חומר רקע

כ"ג בסיון התשע"ה 10 ביוני 2015 לכבוד חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביישום הרפורמות במערכת ההוצאה לפועל ועדת חוקה חוק ומשפט עסקה בשנים האחרונות במספר רפורמות במערכת ההוצאה לפועל. בכל עניין שהובא בפני הוועדה בנושא זה נדרשה הוועדה לאזן בין זכויות הזוכים וההגנה על שמירת החוק לבין זכויות החייבים והגנה על זכויותיהם הבסיסיות. להלן רשימת התיקונים המרכזיים שנעשו בחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ט – 1969 (להלן – החוק), ולגביהם נתבקשה רשות האכיפה והגבייה להציג בפני הוועדה את יישומם בפועל: ביטול מאסר החייבים והקמת מאגר של חייבים המשתמטים מתשלום חובותיהם (תיקון מס' 43)- בתיקון האחרון משנת 2014, בוטלה האפשרות לצוות על מאסר החייב, פרט למאסר בשל חוב מזונות (תחילה בוטלה הסמכות להורות על מאסר חייבים כהוראת שעה במסגרת תיקון מס' 29, ולאחר בדיקת השלכות הביטול הוחלט על ביטול המאסר באופן קבוע). כאמצעי גבייה אחר, הוחלט להקים מאגר חייבים בעלי יכולת המשתמטים מתשלום חובותיהם (להלן – מרשם החייבים המשתמטים). לפי החוק, הציבור יוכל לבדוק האם אדם נכלל במרשם. שמו של חייב יוסף למרשם החייבים המשתמטים בהתקיים מספר תנאים מצטברים ורק לאחר שננקטו כל האמצעים האחרים שניתן להפעיל לפי החוק (הגבלת קבלת דרכון, עיכוב יציאה מהארץ, הגבלת החייב כלקוח מוגבל מיוחד ועוד) ולאחר שהרשם השתכנע כי מוצדק בנסיבות העניין לעשות כן. במטרה לצמצם את הפגיעה בחייב, נקבע כי המרשם לא יהיה פתוח לעיני כל באופן חופשי וכי לשם קבלת מידע מהמרשם נדרש יהיה להגיש שאילתה למערכת ההוצאה לפועל תוך הזדהות הפונה ומתן הסבר על הצורך בקבלת המידע. כמו כן, במסגרת התיקון נוספו סמכויות למערכת ההוצאה לפועל כדי לסייע לזוכה לגבות את החוב- קבלת עדכון מרשות האוכלוסין על כניסת חייב לישראל, קבלת מידע מגורמים נוספים, מתן אפשרות לרשם ההוצאה לפועל להורות על קבלת מספרי הטלפון של החייב בכדי שהרשויות יוכלו ליצור עמו קשר טלפוני ועוד. מסלול מקוצר- המסלול המקוצר נועד לאפשר לזוכה גבייה יעילה ומהירה באמצעות פקידי ההוצאה לפועל של חובות שאינם עולים על 10,000 שקלים. הגביה תיעשה באמצעות נקיטת מספר הליכים מוגבל, כגון עיקול רכב או עיקול כספים של החייב. המסלול המקוצר מאופיין במעורבות מינימלית של הזוכה, ומטרתו לייעל את ההליכים ולחסוך בעלויות. הטיפול בתיק במסלול זה יסתיים אם לאחר שמונה חודשים לא נגבה החוב, רשם ההוצל"פ התרשם שאין טעם בהמשך ההליכים, או שהזוכה ביקש להעביר את התיק למסלול הרגיל. במטרה לבחון את יעילות המסלול נקבע מנגנון זה כהוראת שעה. ההסדר נכנס לתוקף ב- 1.8.09 ותוקפו הוארך מספר פעמים על ידי הוועדה עד ליום 15.9.16. (המסלול המקוצר החל בתיקון מס' 29 בשנת 2008, ותוקפו הוארך במסגרת תיקון מס' 34 בשנת 2011 ובמסגרת תיקון מס' 41 בשנת 2012). מסלול לגביית חוב המזונות- מסלול זה נועד לסייע בגביית חוב המזונות ולהקל על הזוכים בתיקים אלו באמצעות הסמכת מערכת ההוצאה לפועל לפעול כגורם אקטיבי. הצורך במסלול מיוחד לגביית פסקי דין למזונות מתחדד לאור המציאות שבה מרבית הזוכים הפרטיים בתיקי מזונות בהוצאה לפועל אינם מיוצגים ולכן הם חסרים את הידע והבקיאות לניהול יעיל של התיק, וכן, מחשש של חלק מהזוכים, בעיקר זוכות, כי נקיטת הליכים כלפי החייב תגביר את החיכוך והעימותים, ולעתים תוביל אף לסחיטה או לאיומים, דבר שעלול להוביל לפגיעה בילדים. התוצאה של ניהול לא יעיל של תיקים אלה היא כי זוכים רבים, בעיקר ילדים, לא מקבלים את דמי המזונות להם הם זכאים וזקוקים. לפי ההסדר שעוגן בחוק, תיקי מזונות בהם הזוכה הוא המוסד לביטוח לאומי ייפתחו תמיד במסלול המזונות. לעומת זאת, זוכה פרטית תוכל לבחור אם לפתוח את התיק במסלול מזונות או במסלול רגיל, לאחר שיסופק לה מידע על המסלולים השונים. במסגרת מסלול המזונות רשאית לשכת ההוצאה לפועל לנקוט את כל ההליכים המפורטים בחוק ובתקנות. במטרה להבטיח שלשכת ההוצאה לפועל תפעל בהתאם למדיניות אחידה, יעילה ומאוזנת שאינה פוגעת בחייב יתר על המידה, נקבע כי ייקבעו כללים שיסדירו את ההליכים במסלול המזונות. בחוק נקבע כי ההסדר יחל לפעול בפברואר 2014, תחילה לעניין תיקים חדשים ובאופן מדורג ניתן היה להעביר את כלל תיקי המזונות למסלול זה. ההסדר נקבע כהוראת שעה למשך שש שנים, במהלכן ידווח אחת לשנה על יישומו לוועדת החוקה, כדי שניתן יהיה לבחון את מידת הצלחתו וקביעתו כהוראת קבע. (תיקון מס' 42 משנת 2013). תיקון מס' 29- ניתוק מערכת ההוצאה לפועל מהנהלת בתי המשפט והוספת סמכויות - בשנת 2008 אושר תיקון אשר הפריד את מערכת ההוצאה לפועל מהנהלת בתי המשפט. במסגרת תיקון זה נעשה שינוי במעמדם של רשמי ההוצאה לפועל- עד לתיקון, כל שופט ורשם של בית משפט שלום יכול היה לכהן כרשם הוצאה לפועל, ובפועל רוב רשמי ההוצאה לפועל כיהנו גם כרשמי בתי משפט. במסגרת התיקון נקבע "ייחוד כהונה" כך שמי שמונה לתפקיד רשם הוצאה לפועל יוכל לכהן בתפקיד זה בלבד. מטרת התיקון הייתה כי העיסוק בהוצאה לפועל לא יהיה עיסוק צדדי אלא ייעודם של הרשמים אשר גם יפתחו התמחות בנושא. בנוסף, במסגרת תיקון זה נוספו סמכויות למערכת ההוצאה לפועל- קבלת מידע על נכסי החייב, הטלת מגבלות שונות על חייבים כגון הכרזה על חייב כלקוח מוגבל מיוחד על כל ההשלכות הנובעות מכך ועוד. מינוי חוקרי הוצאה לפועל- סעיף 68א לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז–1967, מאפשר ביצוע חקירות יכולת על ידי חוקרי הוצאה לפועל, שהינם עורכי דין או רואי חשבון, שמונו על ידי שר המשפטים על פי המלצת ועדה הממונה על ידו. במאי 2010 הוחלט על הפעלת החוקרים באופן זמני במטרה לענות על הצורך הגובר בחקירות יכולת ולהקל על העומס הקיים וההמתנה לביצוע חקירות כאמור. הוועדה חששה מהעברת סמכות הרשם בחקירות יכולת לחוקרים פרטיים חיצוניים וכן מכך שרשם ההוצאה לפועל, אשר הוא שמקבל את ההחלטות בתיק, אינו מתרשם מהחייב באופן ישיר, ולכן קבעה מנגנונים שונים שנועדו לפקח ולצמצם את החששות- נקבעו הוראות לעניין דרך ביצוע הבדיקה על ידי חוקר ההוצל"פ, המידע שבסמכותו לבדוק, הוראות בדבר הדין וחשבון שיעביר לרשם ההוצל"פ ולאיזה נושאים יכול ונדרש הדוח להתייחס. עוד נקבעה חובה לערוך הכשרה מתאימה לחוקרי ההוצאה לפועל וכן, עוגנה אפשרות לפנות לרשם ההוצאה לפועל בבקשה להתייצב בפניו לשם ביצוע חקירת יכולת על ידו. בנוסף, נקבע כי תערך ביקורת על חוקרי ההוצאה לפועל, וכן, נקבעה חובה לדווח לוועדה על ביצוע ההוראות הנוגעות להפעלתם של חוקרי הוצאה לפועל. בעל פה דווח לנו כי לאחר סיוע בחיסול עודפי תיקים משנים קודמות לא חודש מינויים של החוקרים. סוגיות לדיון: האם הוגשו בקשות לקבלת מידע ממרשם החייבים המשתמטים? האם ניתן לאפיין את מגישי הבקשות ואת מטרת בקשותיהם? המסלול המקוצר- מוצע לקבל נתונים כדי להתרשם אם המסלול ממלא את ייעודו והאם יש לקחים שניתן להפיק מהשימוש בו עד כה, בחלוקה לזוכים "מוסדיים" אל מול זוכים פרטיים. מסלול המזונות- האם ישנה עלייה באחוז הגבייה במסלול זה? האם ישנה הבחנה בין תיקי הביטוח הלאומי לתיקי זוכות פרטיות? האם מרבית הזוכות הפרטיות בוחרות במסלול המזונות? האם ישנם תיקים בהם נעשה מעבר ממסלול המזונות למסלול הרגיל ומדוע? האם נתקלו בקשיים כלשהם ביישום מסלול זה? מעמדם של רשמי ההוצאה לפועל- האם ייחוד הכהונה מילא את ייעודו? האם יש סמכויות ונושאים נוספים בהם ניתן להיעזר ברשמים?