חומר רקע
י"ב באב התשע"ה
28 ביולי 2015
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
צו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של חבר בורסה למניעת הלבנת הון ומימון טרור) (תיקון), התשע"ה-2015
חוק איסור הלבנת הון – כללי
בשנת 2000, נחקק חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן – החוק), המבוסס – בעיקרו – על ההמלצות שפרסם ארגון ה-FATF. פעילותו של החוק הינה בשלושה מישורים:
המישור הראשון – ענישה: החוק קובע עבירות פליליות עצמאיות של הלבנת הון וקובע להן עונש, וזאת, בנוסף לעונש הקיים בגין עבירת המקור ממנה הופקו רווחי הפשיעה. העבירות העיקריות הן: (1) איסור עשיית פעולה ברכוש שמקורו בעבירה ("רכוש אסור") במטרה להסוות את מקורו הפלילי (ס' 3(א)); (2) איסור עשיית פעולה ברכוש במטרה להימנע מדיווח (ס' 3(ב)); (3) איסור עשיית פעולה ברכוש בידיעה שהוא "רכוש אסור" (ס' 4).
המישור השני – מניעה: החוק מטיל על הסקטור הפיננסי תפקיד אקטיבי באכיפת החוק, באמצעות הטלת חובות הנוגעות להליך הזיהוי והאימות של לקוחותיהם, שמירת מסמכים וחובות דיווח לרשות לאיסור הלבנת הון. ראו להלן בהרחבה.
המישור השלישי – חילוט: החוק קובע מערך שלם של הוראות המאפשרת לבתי המשפט להורות על חילוט רכושו של העבריין, בנוסף על כל עונש אחר המוטל עליו, וזאת במטרה להוציא מהעבריין את "פירות" פעילותו העבריינית.
כדי ליישם ולבצע את החוק, הוקמה במשרד המשפטים, בשנת 2002, הרשות לאיסור הלבנת הון (להלן – "הרשות" או "הרשות לאיסור הלבנת הון"). מטרתה המרכזית של הרשות הינה קליטה וריכוז של הדיווחים המתקבלים מהמוסדות פיננסיים הקבועים בחוק, ניתוח ועיבוד של המידע, והעברתו אל רשויות אכיפת החוק.
משטר הדיווחים בחוק איסור הלבנת הון
כאמור, אחד מהנדבכים המרכזיים שבחוק הוא מערך הדיווחים. במטרה למנוע הטמעה של רווחים שמקורם בעבירה לתוך המערכות הפיננסיות הלגיטימיות, מטיל החוק על גורמים מרכזיים בסקטור הפיננסי חובות לזהות את לקוחותיהם, לרשום את פרטיהם, לשמור מסמכים ולדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על פעולותיהם הפיננסיות. מטרתן של הוראות אלה היא להקשות על החדרה של הון שחור שמקורו בעבירה לתוך המערכת הפיננסית ולאפשר את איתורו אם הוחדר אליה.
מערך הדיווחים מורכב משני סוגים של חובות:
חובות זיהוי, רישום פרטים ושמירת מסמכים: כל אחד מהגופים הפיננסיים נדרש לזהות את הלקוח פנים אל פנים, לרשום את פרטי הזיהוי שלו, ולאמת את הזיהוי שביצע, תוך הצלבה עם מקורות מידע נוספים. נוסף על כך, נדרש הגוף הפיננסי לשמור את המסמכים השונים המתעדים את זיהויו של הלקוח לתקופה של שבע שנים לפחות. במסגרת הליך הזיהוי, נדרש הלקוח להצהיר האם הוא מנהל את החשבון בעבור עצמו או בעבור אדם אחר (הצהרת נהנה). לקוח שהוא תאגיד נדרש למסור את פרטי הזיהוי של בעלי השליטה בתאגיד. כמו כן, נדרש הגוף הפיננסי לבצע הליך של "הכרת הלקוח", שבמסגרתו הוא נדרש לברר מה מקור הכספים שאמורים להיות מופקדים בחשבון, מה עיסוקו של הלקוח, מה מטרת פתיחת החשבון והפעילות המתוכננת בו, אם מדובר על עסק – מה סוג העסק, ואם מדובר על איש ציבור זר – מה זיקתו לישראל.
חובות דיווח לרשות לאיסור הלבנת הון: כל אחד מהגופים הפיננסיים האמורים מחויב לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון שני סוגי דיווחים:
דיווח על פעולות רגילות – המוגדרות לפי סוג הפעולה וסכומה, ללא שיקול דעת מצד הגוף הפיננסי. כך, למשל, על כל הפקדה או משיכה של 50,000 ₪ ומעלה מחשבון הבנק, מחויב הבנק לדווח על כך לרשות לאיסור הלבנת הון ללא כל שיקול דעת.
דיווח על פעולות בלתי רגילות – בהתאם לשיקול דעתו של הגוף הפיננסי. כל אחד מהגופים הפיננסיים האמורים נדרש לדווח לרשות על פעולות שנחזות בעיניו כ"בלתי רגילות", וזאת על פי היכרותו את הלקוח ואת אופי פעילותו. כך, למשל, בנק הרואה כי ביממה אחת הופקדו ונמשכו מחשבון עו"ש רגיל סכומי כסף בהיקפים גדולים שאינם רגילים לחשבון, נדרש לדווח על כך לרשות לאיסור הלבנת הון.
גוף פיננסי שאינו עומד בחובות שהצווים מטילים עליו, צפוי להטלת עיצום כספי על ידי ועדה להטלת עיצום כספי.
הדיווחים האמורים נאספים במאגר מידע שמנהלת הרשות לאיסור הלבנת הון. המאגר כולל מידע רגיש ביותר שנאסף תוך בזכויות הפרט של אזרחי המדינה, זאת מתוך הכרה בנחיצות של פגיעה זו לשם מאבק יעיל ושיטתי בתופעת הלבנת ההון ומימון הטרור. נכון להיום, הרשות רשאית להעביר מידע מהמאגר לגופים הבאים: משטרה, שב"כ, מוסד, אמ"ן ומלמ"ב. במסגרת החוק והתקנות נקבעה מערכת שלמה של הוראות שנועדו להגן על סודיות המידע, אופן העברתו והשימוש שניתן לעשות בו.
ביחס לחובות אלה יש להדגיש שתי נקודות: האחת, מדובר במערכת שנועדה לאפשר למדינה לעקוב אחרי הפעילות הפיננסית של אזרחיה, דבר שיש בו משום פגיעה של ממש בזכות לפרטיות של מי שאודותיו נמסר הדיווח, וזאת בעיקר נוכח העובדה שבמרבית המקרים המידע נוגע לפעילות פיננסית לגיטימית. השניה, יש כאן הסדר לא שכיח, שבמסגרתו מחייב המחוקק גופים פיננסיים – שחלקם גופים פרטיים לחלוטין – לסייע באופן אקטיבי לרשויות אכיפת החוק.
סעיף 8 לצו חברי הבורסה שעניינו "חשבון במערכת סגורה"
צו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של חבר בורסה למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשע"א-2010 (להלן – צו חברי הבורסה או הצו), מחיל את משטר הדיווחים על חברי בורסה שאינם בנקים (על בנקים חל צו נפרד).
סעיף 8 לצו קובע, כי חבר בורסה שפותח לאדם "חשבון במערכת סגורה", אינו נדרש לבצע לגביו הליך של "הכרת הלקוח" (לפי סעיף 2), ולא יידרש לזהות אותו פנים אל פנים (לפי סעיף 9). כמו כן, קובע הסעיף כי על אף האמור בסעיפים 4(א) (אימות פרטי זיהוי) ו-5(א) ו-(ב) (הצהרת נהנה בחתימת מקור והצהרה על בעלי שליטה בחתימת מקור, בהתאמה), בפתיחת חשבון במערכת סגורה רשאי חבר בורסה, לרשום את פרטי הזיהוי הנדרשים על פי העתק של מסמכי הזיהוי, לקבל הצהרת נהנה שלא בחתימת מקור, ולא לבצע אימות של פרטי הזיהוי של מורשה חתימה בחשבון.
לעניין זה, "חשבון במערכת סגורה" מוגדר כחשבון אצל חבר בורסה המשמש לביצוע פעולות בניירות ערך ובנכסים פיננסיים, שמקור הכספים לרכישתם הוא בחשבון של אותו אדם בתאגיד בנקאי או בחבר בורסה אחר, ובלבד שהכספים, ניירות הערך או הנכסים הפיננסים מועברים חזרה לחשבון המקור. דהיינו: מדובר במערכת של שתי חשבונות:
האחד: חשבון מקור – שהוא החשבון שממנו מוזרם הכסף לחשבון השני (חשבון הניהול), ואליו חוזר הכסף לאחר מכן; חשבון זה מנוהל אצל תאגיד בנקאי או אצל חבר בורסה אחר.
השני: חשבון ניהול – שהוא החשבון שבו מנוהלים ניירות הערך או הנכסים הפיננסים שנקנו בכספים שהוזרמו אליו מחשבון המקור. מחשבון הניהול חוזרים הכספים, ניירות הערך או הנכסים הפיננסים לחשבון המקור. חשבון זה מנוהל אצל חבר הבורסה.
מדובר במערכת סגורה של שני חשבונות, שהראשון הוא המקור שממנו מוזרם הכסף לחשבון השני וכתובת היעד שאליה חוזר הכסף מהחשבון השני; והשני הוא החשבון שבו מנוהלים ניירות הערך או הנכסים הפיננסים שנרכשו מאותו כסף. החשבון שכונה לעיל "חשבון ניהול", הוא החשבון שהסעיף הקיים מכנה "חשבון במערכת סגורה", בשל העובדה שהכסף שזורם אליו חוזר לאותו חשבון ממנו הוא הגיעו, בסופו של דבר.
ההיגיון להקלה הקיימת בחובות הזיהוי במקרה של חשבון במערכת סגורה, נובע מכך שהלקוח כבר זוהה על ידי התאגיד הבנקאי או חבר הבורסה האחר (שגם עליהם חל משטר הזיהוי, הרישום והדיווח מכוח החוק), בעת פתיחת חשבון המקור שממנו הגיע הכסף ואליו חוזר הכסף.
סעיף 1 לצו המוצע – הקלות לחשבונות במערכת סגורה
על פי המוצע, יוגדרו מעתה 3 סוגים שונים של חשבונות, שלכל אחד מהם תינתנה הקלות שונות, בהתאם לרמת הסיכון של אותו החשבון:
(א) חשבון במערכת סגורה ללא שירותי משמורת – זהו סוג החשבון הקיים כיום, שבו חבר הבורסה נותן אך ורק שירותים של רכישה ומכירה של ניירות ערך ונכסים פיננסיים, ושירותי המשמורת ניתנים על ידי חשבון המקור. דהיינו: חבר הבורסה מוכר וקונה ניירות ערך עבור הלקוח, אך בסוף היום הוא מעביר את ניירות הערך לחשבון הבנק, ולא מחזיק בהם בעצמו.
על פי הדין הקיים, בסוג כזה של חשבון חבר הבורסה פטור מהחובה לבצע הליך של הכרת הלקוח (סעיף 2) ומהחובה לזהות פנים אל פנים את הלקוח (סעיף 9); וחלות לגביו ההקלות הבאות (להלן – יתר ההקלות): הוא רשאי לרשום את פרטי הזיהוי על פי העתק של מסמכי הזיהוי (בשונה מחשבון רגיל שרישום פרטי הזיהוי נעשה לפי מסמכי הזיהוי עצמם); הוא רשאי לקבל הצהרת נהנה ובעל שליטה שלא בחתימת מקור (בשונה מחשבון רגיל שהצהרת נהנה ובעל שליטה ניתנת בחתימת מקור); הוא רשאי שלא לאמת את פרטי הזיהוי של מורשה חתימה (בשונה מחשבון רגיל שחבר הבורסה נדרש לאמת את פרטי החשבון של מורשה החתימה).
לעומת זאת, על פי התיקון המוצע:
בחשבון שנפתח על ידי תאגיד בנקאי, בנק הדואר, מבטח, חבר בורסה אחר, קופת גמל וחברה מנהלת בעבור קופת הגמל שבניהולה, וקרן – יוותר ההסדר הקיים על כנו, זאת, בשל העובדה שמדובר בגופים המפוקחים לפי חוק איסור הלבנת הון ושהסיכון לגביהם נמוך יותר.
בחשבון שנפתח על ידי גורם אחר – יבוטל הפטור מביצוע הליך של הכרת הלקוח לפי סעיף 2 כך שיוותר רק הפטור מזיהוי פנים את פנים (לפי סעיף 9) ויתר ההקלות.
(ב) חשבון פיקדון כספי במערכת סגורה – מדובר בחשבון מסוג חדש, שבמסגרתו יוכל חבר הבורסה להעניק רק שירותי משמורת לפיקדונות כספיים, ללא שמתבצעת בחשבון פעילות בניירות ערך. דהיינו: חבר הבורסה רק מחזיק את הפיקדון הכספי עבור הלקוח אך לא קונה ומוכר בעבורו ניירות ערך. לגבי סוג זה של חשבון, שהסיכון בו להלבנת הון הוא מזערי (שכן לא נעשית פעילות של רכישה ומכירה של ניירות ערך בחשבון אלא רק של הפקדת פיקדון), מוצע לתת את ההקלות הבאות:
בחשבון של יחיד – חבר הבורסה יהיה פטור מהחובה לבצע הליך של הכרת הלקוח (סעיף 2), מהחובה להחתים את הלקוח על הצהרת נהנה (סעיף 5(א)) ומהחובה לזהות פנים אל פנים את הלקוח (סעיף 9).
בחשבון שאינו של יחיד – חבר הבורסה יהיה פטור מהחובה לבצע הליך של הכרת הלקוח (סעיף 2) ומהחובה לזהות פנים אל פנים את הלקוח (סעיף 9).
בנוסף, יחולו על חבר הבורסה יתר ההקלות שנמנו לעיל.
(ג) חשבון במערכת סגורה – מדובר בחשבון מסוג חדש, שבמסגרתו יוכל חבר הבורסה גם לתת שירותים של רכישה ומכירה של ניירות ערך ונכסים פיננסים (כמו בחשבון מהסוג הראשון) וגם לתת שירותי משמורת לפיקדונות כספיים, ניירות ערך ונכסים פיננסים (כמו בחשבון מהסוג השני). מוצע כי בסוג זה של חשבון יינתן רק פטור מזיהוי פנים אל פנים (סעיף 9), ויתר ההקלות.
נקודות לדיון:
ההסדר המקביל בצו הבנקים – סעיף 5ב לצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של תאגידים בנקאיים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), תשס"א-2001 (להלן – צו הבנקים), קובע הסדר דומה של "חשבון במערכת סגורה". ואולם, במסגרת ההסדר בצו הבנקים, ניתן פטור מוחלט הן מהכרת הלקוח, הן מהחובה לאמת את פרטי הזיהוי, הן מהצהרת נהנה והן מהחובה לזהות את הלקוח פנים אל פנים, ולא רק הקלות חלקיות כפי שניתן בצו המוצע. זאת, מתוך ההבנה שמכיוון שהכספים מגיעים מחשבון המקור וחוזרים אל חשבון המקור, ובחשבון המקור כבר נערך לבעל החשבון הליך הזיהוי על כל פרטיו ודקדוקיו, אין צורך לבצע הליך זה שוב. מוצע כי נציגי רשות ניירות ערך יבהירו לוועדה מדוע הם רואים הבדל בין ההסדר שבצו הבנקים שנותן פטור רחב לגבי חשבון במערכת סגורה, לבין הסדר המוצע לגבי חברי בורסה שנותן פטור מצומצם בהרבה להסדר של חשבון במערכת סגורה?
סעיף 1 לצו המוצע – תיקון נוסף שלא נכלל בצו שנשלח לוועדה
לקראת הדיון, פנתה רשות ניירות ערך וביקשה להוסיף תיקון נוסף (שלא היה בצו המקורי שנשלח לוועדה), ולפיו, כדי לאפשר את ההקלות המוצעות לגבי חשבון במערכת סגורה, יידרש חבר הבורסה לאמת שבעל החשבון הוא באמת גם בעל חשבון המקור, ושהכספים, ניירות הערך או הנכסים הפיננסים שהועברו לחשבון, אמנם הועברו מחשבון המקור. ראש הרשות יורה מהן דרכי האימות לעניין זה. על פי דברי רשות ניירות ערך, התיקון נדרש נוכח המציאות ולפיה הבנק שמנהל את חשבון המקור, לא תמיד מעביר את פרטי הזיהוי הנדרשים של בעל החשבון לחבר הבורסה שאצלו מבקש אותו אדם לפתוח את החשבון.
נקודות לדיון:
חובת האימות המוצעת והעברת מידע מחשבון המקור – המציאות שהובילה לתיקון המוצע, דהיינו: העובדה שהבנק או חבר הבורסה שמנהל את חשבון המקור לא תמיד מעביר את פרטי הזיהוי הנדרשים של בעל חשבון המקור לחבר הבורסה, עם העברת הכספים, ניירות הערך או הנכסים הפיננסים, מעוררת תמיהה. האם אין מקום שהרגולטורים האחראים על חברי הבורסה ועל הבנקים יורו לחברי הבורסה ולבנקים כי בעת העברת הכספים, ניירות הערך או הנכסים הפיננסים מחשבון המקור לחשבון המתנהל אצל חבר הבורסה, יועברו לחבר הבורסה פרטי החשבון, ופרטי הזיהוי של בעל החשבון שממנו נעשתה ההעברה? הרי חבר הבורסה נדרש להעביר בחזרה את הכספים, ניירות הערך או הנכסים הפיננסים חזרה לחשבון המקור, כיצד, אפוא, הוא יוכל לדעת להיכן להחזיר את הכספים אם הפרטים הללו אינם נמסרים לו?
סעיף 2 לצו המוצע – רשימת המדינות והטריטוריות בסיכון
התיקון המוצע מתייחס לתוספת הראשונה לצו חברי הבורסה בדבר רשימת המדינות והטריטוריות. תיקון זה נדרש בשל בתיקון להגדרת "מסתנן" בסעיף 1 לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 (שהרחיב את הגדרת מסתנן לכל מי שאינו תושב ונכנס לישראל שלא דרך תחנת גבול), ותואם את הנוסח שקיים בצווי איסור הלבנת הון שחלים על סוחרים באבנים יקרות, נותני שירותי מטבע ונותני שירות עסקי.
סעיף 3 לצו המוצע – טופס ההצהרה של נהנה ובעל שליטה
כהשלמה לתיקון להוראות הצו, מוצע לתקן גם את טופס ההצהרה על נהנה ובעל שליטה, כך שבמקרה של חשבון במערכת סגורה, המצהיר יצהיר גם על כך שהפרטים שמסר לגבי הנהנה בחשבון, הם אותם הפרטים שמסר לתאגיד הבנקאי או לחבר הבורסה בעת פתיחת חשבון המקור.
סעיף 4 לצו המוצע – תחילה
מוצע לקבוע כי תחילתו של הצו תהיה 30 ימים מיום פרסומו.
תוספת ראשונה
(סעיפים 4(ב)(2), 11(2), 12(2), (3) ו-(5), 15(2)(ה), 17(3)(ב) ו-(ג) והתוספת השלישית)
רשימת המדינות והטריטוריות
1. מדינה או טריטוריה כפי שיקבע ראש הרשות המוסמכת מתוך רשימת המדינות והטריטוריות שארגון ה-FATF פרסם לגביהן הסתייגות בנוגע לעמידתן בהמלצות הארגון בנושא איסור הלבנת הון ומימון טרור; ראש הרשות המוסמכת רשאי לקבוע כי סעיפים 12(א)(2), (3) ו-(5) ו-15(2)(ה) לצו לא יחולו לגבי חלק מהמדינות והטריטוריות המפורטות בפסקה זו לעיל. קביעות, כאמור, יפורסמו באתר האינטרנט של הרשות המוסמכת.
2.
3. .
תוספת שנייה
(סעיפים 5(ג) ו-6(א)(6) ו-(7))
טופס הצהרה על נהנה ובעל שליטה
אני (שם מלא), בעל מספר זהות מצהיר בזה כי בחשבון מס'
אין נהנה בזכויות הגלומות בחשבון זולת בעלי החשבון.
בפעולה שאינה מבוצעת במסגרת חשבון כלשהו, אין נהנה זולת מבצע הפעולה.
החשבון הוא חשבון המנוהל בידי מי שמינה בית משפט, בית דין דתי, ראש ההוצאה לפועל, הרשם לענייני ירושה או גוף רשמי אחר של המדינה שקבע יו"ר רשות ניירות ערך. מצורפת אסמכתה.
החשבון מנוהל למטרות קהילתיות לטובת קבוצה גדולה או קבוצה בלתי מוגדרת של נהנים, והיתרה בחשבון בסוף כל יום עסקים וכן כל פעולה בחשבון לא תעלה על סכום של 50,000 שקלים חדשים;
מטרת החשבון היא
החשבון מנוהל למטרות קהילתיות לטובת קבוצה גדולה או קבוצה בלתי מוגדרת של נהנים (כפוף למתן אישור של האחראי למילוי החובות לפי סעיף 8 לחוק);
מטרת החשבון היא
יש נהנה בזכויות כאמור, ואולם פרטי הזיהוי שלו טרם ידועים;
הסיבה לכך
אני מתחייב למסור את פרטי הנהנה מיד עם היוודע זהותו.
הנהנים הם:
אין בעל שליטה בתאגיד;
בעלי השליטה בתאגיד הם:
אני מתחייב להודיע לחבר הבורסה בכתב בהקדם האפשרי על כל שינוי בפרטים שמסרתי לעיל. ידוע לי כי מסירת מידע כוזב, לרבות אי-מסירת עדכון של פרט החייב בדיווח, במטרה שלא יהיה דיווח או כדי לגרום לדיווח בלתי נכון לפי סעיף 7 לחוק, מהווה עבירה פלילית.