חומר רקע
ה' בתמוז התשע"ה
22 ביוני 2015
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
יישום חוק חופש המידע: המצוי והרצוי – רקע לדיון מעקב
חופש המידע – כללי
זכות הציבור לדעת היא זכות בעלת חשיבות מרכזית בשיטתנו המשפטית, זכות הנגזרת ממהותו של המשטר הדמוקרטי, ומהווה תנאי הכרחי למנהל תקין וערובה מרכזית מפני שרירות שלטונית. עוד קודם לחקיקת חוק חופש המידע, הודגשה בפסיקת בית המשפט העליון חשיבותה הרבה של זכות הציבור לדעת ולקבל מידע מרשויות השלטון. בפסיקה ובספרות המשפטית מדובר על 4 תכליות שונות העומדות ביסוד ההכרה בזכות היסוד של הציבור לדעת:
פיקוח ובקרה: הצורך במתן מידע מלא לציבור, הוא כדי שזה יוכל לדעת אודות הפעילות של רשויות המדינה השונות, לגבש עמדה בקשר אליה, לבקר ולפקח עליה ובמקרה הצורך אף לפעול לשינויה.
בעלות-נאמנות: ההכרה בכך שהרשות השלטונית והמנהל הציבורי הם נאמני הציבור, ואין להם אינטרס משל עצמם. המידע שבידיהם הינו מידע השייך לציבור.
השתתפות: השתתפות הציבור בהליך הדמוקרטי מחייבת השתתפות מיודעת ומחושבת של האזרח, ולשם כך הוא זקוק למידע הרלוונטי אודות פעילות הרשויות.
חופש ביטוי: לשם הגשמה של חופש הביטוי נדרש כי לפרט תהיה גישה למידע כבסיס ליכולתו לגבש עמדה אישית משלו.
הזכות לחופש מידע קיבלה משנה תוקף עם חקיקתו של חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן – החוק או חוק חופש המידע) הקובע, בס' 1 לחוק, את העיקרון בדבר זכות הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית. סעיף זה מעניק לאזרח זכות קנויה לקבל מידע מ"הרשות הציבורית". בסעיף 2 לחוק, ישנה רשימה סגורה של גופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" שעליה חלות הוראות החוק. מנגד, סעיף 14 לחוק מונה רשימה של גופים, שעל אף שבהגדרתם הם "רשות ציבורית", הוראות החוק לא יחולו עליהם. מרבית הגופים המוחרגים הם כאלה שפעילותם היא בתחום הביטחון או יחסי החוץ של מדינת ישראל, כגון: מערך המודיעין של צה"ל, השב"כ, המוסד, הוועדה לאנרגיה אטומית ועוד.
החוק מאפשר לרשות ציבורית, שלא למסור מידע למבקש, מטעמים מנהליים-טכניים מסוימים הקבועים בחוק (סעיף 8 לחוק). כמו כן, קובע החוק סוגים שונים של מידע, שלגביהם חל על הרשות איסור מוחלט למסור אותם (סעיף 9(א) לחוק):
מידע שבגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בביטחון הציבור או בביטחונו או בשלומו של אדם;
מידע בנושאים ששר הביטחון, מטעמים של שמירה על ביטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הוועדה המשותפת;
מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות;
מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.
בנוסף, סעיף 9(ב) קובע סוגים שונים של מידע, שלגביהם יש לרשות שיקול דעת להחליט האם למסור אותו, אם לאו. כך, למשל, הרשות רשאית שלא למסור מידע שגילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה (סעיף 9(ב)(1)) לחוק); מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב (סעיף 9(ב)(2) לחוק); מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות (סעיף 9(ב)(3) לחוק); מידע בדבר דיונים פנימיים, חוות דעת, טיוטות, עצות או המלצות שניתנו לצורך קבלת החלטה (סעיף 9(ב)(4) לחוק), וסוגי מידע נוספים. יוער, כי הנטייה הברורה של בתי המשפט היא לפרש חריגים אלו באופן דווקני ומצומצם ביותר, ובמרבית המקרים לחייב את הרשות במסירת המידע.
גם כאשר מדובר במקרים בהם המידע המבוקש הוא כזה שהרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסור אותו, כאמור בסעיף 9, אך ניתן לגלות את המידע ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת הפרטים, עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, הרשות חייבת לעשות כן (סעיף 11).
"רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע
סעיף 2 לחוק מונה רשימה סגורה של גופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" שעליה חלות הוראות החוק. הנפקויות המרכזיות להגדרת גוף כ"רשות ציבורית" לפי החוק, הן: החובה למנות מקרב עובדי הרשות ממונה על מסירת מידע (סעיף 3 לחוק); החובה לפרסם דין וחשבון שנתי (סעיף 5(א) לחוק); החובה להעמיד לעיון הציבור הנחיות מנהליות שיש להן נגיעה לציבור (סעיף 6(א) לחוק); והחובה המרכזית: החובה לתת מידע לכל אזרח או תושב המבקש זאת (סעיף 1 לחוק).
הגופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" הם הגופים הבאים:
הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם;
לשכת נשיא המדינה;
הכנסת;
מבקר המדינה, למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור;
בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין, למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי;
רשות מקומית;
חברה עירונית;
תאגיד שהוקם בחוק;
חברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות, למעט חברות שקבע שר המשפטים, באישור וועדת החוקה, חוק ומשפט;
התאחדות ואיגוד ספורט;
מוסדות להשכלה גבוהה שהמדינה משתתפת בתקציבן;
גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי, שהוא גוף מבוקר על ידי מבקר המדינה, שקבע שר המשפטים, באישור וועדת החוקה, חוק ומשפט.
לפי הקטגוריה האחרונה, כל גוף הממלא תפקיד ציבורי, ייחשב ל"רשות ציבורית" ויחול עליו חוק חופש המידע, אם התקיימו לגביו שני תנאים מצטברים: האחד, הגוף הוא גוף מבוקר לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958; השני, שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, קבע לגביו כי הוא ייחשב כ"רשות ציבורית" (לגבי כל פעילותו או לגבי פעילויות מסוימות). מדובר ב"קטגוריית סל" של ההגדרה של "רשות ציבורית", שמטרתה לאפשר הוספת גופים ציבוריים לרשימת הרשויות הציבוריות שחל עליהן חוק חופש המידע, בטכניקת חקיקה גמישה, וזאת, כדי למנוע את הצורך ברשימה ארוכה ומסורבלת של כל הגופים שהם "רשות ציבורית".
ואמנם, במהלך השנים, קבעו שרי משפטים, מכוח הסעיף האמור, כי הגופים הבאים הם "רשויות ציבוריות" לעניין תחולת החוק: מועצות דתיות; קופות חולים; מפעל הפיס; והחברה לאיתור והשבת נכסים של נספי השואה.
היחידה לחופש המידע במשרד המשפטים
היחידה הממשלתית לחופש מידע (להלן – היחידה) הוקמה בהחלטת ממשלה, מיום 6 במרץ 2011, על מנת לקדם את יישום הוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, באמצעות הנחיה, הדרכה ובקרה, וכן להגביר את כמות ואיכות המידע שיפורסם לציבור באופן ייזום. בהחלטת הממשלה נקבע, כי לשם השגת מטרותיה ויעדיה, תפעל היחידה, בין היתר, באופן הבא:
תקים אתר אינטרנט מרכזי לכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך באופן שיקל על הציבור לפנות בבקשות לקבלת מידע;
תעדכן ותפיץ את רשימת הרשויות הציבוריות כנדרש מכוח חוק חופש המידע;
תיזום ותקדם פרויקטים להפצת מידע המצוי בידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך באופן ייזום.
קביעת תבניות אחידות למשרדי הממשלה לפרסום דוחות שנתיים, דוחות של ממוני חופש מידע וטפסים לבקשה לקבלת מידע.
קביעת נוהל לתהליך הטיפול בבקשות לקבלת מידע לפי החוק במשרדי הממשלה;
ביצוע מעקב אחר אופן יישומו של החוק ואיסוף נתונים סטטיסטיים הדרושים לשם כך;
תטפל בתלונות ציבור אודות התנהלות הממונים על חופש המידע במשרדים וביחידות הסמך;
תיתן הוראות לתיקון ליקויים שנתגלו בעבודת משרד ממשלתי או יחידת סמך, לאחר מתן זכות שימוע לאותה רשות;
ריכוז מידע אודות עתירות בעניין חופש מידע;
תסייע למשרדי הממשלה ויחידות הסמך ביישום הוראות החוק, בהתאם להוראות החוק, לפסיקה ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה הרלוונטית;
תבצע הכשרות והדרכות לכלל הממונים על חופש המידע ברשויות הציבוריות;
קיום פעילות ציבורית להגברת המודעות לזכויות הציבור לפי החוק.
נקודות מוצעות לדיון
מה מבין היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה יושם עד עכשיו?
מהן תכניות העבודה העתידיות של היחידה לשנים הקרובות?
עד כמה מיושם החוק במשרדי הממשלה השונים? האם יש הבדלים בין משרדים שונים לגבי מידת יישום החוק, ואם כן – ממה נובעים ההבדלים?
האם יש סוגיות שבאופן עקבי ניתן להצביע עליהן כטעונות שיפור במשרדי הממשלה? כיצד מתכננת היחידה להתמודד איתם?
מעמדו של הממונה על העמדת מידע לציבור – מהו חתך האנשים שמתמנה לתפקיד (גורמים בכירים במשרד או דרגי ביניים)? האם הם עוברים הכשרות והדרכות? בחלק מהמשרדים דובר המשרד מתמנה להיות גם הממונה – האם אין בכך ניגוד מובנה בין התפקידים?
בפרספקטיבה של 17 שנה מחקיקת החוק, מהם הלקחים שניתן להצביע עליהם מהפעלת החוק? האם יש מקום לתיקונים ושינויים בהוראות החוק?