חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
א' תמוז, תשע"ה
18 ביוני 2015
לכבוד
ח"כ ניסן סלומינסקי
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים) (תיקון – הארכת תוקף של הוראת שעה לעניין חקירת חשוד בעבירת ביטחון), התשע"ה-2015
סעיף 17 לחוק חקירת חשודים קובע כהוראת השעה כי החובה לתעד חקירת חשוד בתיעוד חזותי או בתיעוד קולי לפי סעיף 7 ו-11 לחוק לא תחול על חקירתו של חשוד בעבירת ביטחון.
לאורך השנים הוראת השעה הוארכה מעת לעת, ובפעם האחרונה היא הוארכה בשלוש שנים נוספות. ההארכה האחרונה של הוראת השעה נעשתה תוך התחייבות כי במהלך תקופה זו תיערך בדיקה יסודית בעניין ההסדרים הקיימים בסוגיה וכי ייבחנו הסדרים חלופיים לפגיעה הגלומה במתן הפטור מתיעוד – ולמצער – תיקונים אפשריים אשר יצמצמו את היקף הפטור.1
הסניגוריה הציבורית מסתייגת מהוראת השעה הפוטרת מחובת התיעוד בכלל, ומתנגדת להצעה הנוכחית המבקשת להאריך את הוראת השעה בחמש שנים נוספות.
חשיבות התיעוד לשם קיומו של משפט צדק ומניעת הרשעות שווא ועיוותי דין
1. הפטור מחובת התיעוד למעשה מונע מן ההגנה את האפשרות לעיין בראייה חשובה מאין כמוה, שבכל הקשר אחר במשפט הפלילי רואים אותה כראייה חיונית ומהימנה ביותר. התיעוד החזותי והקולי הוא כלי ראשון במעלה לשם ניהולו של משפט צדק על בסיס תוצרי החקירה. התיעוד אף מאפשר לבית המשפט לבחון את קבילותן של הודעות והודאות ולהעריך האם החקירה נוהלה כדין, או שמא הופעלו כנגד החשוד אמצעים פסולים. הוא מאפשר לבית המשפט לשקול באופן מושכל את משקלה של ההודעה ואת מהימנותו של מוסר ההודעה. מנגד, חוסר תיעוד מעלה חשש ממשי שהמשפט שיתנהל לא יהיה משפט הוגן, ואף פותח פתח להרשעות שווא ולעיוותי דין. מעבר להבטחת הליך ראוי במסגרת ההליך הפלילי, התיעוד גם מאפשר בקרה על רשויות החקירה ופיקוח על תקינות עבודת החוקרים באמצעות גופי פיקוח שונים, כגון מבקרי פנים ומח"ש.
2. החשיבות הקרדינאלית של התיעוד החזותי בהבטחת הגינות החקירה ובמניעת הרשעות שווא נלמדת גם מהניסיון המצטבר בארצות-הברית, בה נחשפו במהלך שני העשורים האחרונים מאות מקרים של הרשעות שווא. מקרים אלה ממחישים כי תיעוד חזותי מלא של חקירות פליליות יש בו כדי להביא לצמצום משמעותי בהיקף מסירתן של הודאות שווא בידי חשודים.2
3. מטעמים אלה ואחרים, הביעה הסניגוריה הציבורית את עמדתה לפיה יש להרחיב את חובת התיעוד מעבר לחקירת עבירות שהעונש המרבי שנקבע להן הוא מאסר עשר שנים ויותר, כפי שקובע כיום החוק. הסניגוריה סבורה כי יש להרחיב את חובת התיעוד החזותי כך שתחול על כל עבירה, ולמצער, על כל עבירה שהעונש המרבי שנקבע לה הוא מאסר חמש שנים ומעלה.
4. הרציונאלים העומדים בבסיס חובת התיעוד חלים ביתר שאת כאשר מדובר בחקירות המשטרה בעבירות ביטחוניות, בהן קיים סיכון מובנה להפעלת אמצעים פסולים וליצירת לחצים למתן הודאות שווא. הקפדה על תיעוד החקירה מהווה אמצעי חיוני והכרחי לאיזון חששות אלו, בכך שהיא מאפשרת לבית המשפט (ולמצער לגופי פיקוח שונים) להתרשם באופן בלתי-אמצעי ממהלך החקירה, לבחון בדיעבד שמא הייתה פגיעה אסורה בזכויותיו של החשוד ולהגיע באופן אמיתי והמיטבי ביותר לחקר האמת. ומנגד, התיעוד אף מאפשר להתמודד עם טענות בלתי מבוססות של נחקרים בדבר התנהלות לקויה של גורמי החקירה.
5. חיוניותה של חובת התיעוד מתחדדת דווקא בעבירות ביטחון נוכח חשיפתו של החשוד לפגיעה מכופלת ומצטברת בזכויותיו מכח הוראות אחרות בדין, ובכלל זה האפשרות למנוע או להגביל מפגשיו עם עורך דין; להורות על מעצרו לתקופות ארוכות יותר; להשהות את הבאתו בפני שופט; לקיים דיונים בבית המשפט בהארכת מעצרו, שלא בנוכחותו; נוכח השימוש הנרחב ונפוץ בהליכים מסוג זה בהטלת חסיונות על חומרי חקירה; ועוד. נוכח הפגיעה בהגנות ובערובות בסיסיות אלו, החשש לפגיעה בזכויותיו של החשוד בעבירת ביטחון במהלך החקירה אך גובר. עמד על כך כב' המשנה לנשיאה (דאז) ריבלין בבש"פ 8823/07 פלוני נ' מדינת ישראל (2010):
"המשמעות של מכלול ההוראות הנוגעות לשלבי החקירה הראשוניים של חשודים בעבירות ביטחון עלולה להיות איון האפשרות לקיים ביקורת אפקטיבית מינימאלית על שמירת זכויותיו של העצור במסגרת הליכי המעצר והחקירה. למעשה, הן שמות רטייה על עינו הפקוחה של בית המשפט – זו המבקשת לפרוץ מבעד לעיניה העצומות של אלת הצדק – וכך נפגם חלק בלתי נפרד וחיוני מחוקתיותו של מעצר לצורך חקירה" (ר' פס' 31 לפסק דינו).
6. להשקפת הסניגוריה הציבורית, הצעת החוק גם עומדת בסתירה לרוח המלצותיה של הוועדה לסדר דין פלילי וראיות בראשות השופטת (כתוארה אז), מרים נאור. במכתבה של השופטת נאור מיום 15.4.2012, פירטה השופטת נאור בפני שר המשפטים דאז, פרופ' יעקב נאמן, את המלצות הוועדה בכל הקשור לנושא הצעת החוק, ובין השאר התייחסה לסוגיית התיעוד כהאי לישנא (עמ' 6 למכתב):
"רוב חברי הוועדה סברו שאין מקום, לעת הזו, להמליץ על קביעת נוכחות עורך דין בחקירה בחוק, בין היתר משום שתיעוד חזותי ותמלול של חקירות הם ערובה סבירה לחקירה נאותה. הוועדה סבורה שישנה חשיבות רבה לתיעוד חזותי ולתמלול של חקירות לחקר האמת, ועל כן המלצת הוועדה היא שלא לפגוע בהוראות הקיימות בדבר תיעוד חקירות בחוק חקירת חשודים, בכפוף לחריג, לפיו אם לא תועדה חקירה בעבירת סמים, התיק ידון בבית משפט שלום. הוועדה ממליצה להרחיב את תיעוד החקירות בעתיד, ככל שיתאפשר מבחינה תקציבית".
7. להשלמת התמונה, יש לציין כי בפברואר 2013 המליצה ועדת טירקל, בדו"ח השני שפרסמה בעניין מנגנוני הבדיקה והחקירה בישראל של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה על פי המשפט הבינלאומי, כי חקירות שב"כ יתועדו חזותית באופן מלא, וזאת על סמך עדותו של ראש שב"כ היוצא בפני הוועדה ותוך הפנייה לסעיף 17 לחוק חקירת חשודים.3
אי-בהירות בנוגע לתכליותיו של הפטור מתיעוד החקירה
8. על פי דברי ההסבר להצעת החוק, הפטור מתיעוד חזותי או קולי של חקירות בעבירות ביטחון נדרש בעיקרו כדי להתמודד עם ארגוני טרור קיצוניים מאורגנים ועם הפעילות הייחודית המאפיינת ארגונים אלה. תיעוד החקירה, כך מוסבר, עלול לפגוע באופן ממשי באיכות החקירה המשטרתית וביכולת הסיכול של איומי טרור. כמו כן, תיעוד חזותי וקולי של חקירות ביטחוניות עלול לסייע לארגוני הטרור להפיק לקחים מהמתרחש בחקירה ובכך לחזק את היערכותם לקראת חקירות עתידיות. בדברי ההסבר מובא נימוק נוסף העומד בבסיס הפטור, ולפיו תיעוד החקירות בעבירות ביטחון עלול להרתיע נחקרים מפני מסירת מידע, בשל החשש כי שיתוף פעולה עם הרשות החוקרת יתגלה לחבריהם ולארגון הטרור באופן גלוי וברור באמצעות התיעוד החזותי או הקולי, אשר יועבר כחומר חקירה.
9. לעניין זה, אנו סבורים כי יש לבחון ביסודיות אם יש בנימוקים המוזכרים בדברי ההסבר כדי להצדיק את הותרת הוראת השעה על כנה:
ראשית, חוק חקירת חשודים ממילא אינו חל כלל על חקירות השב"כ, אלא על חקירות המשטרה בלבד. בניגוד לחקירות השב"כ, להן יש מטרה סיכולית מובהקת, חקירות משטרתיות נועדו בעיקרן כדי לפענח עבירות ולגלות את מבצעיהן. בדברי ההסבר להצעת החוק מצוין כי "חקירות שמבצעת המשטרה בעבירות ביטחון הן ככלל חקירות השלובות בחקירות הסיכול והמודיעין של שירות הביטחון הכללי". לפיכך, יש לבחון האם אמירה זו רלוונטית לגבי כלל העבירות הביטחוניות החוסות תחת הוראת השעה, והאם בחובת התיעוד של חקירות משטרתיות אכן יש כדי להשפיע על סיכול מעשי טרור שטרם בוצעו;
שנית, על מנת לתמוך בטענה לפיה קיים קשר בין תיעוד החקירה במשטרה לבין התחזקות הטרור, יש צורך בתשתית עובדתית מוצקה. על פניו, נראה כי הקשר בין התכליות המוזכרות בדברי ההסבר להסדר המוצע בו הינו רחוק וספקולטיבי, במידה שאין בה כדי להצדיק את הפגיעה הקשה בזכויות האדם.
בחינת מנגנונים מידתיים יותר ממתן הפטור מתיעוד
10. הנימוקים המוזכרים בהצעת החוק אינם מצדיקים לטעמנו מתן פטור גורף ומוחלט מתיעוד חזותי או קולי של חקירות בעבירות ביטחון. ניתן היה לחשוב על מנגנונים מידתיים יותר אשר עדיין ישמרו על התכלית הביטחונית:
• כך למשל, במקרים בהם אכן הוחלט בסופו של דבר להגיש נגד החשוד כתב אישום, עדיין ניתן במקרים המתאימים לאפשר לבית המשפט ולסניגורו של הנאשם לעיין בתיעוד מבלי להעתיקו, ובכך ממילא תימנע העברתו לגורמים עוינים;
• בנוסף, במקרים המתאימים ניתן לעשות שימוש בדיני החסיונות ולהוציא תעודת חסיון לטובת המדינה, ככל שמסירת המידע אכן עלול לפגוע בביטחון המדינה;
• ניתן לסייג את הפטור באמצעות עילות ברורות שיוגדרו בחוק ויצמצמו את הפגיעה בזכויות חשודים ונאשמים. בכך גם יובטח כי הפטור מתיעוד יחול רק במצבים הקריטיים, בהם האינטרס הביטחוני-סיכולי מחייב זאת;
• לבסוף, ניתן לייחד את הפטור מתיעוד לעבירות ביטחוניות מסוימות, החמורות שבהן, וזאת להבדיל מההגדרה הרחבה הקבועה כיום של "עבירת ביטחון". להבנתנו, אין מניעה מעשית מלעשות זאת כבר כיום במסגרת הליכי החקיקה הנוכחיים.
הערה כללית לעניין המשפט המשווה
11. בדברי ההסבר נעשה ניסיון לבחון הסדרים מקבילים במדינות אחרות ביחס לתיעוד חקירות, ואולם העיון בהם מגלה כי מדובר בסקירה חלקית ביותר, שבחלקה האחד אינה רלוונטית לענייננו ובחלקה האחר אף מלמדת על קיומן של חובות תיעוד בעבירות ביטחון במשפט המשווה (כך למשל, מצוין כי בבריטניה ישנם הסדרים מפורטים המקימים חובת תיעוד חזותית וקולית ביחס לחקירות של חשודים בעבירות ביטחון, מקום שאלה מתקיימות בתחנות משטרה).
12. לצד זאת יש להדגיש כי בחינת המשפט המשווה חייבת לקחת בחשבון את מאפייניה הספציפיים של שיטות המשפט המקבילות וכן את קיומם של הסדרים אחרים אשר נועדו להבטיח את תקינות החקירה ואת זכותו של החשוד להליך הוגן, ובכלל זה: מיהות הגוף החוקר (משטרה או גוף ביטחוני/מודיעיני), נוכחות עורך דין בחקירה, אפשרות מניעת מפגש החשוד עם עורך דינו, אפשרות שלילת זכותו של החשוד להיות נוכח בדיונים בבית המשפט בהארכת מעצרו, אפשרות השימוש במידע שנמסר בחקירה כראיה בהליך פלילי ועוד.
סיכום
13. כאמור, בפעם האחרונה בה הוארכה הוראת השעה (בשלוש שנים נוספות), התחייבו המציעים כי במהלך תקופה זו תיערך בדיקה יסודית בעניין ההסדרים הקיימים בסוגיה וכי ייבחנו הסדרים חלופיים לפגיעה הגלומה במתן הפטור מתיעוד – ולמצער – תיקונים אפשריים אשר יצמצמו את היקף הפטור.
14. בנסיבות אלו, ולאור כל האמור לעיל, הסניגוריה הציבורית סבורה כי אם אכן יוחלט להאריך את הפטור מתיעוד חקירות בעבירות ביטחון, הרי שלכל היותר יש להאריך את הוראת השעה לתקופה בת שנה. במהלך תקופה זו ניתן יהיה לבחון את ההצדקות העומדות בבסיס הפטור מתיעוד, את היקף תחולתו של הפטור וכן את קיומם של הסדרים מידתיים וחלופיים לפטור.
בכבוד רב ובברכה,
ישי שרון, עו"ד
הסניגוריה הציבורית הארצית