חומר רקע
י"ט באדר ב' התשע"ו
29 במרץ 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
תקנות החברות (הוראות מיוחדות לגבי חברות לתועלת הציבור שהן מוסדות לאומיים), התשע"ו-2015
רקע
המוסדות הלאומיים הם המוסדות שהקימה התנועה הציונית בתקופה שקדמה להקמת מדינת ישראל. המוסדות הלאומיים ממשיכים לפעול גם כיום אך תפקידם ומעמדם השתנו בעקבות הקמת המדינה. המוסדות הלאומיים הקיימים היום הם: ההסתדרות הציונית העולמית, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, קרן היסוד המגבית המאוחדת לישראל והקרן הקיימת לישראל.
שניים מבין המוסדות הלאומיים מקיימים את המבחנים הקבועים בחוק החברות הקובעים מהי חברה לתועלת הציבור (להלן – "חל"צ"). מדובר בחברת הקרן הקיימת לישראל (להלן – "קק"ל") וחברת קרן היסוד המגבית המאוחדת לישראל (להלן – "קרן היסוד"). שתיהן פועלות למטרות ציבוריות ותקנונן אוסר על חלוקת רווחים.
ביום 1 בספטמבר 2014 הפעיל רשם ההקדשות את סמכותו ורשם את קק"ל בפנקס החברות לתועלת הציבור. רישומה של קק"ל נעשה בעקבות הכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה בדבר היותה של קק"ל חל"צ. קרן היסוד נרשמה כחברה לתועלת הציבור ביום 26 בפברואר 2015.
סיווגה של חברה כחל"צ מטיל עליה חובות מעבר לחובות החלות על חברה פרטית "רגילה". מדובר בהוראות מיוחדות הנוגעות להתנהלותה של החברה ולממשל התאגידי שלה. סיווג כחל"צ מגביר את השקיפות בפעילותה של החברה, מחייב אותה להגיש דוחות שנתיים ומחיל עליה פיקוח מסוים מצד רשם ההקדשות. סטנדרט ההתנהלות הגבוה בו נדרשת חל"צ לעמוד נובע מהאינטרס הציבורי הכרוך בפעילותה, שכן היא פועלת לטובת הציבור ועושה, במקרים רבים, שימוש בכספי ציבור.
התיקון המוצע
בדברי ההסבר נטען, כי התקנות המוצעות נועדו להסדיר את נושא קביעת הגמול והחזר ההוצאות ליו"ר הדירקטוריון של המוסדות הלאומיים, תוך ניסיון למנוע פגיעה בפעילותן החשובה של קק"ל וקרן היסוד (להלן – המוסדות הלאומיים), והן מתייחסות למספר היבטים הנוגעים לפעילותם הייחודית.
תקנה 1 – הגדרות
התקנה מציעה מספר הגדרות שיש בהן משום קיצור של דברי חקיקה, ושל שמות החברות. בנוסף, מוצעות ההגדרות הבאות:
"הסכום המרבי" – על פי המוצע, "הסכום המרבי" יהיה כמשמעותו בתקנה 1 לתקנות העמותות (קביעת סכום מרבי ונהלים לרישום תרומה בעילום של בדוח הכספי), התשס"ב-2002 (להלן – תקנות קביעת סכום מרבי). תקנה 1 לתקנות האמורות קובעת כי הסכום המרבי לעניין תרומה שרשאית עמותה שלא לרשום לגביה בדוח הכספי את שם התורם, הוא 20,000 ₪ לשנה.
"ישות מדינית זרה" – על פי המוצע, "ישות מדינית זרה" תוגדר כהגדרתה בסעיף 36א לחוק העמותות, שם נקבע כי "ישות מדינית זרה" היא כל אחד מאלה:
(1) מדינה זרה, לרבות –
(א) איחוד, ארגון או חבר של מדינות זרות (בסעיף זה – איחוד מדינות זרות);
(ב) אורגן, רשות או נציגות של מדינה זרה או של איחוד מדינות זרות;
(ג) רשות מקומית או מחוזית, רשות שלטונית של מדינה זרה או של מדינה שחברה בברית מדינות במדינה זרה (בסעיף זה – גוף זר);
(ד) איחוד, ארגון או חבר של גופים זרים;
(2) הרשות הפלסטינית, כמשמעותה בחוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשכ"ח-1967;
(3) תאגיד שהוקם בחיקוק של אחד מהגופים המפורטים בפסקאות (1) או (2), או שגוף כאמור מחזיק ביותר ממחצית מסוג מסוים של אמצעי השליטה בתאגיד או שהוא מינה את התאגיד לפעול בשמו; לעניין זה, "אמצעי שליטה", "החזקה" – כמשמעותם בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968;
(4) חברת חוץ שמחזורה בשנת הכספים האחרונה שלגביה היה עליה להגיש דוח כספי, היה ברובו מגופים המנויים בפסקאות (1) עד (3);
"תורם" – על פי המוצע, "תורם" יוגדר כהגדרתו בתקנה 3 לתקנות קביעת סכום מרבי, שם נקבע כדלהלן:
"תורם" –
(1) אדם, לרבות בני ביתו הסמוכים על שולחנו, ותאגיד שהוא בעל שליטה בו;
(2) תאגיד, לרבות אדם שהוא בעל שליטה בו ותאגיד אחר המצוי בשליטת אותו תאגיד;
"שליטה" – כמשמעותה בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968.
"מוסד לאומי" – מוצע לקבוע כי חברת קרן קיימת לישראל וחברת קרן היסוד יוגדרו כ"מוסד לאומי" לעניין התקנות המוצעות. התקנות המוצעות לא יחולו על ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לארץ ישראל, שכן הללו אינן מאוגדות כחברות. אישיותם המשפטית של ארגונים אלה נקבעה בחוק מעמד ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לארץ ישראל, התשי"ג-1952.
תקנה 2 – החלטה בדבר גמול והחזר הוצאות
על פי המוצע, חברת קק"ל וחברת קרן היסוד יוכלו להחליט שתשלום גמול והחזרי הוצאות ליו"ר הדירקטוריון שלה יהיה על פי אחת משלוש החלופות הבאות:
(1) הסדרי הגמול שנקבעו בתקנות הגמול לגבי חל"צ רגילה – דהיינו: גמול על השתתפות בישיבות בהתאם לדרגת החברה (תקנה 3) או גמול שנתי כולל בהתאם לדרגת החברה (תקנה 4), ובנוסף החזרי הוצאות (תקנה 5 ו-6).
(2) הסדרי הגמול שנקבעו בתקנות הגמול לגבי חל"צ שהמחזור שלה הוא מעל 500 מיליון ₪ – דהיינו: גמול שנתי מרבי שגבוה יותר מזה הקבוע בתקנות הגמול הרגילות (תקנה 3(א)) ובנוסף החזרי הוצאות ישיבה והוצאות נסיעה (תקנה 3(ב)).
(3) הסדרי הגמול שנקבעו בתקנה 3 המוצעת – דהיינו: גמול שנתי מרבי שאינו עולה על שכרו השנתי של שר בממשלה (גמול שהוא גבוה יותר מזה הקבוע בתקנות הגמול הרגילות או בתקנות הגמול לגבי חל"צ של 500 מיליון ₪) ובנוסף החזרי הוצאות ישיבה והוצאות נסיעה (תקנה 3 המוצעת).
נקודות לדיון:
ההצדקה להסדר מיוחד ונפרד לקק"ל ולקרן היסוד – לפי סעיף 345י לחוק החברות, חברי דירקטוריון בחל"צ, ובכללם יושב ראש הדירקטוריון, אינם רשאים לקבל שכר למעט גמול בשל תפקידם כדירקטורים. תקנות הגמול קובעות את תקרת הגמול שרשאית אסיפה כללית של חל"צ רגילה לאשר לדירקטורים עבור השתתפות בפועל בישיבה והחזר הוצאות. בתקנות הגמול בחברה גדולה, נקבע הסדר מיוחד לחל"צ גדולות במיוחד. בדברי ההסבר נטען, כי ההצעה לאפשר למוסדות הלאומיים להמשיך לשלם גמול בשיעור מוגדל ליו"ר הדירקטוריון, נובעת ממעמדם ופעילותם הייחודיים ונוכח היקף נכסיהם הגדול. לא לגמרי ברור מדברים אלה מה שונה קק"ל או קרן היסוד מחברות אחרות לתועלת הציבור שהן גדולות במיוחד ומחזורן מעל 500 מיליון ₪? מה מיוחד בהן שמצדיק קביעת תעריפים אחרים וגבוהים יותר של שכר?
תקנה 3 – גמול והחזר הוצאות
על פי המוצע, הגמול המרבי אותן ניתן יהיה לשלם ליושב ראש הדירקטוריון של מוסד לאומי, יוצמד לשכרו של שר בממשלה. זאת בדומה לשכר שמשלמת קק"ל כיום ליו"ר הדירקטוריון. תשלום הגמול יהיה באישור של האסיפה הכללית לאחר ששוכנעה כי היו"ר מקדיש לתפקיד לפחות 40 שעות שבועיות וכי הוא אינו מועסק בעבודה נוספת.
מוצע לקבוע כי לא ניתן יהיה לשלם ליו"ר הדירקטוריון גמול נוסף על האמור על פעילותו השוטפת. אולם, ניתן יהיה לשלם ליו"ר הדירקטוריון החזר הוצאות ישיבה, אם התקיימו הנסיבות שנקבעו בתקנות 5(א) ו-(ב) ובתקנה 6 לתקנות הגמול, ללא שתידרש לשם כך החלטה מראש לפי תקנה 6(א)(1) לתקנות הגמול. מדובר בנסיבות הבאות:
לעניין תקנה 5(א) או (ב) – התקנה קובעת כי החברה רשאית לשלם ליו"ר הדירקטוריון, החזר הוצאות נסיעה שהוציא בפועל לצורך השתתפות בישיבה של הדירקטוריון אם הישיבה מתקיימת בארץ מגוריו והוא מתגורר במרחק העולה על 40 ק"מ ממקום קיום הישיבה; או אם היו"ר הוא אדם עם מוגבלות שהציג אישור רפואי לכך שהוא נדרש להוצאות נסיעה מיוחדות עקב מוגבלותו (תקנה 5(א)). כמו כן, לגבי חברה בדרגה 4 ומעלה, אם יותר משליש מחברי הדירקטוריון אינם תושבי ישראל, רשאית החברה לשלם ליו"ר הדירקטוריון החזרי הוצאות נסיעה ושהייה בפועל בעד ישיבת דירקטוריון אחת בשנה שהתקיימה מחוץ לישראל (תקנה 5(ב)).
לעניין תקנה 6 – התקנה קובעת כי חברה רשאית לשלם ליו"ר הדירקטוריון את הוצאות הנסיעה שלו בישראל או את הוצאות הנסיעה והשהייה שלו מחוץ לישראל, לצורך פעילותו לקידום מטרותיה של החברה, ובלבד שהתקיימו כל התנאים הבאים: (1) הדירקטוריון החליט מראש, באישור ועדת הביקורת, על סוגי הפעילויות שיבצע יו"ר הדירקטוריון בעבור החברה; (2) תשלום ההוצאות בפועל אושר בידי הדירקטוריון; (3) ההוצאות הן סבירות בנסיבות העניין; (4) יו"ר הדירקטוריון דיווח, בהקדם האפשרי על תוצאות הפעילות האמורה בעבור החברה.
תקנה 4 – פטור מהעמדת שמות תורמים לעיון הציבור
המוסדות הלאומיים מקבלים תרומות רבות מיהדות התפוצות. התרומות הינן לטובת מדינת ישראל והעם היהודי. בדברי ההסבר נטען, כי על מנת להגן על תורמים אלה מפני התנכלות, מוצע לקבוע ששמותיהם של התורמים למוסדות לאומיים לא יועמדו לעיון הציבור במסגרת הדוחות הכספיים. זאת, למעט אם התרומה היא מישות מדינית זרה, שאז המוסד הלאומי יידרש לרשום את שמו בדוח הכספי שלו. עוד קובעת התקנה המוצעת, כי המוסדות הלאומיים יעבירו לרשם, לפי דרישתו, את שמות התורמים להם, אם הם תרמו מעל "הסכום המרבי", קרי: מעל 20,000 ₪.
הסדר זה נועד לייצר מנגנון שיענה על הצורך שהציגו המוסדות הלאומיים להגן על התורמים להן, מחד גיסא, אולם במקביל הוא יאפשר לרשם לעקוב אחר כספי תרומות שהתקבלו על ידם, מאידך גיסא.
נקודות לדיון:
(1) פטור גורף מרישום תורמים – על פי הנטען בדברי ההסבר, בשל העובדה שישנן תרומות רבות מיהדות התפוצות ויש רצון להגן עליהם מפני התנכלות, מוצדק לחסות את שם התורם. מוצע לברר האם יש אישוש אמפירי להנחות העומדות ביסוד התקנה שיש בהן כדי להצדיק את התיקון המוצע, קרי: האם מרבית התרומות מגיעות מיהדות התפוצות? ואם כן – האם כל תרומה מיהדות התפוצות חוסה באופן אוטומטי תחת חשש להתנכלות?
(2) הערת ניסוח: "רשם" – כדי להבהיר שהכוונה היא לרשם ההקדשות ולא לרשם החברות, נראה שרצוי לכתוב בצורה ברורה "רשם ההקדשות".
תקנה 5 – תחילה
מוצע לקבוע כי יום תחילתן של התקנות המוצעות יהיה ב-א' באייר התשע"ד (1 במאי 2014), שזהו היום שבו הכריע היועץ המשפטי לממשלה באשר להיותה של קק"ל חברה לתועלת הציבור.
נקודות לדיון:
הערת ניסוח: "(1 במאי 2015)" – מדובר בטעות, שכן התאריך הלועזי של א' באייר התשע"ד הוא ה-1 במאי 2014 ולא 2015.
תקנה 6 – הוראת שעה
הוראת מעבר לעניין תשלום שכר ליו"ר עמית ול-2 סגני היו"ר, שנעשה עד ל-19 בנובמבר 2015 (סעיף קטן (א)) – נוסף על יו"ר הדירקטוריון, כיהנו בקק"ל עד ל-19 בנובמבר 2015 גם יו"ר עמית ו-2 סגני היו"רים. שכרו של היו"ר העמית הוצמד לשכרו של שר הממשלה, ואילו שכרם של סגני היו"רים הוצמד לשכרו של מנכ"ל משרד ממשלתי. בקרן היסוד חבר הדירקטוריון היחיד המקבל שכר הוא יו"ר דירקטוריון. האיסור לשלם שכר ליו"ר העמית ולסגני היו"רים בקק"ל, הנובע מההוראות החלות עליה כחברה לתועלת הציבור, מהווה שינוי מהותי עבורה ובפרט עבור נושאי המשרה שנבחרו לכהן בתפקידים אלה. לכן מוצע לקבוע שקק"ל תהיה רשאית להמשיך לשלם גם ליו"ר העמית ולסגני היו"רים את הגמול ששולם להם עד לסיום כהונתם. בדברי ההסבר נטען כי זאת הייתה גם הפרקטיקה במקרים דומים בעבר.
הוראת מעבר לתקופה שמה-19 בנובמבר 2015 ועד ה-19 בנובמבר 2017 (סעיף קטן (ב)) – בדברי ההסבר נטען, כי על מנת לאפשר לקק"ל תקופת מעבר בה תוכל להקצות משאבים ניהוליים מיוחדים הנדרשים לה כדי להתאים את פעילותה לנדרש מחברה לתועלת הציבור בהתאם להוראות חוק החברות, מוצע לאפשר לאסיפה הכללית לקבוע כי בתקופה של שנתיים נוספות ישולם ליושב הראש העמית שכר דומה לזה של יושב הראש.
מאותם הטעמים, מוצע לאפשר לקק"ל להחליט כי, באותה התקופה, ישולם לחברי ועדת הביקורת גמול למספר ישיבות העולה על אלה שנקבע בתקנות הגמול, אם מצאה כי הדבר נדרש בשל נסיבות מיוחדות הנוגעות לפעילות מיוחדת של החברה לשם ביצוע מטרותיה, ובלבד שכל ישיבה של ועדת הביקורת תארך שעתיים לפחות.
בדברי ההסבר נטען, כי במהלך השנתיים הללו יצליחו מוסדות קק"ל להתייצב, באופן שבהמשך יתייתר הצורך בהקצאת משאבים מיוחדים כאמור.
נקודות לדיון:
תשלום לחברי ועדת הביקורת עבור כמות גדולה יותר של ישיבות – ככלל, לפי תקנות הגמול, חברות לתועלת הציבור רשאיות לשלם לחברי ועדת הביקורת גמול עבור השתתפות ב-12 ישיבות בשנה. לפי תקנה 3(ד) לתקנות הגמול, חברות לתועלת הציבור רשאיות לשלם גמול לחברי ועדת הביקורת עבור השתתפות ב-18 ישיבות בשנה, אם הדבר נדרש בשל נסיבות מיוחדות הנוגעות לפעילות מיוחדת של החברה לקידום מטרותיה. לא לגמרי ברור מהתקנה המוצעת האם מתן האפשרות למוסד לאומי לשלם גמול לחברי ועדת הביקורת מעבר למספר הישיבות שנקבעו בתקנות הגמול, הכוונה היא מעבר ל-12 הישיבות המנויות בתוספת השלישית לתקנות הגמול, או שהכוונה היא מעבר ל-18 הישיבות שאותם ניתן לקיים לפי תקנה 3(ד) לתקנות הגמול?
תקנה 7 – הוראות מעבר
מוצע לקבוע במפורש בתקנות כי ההוראות המיוחדות לחל"צ שבחוק החברות לא יחולו על המוסדות הלאומיים, ובכלל זה על קק"ל, לגבי התקופה שטרם הכרעת היועץ המשפטי לממשלה באשר להיותה של קק"ל חברה לתועלת הציבור (1 במאי 2014). בכלל זה, המוסדות הלאומיים לא יחויבו בהגשת דוחות כספיים ומילוליים לגבי אותה התקופה. בדברי ההסבר מובהר כי רשם ההקדשות יהיה רשאי להפעיל את סמכויות הבדיקה והחקירה שלו גם ביחס לפעילותם של המוסדות הלאומיים שלפני ה-1 במאי 2014, למעט לעניין ההוראות שהמוסדות הלאומיים הוחרגו מהן כאמור.
נקודות לדיון:
הערת ניסוח: "פרק ראשון א1" – נראה שהכוונה היא ל"פרק ראשון א'".
"הסכום המרבי" – כמשמעותו בתקנה 1 לתקנות קביעת סכום מרבי;
"חברת קרן קיימת לישראל" - חברת קרן קיימת לישראל כמשמעותה בחוק קרן קיימת לישראל, התשי"ד-1953;
"ישות מדינית זרה" - כהגדרתה בסעיף 36א לחוק העמותות;
"מוסד לאומי" –חברת קרן קיימת לישראל וחברת קרן היסוד כמשמעותה בחוק קרן היסוד, התשט"ז-1956;
"תורם"– כהגדרתו בתקנות קביעת סכום מרבי;
"תקנות הגמול" – תקנות החברות (גמול ליושב ראש דירקטוריון, לדירקטור ולחבר ועדת ביקורת בחברה לתועלת הציבור), התשס"ט-2009;
"תקנות הגמול בחברה גדולה" – תקנות החברות (גמול ליושב ראש דירקטוריון בחברה לתועלת הציבור שמחזורה מעל 500 מיליון שקלים חדשים), התש"ע-2010;
"תקנות קביעת סכום מרבי" - תקנות העמותות (קביעת סכום מרבי ונהלים לרישום תרומה בעילום שם בדוח הכספי), התשס"ג-2002.
מוסד לאומי רשאי להחליט כי ישולם ליושב ראש הדירקטוריון גמול והחזר הוצאות, לפי תקנות הגמול או לפי תקנות הגמול בחברה גדולה או לפי תקנה 3; החלטה כאמור תתקבל בכפוף להוראות התקנות שמכוחן החליט לשלם את הגמול והחזר ההוצאות.
(א) מוסד לאומי רשאי לשלם ליושב ראש הדירקטוריון בעד כהונתו כיושב ראש הדירקטוריון גמול שנתי שאינו עולה על שכרו השנתי של שר בממשלה, ובלבד שהאסיפה הכללית אישרה מתן גמול כאמור לאחר שהשתכנעה כי יושב הראש מקדיש לתפקידו 40 שעות שבועיות לפחות וכי אינו עוסק בעבודה נוספת; קבע מוסד לאומי כאמור, יבוא הגמול השנתי במקום כל גמול אחר לפי תקנות הגמול או בתקנות הגמול בחברה גדולה.
(ב) גמול כאמור בתקנת משנה (א) כולל כיסוי של כל הוצאות שהיו ליושב ראש הדירקטוריון בקשר להשתתפותו בישיבות הדירקטוריון ולכהונתו כיושב ראש הדירקטוריון; ואולם רשאי מוסד לאומי לשלם ליושב ראש הדירקטוריון, נוסף על הגמול כאמור, גם החזר הוצאות כאמור בתקנה 5(א) ו-(ב) ובתקנה 6 לתקנות הגמול, לפי העניין, ולא תידרש לעניין זה החלטה כאמור בתקנה 6(א)(1) לתקנות הגמול.
(ג) יושב ראש הדירקטוריון לא זכאי לתמורה נוספת כלשהי מהמוסד הלאומי על הגמול או החזר ההוצאות לפי תקנה זו.
(א) על אף האמור בתוספת השנייה לחוק העמותות, מוסד לאומי רשאי שלא לרשום בדוח הכספי שלו שמו של תורם, למעט לגבי תרומות מישות מדינית זרה.
(ב) מוסד לאומי יעביר לרשם, לפי דרישתו, שמו של תורם שתרם לו מעבר לסכום המרבי שקבע השר בתקנות קביעת סכום מרבי.
תחילתן של תקנות אלה ביום א' באייר התשע"ד (1 במאי 2015) (להלן – יום התחילה).
(א) עד יום ז' בכסלו התשע"ו (19 בנובמבר 2015) יראו כאילו בתקנה 2 – האמור בה מסומן (א) ואחריה בא:
"(ב) מוסד לאומי רשאי לשלם גמול והחזר הוצאות כאמור בתקנת משנה (א), אם ההחלטה לעניין זה התקבלה באסיפה הכללית עד יום התחילה, גם למפורטים להלן:
(1) יושב ראש עמית בדירקטוריון;
(2) לשני סגני יושבי הראש, ובלבד שהגמול השנתי שישולם להם אינו עולה על שכרו השנתי של מנהל כללי במשרד ממשלתי.
(ב) מיום ז' בכסלו התשע"ו (19 בנובמבר 2015) ועד יום א' בכסלו התשע"ח (19 בנובמבר 2017) יראו כאילו –
(1) בתקנה 2 - אחרי המילים "ליושב ראש הדירקטוריון", בא "וליושב ראש עמית בדירקטוריון בחברת קרן קיימת לישראל";
(2) תקנה 3 תחול גם על יושב ראש עמית בדירקטוריון בחברת קרן קיימת לישראל כפי שהיא חלה על יושב ראש הדירקטוריון;
(3) אחרי תקנה (3) יבוא:
"(3א) מוסד לאומי רשאי להחליט כי ישולם לחברי ועדת הביקורת גמול והחזר הוצאות למספר ישיבות העולה על אלה שנקבע בתקנות הגמול בהתאם לדרגת החברה, אם מצא כי הדבר נדרש בשל נסיבות מיוחדות הנוגעות לפעילות מיוחדת של החברה לשם ביצוע מטרותיה, ובלבד שכל ישיבה של ועדת הביקורת תארך שעתיים לפחות."
הוראות פרק ראשון א1 שבחלק התשיעי לחוק החברות, למעט סעיפים 345יח ו-345כד1 עד 345כד4, לא יחולו על מוסד לאומי לגבי התקופה שלפני יום התחילה.