, וזאת, ללא חשד מסוים. דוגמה מובהקת שנתנו נציגי הממשלה היא אנשים שמעבירים כספים לחשבונות באיי קיימן, ואולם באותה מידה יתכן שיתבקש מידע לגבי קבוצת האנשים שהכנסותיהם גבוהות, או לגבי אנשי ציבור שמופקדים בחשבונם כספים שעולים על משכורתם, או לגבי אנשים בעשירונים התחתונים שהופקד בחשבונם סכום כסף גדול מהרגיל, ועוד כהנה וכהנה "תופעות" שהוגדרו על ידי רשות המסים כ"חשודות" – כך שמדובר בעניין דרמטי. בנוסף, יש כאן שבירה של הקונספציה של חוק איסור הלבנת הון שנעשתה בזהירות על מנת לאזן את צבירת המידע התמים שפוגע קשה בפרטיות ולסנן מתוך מידע זה את המידע החשוד, כך שהמידע התמים יוחזק בידי רשות אחרת מהרשות החוקרת, שהוקמה במשרד המשפטים דווקא.
כדי להקל על הבנת ההסדרים המוצעים והקשיים שהם מעוררים, יוצגו, בתחילה, באופן תמציתי, הקשיים הקונספטואליים והמעשיים שמעוררים כל אחד מהתיקונים המוצעים, לאחר מכן יוצגו הטיעונים בהרחבה עם הסברים והדגמות, ובהמשך יפורטו הערות נקודתיות לכל אחד מהסעיפים.
הקשיים שמעוררים התיקונים המוצעים – תמצית הטיעונים
(א) חובות דיווח של גופים פיננסיים (סעיף 141ב המוצע)
(1) פגיעה בפרטיות – חרף העובדה שמדובר בעסקים שבכל מקרה חייבים בדיווח לרשות המסים ושהמידע המדווח הוא מידע "עסקי" ולא מידע "פרטי", צירוף הגורמים הבאים מעורר שאלות באשר למידת איזונו של ההסדר: מצד אחד, קיומו של מעקב שיטתי ומאורגן של רשות המסים אחרי כלל בעלי העסקים בישראל; העדר הדרישה לקיומו של חשד כתנאי לדיווח; ובעיקר העובדה שהמידע מכוח חובות הדיווח יצטרף למכלול המידע שיש ושצפוי להיות בידי רשות המסים (בשל תיקוני חקיקה נוספים שהוגשו ושעתידים להיות מוגשים לכנסת); ומצד שני, ספק עד כמה המידע המבוקש אכן יסייע למלחמה בעבירות המס; וספק האם התועלת שתצמח מההסדר אכן מצדיקה את קיומו.
(2) תיקון הנש"מים: פיילוט שלא התחיל – אין הצדקה ליצירת הסדר כולל ומקיף ביחס לכל הגופים הפיננסיים בישראל, שעה שבמשך למעלה משנתיים הממשלה טרם הביאה תקנות לוועדת החוקה שאמורות היו (לפי תיקון חקיקה שהתקבל במסגרת חוק ההסדרים לפני שנתיים) להכניס לתוקף "פיילוט" מצומצם יותר בעניין דיווח של נותני שירותי מטבע לרשות המסים. אין הצדקה להרחיב ניסוי באופן כה דרמטי לפני שהניסוי התחיל ולפני שיודעים מהן תוצאותיו.
(3) ההסדר המוצע, הקונספציה של פקודת מס הכנסה וחוק איסור הלבנת הון – הטלת חובת דיווח ישירה לרשות המיסים וניהול מאגר מידע על ידה, מרוקנת מתוכן את רעיון החיץ בין הרשות שמנהלת את המידע לבין רשויות האכיפה (רעיון שבא לידי ביטוי בחוק איסור הלבנת הון עם הקמת הרשות לאיסור הלבנת הון); חיץ זה נועד להגן על פרטיות וסודיות של מידע שברובו המכריע הוא מידע רגיש על פעילות פיננסית לגיטימית. אין הצדקה להחריג את רשות המסים בעניין זה, לעומת המשטרה או השב"כ, שחוקרים עבירות חמורות לא פחות, ובכל זאת לגביהם רעיון החיץ ממשיך להתקיים.
(4) ההסדר המוצע והתיקונים המוצעים לחוק איסור הלבנת הון – ההסדר המוצע נעדר את המנגנונים המאזנים שבתיקונים המוצעים לחוק איסור הלבנת הון שגם הם נמצאים על שולחן הוועדה: א) כל המידע הגולמי והרגיש יגיע לרשות המסים, ולא רק מידע נקודתי לגבי חקירה קונקרטית; ב) העברת המידע לרשות המסים תהיה שוטפת וללא שהתעורר חשד כלשהו לביצוע עבירה; ג) ניתן יהיה לעשות שימוש במידע שייאגר גם לשימושים אזרחיים של עריכת שומות ולא רק לשימושים פליליים של חקירת עבירות מס.
(5) הכבדה ופגיעה בגופים הפיננסיים – התיקון המוצע יוצר רגולציה משולשת על הגופים הפיננסיים: הרגולטור הייעודי של כל אחד מהגופים; הרשות לאיסור הלבנת הון; ומעתה גם רשות המסים. מוצע שהוועדה תברר את המשמעויות של ההכבדה והעלויות שרגולציה זו יוצרת.
(ב) דרישת מידע מגופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע)
(1) המשמעויות מרחיקות הלכת של קבלת מידע על קבוצת אנשים על בסיס חשדות טיפולוגיים-תיאורטיים – ההסדר המוצע מאפשר להפעיל סמכויות שלטוניות פולשניות ופוגעניות, כלפי קבוצות נרחבות של אנשים פרטיים, וכל זאת לא על בסיס חשדות קונקרטיים כלפי מי מחברי הקבוצה, אלא רק על יסוד העובדה שבכל חברי הקבוצה התקיימו מאפיינים כלכליים מסוימים, שהטיפולוגיות התיאורטיות של רשות המסים הגדירו אותם כ"חשודים". לקונספציה המוצעת יש השלכות מרחיקות לכת, במספר מישורים:
פגיעה חמורה בפרטיות – העובדה שדרישת המידע יכולה להתייחס לקבוצות נרחבות של אנשים; העדר דרישה לקיומו של חשד קונקרטי כלפי מי מחברי הקבוצה; הצטרפות המידע שיגיע מכוח דרישת המידע למכלול המידע שיש ושצפוי להיות בידי רשות המסים; והעובדה שדרישת המידע יכולה להתייחס גם לאנשים פרטיים שלא חלה עליהם חובת דיווח – מעוררים ספק עד כמה האיזון שבהסדר המוצע בין המלחמה בעבירות המס לפגיעה בפרטיות, הוא אכן מידתי. בנוסף, יש כאן שבירה של הקונספציה של חוק איסור הלבנת הון שנעשתה בזהירות על מנת לאזן את צבירת המידע התמים שפוגע קשה בפרטיות ולסנן מתוך מידע זה את המידע החשוד, כך שהמידע התמים יוחזק בידי רשות אחרת מהרשות החוקרת, שהוקמה במשרד המשפטים דווקא.
יצירת חשדות כלפי אנשים תמימים – הקונספציה המוצעת הופכת קבוצות שלמות של אנשים לחשודים, או, למצער, ל"טעוני בדיקה", שעלולים למצוא עצמם תחת חקירה שבה יידרשו להוכיח מדוע הם אינם אשמים בהעלמת מס, למרות שהתקיימו בהם המאפיינים הכלכליים שבדרישת המידע; וכל זאת ללא שיש חשד קונקרטי כי אכן עברו עבירה כלשהי.
הסדר תקדימי – ההסדר המוצע היא תקדימי מבחינה קונספטואלית, ואישורו ביחס לרשות המסים יוביל, ברמה גבוהה של ודאות, לבקשה להעתיקו גם לרשויות אכיפה אחרות. כך, תוכל המשטרה לבקש סמכות להגדיר סוגים שונים של "תופעות חשודות" שמקימות חשד נגד קבוצות של אנשים, ולהפעיל כלפיהם סמכויות אכיפה של האזנות וחיפושים. שהרי אם לצורך חקירת עבירות מס המחוקק העניק סמכות שכזאת לרשות המסים, מדוע שלא להעניק סמכות דומה למשטרה שחוקרת עבירות חמורות לא פחות של זנות, סמים, וארגוני פשיעה?
(2) טיבם של הסממנים לקיומו של "יסוד סביר להעלמת מס" – הסממנים שעל בסיסם תתאפשר הוצאת דרישת המידע הם בעייתיים: האם נכון לקבל לגביהם את הנחת המוצא שהם אכן מקימים – ולו ברמה התיאורטית – יסוד סביר להעלמת מס? בכל מקרה מדובר בסממנים שהניסוח שלהם הוא כל כך רחב ואמורפי, שהמנהל יוכל ליצוק לתוכם כל תוכן שייראה לו.
חובות דיווח של גופים פיננסיים (סעיף 141ב המוצע) – הסבר מורחב
הקשיים שמעורר התיקון המוצע – הרחבה והסבר
(1) מידתיות הפגיעה בזכות לפרטיות
כנגד התכלית הראויה של מלחמה בעבירות המס, ניצבת הפגיעה בפרטיותם של בעלי העסקים שתיגרם כתוצאה מההסדר המוצע. חשוב להדגיש כי מדובר בעסקים שבכל מקרה חייבים בדיווח לרשות המסים ושהמידע המדווח הוא מידע "עסקי" ולא מידע "פרטי", ועל כן עוצמת הפגיעה בפרטיותם של בעלי העסקים חלשה יותר מאילו היה מדובר באנשים פרטיים. עם זאת, המשמעות המצרפית של כל הגורמים שיפורטו להלן, מעוררת שאלות באשר למידתיות הפגיעה בפרטיותם של בעלי העסקים. בהקשר זה, יש לשים לב לנקודות הבאות:
א. קיומו של מעקב מאורגן ושיטתי אחרי כלל בעלי העסקים בישראל: על פי המוצע, כל הגופים הפיננסיים במדינת ישראל יידרשו לדווח, כל חודש, על כל הלקוחות העסקיים שלהם. לעניין זה, "חשבון עסקי" הוא כל חשבון של תאגיד וכל חשבון שהוגדר כך על ידי הגוף הפיננסי. למעשה, התיקון המוצע מקים מערכת מעקב שיטתית ורחבת היקף של רשות המסים על הפעילות הפיננסית העסקית של כלל העסקים במדינת ישראל.
ב. דיווחים שוטפים ללא חשד: על פי המוצע, הגופים הפיננסיים יחויבו בחובות דיווח שוטפות שאינן מותנות בקיומו של חשד כלשהו כלפי בעלי החשבונות העסקיים נשואי הדיווח. כמו כן, רשות המסים תהא חשופה לכלל המידע הגולמי על פעילותם הפיננסית הלגיטימית והתמימה של כלל בעלי העסקים במדינת ישראל, וזאת ללא שהתעורר חשד כלשהו לביצוע עבירה. העדר הדרישה לקיומו של חשד, הן ביחס לחובת הדיווח והן ביחס לאפשרות השימוש במידע, מעצים את הפגיעה בפרטיות.
ג. צירוף המידע מכוח חובות הדיווח למידע נוסף שבידי רשות המסים: כדי להבין את מלוא ההשלכות של חובות הדיווח המוצעות, יש לשים לב לכך שהמידע שיתקבל וייאגר אצל רשות המסים כתוצאה מהדיווחים המוצעים (קרי: מידע על התקבולים החודשיים של כל חשבון עסקי) אינו עומד בפני עצמו, אלא הוא יצטרף למידע נוסף שנמצא ושעתיד להיות בידי רשות המסים. בהקשר זה יש להסב את תשומת הלב לסוגי המידע הנוספים הבאים שיהיו בידי רשות המסים:
דרישות מידע: לפי סעיף 141ג המוצע, רשות המסים תוכל להוציא דרישות מידע לכל הגופים הפיננסיים בישראל, באשר לקבוצות שלמות של לקוחות. במסגרת זו, יידרשו הגופים הפיננסיים למסור לרשות המסים את כל התקבולים וההכנסות השנתיים בחשבון, את כל התשלומים וההוצאות בחשבון ואת יתרות הפתיחה והסגירה השנתיים של החשבון, בנוגע לכל הלקוחות שייכללו בקבוצה שלגביה תינתן דרישת המידע.
המאגר של הרשות לאיסור הלבנת הון: לפי החלק שפוצל מהצעת החוק דנן, ועוסק בתיקונים המוצעים לחוק איסור הלבנת הון, תהא רשות המסים רשאית לקבל מידע מהמאגר שמנהלת הרשות לאיסור הלבנת הון, על כל הפעולות הרגילות והבלתי רגילות של מי שלגביו היא מבקשת את המידע.
מידע שיגיע לרשות בעקבות תיקוני חקיקה נוספים: במסגרת יישומו של הסכם הפטקא (FATCA) שנחתם בין ישראל וארה"ב, הופץ לאחרונה תזכיר הצעת חוק ממשלתית, שלפיו מוסדות פיננסיים בישראל יחויבו להעביר לרשות המסים מידע על חשבונות של אזרחי ארה"ב המוחזקים בישראל, והיא תעביר את המידע לרשויות המס בארה"ב. במקביל, תהא רשות המסים רשאית לעשות שימוש במידע שהתקבל אצלה לצורך יישום הסכם הפטקא, גם לצורך אכיפת דיני המס בישראל. במסגרת זו, תוכל רשות המסים לעשות שימוש במידע אודות פרטי זהותו של הלקוח, יתרת החשבון הפיננסי, הכנסות שנתקבלו בחשבון ומידע אודות זהות הנהנה בחשבון. התזכיר מחייב העברה דומה של מידע גם במסגרת יישום של הסכם לחילופי מידע המבוסס על נוהל שפרסם ארגון ה-OECD.
נוכח האמור, בחינת מידתיות הפגיעה בפרטיות אל מול תכלית הצעת החוק, צריכה להיעשות לא רק על בסיס ההסתכלות הנוגעת לתיקון הנקודתי של יצירת מערך הדיווחים, אלא על בסיס ההבנה שהמידע שיתקבל כתוצאה ממערך דיווחים זה אינו עומד בפני עצמו, אלא הוא עתיד להצטרף למערכת עניפה ורחבה של מידע שחלקה נמצאת כבר היום בידי רשות המסים וחלקה עתידה להיות בידי רשות המסים אם יתקבלו מכלול התיקונים המוצעים. למעשה, המשמעות של המכלול המצטבר של המידע שיועבר לרשות המסים כתוצאה מכל התיקונים המוצעים, היא של פגיעה קשה בזכות הפרטיות של בעלי העסקים בישראל, בכל הנוגע לפעילותם הפיננסית.
ד. האם המידע המבוקש יסייע למלחמה בעבירות המס? מטרת קבלת המידע, כפי שנמסר לנו על ידי נציגי רשות המסים, היא להשוות את נתוני ההכנסות שבעל העסק דיווח לרשויות המס עם הנתונים על התקבולים שהתקבלו בחשבון העסקי של בעל העסק, וככל שתתגלה אי התאמה בין הנתונים יהיה בכך אינדיקציה לאי סדרים שמצדיקים בדיקה מעמיקה יותר של בעל העסק. קונספציה זו מבוססת על ההנחה כי יש מיתאם מלא, או למצער מיתאם ברמה גבוהה מאוד, בין נתוני "התקבולים" בחשבון העסקי לבין נתוני "ההכנסות" עליהם מדווח בעל העסק לרשויות המס. ואולם, כאן יש מקום לברר עם אנשי המקצוע – רואי החשבון – האמנם כך הוא הדבר? האמנם כל הנתונים על "תקבולים" בחשבון העסקי משמשים כתמונת ראי ל"הכנסות" עליהן דווח לרשות המסים? האם אין רישום של תנועות שונות בחשבון העסקי שיסומנו כ"תקבולים" (קבלת הלוואות, העברות כספים שונות וכו') שלא אמורות לבוא לידי ביטוי בהכנסות עליהן נדרש בעל העסק לדווח לרשות המסים?
ה. מבט רחב באשר לתועלת שתצמח מההסדר המוצע אל מול נזקו: מנציגי רשות המסים נמסר לנו, כי על פי הערכה של חברת ייעוץ חיצונית, ההכנסות שיגיעו לאוצר המדינה כתוצאה מהתיקון המוצע (כולל החלק השני של התיקון הנוגע לדרישות המידע), צפויות לעמוד על כ-300 מיליון ₪ בשנה. נתון זה מעורר את השאלה, האמנם התועלת של 300 מיליון ₪ בשנה לאוצר המדינה מצדיקה את הנזק שייגרם כתוצאה מקיומו של מעקב מאורגן ושיטתי אחרי כלל בעלי העסקים בישראל?
על יסוד האמור, מוצע לחברי הוועדה לבחון את הפגיעה בפרטיות שתגרם מכוח ההסדר המוצע באופן קונקרטי ומכוח הצטברות מכלול הוראות החקיקה הקיימות והמוצעות גם יחד, ולשקול: לגבי ההסדר המוצע, כשלעצמו – האם קיים איזון מידתי וראוי בין הצורך להילחם בהעלמת מס לפוגענות שביצירת מערכת מעקב שיטתית על כלל בעלי העסקים במדינת ישראל? האם יש קשר רציונאלי בין ה"אמצעי" של נתונים על תקבולים בחשבון העסקי לבין ה"תכלית" של מלחמה בעבירות המס?האם חובת דיווח ישירה ללא קיומו של חשד ומעקב אחרי כלל בעלי העסקים בישראל הוא "האמצעי שפגיעתו פחותה" כדי להשיג את המטרה של מלחמה בהעלמות המס? האם אין מנגנונים אפשריים אחרים כמו אלה שבהסדרים הנוגעים להלבנת הון (כפי שיוצגו להלן) שפגיעתם פחותה? לגבי ההסדר המוצע, בצירופו ליתר התיקונים המוצעים והעתידיים – האם קיים יחס מידתי ומאוזן בין התועלת שתצמח מהשגת התכלית הראויה של מלחמה בהעלמות המיסים לבין הנזק שייגרם כתוצאה מהפגיעה הקשה בפרטיותם של בעלי העסקים, בכל הנוגע לפעילותם הפיננסית, כתוצאה מהתיקון המוצע בצירוף עם יתר התיקונים המונחים (או צפויים להיות מונחים) על שולחן הכנסת?
בהקשר זה, שמענו מנציגי רשות המסים כי לא מדובר בהסדר חדש וחריג מבחינת הפגיעה שתיגרם לפרטיותם של אזרחי ישראל, שכן סעיף 135א(א) לפקודת מס הכנסה קובע כי בעל עסק חייב למסור לפקיד השומה ידיעות ומסמכים בנוגע לקשריו העסקיים עם ספקיו, לקוחותיו או מי שיש לו אתו קשרים עסקיים, אף על פי שידיעות ומסמכים אלה אינם דרושים לבירור הכנסתו הוא. טענתם היא אפוא שמכוח סעיף זה, רשות המסים רשאית, כבר כיום, לקבל מידע מבעל עסק, לא כדי לברר את הכנסת בעל העסק אלא כדי לקבל מידע על הלקוחות ועל כן לא מדובר בסמכות חדשה או חריגה, אלא שהדרישה שהגופים הפיננסים יעבירו את המידע לרשות המסים, במקום שרשות המסים תבקש מהם את המידע, היא רק עניין טכני של נוחות. אנו סבורים שטענה זו אינה משכנעת. סעיף 135א אינו מטיל חובה על כל בעלי העסקים למסור באופן שוטף ועקבי דיווחים יזומים לרשות המסים על לקוחותיהם, אלא מקנה לרשות המסים את הסמכות לדרוש מידע מבעל עסק ספציפי על לקוחותיו. ההבדל בין הטלת חובה כללית על ציבור שלם להעביר מידע באופן שוטף ויזום לרשות ציבורית, לבין הענקת סמכות לרשות הציבורית לדרוש מאדם מסוים מידע הוא הבדל מהותי ועקרוני ואיננו רק הבדל טכני של נוחות. כך, למשל, ברור כי גם אם יש למשטרה סמכות להזמין כל אדם לחקירה כדי לקבל ממנו מידע הדרוש לה לחקירה, אין דמיון בין סמכות זו לבין הטלת חובה חוקית על כל אדם בישראל ללכת כל חודש למשטרה כדי למסור מידע שידוע לו שיכול לסייע בפענוח עבירות.
(2) "תיקון הנש"מים" – פיילוט שלא התחיל
בחודש יולי 2013, אישרה הכנסת תיקון לפקודת מס הכנסה שהטיל על נותני שירותי מטבע (להלן – נש"מים) את החובה לדווח לרשות המסים על כל פעולה שביצע לקוח שלו בסכום העולה על 50,000 ₪ (להלן – תיקון הנש"מים). לכאורה, ניתן לטעון כי משעה שאושר הסדר זה על ידי הכנסת, הטלת חובת דיווח על לקוחות אינה חריגה יותר בחקיקה, ואין בכך כל חדש. קשה לקבל טיעון זה, מהנימוקים הבאים:
א) נימוקים ייחודיים לגבי הנש"מים: במסגרת הכנת הצעת החוק לקריאה השניה והשלישית, טענו נציגי הממשלה בפני וועדת החוקה (להלן – הוועדה) כי ההצדקה להסדר החריג, נעוצה במעורבות הגבוהה של מגזר הנש"מים בעבירות כלכליות. נציגי רשויות אכיפת החוק שהופיעו בפני הוועדה טענו, כי הנתונים שבידיהם מלמדים באופן מובהק על כך ששיעור הפשיעה הכלכלית שנעשה באמצעות הנש"מים הוא גבוה בצורה חריגה מכל מגזר פיננסי אחר, ולכן יש הצדקה להחיל דווקא עליהם הסדר כה חריג. ברור כי נימוק זה אינו קיים לגבי הגופים הפיננסיים שעליהם מוצע להחיל את חובות הדיווח, ועל כן גם אם היתה הצדקה להחיל הסדר מעין זה לגבי הנש"מים, אין כל הצדקה להחלת קונספציה חריגה זו על כל הגופים הפיננסיים בישראל.
ב) פיילוט שלא התחיל: תיקון הנש"מים נחקק כהוראת שעה לשלוש שנים, והטיל על רשות המסים חובות לדווח לוועדה על כל הנתונים הרלוונטיים, כדי לאפשר לוועדה לבצע מעקב אחרי ה"פיילוט" כך שניתן יהיה לבדוק כיצד מיושם ההסדר, ומה יעילותו בהתחשב בפגיעה הקשה בפרטיות שהוא גורם. כניסתה של הוראת השעה לתוקף הותנתה באישורן של תקנות שיביא שר האוצר לוועדה. חרף העובדה שחלפו למעלה משנתיים מאז חקיקת הוראת השעה, שר האוצר לא הביא לוועדה הצעת תקנות כך שהפיילוט טרם התחיל ואין כל מסקנות באשר ליעילות ההסדר! וכך, עוד בטרם התחיל הפיילוט לגבי הנש"מים, ובטרם התקבלו נתונים האם בכלל, ואם כן עד כמה, מנגנון זה יעיל ומצדיק את הפגיעה הקשה בפרטיות שנגרמת כתוצאה ממנו, כבר מוצע להרחיב את המנגנון לכל הגופים הפיננסיים במשק! בהקשר זה יש מקום לציין, כי בדיוני הוועדה נטען על ידי נציגי הממשלה כי תיקון הנש"מים צפוי להכניס לקופת המדינה למעלה ממיליארד ₪ בשנה, ומכאן ההצדקה לדון באותו תיקון במסגרת חוק ההסדרים. אם אכן נכונה הטענה כיצד זה לא הובאה לוועדה הצעת תקנות וכיצד הסתדרו באוצר המדינה עם אובדן הכנסות של מיליארדים, לפי הערכתם, שנגרם בשלהם?
נוכח האמור, השאלה המתבקשת היא: האם יש הצדקה ליצירת הסדר כולל ומקיף ביחס לכל הגופים הפיננסיים בישראל, שעה שבמשך למעלה משנתיים הממשלה אינה טורחת לדאוג לכך שהפיילוט המצומצם יותר בנוגע לנש"מים יתחיל לפעול? האם יש הצדקה להרחיב ניסוי באופן כה דרמטי לפני שהניסוי התחיל ולפני שיודעים מהן תוצאותיו?
(3) ההסדר המוצע, הקונספציה של פקודת מס הכנסה וחוק איסור הלבנת הון
ההסדר המוצע חורג מהקונספציה הרגילה של ההסדרים שבפקודת מס הכנסה. ההסדרים הקיימים בפקודה מבקשים להתחקות אחר ההכנסה שאדם מפיק, והדיווח לרשות המיסים נועד ליידע את רשות המיסים אודות ההכנסה, כדי לשום באופן מדויק את המס החל על אותה ההכנסה. מנגד, המוקד של ההסדר המוצע הוא שונה. מטרת חובות הדיווח המוצעות איננה התחקות אחר הכנסותיו של הגוף הפיננסי אלא קבלת מידע אודות הלקוחות של הגוף הפיננסי.
למעשה, הקונספציה העומדת ביסוד משטר הדיווחים שמוצע להטיל על הגופים הפיננסיים, דומה, במידה רבה, לקונספציה העומדת ביסוד משטר הדיווחים הקיים לפי הוראות חוק איסור הלבנת הון. לפי החוק האמור, הגופים הפיננסיים נדרשים לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון באופן שוטף על פעילויות פיננסיות שונות של לקוחותיהם. הדיווחים נאספים במאגר מידע שמנהלת הרשות לאיסור הלבנת הון, כשמטרת איסוף המידע היא התחקות אחרי פעילות של הלבנת הון שמקורו בפשיעה. הרשות לאיסור הלבנת הון הוקמה, בכוונת מכוון, כרשות מודיעינית שאינה בעלת סמכויות חקירה. אחת מהסיבות המרכזיות לבחירה במודל האמור, הייתה המחשבה שהרשות תשמש כסוג של חיץ בין הסקטור הפיננסי לבין רשויות החקירה, דבר שאמור להקל על הסקטור הפרטי לשתף פעולה, להבטיח הגנה על הפרטיות ועל סודיות המידע התמים המדווח לרשות, ולאפשר להעביר רק מידע פיננסי איכותי לידי רשויות האכיפה. ההצעה לחייב את כל הגופים הפיננסים בישראל לדווח לרשות המיסים דיווחים שוטפים על לקוחותיהם, ובמקביל להקים מאגר מידע שירכז את הדיווחים הללו וינוהל על ידי רשות המיסים, "משכפל" את המאגר שברשות לאיסור הלבנת הון ויוצר מאגר נוסף, דומה, אצל רשות המסים, וזאת תוך חתירה תחת הקונספציה האמורה של חוק איסור הלבנת הון. הטלת חובת דיווח ישירה לרשות המיסים וניהול מאגר כאמור על ידה, מרוקנת מתוכן את רעיון החיץ בין רשות שמנהלת את המידע לרשויות האכיפה, חיץ שכאמור נועד להגן על פרטיות וסודיות של מידע שברובו המכריע הוא מידע רגיש על פעילות פיננסית לגיטימית. הרציונאל שהנחה את המחוקק לבחור במודל המודיעיני של הרשות לאיסור הלבנת הון במסגרת המלחמה בהלבנת הון, רלוונטי ונכון גם כאשר מדובר על מלחמה בהעלמות המס. יצירת מודל חדש שבו הגוף החוקר הוא גם הגוף שמנהל את מאגר המידע שבתוכו נאגר מידע פיננסי רגיש, תוך פגיעה קשה בפרטיות ובסודיות, חורגת מרציונאל זה. נשאלת השאלה מדוע מוצדק להחריג את רשות המסים מהמודל שעליו החליטה הכנסת בשונה, למשל, מהמשטרה או מהשב"כ שאף הם עוסקים בסיכול ובפיענוח של עבירות שחלקן חמורות בהרבה מעבירות מס, ובכל זאת רעיון החיץ ממשיך להתקיים לגביהם?
(4) ההסדר המוצע והתיקונים המוצעים לחוק איסור הלבנת הון
במסגרת התיקונים המוצעים לחוק איסור הלבנת הון שפוצלו מהצעת החוק דנן, ויידונו בוועדה בקרוב, מוצע, בין היתר, לאפשר לרשות המיסים לקבל מידע מהמאגר שמנהלת הרשות לאיסור הלבנת הון. עם כל הקשיים שהתיקונים לחוק איסור הלבנת הון מעוררים – ויצביעו על כך המחלוקות העזות שהיו בדיוני הוועדה בעבר אודות תיקונים אלה – יש בהם סייגים ומנגנונים מאזנים שמפחיתים את הפגיעה הקשה בפרטיות שהתיקון שבפנינו מעורר. בהצעת החוק בעניין הלבנת הון מוצעים מנגנונים מאזנים, שאינם קיימים בהצעת החוק שבפנינו, ואלה הם:
אופן העברת המידע והיקף המידע המועבר: לפי המוצע בחוק איסור הלבנת הון, רשות המסים תוכל לקבל מהרשות לאיסור הלבנת הון מידע נקודתי בהקשר לחקירה מסוימת ומוגדרת, ורק לאחר הגשת בקשה מנומקת שתסביר את הצורך בקבלת המידע. כך, החלק הארי של המידע הכלול בדיווחים שמגיעים לרשות לאיסור הלבנת הון – מידע שברובו המכריע הוא מידע על פעולות פיננסיות תמימות ולגיטימיות – לא יגיע לרשות המיסים, ובכך תצומצם הפגיעה הקשה בפרטיות האנשים שביצעו את הפעולות. לעומת זאת, ההסדר המוצע כאן אינו כולל כל אלמנט של סינון המידע (שהרי הגוף החוקר הוא גם הגוף שמקבל את המידע), ובאופן זה יגיע לידי רשות המיסים כל המידע שבדיווחים, חרף העובדה שחלק הארי של המידע מקורו בפעולות פיננסיות תמימות ולגיטימיות.
העילה החוקית לקבלת המידע: לפי המוצע בחוק איסור הלבנת הון, העברת המידע מהרשות לאיסור הלבנת הון לרשות המיסים תותנה בקיומו של חשד לביצוע עבירות פליליות, ותהיה בהיקף כזה שיידרש לצורך בירורו של אותו חשד. לעומת זאת, לפי ההסדר המוצע כאן, הגופים הפיננסיים יחויבו בדיווחים שוטפים לרשות המיסים, קרי: העברת מידע לא ממוקד ובהיקף נרחב למדי, וכל זאת ללא שהתעורר חשד כלשהו לביצוע עבירה.
השימוש האפשרי במידע: לפי המוצע בחוק איסור הלבנת הון, לא ייעשה שימוש במידע שיועבר מהרשות לאיסור הלבנת הון לרשות המיסים, אלא לצורך חקירות פליליות של חוקרי רשות המיסים בנוגע לעבירות הלבנת הון שמקורן בעבירות המס שיוגדרו כעבירות מקור, או לחקירה של עבירות נוספות שקשורות לחקירה המקורית של עבירת הלבנת ההון. לעומת זאת, לפי ההסדר המוצע, רשות המיסים תהא רשאית לעשות שימוש במידע שתאסוף מהדיווחים של הגופים הפיננסיים, גם לצורך עריכת שומות אזרחיות אם יהיה לפקיד השומה יסוד סביר להניח שנישומים לא דיווחו על הכנסות.
לסיכום נקודה זו: בבואו של המחוקק לערוך את האיזון בין הצורך להילחם בפשיעה הכלכלית לבין הצורך להגן על פרטיותם של אזרחי המדינה, שומה עליו לבחור ב"אמצעי שפגיעתו פחותה" כדי להשיג את התכלית המבוקשת. העדרם של המנגנונים המוצעים במסגרת התיקונים המוצעים לחוק איסור הלבנת הון, מההסדר המוצע, מגבירה באופן משמעותי ביותר את הפגיעה בפרטיות של כלל אזרחי ישראל, ופוגעת במידתיות של ההסדר המוצע.
(5) הכבדה ופגיעה בגופים הפיננסיים
על פי המצב המשפטי הקיים, קיימת רגולציה כפולה על הגופים הפיננסיים: ראשית, לכל אחד מהגופים הפיננסיים יש רגולטור ייעודי משל עצמו (המפקח על הבנקים – לבנקים, רשות ניירות ערך – לחברי בורסה, וכן הלאה), שמוסמך לפקח על הגוף. שנית, כל הגופים הפיננסיים חייבים בדיווח לרשות לאיסור הלבנת הון. הפרת חובות דיווח אלה מאפשרת להטיל עליהם עיצומים כספיים באמצעות ועדת עיצומים, בסכומים של מאות אלפי שקלים. על רגולציה כפולה זו, מוצע כעת להוסיף רגולציה שלישית של רשות המיסים. על פי ההסדר המוצע, הגופים הפיננסיים יחויבו בדיווח שוטף לגם רשות המיסים. מצב שבו אותו גוף פיננסי נדרש להתמודד עם כמה רגולטורים שונים, שלכל אחד מהם דרישות וסמכויות שונות, יכול להכביד בצורה ממשית וליצור עלויות גבוהות (שסביר להניח שבסופו של חשבון יגולגלו על הלקוח). מוצע לברר עניין זה בדיוני הוועדה.
הצעות מעשיות
נוכח הקשיים שהתיקון המוצע מעורר, מוצע לחברי הוועדה לשקול את ההצעות המעשיות הבאות:
ההצדקה לתיקון המוצע – מוצע לחברי הוועדה לשקול האם נוכח קיומם של הקשיים האמורים, קיימת הצדקה לאמץ את ההסדר המוצע באופן מיידי, כעת.
המתנה לתוצאות הפיילוט – אם תחליט הוועדה כי יש מקום לאמץ את ההסדר המוצע, מוצע לחברי הוועדה לשקול האם אין מקום להמתין עם חקיקתו של ההסדר המוצע עד לסיומו של הפיילוט שנעשה בתיקון הנש"מים, כדי שבסוף התקופה ניתן יהיה לעמוד על אופן יישום ההסדר ולבחון את מידת ההצלחה של ההסדר, מצד אחד, אל מול העלויות שלו (ובכלל זה הפגיעה בפרטיות), מצד שני. כך, ניתן יהיה להגיע למסקנה מושכלת האם יש מקום להרחיב את הפיילוט לכלל הגופים הפיננסיים.
אימוץ הסדרים שיצמצמו את הקשיים שבהסדר המוצע – אם תחליט הוועדה לאמץ את ההסדר המוצע כבר כעת, ולא להמתין לתוצאות הפיילוט, מוצע לחברי הוועדה לשקול את הוספת האלמנטים המרכזיים הבאים להצעת החוק:
אימוץ המנגנונים שנקבעו בתיקון הנש"מים: יש לאמץ את כל מנגנוני ההגנה שנקבעו בתיקון הנש"מים, ובכלל זה הקמת מאגר ייעודי ונפרד, הסמכת מורשי גישה, קביעה ברורה של השימושים האפשריים במידע וכו' (ראו להלן בהרחבה).
הוספת אלמנט של חשד: להוסיף לחובות הדיווח אלמנט של חשד, דהיינו: שחובות הדיווח לא תהיינה שוטפות, אלא רק על בסיס קיומו של חשד או קיומו של אלמנט בלתי רגיל. זאת, בדומה לקונסטרוקציה הקיימת בצווים שהוצאו מכוח חוק איסור הלבנת הון, באשר לדיווח על "פעולות בלתי רגילות".
קביעת סכומי סף לדיווח: לקבוע שלא יהיה דיווח שוטף על סך התקבולים של כל חשבון עסקי, אלא רק בחשבון עסקי שסך התקבולים בו עלה על סכום של מיליון ₪ בחודש.
הוראת שעה עם חובות דיווח: לקבוע את ההסדר המוצע כהוראת שעה לשנתיים, ולהטיל על רשות המסים חובות דיווח מפורטות לוועדת חוקה, כדי שבסוף התקופה ניתן יהיה לעמוד על אופן יישום ההסדר ולבחון את מידת ההצלחה של ההסדר, מצד אחד, אל מול העלויות שלו (ובכלל זה הפגיעה בפרטיות), מצד שני.
הוספת סעיף 141ב לפקודה שעניינו "חובת דיווח של גוף פיננסי וסולק" – הערות פרטניות
מוצע לקבוע חובת דיווח על גופים פיננסיים וסולקים, כך שנתונים על פעילות של לקוחותיהם בכלל החשבונות העסקיים המנוהלים אצלם ידווחו באופן שוטף לרשות המסים.
הגדרת "גוף פיננסי" בחוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (שאליו מפנה הסעיף המוצע), כוללת בנק, חברת ביטוח, חבר בורסה, מסלקה, בנק הדואר, קופת גמל או חברה מנהלת של קופת גמל, קרן נאמנות, מנהל תיקי השקעות, וגופים פיננסים אחרים שנקבעו על ידי הנגיד. "סולק" כמשמעותו בסעיף 36ט לחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981, הוא בעל רשיון סליקה של עסקאות בכרטיס חיוב. על פי המוצע, גוף פיננסי וסולק ידווחו לרשות המסים, מדי חודש, על פעילות המתבצעת בחשבונות העסקיים המתנהלים אצלם. המידע שיועבר הוא: פרטי הזיהוי של בעל החשבון העסקי, פרטי הזיהוי של נהנה מהחשבון (אם קיים), וסך הסכומים אשר התקבלו בחשבון העסקי בחודש שקדם לדיווח.
נקודות לדיון:
(1) קביעת סכומי סף לדיווח – בהמשך להמלצות שלעיל, יש לקבוע כי לא יהיה דיווח שוטף על סך התקבולים של כל חשבון עסקי, אלא רק בחשבון עסקי שסך התקבולים בו עלה על סכום של מיליון ₪ בחודש. זאת, משני נימוקים: ראשית, מנציגי רשות המסים נמסר כי היכולת של רשות המסים לבקר תיקים עומדת על כ-2%-3% מהתיקים בשנה. ממילא, המשמעות היא שבכל מקרה לא יהיה לרשות המסים את היכולת להשתמש בכל המידע שיועבר להם כתוצאה מהתיקון המוצע או לבדוק אותו, ועל כן יש לצמצם את היקף הדיווחים ולמקדם רק בעסקים הגדולים; שנית, גם לו היה בידי רשות המסים היכולת לבדוק את כל הדיווחים שיגיעו, נוכח הקשיים שההסדר המוצע מעורר יש מקום, ולו בשלב הראשון של הפעלת ההסדר, לצמצם ולהגביל אותו רק למקרים היותר חמורים.
(2) הוספת אלמנט של חשד – בהמשך להמלצות שלעיל, וכדי להקטין את היקפי הפגיעה בפרטיות, יש להוסיף לחובות הדיווח אלמנט של חשד, דהיינו: שחובות הדיווח לא תהיינה שוטפות, אלא רק על בסיס קיומו של חשד או קיומו של אלמנט בלתי רגיל שיכולה להיות לו נגיעה להעלמת מס. זאת, בדומה לקונסטרוקציה הקיימת בצווים שהוצאו מכוח חוק איסור הלבנת הון, באשר לדיווח על "פעולות בלתי רגילות".
(3) נתונים – כדי שהדיונים בוועדה יתבססו על תמונה מעודכנת של המציאות, ויהיה ברור לחברי הוועדה מה היקף הדיווחים שיועברו לרשות המיסים, והאם ועד כמה המידע המדווח יש בו כדי לסייע לרשות המסים, מוצע לבקש ממשרד האוצר את הנתונים הבאים:
מה המספר הכולל של "גופים פיננסיים" ו"סולקים" שיש כיום בישראל (בחלוקה לפי גופים) וכמה לקוחות הם משרתים (בחלוקה לפי גופים)?
כמה בעלי חשבונות עסקיים יש כיום בכל אחד מהגופים הפיננסיים ומהסולקים (בחלוקה לפי סוגי הגופים).
בכמה אחוז מתיקי חקירה בנוגע לעבירות מס בכל אחת מ-5 השנים האחרונות, נדרש חוקר למידע אודות התקבולים בחשבון העסקי של החשוד?
בכמה אחוז מהשומות בכל אחת מ-5 השנים האחרונות, נדרש פקיד השומה למידע אודות התקבולים בחשבון העסקי של הנישום?
(4) התשתית הטכנולוגית הנדרשת לביצוע הצעת החוק – הצעת החוק מחילה חובות דיווח חודשית על מרבית הגופים הפיננסיים במשק, ביחס לכל החשבונות העסקיים של לקוחותיהם. ככל הנראה, מדובר במאות אלפי (אם לא מיליוני) דיווחים כל שנה. האם הוקמה תשתית טכנולוגית עדכנית שתאפשר קליטה של מידע בסדר גודל כזה? אם לא הוקמה – תוך כמה זמן צפויה התשתית הטכנולוגית להיות מוכנה? מה התקציב שהוקצה לכך? כמה תקני כוח אדם הוקצו לכך?
(5) היצמדות להסדר שנקבע בתיקון הנש"מים – במסגרת תיקון הנש"מים, ישבה ועדת החוקה על המדוכה, וקבעה הסדר מפורט ומקיף בנוגע לחובות הדיווח של הנש"מים על לקוחותיהם: הן בנוגע לחובות הדיווח, הן בנוגע לניהול המידע, והן בנוגע לשימושים האפשריים במידע המדווח. ואמנם, בחלק השני של הצעת החוק, שנוגע לדרישות מידע יזומות מגופים פיננסיים, מוצע לאמץ הסדר מקיף שדומה בעיקרו להסדר שנקבע בתיקון הנש"מים (עם שינויים מסוימים עליהם יוער להלן). לעומת זאת, החלק הראשון של הצעת החוק, שנוגע לחובות הדיווח השוטף של הגופים הפיננסיים, אינו כולל דבר וחצי דבר מההסדר המקיף שנעשה בתיקון הנש"מים, חרף העובדה שהוא רחב בהרבה מתיקון הנש"מים. קשה לראות מה ההצדקה לכך.
משכך, יש להחיל את ההוראות החלות בתיקון הנש"מים (שכאמור, את רובם מוצע להחיל גם ביחס לדרישת מידע מגופים פיננסיים, בחלק השני של הצעת החוק), גם על חובות הדיווח השוטף אותן מוצע להחיל על גופים פיננסיים. מדובר בהוראות הבאות:
החובה שהמידע ייאגר במאגר מידע נפרד, ויימחק אחרי זמן מסוים (בדומה לסעיף 141א(ב) בתיקון הנש"מים);
הדרישה שהמאגר ומערך האיסוף יעוצבו באופן שימזער את הפגיעה בפרטיות (בדומה לסעיף 141א(ג) בתיקון הנש"מים);
הסמכת מורשי גישה למאגר (בדומה לסעיף 141א(ד) בתיקון הנש"מים);
קביעת גורמים ומטרות שלהם ניתן להעביר את המידע מהמאגר (בדומה לסעיף 141א(ה) בתיקון הנש"מים);
הוראות באשר לשימוש האפשרי במידע שהועבר מהמאגר ולהעברתו הלאה (סעיף 141א(ו), (ז) ו-(ח) בתיקון הנש"מים)
חובת סודיות (בדומה לסעיף 141א(ט) בתיקון הנש"מים);
עבירות פליליות (בדומה לסעיף 141א(י) בתיקון הנש"מים);
קביעת תקנות הנוגעות לאיסוף המידע וכו' (בדומה לסעיף 141א(יב) בתיקון הנש"מים);
חובות דיווח לוועדת חוקה (בדומה לסעיף 141א (יג) בתיקון הנש"מים).
תדירות הדיווח (לא יותר מפעם ברבעון, ולא כפי שמוצע בהצעת החוק שהדיווח יהיה חודשי) (סעיף 141א(יב)(1) בתיקון הנש"מים).
(6) פיקוח פרלמנטרי – קביעת הוראת באשר למתכונת פרטי הדיווח ופרטי הזיהוי שייכללו בה, צריך שתעשה על ידי שר האוצר, באישור ועדת חוקה, בדומה להסדר שנקבע בתיקון הנש"מים, ולא על ידי המנהל.
דרישת מידע מגופים פיננסיים (סעיף 141ג המוצע) – הסבר מורחב
הקשיים שמעורר התיקון המוצע – הרחבה והסבר
(1) המשמעויות מרחיקות הלכת של קבלת מידע על קבוצת אנשים על בסיס חשדות טיפולוגיים-תיאורטיים
על פי המוצע, דרישת המידע תתבסס על סממנים של החשבונות או של הלקוחות חברי הקבוצה, שלפי הנטען, יוצרים חשד שלקוחות בקבוצה עברו על חוקי המס באופן שגורם לאבדן מס בהיקף שאינו מבוטל. מנהל רשות המסים יציין בדרישת המידע את המאפיינים של הלקוחות אשר המידע לגביהם מתבקש, והגוף הפיננסי יעביר לרשות המסים מידע לגבי כלל הלקוחות אשר המאפיינים מתקיימים לגביהם. כך, לדוגמה, אחד הסממנים המצוינים בסעיף, הוא שהופקדו בחשבון הלקוחות סכומים בהיקף, באופן או בתדירות המקיימים יסוד סביר להעלמת מס. בדברי ההסבר נטען, כי בהתבסס על סממן זה, יוכל המנהל לדרוש מהמוסד הפיננסי מידע לגבי כלל לקוחותיו אשר הפקידו באופן מסוים, סכומים בהיקף מסוים או בתדירות מסוימת.
לשון הסעיף ודברי ההסבר, מובילים למסקנות הבאות באשר לקבוצה הנחשדת ולטיב החשד:
לגבי הקבוצה הנחשדת – ראשית, מבחינת היקף הקבוצה, ההסדר המוצע אינו קובע כל מגבלה לגבי היקף הקבוצה שלגביה ניתן לדרוש את המידע מהגופים הפיננסים. כך שיכול להיות שהקבוצה תכיל אנשים בודדים, אך יכול גם להיות שלפי הסממנים שנקבעו, הקבוצה תכיל עשרות ומאות אלפי אנשים. שנית, מבחינת הקשר בין חברי הקבוצה, מההסדר המוצע עולה, כי לא מדובר בקבוצה מגובשת ומלוכדת שפועלת יחד, ולכן יש חשיבות אודות המידע הנוגע לכלל החברים בקבוצה, אלא בקבוצה שהיא אוסף של פרטים, שהדבר היחידי שמחבר ביניהם הוא העובדה שבכולם מתקיים אותם מאפיינים כלכליים תיאורטיים המנויים בסעיף קטן (ד).
לגבי טיב החשד – בניגוד למה שעשוי להשתמע מלשון הצעת החוק ("יסוד סביר להעלמת מס") לא מדובר במצב שבו ישנה תשתית עובדתית לקיומו של חשד קונקרטי שאדם מסוים מתוך הקבוצה העלים מס. אלא, מדובר במצב שבו מתקיימים סממנים טיפולוגים-תיאורטיים מסוימים, שקיימת לגביהם הנחה שהם מעוררים, מעצם קיומם, חשד להעלמת מס, ללא שנדרשת אינדיקציה אחרת לביסוסו של חשד זה. דוגמה מובהקת שנתנו נציגי רשות המסים היא אנשים שמעבירים כספים לחשבונות באיי קיימן, ואולם באותה מידה יתכן שיתבקש מידע לגבי קבוצה של אנשי ציבור או של אנשים בעשירונים התחתונים שהופקדו בחשבונם סכומים שעולים על משכורתם, ועוד כהנה וכהנה "תופעות" שהוגדרו על ידי רשות המסים כ"חשודות", זאת, מתוך ההנחה התיאורטית ולפיה הסיכונים לאי סדרים כספיים ולעבירות מס גבוהים באופן משמעותי שעה שמדובר באנשים כאמור. ברור, כי עצם העובדה שסממן כאמור התקיים באדם פלוני שנכלל בקבוצה, אין בה, כשלעצמה, כדי ליצור חשד אישי וקונקרטי כלפי אותו פלוני כי הוא אכן העלים מס או עבר עבירה כלשהי. עם זאת, ההנחה העומדת ביסוד ההסדר המוצע, היא שקיימת סבירות גבוהה לכך שלפחות חלק מאנשי הציבור שהמאפיינים האמורים מתקיימים בהם אכן העלימו מס, ומכאן שמתקיים "יסוד סביר להעלמת מס". דהיינו: לפי הקונספציה המוצעת, עצם קיומם של מאפיינים כלכליים מסוימים אצל קבוצת אנשים מקים, מיניה וביה, "יסוד סביר להעלמת מס" לגבי חלק מחברי הקבוצה.
המשמעויות העקרוניות והמעשיות של הקונספציה המוצעת הן מרחיקות לכת:
פגיעה קשה בפרטיות – כל הטענות שנטענו לעיל לגבי מדתיות הפגיעה בפרטיות באשר לחובות הדיווח של הגופים הפיננסיים, נכונות גם לגבי הסמכות להוצאת דרישת מידע: העובדה שדרישת המידע מתייחסת מראש לקבוצות שלמות של בני אדם, שיכולות למנות עשרות ואף מאות אלפי בני אדם; העדר הדרישה לקיומו של חשד קונקרטי כלפי מי מחברי הקבוצה כתנאי לדיווח אלא ביסוס דרישת המידע על חשד טיפולוגי-תיאורטי; והעובדה שהמידע שיגיע מכוח דרישת המידע יצטרף למכלול המידע שיש ושצפוי להיות בידי רשות המסים. ואולם, נראה כי הפגיעה בפרטיות על פי דרישת מידע מרחיקת לכת עוד יותר מזו שתיגרם מכוח הדיווחים השוטפים. שכן בעוד שחובת הגופים הפיננסים לדווח תחול רק לגבי לקוחות עסקיים, שנדרשים ממילא לדווח לרשות המסים על עסקיהם, הרי שדרישת מידע יכולה להתייחס גם ללקוחות פרטיים שרובם המכריע אנשים תמימים ונורמטיביים שלא חלה עליהם חובת דיווח ואין להם דבר וחצי דבר עם רשות המסים, וכל "חטאם" הוא שאותו מאפיין כלכלי שמתקיים בקבוצה שהוגדרה בדרישת המידע מתקיים גם בהם. כל זה מעורר ספק האם הוצאת דרישת מידע לגבי קבוצות שלמות של אנשים על בסיס טיפולוגיות של "תופעות חשודות" היא "האמצעי שפגיעתו פחותה" כדי להשיג את המטרה של מלחמה בהעלמות המיסים? האם אין מנגנונים אפשריים אחרים כמו אלה שבהסדרים הנוגעים להלבנת הון (כפי שהוצגו לעיל) שפגיעתם פחותה? האם התועלת שתצמח כתוצאה משיפור היכולות למלחמה בהעלמות המס אכן עולה על הנזק שייגרם כתוצאה ממציאות של הפיכת קבוצות שלמות של אנשים לחשודים בפוטנציה?
יצירת חשדות כלפי אנשים תמימים – ההסדר המוצע מאפשר להפוך קבוצות שלמות של אנשים לחשודים, או, למצער, ל"טעוני בדיקה", שנדרשים להוכיח מדוע הם אינם אשמים בהעלמת מס למרות שהתקיימה בהם אותם מאפיינים כלכליים שבדרישת המידע, וכל זאת ללא שיש חשד קונקרטי כי אכן עברו עבירה כלשהי. אישורו של ההסדר המוצע עלול להוביל לכך, שכל אדם במדינת ישראל עלול לקום יום אחד בבוקר ולגלות שהוא תחת חקירה של רשות המסים, מבלי שעשה דבר, אך ורק בשל העובדה שמתקיים בו אותו "מאפיין כלכלי" של הקבוצה. כך, אם נתייחס לדוגמאות שהובאו לעיל, לפי התיקון המוצע, כל איש ציבור או אדם מהעשירונים התחתונים שהופקדו בחשבונו סכומים העולים על משכורתו יהפוך להיות בחזקת חשוד או, למצער, בחזקת "טעון בדיקה", ויוכל למצוא את עצמם תחת חקירה של רשות המסים – על כל המשתמע מכך – בניסיון להוכיח כי הוא אינו אשם חרף העובדה שמתקיים בו המאפיין הכלכלי שבדרישת המידע. כנגד זאת, ניתן לטעון כי רשות המסים רשאית לערוך ביקורת ולבדוק את תיק המס של כל אדם, גם ללא קיומו של חשד קונקרטי נגדו, ולכן אין בכך כל פגיעה אלא רק מתן כלי לרשות המסים למקד את הביקורות והבדיקות שהיא עורכת. אנו סבורים כי טיעון זה אינו משכנע. שכן הסמכות לבדוק את תיק המס של כל אדם, אין בה כדי להצדיק החשדה פוזיטיבית מראש של קבוצות שלמות של אנשים, על יסוד טיפולוגיות תיאורטיות של "תופעות" שמנהל רשות המסים יגדיר כ"חשודות". ההסדר המוצע שקול לכך שנאמר, שעצם קיומו של מאפיין כאמור לגבי איש ציבור מקים יסוד סביר לקיומן של עבירות שוחד, מרמה או הפרת אמונים, ולכן תוענק למשטרה הסמכות להאזין האזנת סתר לכל אנשי הציבור בישראל במטרה להילחם באותן עבירות, גם אם אין למשטרה חשד קונקרטי שאיש ציבור מסוים אכן ביצע עבירות אלה.
הסדר תקדימי – עצם הקונספציה שרשות אכיפה יכולה לקבל מידע על קבוצות שלמות של אנשים ללא קיומו של חשד קונקרטי נגדם, אלא רק על בסיס טיפולוגיות של "תופעות חשודות", הוא רעיון תקדימי, שאישורו ביחס לרשות המסים יוביל, ברמה גבוהה של ודאות לבקשה להעתקתו גם לרשויות אכיפה אחרות. כך, למשל, מדוע שלא תבוא המשטרה ותבקש גם היא סמכות להגדיר סוגים שונים של "תופעות חשודות", שדי יהיה בהם כדי להקים חשד נגד קבוצות שלמות של אנשים, ולהפעיל כלפיהם סמכויות אכיפה של האזנות סתר וחיפושים? לא זו בלבד, אלא שטיעונה של המשטרה יתבסס על קל וחומר, שכן, כך תבוא המשטרה תבוא ותטען, אם לצורך חקירה של עבירות מס המחוקק העניק כזאת סמכות אכיפה לרשות המסים, הכיצד זה לא תוענק סמכות דומה למשטרה שחוקרת עבירות חמורות יותר של זנות, סמים, וארגוני פשיעה? מכאן שעל חברי הכנסת לשקול לא רק את פרטי ההסדר המוצע, אלא גם את העובדה שמדובר בהסדר תקדימי, שהשלכותיו יוביל ברמה גבוהה של וודאות, להעתקתו גם לרשויות אכיפה אחרות, על מכלול ההשלכות שיש למהלך מעין כזה.
(2) טיבם של הסממנים לקיומו של "יסוד סביר להעלמת מס"
סעיף 141ג(ד) המוצע, מונה מספר "סממנים", שלפי התפיסה העומדת ביסוד הצעת החוק יש בהם כדי להקים "יסוד סביר להעלמת מס". כפי שהוסבר לעיל, מדובר בסממנים טיפולוגיים-תיאורטיים שלא יוצרים חשד קונקרטי כנגד אדם מסוים, אלא חשד שמבוסס על הנחות כלכליות-פליליות תיאורטיות באשר לדפוסי פעילות מסוימים. חשוב להבהיר כי הסממנים שנמנו בסעיף 141ג(ד) המוצע אינם סממנים סגורים וסופיים, אלא הם בבחינת מתווה פעולה כללי, שעל המנהל ליצוק להם את פרטי תוכן. כך, למשל, אחד מהסממנים הוא "בחשבון הלקוח הופקדו סכומים בהיקף, באופן או בתדירות המקיימים יסוד סביר להעלמת מס". בסממן זה עצמו לא מפורט מהם הסכומים, או מהו אופן ההפקדה או התדירות שמקימים את היסוד הסביר להעלמת מס, והמנהל נדרש ליצוק את הפרטים הללו לתוך המתווה הכללי של הסממן. כך, בהמשך לדוגמה שניתנה לעיל, המנהל יכול להחליט שהפקדה מצטברת של סכומים בשיעור העולה על 20,000 ₪ (=סכום) בכל חודש בשנה שקדמה לדרישת המידע (=תדירות), על ידי אדם שמשכורתו הממוצעת היא 10,000 ₪ (=זהות הלקוח), מקימה "יסוד סביר להעלמת מס". מנגד, הוא יכול גם להחליט שרק מי שבחשבונו התבצעו העברות בנקאיות מחשבון בחו"ל (=אופן ההפקדה) בסכומים שעולים על 500,000 ₪ (=סכום), מקים "יסוד סביר להעלמת מס".
הקביעה כי הסממנים המנויים בסעיף אכן מבססים "יסוד סביר להעלמת מס" מעוררת קשיים:
א. סממנים שאין בהם, כשלעצמם, כל חשד להעלמת מס: ההנחה העומדת ביסוד הסממנים היא כי עצם קיומן של תופעות פיננסיות שונות יכול להקים יסוד סביר להעלמת מס. ואולם, קשה לקבל הנחה זו ביחס לחלק מהסממנים המוצעים. כך, למשל, הסממן שבפסקה (1): "זהות המפקיד מקיימת יסוד סביר להעלמת מס", ובאופן דומה הסממן שבפסקה (2): "זהות מי שהסכומים נמשכו או הועברו אליו מקיימת יסוד סביר להעלמת מס". כך, למשל, לפי הסממן המוצע, יוכל מנהל רשות המסים לומר כי מתקיים "יסוד סביר להעלמת מס" לגבי כל קבוצת עורכי הדין בישראל, בשל העובדה שישנו דפוס של חלק מעורכי הדין להעלים מס באמצעות קבלת שכר טרחה במזומן וללא רישום, ולהוציא בשל כך דרישת מידע לגבי כלל עורכי הדין בישראל. באופן דומה, יוכל מנהל רשות המסים להוציא דרישת מידע לגבי כל אנשי הציבור הבכירים בישראל, בטענה שחקירות של רשות המסים הצביעו על דפוס של קבלת שוחד על ידי חלק מאנשי הציבור הבכירים, וזה מקים "יסוד סביר להעלמת מס" לגבי כלל קבוצת אנשי הציבור הבכירים. האם ניתן לקבל כהנחת מוצא, את הקביעה לפיה עצם זהותו של מאן דהו, ולא משנה במי מדובר, היא, כשלעצמה, וללא כל אינדיקציה אחרת, מקימה "יסוד סביר להעלמת מס"? האם יש הצדקה לקיומה של "חזקה" מעין זו? לטעמנו, מדובר בהנחת מוצא בעייתית מאוד.
ב. רוחב הסממנים יכול להפוך כל פעילות פיננסית לחשודה: מכיוון שהסממנים המוצעים מנוסחים בצורה כל כך רחבה ואמורפית, הם מספקים אינספור מתווים אפשריים למנהל להחליט עליהם כי הם מקימים "יסוד סביר להעלמת מס", כך שלמעשה המנהל יכול להחליט כמעט על כל דבר שהוא מקים יסוד סביר להעלמת מס. כך, למשל, אחת החלופות של סממן (1) היא: "בחשבון הלקוח הופקד סכום בהיקף המקיים יסוד סביר להעלמת מס". יכול המנהל להחליט על כל סכום שירצה (5,000 ₪, 50,000 ₪, 500,000 ₪ או 5 מיליון ₪), שאם הוא הופקד בחשבון הלקוח בכל אופן שהוא (הפקדת מזומן, הפקדת שיק או העברה בנקאית) הוא מעורר, מעצם ההפקדה וללא צורך בכל אינדיקציה נוספת, "יסוד סביר להעלמת מס". באופן דומה, אחת החלופות של סממן (4) היא: "הלקוחות ביצעו פעילות המקיימת יסוד סביר להעלמת מס". גם כאן, מדובר בסממן כל כך רחב, שהמנהל יכול להחליט על כל סוג של פעילות שהיא מקימה "יסוד סביר להעלמת מס".
הוספת סעיף 141ג לפקודה שעניינו "דרישת מידע מגוף פיננסי" – הערות פרטניות
סעיף קטן (א) – דרישת מידע
מוצע להסמיך את המנהל לדרוש מגוף פיננסי להעביר לו מידע לגבי קבוצה של לקוחות בעלי מאפיינים משותפים, זאת נוסף על העברת המידע השוטפת על ידי גופים פיננסיים מחשבונות עסקיים לפי סעיף 141ב המוצע. על פי הנטען בדברי ההסבר, דרישת מידע כאמור תתבסס על סממנים של החשבונות או של הלקוחות חברי הקבוצה, היוצרים חשד שלקוחות בקבוצה עברו על חוקי המס באופן שגורם לאובדן מס בהיקף שאינו מבוטל. ראו להלן, בדיון לגבי סעיף קטן (ד) המוצע, התייחסות נרחבת לתנאים הנדרשים להוצאת דרישת המידע על ידי המנהל.
נקודות לדיון:
"המאפיינים שפורטו בדרישת המידע" – סעיף קטן (א) קובע, שדרישת המידע תתייחס לקבוצת לקוחות של הגוף הפיננסי שיש לה מאפיינים משותפים שיפורטו בדרישת המידע. סעיף קטן (ד) קובע, שדרישת המידע תהיה רק אם למנהל יש יסוד סביר להעלמת מס, ויסוד סביר זה צריך להיות מבוסס על אחד מ-4 הסממנים שפורטו באותו סעיף. יש חוסר בהירות ניסוחי מסוים באשר ליחס שבין "המאפיינים" עליהם מדובר כאן לבין "הסממנים" עליהם מדובר בסעיף קטן (ד) ויש מקום להבהיר את היחס ביניהם.
סעיף קטן (ב) – בקשה לשנות את דרישת המידע
בדברי ההסבר נטען, כי הצעת החוק מציעה מנגנונים שיוודאו שהדרישות מכוח הסעיף אינן מכבידות יתר על המידה על הגופים הפיננסיים. כך, מוצע לקבוע כי גוף פיננסי יוכל לבקש מהמנהל לעיין מחדש בדרישתו ולשנותה מן הטעם שדרישת המידע כרוכה בעבודה מינהלית רבה או בעלויות ניכרות
נקודות לדיון:
(1) מנגנון של תשלום כספי על עבודת הגופים הפיננסיים – כל דרישת מידע מטילה על הגוף הפיננסי עלויות ודורשת ממנו להסיט חלק מהמשאבים הקיימים שלו לצורך מילוי דרישת המידע. עלויות אלה קיימות כל אימת שמוצגת לגוף דרישת המידע, גם כאשר מדובר בדרישת מידע שאינה דורשת עבודה מנהלית רבה ואינה כרוכה בעלויות בלתי סבירות. במקרים אחרים בהם המחוקק הטיל על גופים פרטיים חובה לספק שירותי מידע לרשות ציבורית, נקבע מנגנון תשלומים, שנועד לפצות גופים אלה על העלויות שנגרמות להם כתוצאה מהשירות שהם נותנים לרשות הציבורית. כך, למשל, מכוחו של סעיף 7ב(ו) לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, משולם לגורמים החייבים במסירת מידע לרשם ההוצאה לפועל, תשלום על כל ביצוע של בקשת מידע שהוא נדרש לקיים מכוחו צו של רשם ההוצאה לפועל, בהתאם לקריטריונים שנקבעו בתקנות שהוצאו מכוח אותו סעיף. חשוב לזכור שהתיקון המוצע עוסק בגופים עסקיים-פרטיים ולא בגופים שהם חלק מרשויות המדינה, וכל השקעת משאבים מצידם פוגעת בהתנהלותם ובהכנסתם. לפיכך, נראה כי בדומה למנגנון שהוקם בהוצאה לפועל, גם כאן יש מקום להקים מנגנון של תשלום לגופים הפיננסים על העלויות שיוטלו עליהם מכוח דרישת מידע לפי הסעיף המוצע, בהתאם לאמות מידה שייקבעו בתקנות.
(2) הליך של השגה/ערעור על החלטת המנהל – ההשלכה המעשית של החלטה של המנהל לדחות בקשה לעיין מחדש בדרישת המידע ששלח, עשויה להיות הטלת עבודה מינהלית רבה או עלויות ניכרות ובלתי סבירות על הגוף הפיננסי. נוכח האמור, יש לשקול האם אין מקום לאפשר לגוף הפיננסי לנקוט בהליך של ערר או השגה ליועץ המשפטי לממשלה על החלטת המנהל לדחות את הבקשה לעיון מחדש, במקום שכל השגה שכזאת תידרש להגיע ישירות לבג"צ במסגרת עתירה.
(3) הערת ניסוח: "ניכרות ובלתי סבירות" – הניסוח המוצע מחמיר יתר על המידה עם הגופים הפיננסיים. האם היכולת של גוף פיננסי לבקש לעיין מחדש בדרישת המידע צריכה להיות רק במקרה כה קיצוני שמילוי הדרישה כרוך בעלויות שהן גם ניכרות וגם בלתי סבירות? נוכח העובדה שמדובר ברגולציה שמוטלת על גופים עסקיים-פרטיים, נראה שיש מקום להוריד את רף הפגיעה, כך שהתנאים של "ניכרות" ו"בלתי סבירות" לא יהיו תנאים מצטברים, ודי בכך שהעלויות הן "בלתי סבירות".
סעיף קטן (ג) – פרטי הדיווח
על פי המוצע, גוף פיננסי שקיבל דרישת מידע, יידרש להגיש את הדיווח בתוך 15 ימים מקבלת דרישת המידע. הסעיף המוצע מפרט את הפרטים שייכללו בדיווח שימסור הגוף הפיננסי.
נקודות לדיון:
(1) מועד הגשת הדיווח – על פי המוצע, יידרש הגוף הפיננסי להגיש את הדיווח בתוך 15 ימים מיום קבלת דרישת המידע. אמנם, דרישת המידע יכולה להיות דרישה ממוקדת ופשוטה כך שהכנה של דיווח מענה לדרישה יכולה להיות פשוטה ומהירה, אך היא יכולה גם להיות דרישה מורכבת ומסובכת כך שהכנה של דיווח מענה לדרישה יכול לדרוש מהגוף הפיננסי עבודה מינהלית רבה ומורכבת, שתארך יותר מ-15 ימים. הקושי מתעצם במיוחד בתקופות של חגים או חופשות. נוכח האמור יש להאריך את הזמן המינימאלי להגשת הדיווח, ובנוסף, לאפשר לגוף הפיננסי לפנות למנהל בבקשה להאריך את הזמן להגשת הדיווח, במקרה שהגוף הפיננסי מעריך שהכנה של דיווח המענה תדרוש זמן הכנה ארוך יותר.
(2) "פרטי הזיהוי של הלקוח... פרטי הזיהוי של הנהנה" (פסקה (1)) – קיימת עמימות בניסוח המוצע, באשר להיקף הפרטים אותם יידרש הגוף הפיננסי לכלול בדיווחו. שכן, לא לגמרי ברור מה בדיוק כולל המונח "פרטי זיהוי": שם? ת"ז? מגדר? טלפון? כתובת? מס' החשבון בגוף הפיננסי? נדרשת הבהרה של העניין בלשון הסעיף, או בהסמכה של השר להתקין תקנות שיבהירו מה נחשב ל"פרטי זיהוי" שיש לצרפם לדיווח. ואמנם, בתיקון הנש"מים הוסמך שר האוצר, בין היתר, לקבוע מהם פרטי הזיהוי שייכללו בדיווח.
(3) הגדרת "נהנה" (פסקה (1)) – על פי המוצע, לגבי כל חשבון שייכלל בדיווח יידרש הגוף הפיננסי לדווח גם על פרטי הזיהוי של הנהנה בחשבון, אם קיים נהנה. לעניין זה, מפנה הסעיף להגדרת נהנה שבסעיף 141ב המוצע, שם מוצע לקבוע כי "נהנה" הוא: "אדם שבעבורו או לטובתו מוחזק חשבון עסקי או נעשית פעולה בחשבון עסקי". ההגדרה האמורה מותאמת לסעיף 141ב המוצע שקובע חובות דיווח לגבי בעלי חשבונות עסקיים, אך היא אינה מתאימה לסעיף 141ג המוצע, שמדבר על דרישת מידע ודיווח על קבוצה של לקוחות בעלי מאפיינים מסוימים, ולאו דווקא על לקוחות בעלי חשבון עסקי. משכך, בדומה לתיקון הנש"מים, נראה כי יש להגדיר "נהנה" בסעיף זה באופן הבא: "".
סעיף קטן (ד) – יסוד סביר להעלמת מס
בדברי ההסבר נטען, כי דרישת המידע תתבסס על סממנים של החשבונות או של הלקוחות חברי הקבוצה, היוצרים חשד שלקוחות בקבוצה עברו על חוקי המס באופן שגורם לאבדן מס בהיקף שאינו מבוטל. המנהל יציין בדרישתו את המאפיינים של הלקוחות אשר המידע לגביהם מתבקש, והבנק יעביר למנהל מידע לגבי כלל הלקוחות אשר המאפיינים מתקיימים לגביהם. כך, לדוגמה, אחד הסממנים המצוינים בסעיף זה הוא שהופקדו בחשבון הלקוחות סכומים בהיקף, באופן או בתדירות המקיימים יסוד סביר להעלמת מס. בהתבסס על סממן זה, יוכל המנהל לדרוש מהמוסד הפיננסי מידע לגבי כלל לקוחותיו אשר הפקידו באופן מסוים, סכומים בהיקף מסוים או בתדירות מסוימת.
נקודות לדיון:
(1) "יסוד סביר להעלמת מס" – נוכח הפוגעניות שיש בהוצאת דרישת מידע כאמור, יש לצמצם את הוצאת דרישת המידע רק למקרים בהם הסממנים מקימים יסוד ממשי להעלמת מס או "יסוד להניח, ברמה גבוהה של ודאות", ולא רק "יסוד סביר להניח" שהיתה העלמת מס.
(2) הפגיעה בגביית המס היא "בהיקף שאינו מבוטל" – על פי המוצע, היסוד הסביר להעלמת מס צריך להיות כזה, שיש בו "כדי לפגוע בגביית מס בהיקף שאינו מבוטל". הדרישה כי הפגיעה בגביית המס "בהיקף שאינו מבוטל" מעוררת קשיים שונים:
דרישה אמורפית: מדובר בדרישה אמורפית שלא ברור מה טיבה וכיצד יש לפרשה. מהו "היקף שאינו מבוטל"? ביחס למה זה נמדד? ביחס להיקף הכללי של גביית המסים בישראל? ביחס לנישומים דומים אחרים? ביחס לנישום עצמו? על פי שיקול דעתו הבלעדי של המנהל? יוער, כי לא קיים ביטוי דומה בחקיקת מס אחרת, כך שלא ניתן ללמוד מהקשרים אחרים.
לכל אחד או במצטבר: לא ברור האם הכוונה היא שיש צורך שהפגיעה בגביית המס של כל אחד מחברי הקבוצה הוא בהיקף שאינו מבוטל, או שדי בכך שהפגיעה המצטברת בגביית המס של כלל חברי הקבוצה היא בהיקף שאינו מבוטל. ככל שהכוונה היא לאפשרות השניה הרי שכל דרישת מידע לגבי קבוצה שכוללת מספר רב של אנשים ככל הנראה תוביל, מיניה וביה, לתוצאה שמדובר בפגיעה בגביית מס בהיקף מצטבר לא מבוטל, ולכן יש להבהיר כי מדובר בדרישה שמתייחסת לכל אחד ואחד מחברי הקבוצה.
נוכח ההערות האמורות, נראה כי יש להבהיר שהכוונה היא לפגיעה בגביית מס של כל אחד מחברי הקבוצה, ובמקום להשתמש בנוסחה עמומה באשר להיקף העלמת המס, לקבוע סכום ברור.
(3) הגדרת "חוקי מס": חוק הבלו על הדלק ופקודת המכס – על פי המוצע, תנאי להוצאת דרישת המידע הוא קיומו של יסוד סביר להניח שהלקוחות שבקבוצה הפרו הוראה "מהוראות חוקי המס". לעניין זה, המונח "חוקי מס" מוגדר באופן שכולל את החוקים הבאים: פקודת מס הכנסה, חוק מס ערך מוסף, חוק מיסוי מקרקעין, חוק הבלו על הדלק ופקודת המכס. הגדרה זו של היקף חוקי המס היא בעייתית. סעיף 141ג(יג) המוצע קובע כי את המידע שנאגר במאגר המידע ניתן יהיה להעביר לחוקר מס לצורך חקירה של עבירות מס לפי פקודת מס הכנסה, חוק מס ערך מוסף וחוק מיסוי מקרקעין; לפקיד שומה לצורך עריכת שומה לפי פקודת מס הכנסה; למנהל מע"מ לצורך קביעת מס או עריכת שומה לפי חוק מס ערך מוסף; ולמנהל מיסוי מקרקעין לצורך עריכת שומה לפי חוק מיסוי מקרקעין. מכאן, שלפי ההסדר המוצע אין כל אפשרות לעשות שימוש במידע שבמאגר לצורך חקירה של עבירות או עריכה של שומה לפי חוק הבלו על הדלק או פקודת המכס. מכיוון שכל מטרת דרישת המידע היא, בסופו של חשבון, סיוע לחקירה של עבירות מס וסיוע לעריכת שומות לפי 3 החוקים האמורים (פקודת מס הכנסה, חוק מס ערך מוסף וחוק מיסוי מקרקעין), לא ברור מדוע יסוד סביר להפרה של חוק הבלו על הדלק או של פקודת המכס יש בה כדי לשמש כהצדקה להוצאת דרישת מידע על ידי המנהל. מכאן שיש למחוק את חוק הבלו על הדלק ואת פקודת המכס מרשימת חוקי המס שחשש להפרתם מבססת "יסוד סביר להעלמת מס".
סעיף קטן (ה) – דיווח לא רציף
כדי להקטין את הפגיעה בפרטיות הנגרמת כתוצאה מדרישות המידע, וכדי למנוע מצב שבו ריבוי דרישות מידע ביחס לקבוצת לקוחות מוביל לתוצאה שהמידע שמצטבר כתוצאה מדרישות המידע הוא דומה בהיקפו לזה שהיה מתקבל אם היתה חובת דיווח שוטף על הגוף הפיננסי, מוצע לקבוע כי דרישות המידע תהיינה בתדירות ובאופן שיבטיחו כי המידע שיתקבל לא יהיה קרוב בהיקפו למידע שהיה מתקבל בדרך של דיווח רציף.
סעיף קטן (ו) – מניעת פגיעה בעבודת הגוף הפיננסי
בדברי ההסבר נטען, כי הצעת החוק מציעה מנגנונים שיוודאו שהדרישות מכוח הסעיף אינן מכבידות יתר על המידה על הגופים הפיננסיים. כך, מוצע לקבוע דרישת המידע תתבצע, ככל הניתן, בתדירות אשר אינה פוגעת בעבודת הגופים הפיננסיים.
נקודות לדיון:
(1) מנגנון השגה על פגיעה בעבודת הגוף הפיננסי – כדי למנוע הכבדה על הגופים הפיננסים, קובע סעיף 141ג(ב) המוצע כי במקרה שבו גוף פיננסי סבור כי דרישת המידע כרוכה בעבודה מנהלית רבה או בעלויות ניכרות ובלתי סבירות הוא יכול לפנות למנהל לעיין מחדש בבקשתו. ואולם, הצעת החוק אינה נותנת מענה למצב שבו גוף פיננסי מקבל מספר דרישות מידע, שכל אחת בפני עצמה אינה דורשת עבודה מנהלית רבה ואין בה עלויות ניכרות ובלתי סבירות, אך ההצטברות של כל דרישות המידע יחד יוצרת הכבדה קשה על הגוף הפיננסי. כך, גוף פיננסי שסבור כי ריבוי בקשות המידע פוגע בעבודתו, אין בידו לעשות דבר. נראה כי יש ליצור מנגנון שיאפשר לו להשיג או לערער בפני גורם כלשהו על כך שריבוי בקשות המידע פוגע בעבודתו. ניתן להרחיב את המנגנון שבסעיף 141ג(ב) המוצע (שתחולתו היא לגבי דרישת מידע קונקרטית) גם למצב של ריבוי דרישות מידע; לחילופין, ניתן ליצור מנגנון אחר, כדוגמת הליך של השגה בפני הוועדה או בפני היועץ המשפטי לממשלה.
(2) הערת ניסוח: ""פוגעת" – על פי המוצע, התביעה כלפי המנהל היא כי דרישות המידע שמוציא תהיינה, ככל הניתן, בתדירות שאינה פוגעת בעבודת הגוף הפיננסי. ואולם, נראה כי הסייג של "פגיעה בעבודת הגוף הפיננסי" חלש מידי, ואינו מביא בחשבון את ההכבדה והעלויות שכל דרישת מידע מטילה על הגוף הפיננסי (שכזכור, הוא גוף פרטי-עסקי ולא חלק מרשויות השלטון), ועוד יותר מזה את ההכבדה המצרפית של כלל דרישות המידע שיכולות להיות מופנות כלפי אותו גוף. לכן, יש להוריד את רף הפגיעה הנדרש, ולקבוע רף בדומה לזה שבסעיף 141ג(ב) המוצע, כך שדרישת המידע תהיה, ככל הניתן, בתדירות שאינה יוצרת עבודה מנהלית רבה או עלויות ניכרות או בלתי סבירות, לגוף הפיננסי.
סעיפים קטנים (ז) ו-(ח) – אישור ועדה ובדיקת היועץ המשפטי לממשלה
בסעיפים קטנים (ז) ו-(ח) מוצע לקבוע, כי דרישת מידע יישלחו למוסד הפיננסי רק לאחר שוועדה מיוחדת אשר תוקם לצורך זה, אישרה שהדרישה עומדת בתנאי הסעיף ולאחר אישור כאמור של היועץ המשפטי לממשלה. בוועדה יהיו חברים שני עובדי רשות המסים שמונו בידי המנהל ונציג ציבור אחד אשר מונה בידי היועץ המשפטי לממשלה, לאחר התייעצות עם המנהל. בדברי ההסבר נטען, כי מנגנוני איזון ובקרה אלה, מוצעים כדי לוודא כי דרישת המידע כקבוע בסעיף לא תפגע יתר על המידה בזכות לפרטיות. כמו כן, מובהר בדברי ההסבר כי החלטות הוועדה יתקבלו ברוב דעות, ושאין בסעיף זה כדי לפגוע בסמכות המנהל לפנות לגופים הפיננסיים בבקשות לקבלת מידע מכוח סעיפים אחרים בפקודה, כגון בעת עריכת שומה מסוימת.
נקודות לדיון:
(1) מטרת הבדיקה – בדברי ההסבר נטען, כי הדרישה לאישור הוועדה ולאישור היועץ המשפטי לממשלה (להלן – היועץ), נועדה כדי לוודא כי דרישת המידע לא תפגע יתר על המידה בזכות לפרטיות. ואולם, עיון מדוקדק בשאלה מה בדיוק נדרשים הוועדה והיועץ לבחון ביחס לדרישת המידע מעורר ספיקות של ממש האם אכן יש במנגנונים אלה כדי להקטין את הפגיעה בפרטיות. על פי המוצע, הן הוועדה והן היועץ יידרשו לבדוק אך ורק אם דרישת המידע "עומדת בתנאים המנויים בסעיף זה". בחינה של "התנאים המנויים בסעיף זה", מובילה למסקנה שהבדיקה הנדרשת מהוועדה ומהיועץ איננה בדיקה מהותית של דרישת המידע, אלא רק בדיקה שהתנאים שנקבעו בסעיף להוצאת המידע אכן מתקיימים.
נבהיר את הדברים. מעבר לדרישות טכניות שהסעיף מונה כתנאי להוצאת דרישת המידע, ניתן להצביע על תנאי מרכזי שעל פניו נראה כתנאי מהותי, שהוועדה והיועץ יידרשו לבדוק את התקיימותם: הדרישה לקיומו של יסוד סביר להעלמת מס (ס"ק (ד)). התנאי המרכזי להוצאת דרישת המידע לפי סעיף זה, היא שהדרישה תתבסס על קיומו של יסוד סביר להעלמת מס, כאשר יסוד סביר זה צריך להתבסס על לפחות אחד מהסממנים שנמנו בסעיף קטן (ד). לכאורה, ניתן היה לטעון שבחינת התקיימותו של תנאי זה מאפשרת לוועדה וליועץ לבחון באופן מהותי את מידת ועוצמת החשד להעלמת מס שיש כנגד הלקוחות. ואולם, בחינת הדברים מגלה שהדבר אינו כן. כפי שהוסבר לעיל בהרחבה, "יסוד סביר להעלמת מס" אין פירושו קיומו של חשד קונקרטי ומבוסס נגד לקוחות מקבוצת הלקוחות, אלא הכוונה היא לחשד טיפולוגי על יסוד אפיונן של "תופעות חשודות". משכך, הבדיקה של הוועדה ושל היועץ תהיה רק ביחס לשאלה האם המאפיינים של דרישת המידע אותה מבקש מנהל רשות המסים, אכן יוצרים "תופעה חשודה".
לשון אחר: "התנאים המנויים בסעיף זה" הם תנאים טכניים ותיאורטיים בעיקרם, ולכן גם הבדיקה האם התקיימו התנאים תהיה בדיקה טכנית ותיאורטית. אין כאן מרחב של שיקול דעת לוועדה או ליועץ לבדוק את שיקול הדעת המהותי של המנהל, את מידת הצורך האמיתית בדרישת המידה, את היקף הפגיעה בפרטיות שדרישת המידע תגרום אל מול התועלת שתצמח כתוצאה מקבלת המידע, האם ניתן להפעיל כלי אכיפה אחרים, פוגעניים פחות, או כל אלמנט מהותי אחר שיש בו כדי להקטין את היקף הפגיעה בפרטיות, כפי שנטען בדברי ההסבר. כדי ליצור מגנונים ובקרות שיאפשרו באמת להקטין את היקף הפגיעה בפרטיות, יש להטיל על היועץ לבדוק ולבחון את השאלות המהותיות שכל דרישת המידע מעוררת, ולא את קיומם או אי קיומם של התנאים הטכניים שנמנו בסעיף.
(2) הדרישה לבדיקה כפולה – על פי המוצע, בשלב הראשון יידרש אישורה של הוועדה, ורק אם ניתן אישור זה, תועבר דרישת המידע לבחינתו של היועץ. ואולם, מכיוון שעל פי המוצע הן הוועדה והן היועץ בודקים בדיוק את אותו הדבר, קרי: האם דרישת המידע "עומדת בתנאים המנויים בסעיף זה", ובדיקה זו, כפי שהוסבר לעיל, היא בדיקה טכנית למדי, לא ברור מה יוותר ליועץ לבדוק לאחר שהוועדה כבר אישרה כי כל התנאים הטכניים שבסעיף אכן התקיימו בדרישת המידע? כדי ליצוק תוכן אמיתי לבחינת היועץ, צריך שהבחינה שלו תהיה בעלת אופי אחר, שונה, מהבדיקה שנעשית על ידי הוועדה.
(3) הרכב הוועדה – על פי המוצע, הוועדה תורכב משני עובדי רשות המסים שימונו על ידי המנהל ונציג ציבור שימונה על ידי היועץ. הרכב זה של הוועדה מעורר קשיים: ראשית, אם המטרה של הוועדה היא להיות גורם מבקר ומאזן, כפי שנטען בדברי ההסבר, לא ברור מדוע הרכב הוועדה הוא כזה שמקנה רוב אוטומטי לרשות המסים? שנית, הרכב הוועדה יוצר בעיה מוסדית מובנית, כיצד ניתן לצפות שעובדים של רשות המסים, שמונו לוועדה על ידי המנהל והמנהל הוא הממונה עליהם בעבודתם, יוכלו באמת ובתמים לבקר ולאזן דברים שהממונה עליהם מוציא? צירוף העובדה שלרשות המסים יש רוב אוטומטי בוועדה לכך שנציגי רשות המסים בוועדה כפופים למנהל, תוביל כמעט בהכרח לכך של דרישת מידע שיוציא המנהל תאושר על ידי הוועדה, והיא לא באמת תבצע את ייעודה, להוות – כפי שנטען בדברי ההסבר – מנגנון של בקרה ואיזון שאמור לצמצם את היקף הפגיעה בפרטיות. נוכח האמור, נראה כי יש מקום לשנות לחלוטין את הרכב הוועדה, כך שלא יהיה לרשות המסים רוב אוטומטי בוועדה, ושהנציג של רשות המסים לא יהיה כפוף למנהל.
סעיף קטן (ט) – איסוף המידע במאגר מידע
כחלק מהמנגנונים שנועדו לוודא כי העברת מידע לפי סעיף זה לא תפגע יתר על המידה בזכות לפרטיות, מוצע לקבוע כי רשות המסים תמחק את המידע שהתקבל במאגר בתוך שישה חודשים מקבלת המידע, ולגבי מידע שיימסר לאחר תום שנתיים מיום כניסתו של הסעיף לתוקף – בתום שלושה חודשים, אם לא נמצא חשד לדיווח מס בחסר והמידע הועבר עקב כך לגורמים אחרים ברשות המסים בהתאם להוראות שנקבעו בסעיף.
נקודות לדיון:
(1) תקופה של שישה חודשים בשנתיים הראשונות – מה ההצדקה לזה? אם ההנחה היא שצריך וניתן לבחון את המידע בתוך 3 חודשים, מדוע לאפשר בשנתיים הראשונות פרק זמן של שישה חודשים?
(2) "זולת אם נעשה בו שימוש כאמור בסעיף קטן (יג)" – לא ברור בשביל מה צריך סייג זה, שכן אם אמנם נעשה שימוש במידע, הרי שהמידע הועבר לגורמים הרלוונטיים ברשות המסים, והם עושים בו את השימוש הנדרש. מדוע, אפוא, שלא למחוק מידע זה מהמאגר, הרי ככל שיש בו צורך הוא כבר נמצא אצל הגורמים הרלוונטיים ומשם באמת אין סיבה למחוק את המידע, אך מדוע שהמידע לא יימחק מהמאגר?
סעיף קטן (י) – מחיקת הדיווח על ידי הגוף הפיננסי
כדי לצמצם את היקף הפגיעה בפרטיות, מוצע כי הגוף הפיננסי יידרש למחוק את הדיווח הכולל את המידע שנדרש ממנו למסור, בתוך 14 ימים מיום שמסר אותו למנהל.
סעיף קטן (יא) – הקטנת הפגיעה בפרטיות
מוצע לקבוע כי מאגר המידע ומערך איסוף המידע יעוצב בדרך שתמזער ככל הניתן את הפגיעה בפרטיותם של נושאי המידע, בהתייעצות עם רשם מאגרי מידע. זאת, בדומה להסדר שנקבע אצל הנשמים.
סעיף קטן (יב) – מורשי גישה
מוצע לקבוע כי מנהל רשות המסים יסמיך מורשי גישה ייעודיים למאגר, שלא ימלאו כל תפקיד אחר חוץ מתפקידם זה, ויהיו אחראים על ניהול מאגר המידע והעברת המידע ממנו.
נקודות לדיון:
"לשימוש במידע שבמאגר" – הסעיף המוצע מתייחס לשלוש פעולות אפשריות ביחס למאגר ולמידע שבו: (א) ניהול המאגר; (ב) שימוש במידע שבמאגר; (ג) העברת מידע מהמאגר למי שרשאי לעשות בו שימוש לפי סעיף קטן (יג). בעוד שהפעולות של "ניהול המאגר" ו"העברת מידע מהמאגר" הן פעולות שיחסית ברורות וקל להבין מה כוונתן, לא ברור מה תוכן הפעולה של "שימוש במידע שבמאגר". מה פשר האמירה לפיה אותם מורשי גישה "יהיו אחראים... לשימוש במידע שבמאגר..."? לא ברור מקביעה זו מי בדיוק יוכל לעשות שימוש במידע שבמאגר, ועל איזה שימושים מדובר: אם הכוונה היא שמורשה הגישה יוכל לעשות שימוש במידע שבמאגר – צריך היה לומר שמורשה הגישה יהיה רשאי לעשות שימוש במידע שבמאגר, ולא שהוא יהיה "אחראי" לשימוש במידע שבמאגר (ניסוח שמצביע על כך שהוא אחראי על שימוש של מישהו אחר במידע שבמאגר); אם הכוונה היא שהוא יהיה אחראי על שימוש של גורמים אחרים במידע שבמאגר – לא ברור האם מדובר בגורמים נוספים על אלו שהוא אחראי להעביר להם מידע מהמאגר לפי סעיף קטן (יג), ואם כן באלו גורמים מדובר, או שהכוונה היא לאותם הגורמים שהוא אחראי להעביר להם מידע מהמאגר לפי סעיף קטן (יג), ואז יש כאן כפילות מיותרת? כמו כן, בין אם הכוונה היא למורשה הגישה עצמו ובין אם הכוונה היא לגורמים אחרים (שלא לפי סעיף קטן (יג)), לא ברור מהם השימושים הם רשאים לעשות במידע? לנוכח חוסר הבהירות שהביטוי האמור יוצר, מוצע להשמיטו או להבהיר בצורה טובה יותר מה הכוונה העומדת מאחוריו.
יוער, כי בגלל שאלות דומות, הנוסח בתיקון הנש"מים (סעיף 141א(ד) לפקודה) שונה לניסוח הבא: "שיהיו אחראים לניהול המאגר, לעיבוד המידע שבמאגר ולהעברת מידע מהמאגר למי שרשאים לעשות בו שימוש...".
סעיף קטן (יג) – שימוש במידע שבמאגר
על פי המוצע, מורשה הגישה רשאי יהיה לעבד מידע שנאגר במאגר המידע או להעביר אותו לגורמים אחרים ברשות המסים, באחד משני סוגים של מקרים:
סוג המקרים הראשון שבו המידע יועבר לגורמים אחרים ברשות המסים, הוא בעקבות בקשה של גורמים ברשות המסים לקבל מידע לגבי אדם מסוים שיש חשד שעבר עבירה פלילית, או לצורך חקירה אזרחית כשיש יסוד סביר להניח כי אדם לא דיווח על הכנסות בסכום העולה על 100,000 שקלים חדשים.
סוג המקרים השני, הוא כאשר מורשה הגישה מצא, באופן עצמאי, בעקבות הצלבת המידע עם מידע אחר שבידי רשות המסים הכלול במאגר שברשימה שאישרו הוועדה והיועץ המשפטי לממשלה, שיש חשד לביצוע עבירה, לאי דיווח על הכנסות, לאי דיווח על עסקאות, או למסירת הצהרה לא נכונה בסכום העולה על 100,000 שקלים חדשים כאמור. במקרה כזה, רשאי מורשה הגישה להעביר את המידע באופן יזום לגורמים ברשות המסים, אשר יפתחו בחקירה.
נקודות לדיון:
(1) מעמדו של המנהל ביחס למאגר והקונספציה של המאגר – כדי לצמצם את הפגיעה בפרטיות שיש בהקמת מאגר המידע, הצעת החוק כוללת מספר איזונים, שהמרכזיים שבהם הם הקביעה שהמאגר יהיה ייעודי ונפרד, ושמורשי הגישה למאגר ישמשו בתפקידם זה באופן ייעודי ולא ימלאו תפקידים אחרים. איזונים אלה נועדו למנוע גישה ישירה של כל חוקר, פקיד שומה או עובד אחר של רשות המיסים, למידע שבמאגר. נוכח האמור, מתעוררת שאלת מעמדו של מנהל רשות המיסים ביחס למאגר. מהרישה של סעיף קטן (יג) המוצע עולה, כי נוסף על מורשי הגישה, גם למנהל רשות המיסים תהיה גישה ישירה למידע שבמאגר, והוא יהיה רשאי לעשות שימוש במידע שבמאגר ולהעבירו הלאה. קביעה זו מעוררת את השאלה האם אין בכך כדי לחתור תחת האיזונים האמורים? הקביעה כי מי שהוא בעל גישה ישירה למידע שבמאגר לא ימלא תפקיד אחר נוסף, מבוססת על החשש שבהעדר הפרדה מוחלטת, יעשה אותו בעל תפקיד שימוש במידע שבמאגר בצורה ישירה ושוטפת למילוי תפקידיו האחרים, ולא יווצר החיץ הנדרש בין ניהול המידע לבין השימוש בו. נוכח האמור, מתעוררת השאלה האם מוצדק שמנהל רשות המיסים יהיה בעל גישה ישירה למאגר?
יוער, כי שאלה דומה התעוררה גם במסגרת הדיונים שנעשו על תיקון הנש"מים, ובעקבותיה שונה הנוסח כך שיתייחס: א) רק למורשה הגישה ולא למנהל; ב) לפעולה של "עיבוד" המידע או העברתו, ולא ל"שימוש" במידע. זהו הנוסח שאושר בתיקון הנש"מים: "מורשה גישה לא יעבד מידע ולא יעביר מידע ממאגר המידע אלא לפי הוראות חוק זה..." (סעיף 141א(ה) לפקודה).
(2) הערת ניסוח: "ובמידה שנדרש" – כדי להימנע משאלות שעלולות להתעורר כתוצאה מחוסר בהירות של ביטוי זה (כפי שהתעוררו בתיקון הנש"מים), מוצע להיצמד לניסוח שאושר בתיקון הנש"מים: "ובמידה שנדרש לכך".
(3) הערת ניסוח: "מידע שהתקבל לפי סעיף זה" – מכיוון שכל מידע שמתקבל לפי סעיף זה נאגר במאגר המידע, ועיבוד המידע או העברתו נעשים מתוך מאגר המידע, הרי שיש להתייחס למידע "שנאגר במאגר" ולא באופן כללי למידע "שהתקבל לפי סעיף זה" (גם כאן, בדומה לנוסח שאושר בתיקון הנש"מים).
(4) העברה לצורך חקירות עבירת מס (פסקה (1)) – על פי המוצע, מורשה גישה רשאי יהיה להעביר לחוקר מס מידע ממאגר המידע, לשם קיומו של הליך פלילי, אם התעורר אצל חוק המס "חשד לביצוע עבירה לפי פקודה זו, חוק מיסוי מקרקעין או מס ערך מוסף". לפי הניסוח המוצע, כל אימת שחוקר מס מנהל הליך פלילי בגין חשד לעבירת מס לפי אחד מהחוקים האמורים, הוא רשאי יהיה לבקש ולקבל ממורשה הגישה מידע ממאגר המידע. זאת, ללא כל הבחנה האם מדובר בעבירה קלה או חמורה, בעבירה טכנית או מהותית. כך, למשל, גם חוקר מס שחוקר אם ראובן עבר עבירה פלילית טכנית של הגשת דו"ח שלא נעשתה במועד הנדרש לפי החוק, יהיה זכאי לקבל מידע מהמאגר. האמנם מוצדק לאפשר שימוש במידע שהושג תוך פגיעה כה קשה בפרטיות כדי לאפשר חקירה על עבירות קלות כמו אי הגשת דו"ח בזמן? האם אין מקום להגביל את השימוש במידע רק לצורך חקירת עבירות המס החמורות ביותר? בהקשר זה יוער, כי הגבלות דומות נעשו:
בתיקון הנש"מים – שם האפשרות לקבלת מידע מהמאגר הוגבלה רק לצורך חקירת עבירות המס החמורות ביותר: עבירה לפי סעיף 220 לפקודת מס הכנסה, עבירה לפי סעיף 98(ג2) לחוק מיסוי מקרקעין, ועבירות לפי סעיף 117(ב) ו-(ב1) לחוק מס ערך מוסף – שכולן עבירות של מרמת מס שעונשן הוא בין 5 ל-7 שנות מאסר (סעיף 141א(ה)(1) לפקודה).
בתיקון המוצע לחוק איסור הלבנת הון – לפיו פקיד מכס חוקר רשאי יהיה לקבל מידע ממאגר המידע של הרשות לאיסור הלבנת הון, רק לצורך חקירה של עבירות הלבנת הון שמקורם באחת מאותן העבירות החמורות שנמנו בתיקון הנש"מים.
נוכח האמור, נראה כי גם כאן יש להגביל את האפשרות להעביר את המידע לחוקר מס רק לצורך חקירת עבירות המס החמורות ביותר שנמנו לעיל, בדומה לתיקון הנש"מים ולתיקון המוצע לחוק איסור הלבנת הון.
(5) העברה מידע לפקיד שומה (פסקה (2)); העברת מידע למנהל מע"מ (פסקה (3)); העברת מידע למנהל מיסוי מקרקעין (פסקה (4)) – על פי המוצע, מורשה גישה רשאי יהיה להעביר לפקיד שומה, למנהל מע"מ או למנהל מיסוי מקרקעין מידע ממאגר המידע, אם יש לפקיד השומה, למנהל מע"מ או למנהל מיסוי מקרקעין, יסוד סביר להניח שלא דווחו הכנסות בסכום העולה על 100,000 ₪, שנוכה מס תשומות בחשבונית מס שהוצאה שלא כדין שהסכום המופיע בה עולה על 100,000 ₪, או שניתנה הצהרה לא נכונה והסטייה מאחד הפרטים שלגביהם ניתנה ההצהרה היא בסכום העולה על 100,000 ₪. בהקשר זה יוער כי בתיקון הנש"מים (סעיף 141א(ה)(2) לפקודה) ההסדר נקבע על סכום של 500,000 ₪, ונראה כי אין הצדקה להקל מדרישה זו אלא אולי אף להחמיר ולקבוע סכום גבוה יותר. בנוסף, יש מקום לשקול לקבוע כי הסכום האמור לא יהיה הסכום של ההכנסה הלא מדווחת, אלא סכום המס שממנו האדם השתמט.
(6) העברה של פקיד שומה לחוקר מס לצורך חקירת עבירות (פסקה (2)) – על פי המוצע, פקיד שומה יהיה רשאי להעביר מידע שקיבל ממאגר המידע לחוקר מס לצורך קיומו של הליך פלילי, אם יש במידע כדי לעורר חשד לביצוע עבירה לפי פקודת מס הכנסה. בדומה להערה לגבי פסקה (1), גם כאן יש להגביל את אפשרות ההעברה רק לחקירת אותן העבירות החמורות שבגינן ניתן יהיה להעביר מידע מהמאגר לחוקר מס לפי פסקה (1) (קרי: עבירה לפי סעיף 220 לפקודת מס הכנסה, עבירה לפי סעיף 98(ג2) לחוק מיסוי מקרקעין, ועבירות לפי סעיף 117(ב) ו-(ב1) לחוק מס ערך מוסף), כפי שהדבר נקבע בתיקון הנש"מים.
(7) הסדר ההעברה של פקיד שומה לחוקר מס (פסקה (2)) – בתיקון הנש"מים (סעיף 141א(ח) לפקודה) נקבעה הוראה נפרדת שאוסרת על פקיד שומה, מנהל מע"מ, מנהל מיסוי מקרקעין או חוקר מס להעביר לגורם אחר מידע שהועבר להם ממאגר המידע, אלא לגורמים ולמטרות שצוינו בסעיף. במסגרת זו, צוין כי פקיד שומה, מנהל מע"מ או מנהל מיסוי מקרקעין רשאים להעביר מידע לחוקר מס לצורך חקירת עבירות כפי שצוין לעיל, ושחוקר מס יהיה רשאי להעביר מידע לכל אחד מהנ"ל אם הוא סבור כי המידע מעורר חשד לאי דיווח על הכנסות וכו'. בהצעת החוק הנוכחית, יש התייחסות בפסקה (2) רק לאפשרות שפקיד שומה יעביר את המידע לחוקר מס, אך אין התייחסות לכל יתר האפשרויות שנמנו לעיל. נראה כי גם כאן יש מקום ליצור הסדר כללי ומקיף של העברות המידע מהגורמים שמקבלים מידע מהמאגר הלאה לגורמים אחרים, מתי העברת המידע אסורה ומתי היא מותרת, כפי שהדבר נעשה בתיקון הנש"מים.
(8) הערת ניסוח: "מנהל" (פסקה (3)) – נוסח ההתייחסות החוזרת למנהל מע"מ, יש מקום ליצור קיצור רלוונטי, כמו "(בסעיף זה – מנהל מע"מ)". כך נעשה גם להלן בפסקה (4) לגבי מנהל מיסוי מקרקעין.
(9) העברת מידע לפי בקשה מנומקת – בתיקון הנש"מים נקבע (סעיף 141א(ו)), כי העברת מידע שנעשית מכוח פנייה יזומה למורשה הגישה, תיעשה לפי בקשה מנומקת של חוקר המס, פקיד השומה, מנהל מע"מ או מנהל מיסוי מקרקעין, שיזמו את הפנייה. יש לקבוע הוראה דומה גם כאן.
(10) ייחוד השימוש במידע שהועבר – בתיקון הנש"מים נקבע (סעיף 141א(ז)), כי מידע שהועבר לחוקר מס, לפקיד שומה, למנהל מע"מ או למנהל מיסוי מקרקעין לפי סעיף זה, לא ייעשה בו שימוש אלא לשם המטרות שפורטו קודם לכן. יש מקום לקבוע הוראה דומה גם כאן .
סעיף קטן (יד) – סודיות
על פי המוצע, תחול חובת סודיות על כל אדם שהגיע אליו מידע לפי סעיף זה.
סעיף קטן (טו) – עונשין
על פי המוצע, תקבע עבירה פלילית לגבי גילוי אסור של מידע או שימוש אסור במידע, וכן על גרימה ברשלנות לגילוי מידע לאחר.
סעיף קטן (טז) – דיווח
בדברי ההסבר נטען, כי כדי לוודא שהסעיף המוצע יישום כראוי ואכן יגשים את המטרה שלשמה הוא נחקק, תוך שמתקיים יחס ראוי בין מידת השגת התכלית לבין עוצמת הפגיעה בפרטיות, מוצע לקבוע כי המנהל ידווח, מדי שנה, ליועץ המשפטי לממשלה על המידע אשר התקבל מכוח הסעיף ואשר הועבר לגורמים בתוך רשות המסים, ומידת התרומה של השימוש במידע לקידום גביית המס.
נקודות לדיון:
(1) דיווח לוועדת חוקה ולא ליועץ המשפטי לממשלה – מעקב אחרי אופן יישומו של תיקון חקיקה ובחינה האם תיקון חקיקה השיג את מטרתו, הם חלק מתפקידי הכנסת כמי שאמורה לפקח על יישומם של החוקים שהיא מחוקקת על ידי הרשות המבצעת. כמובן שאין כל מניעה ואף רצוי כי היועץ המשפטי לממשלה יבצע בחינה פנימית בתוך הרשות המבצעת באשר לאופן יישום החוק, אך מעקב כזה בראש ובראשונה הוא תפקיד של הכנסת. לכן, כדי לאפשר לכנסת לבצע את המעקב באופן אפקטיבי, חובות הדיווח צריכות להיות לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. זאת, בדומה להסדר שנקבע בתיקון הנש"מים.
(2) תדירות הדיווח – בדומה לתיקון הנש"מים, גם כאן, כדי לפרוס תמונה מקיפה בפני הכנסת, יש לקבוע כי חובת הדיווח תהיה מדי חצי שנה, ולא מדי שנה. כך, אחרי שנתיים של יישום החוק יהיו בידי ועדת החוקה נתונים מ-4 דיווחים עוקבים (במקום 2 דיווחים בלבד, אם הדיווח יהיה שנתי), והדבר ייתן לוועדה תשתית עובדתית רחבה יותר כדי לבחון את אופן יישום החוק.
(3) מספר דרישות המידע (פסקה (1)) – יש להוסיף כי מספר דרישות המידע וכן מספר הלקוחות לא יינתנו כמספרים כלליים, אלא לפי הסיווג של הגופים השונים (למשל, 10 דרישות מידע לבנקים שנגעו ל-20,000 לקוחות בסך הכל; 8 דרישות מידע לחברי בורסה שנגעו ל-750 לקוחות בסך הכל וכיוצא בזה).
(4) פרטים אודות השימוש במידע שהועבר לחוקר מס (פסקאות (2) ו-(3)) – בדומה לחובות הדיווח בתיקון הנש"מים, גם כאן כדי לתת תמונה רחבה וברורה של המידע, יש להבהיר כי הנתונים באשר לשיעור העברות המידע וכו' (פסקה (3)) ובאשר למידת התרומה של המידע (פסקה (4)), לא יינתנו כמספרים כלליים, אלא יפורטו בהתאם לסיווג הבא: מידע שהועבר לחוקר המס לפי בקשתו; מידע שהועבר לחוקר המס בשל חשד של מורשה הגישה; ומידע שהועבר לחוקר המס מפקיד השומה, מנהל מע"מ או מנהל מיסוי מקרקעין.
(5) פרטים אודות השימוש במידע שהועבר לפקיד שומה וכו' (פסקה (4)) – גם כאן, בדומה לתיקון הנש"מים, כדי לתת תמונה רחבה וברורה של המידע, יש להבהיר כי הנתונים באשר לשיעור העברות המידע וכו' (פסקת משנה (א)) ובאשר למידת התרומה של המידע (פסקת משנה (ב)), לא יינתנו כמספרים כלליים, אלא יפורטו בהתאם לסיווג הבא: מידע שהועבר לפקיד השומה וכו' לפי בקשתו; מידע שהועבר לפקיד השומה וכו' בשל חשד של מורשה הגישה; ומידע שהועבר לפקיד השומה וכו' מחוקר המס.
סעיף קטן (יז) – תקנות
מוצע להסמיך את שר האוצר לקבוע, בהתייעצות עם שר המשפטים, תקנות בעניין איסוף המידע, שמירתו ואבטחתו, ובעניין קביעת מורשי הגישה וכללים להעברת המידע.
נקודות לדיון:
(1) פיקוח פרלמנטרי על שר האוצר – בדומה להסדרים אחרים, ודאי כאלה שיש בהם פגיעה בפרטיות, גם כאן נדרש פיקוח פרלמנטרי על חקיקת המשנה של שר האוצר. לכן, יש להוסיף כי חקיקת התקנות תהיה באישורה של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.
(2) התייעצות עם שר המשפטים – נוכח העובדה שהתקנות המוצעות נוגעות בעניינים של הגנה על הפרטיות, יש לקבוע כי התקנת התקנות תיעשה בהסכמת שר המשפטים ולא רק בהתייעצות עימו.
(3) עניינים נוספים שיש מקום כי ייקבעו לגביהם הוראות בתקנות – נראה כי יש מקום להסמיך את שר האוצר לקבוע הוראות גם בעניינים הבאים שעולים מהתיקון המוצע:
פרטי הזיהוי שייכללו בדיווח, לפי סעיף (ג)(1) המוצע;
כללים להגשת הדיווח לפי סעיף קטן (ג);
מהו המידע שבידי רשות המסים שמורשה גישה רשאי להצליב עם מידע על פעולות המצדיקות בדיקה נוספת, בהתאם להערה שנכתבה לעיל לסעיף קטן יג(5).
הוראות נוספות שיש להוסיף לתיקון המוצע
בדומה להסדר שנקבע בתיקון הנש"מים, נראה כי גם כאן יש להוסיף את ההוראות הבאות:
(1) הוראת שעה – לנוכח התקדימיות של ההסדר המוצע, חוסר הוודאות באשר ליעילותו והקשיים שהוא מעורר, יש מקום לקבוע כי ההסדר המוצע יחוקק כהוראת שעה לתקופה מוגבלת. כך, ניתן יהיה לבחון בתום התקופה מה מידת היעילות של דרישות המידע ושל המאגר, ועד כמה המידע שבמאגר מסייע במלחמה בהעלמות המס, באופן שמצדיק את הפגיעה הקשה בפרטיות שתיגרם עקב הקמת המאגר.
(2) מועד כניסת החוק לתוקף – יש לקבוע כי החוק ייכנס לתוקף מיום תחילתן של תקנות לפי סעיף קטן (יז), הן בשל העובדה שללא התקנות לא ניתן יהיה להפעיל את החוק, ובעיקר כדי לאפשר לכנסת לבחון את תוכן התקנות בטרם ייכנס התיקון לתוקף.
(א) גוף פיננסי או סולק יגיש למנהל, עד ה-15 בכל חודש, דיווח אשר יכלול את הפרטים האלה לגבי כל חשבון עסקי המנוהל אצלו:
(1) פרטי הזיהוי של הלקוח, ואם קיים נהנה ידוע בחשבון – גם פרטי הזיהוי של הנהנה, ובלבד שלא יהיה בכך כדי לחייב עורך דין לגלות ידיעות או מסמכים שלגביהם הוא חייב בשמירת סודיות לפי כל דין;
(2) סך כל הסכומים שהתקבלו בחודש שקדם לחודש שבו מוגש הדיווח בחשבון העסקי.
(ב) בסעיף זה –
"גוף פיננסי" – כהגדרתו בחוק בנק ישראל, התש"ע-2010;
"חשבון עסקי" –
(1) אם החשבון מנוהל אצל גוף פיננסי – חשבון של תאגיד וכל חשבון המוגדר בגוף הפיננסי כחשבון עסקי;
(2) אם החשבון מנוהל בסולק – מי שהסולק אישר לו סליקה כלקוח עסקי;
"נהנה" – אדם שבעבורו או לטובתו מוחזק חשבון עסקי או נעשית פעולה בחשבון עסקי;
"סולק" – כמשמעותו בסעיף 36ט לחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981.
(ג) על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), רשאי שר האוצר לקבוע סוגי לקוחות אשר לגבי חשבונותיהם העסקיים לא תחול חובת דיווח, בהתאם למבחנים של גובה הכנסות ומבחנים אחרים שייקבעו בתקנות.
(ד) המנהל רשאי לקבוע הוראות בעניין מתכונת הדיווח ופרטי הזיהוי שייכללו בו.
(א) המנהל רשאי לדרוש, בכתב, כי גוף פיננסי, כהגדרתו בסעיף 141ב, יגיש לו דיווח אשר יכלול את המידע האמור בסעיף קטן (ג) לגבי קבוצת לקוחות של אותו גוף פיננסי (להלן – דרישת מידע), אשר מתקיימים לגביה המאפיינים שפורטו בדרישת המידע.
(ב) גוף פיננסי שקיבל דרישת מידע רשאי לבקש כי המנהל יחזור ויעיין בה וישנה אותה, מן הטעם שמילוי דרישת המידע יהיה כרוך בעבודה מינהלית רבה או בעלויות ניכרות ובלתי סבירות; בקשה כאמור תוגש למנהל בכתב מנומק בתוך 15 ימים מקבלת דרישת המידע, והמנהל ימסור למבקש את החלטתו בתוך 15 ימים מיום הגשתה.
(ג) גוף פיננסי שקיבל דרישת מידע יגיש את הדיווח הנדרש בתוך 15 ימים מקבלת דרישת המידע, ואם הגיש בקשה כאמור בסעיף קטן (ב) – בתוך 15 ימים מיום קבלת החלטת המנהל בבקשה; הדיווח יכלול את הפרטים האלה לגבי כל אחד מן החשבונות של הלקוחות שבקבוצה המנוהלים אצל הגוף הפיננסי:
(1) פרטי הזיהוי של הלקוח, ואם קיים נהנה ידוע בחשבון – גם פרטי הזיהוי של הנהנה, ובלבד שלא יהיה בכך כדי לחייב עורך דין לגלות ידיעות או מסמכים שלגביהם הוא חייב בשמירת סודיות לפי כל דין; לעניין זה, "נהנה" – כהגדרתו בסעיף 141ב;
(2) סך כל ההפקדות והתקבולים שהתקבלו בחשבון בשנת המס שקדמה לשנה שבה נדרש הדיווח;
(3) סך כל המשיכות והתשלומים שהוצאו מן החשבון בשנת המס שקדמה לשנה שבה נדרש הדיווח;
(4) יתרות הפתיחה ויתרות הסגירה בחשבון בשנת המס שקדמה לשנה שבה נדרש הדיווח.
(ד) לא ידרוש המנהל מידע כאמור בסעיף קטן (א) אלא אם כן יש לו יסוד סביר להניח כי הלקוחות שבקבוצה הפרו הוראה מהוראות חוקי המס, באופן שיש בו כדי לפגוע בגביית מס בהיקף שאינו מבוטל (להלן – יסוד סביר להעלמת מס), המבוסס על אחד או יותר מן הסממנים האלה:
(1) בחשבונות הלקוחות הופקדו סכום או סכומים בהיקף, באופן או בתדירות המקיימים יסוד סביר להעלמת מס, או שזהות המפקיד מקיימת יסוד סביר להעלמת מס;
(2) מחשבונות הלקוחות נמשכו או הועברו סכום או סכומים בהיקף, באופן או בתדירות המקיימים יסוד סביר להעלמת מס, או שזהות מי שהסכומים נמשכו או הועברו אליו מקיימת יסוד סביר להעלמת מס;
(3) באחד או יותר מחשבונות הלקוחות יש יתרות בהיקף בלתי סביר לגביהם;
(4) הלקוחות ביצעו פעילות המקיימת יסוד סביר להעלמת מס, לרבות פעילות עסקית בחשבון פרטי ופעילות במדינת חוץ;
לעניין זה, "חוקי המס" – פקודה זו, חוק מס ערך מוסף, חוק מיסוי מקרקעין, חוק הבלו על הדלק, התשי"ח-1958, ופקודת המכס [נוסח חדש].
(ה) דרישת מידע תהיה בתדירות ובאופן שיבטיחו כי המידע שיתקבל ביחס לקבוצת לקוחות לא יהיה קרוב בהיקפו למידע שהיה מתקבל בדרך של דיווח רציף.
(ו) דרישת מידע תהיה, ככל הניתן, בתדירות אשר אינה פוגעת בעבודת הגוף הפיננסי.
(ז) דרישת מידע טעונה אישור כי היא עומדת בתנאים המנויים בסעיף זה, מאת ועדה של שלושה, והם שני עובדי רשות המסים שמינה המנהל ונציג ציבור שמינה היועץ המשפטי לממשלה לאחר התייעצות עם המנהל (להלן – אישור הוועדה); הודעה על הרכב הוועדה תפורסם ברשומות.
(ח) לאחר אישור הוועדה, אם ניתן, תועבר דרישת המידע ליועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא מינה לעניין זה, לצורך בחינה אם דרישת המידע עומדת בתנאים המנויים בסעיף זה.
(ט) מידע המפורט בדיווח שנמסר לפי סעיף זה ייאגר במאגר מידע כמשמעותו בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (בסעיף זה – חוק הגנת הפרטיות), שהוא מאגר ייעודי, בנפרד מכל מאגר מידע אחר (בסעיף זה – מאגר המידע), לתקופה של שישה חודשים, ולגבי מידע שנמסר לאחר תום שנתיים מיום כניסתו לתוקף של סעיף זה – לתקופה של שלושה חודשים; בתום התקופות האמורות יימחק המידע, זולת אם נעשה בו שימוש כאמור בסעיף קטן (יג).
(י) הגוף הפיננסי ימחק את הדיווח הכולל את המידע נושא דרישת המידע, בתוך 14 ימים מיום שמסר אותו למנהל.
(יא) מאגר המידע ומערך האיסוף וקליטת הדיווחים אליו יעוצבו בדרך שתמזער את הסיכון לפגיעה בפרטיותם של נושאי המידע, בשים לב, ככל האפשר, לחלופות הטכנולוגיות המקובלות, בהתייעצות עם הרשם כהגדרתו בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות (בסעיף זה – הרשם).
(יב) המנהל יסמיך מבין עובדי רשות המסים בישראל מורשי גישה למאגר המידע שיהיו אחראים לניהולו, לשימוש במידע שבו ולהעברת מידע ממאגר המידע למי שרשאים להשתמש בו לפי סעיף קטן (יג); מי שהוסמך כאמור (בסעיף זה – מורשה גישה) לא ימלא תפקיד אחר מלבד תפקידו האמור.
המנהל ומורשה הגישה לא ישתמשו במידע שהתקבל לפי סעיף זה ולא יעבירו אותו לאחר, אלא לגורמים ולמטרות המפורטים להלן, ובמידה שנדרש:
(1) לעובד רשות המסים בעל סמכויות חקירה (בסעיף זה – חוקר מס) – לשם קיומו של הליך פלילי, אם התעורר אצל חוקר המס חשד לביצוע עבירה לפי פקודה זו, חוק מיסוי מקרקעין או מס ערך מוסף;
(2) לפקיד שומה – לצורך שומה כאמור בסעיף 145, אם יש לפקיד השומה יסוד סביר להניח כי לא דווחו הכנסות בסכום העולה על 100,000 שקלים חדשים; פקיד השומה יהיה רשאי להעביר את המידע לחוקר מס, אם יש בו כדי לעורר חשד לעבירה לפי פקודה זו, לפי חוק מס ערך מוסף או לפי חוק מיסוי מקרקעין לשם קיומו של הליך פלילי;
(3) למנהל – לצורך קביעת מס ולצורך שומה כאמור בסעיפים 76 ו-77 לחוק מס ערך מוסף, אם יש למנהל יסוד סביר להניח כי לא דווחו הכנסות בסכום העולה על 100,000 שקלים חדשים או כי נוכה מס תשומות הכלול בחשבונית מס שהוצאה שלא כדין, אשר הסכום המופיע בה עולה על 100,000 שקלים חדשים;
(4) למנהל כהגדרתו בחוק מיסוי מקרקעין (בסעיף זה – מנהל מיסוי מקרקעין) – לצורך שומה כאמור בסעיף 78 לחוק מיסוי מקרקעין, אם יש למנהל מיסוי מקרקעין יסוד סביר להניח כי ההצהרה לפי אותו סעיף אינה נכונה, והסטייה מאחד הפרטים שלגביהם ניתנה היא בסכום העולה על 100,000 שקלים חדשים;
(5) לגורם המנוי בפסקאות (1) עד (4) בהתקיים שני אלה:
(א) מורשה הגישה הצליב את המידע עם מידע אחר שבידי רשות המסים; המידע לא יוצלב עם מאגר מידע אחר אלא אם כן מאגר המידע האחר כלול ברשימה שאישרו הוועדה והיועץ המשפטי לממשלה כמאגרי מידע שניתן להצליב עמם מידע לצורך סעיף זה;
(ב) מורשה הגישה השתכנע כי יש חשד לביצוע עבירה, לאי דיווח על הכנסות, לאי דיווח על עסקאות, לניכוי מס תשומות או למסירת הצהרה לא נכונה כאמור בפסקאות (1) עד (4).
(יד) אדם שהגיע אליו מידע לפי סעיף זה, תוך כדי מילוי תפקידו או במהלך עבודתו, ישמרנו בסוד, לא יגלה אותו לאחר ולא יעשה בו כל שימוש אלא לפי הוראות סעיף זה או לפי צו בית משפט.
(טו) המגלה לאחר מידע שהגיע אליו לפי סעיף זה או העושה בו שימוש, בניגוד להוראות סעיף קטן (יד), דינו – מאסר שלוש שנים; הגורם ברשלנות לגילוי מידע לאחר, בניגוד להוראות סעיף קטן (יג), תוך הפרת הוראה מההוראות שנקבעו לאבטחת מידע לפי סעיף זה, דינו – מאסר שנה.
המנהל ידווח בכתב, מדי שנה, ליועץ המשפטי לממשלה על כל אלה:
(1) מספר דרישות המידע שנמסרו לגופים פיננסים לפי סעיף זה, המאפיינים שפורטו בהן, מספר הלקוחות שלגביהם נמסר מידע בתגובה לכל דרישת מידע וסוגי המידע שהתקבלו לגבי כל לקוח;
(2) שיעור העברות המידע שנעשה בהן שימוש בפועל בחקירה בלבד, ושיעור העברות המידע שהובילו להגשת כתבי אישום, והעונשים שהוטלו בהליכים כאמור שהסתיימו בהרשעה.
(3) מידת התרומה של השימוש במידע לקידום ההליך הפלילי ולחומרת הענישה, ככל שהיתה;
(4) השימוש שנעשה במידע שהועבר לפי סעיף קטן (יג)(2), (3) ו-(4), לפי הסיווג שלהלן:
(א) שיעור העברות המידע שנעשה בו שימוש בפועל בשומות לפי סעיף 145 לפקודה זו, לפי סעיף 77 לחוק מס ערך מוסף ולפי סעיף 78 לחוק מיסוי מקרקעין, לפי העניין, מספר השומות, סכום השומות וסכומי המס שנגבו ממי שהוצאו לגביהם שומות כאמור;
(ב) מידת התרומה של השימוש במידע לגובה השומה, ככל שהיתה תרומה כאמור.
שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, יקבע הוראות בעניינם אלה:
(1) איסוף המידע לפי סעיף זה, שמירתו ואבטחתו, בהתייעצות עם הרשם;
(2) קביעת המורשים לקבל מידע ממורשה גישה וכללים להעברת המידע לפי סעיף קטן (יג).