חומר רקע
הסדרת התיישבו
ת הבדואים בנגב
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
:כתיבה
שירי ספקטור-בן ארי
:אישור
שרון סופר, ראש צוות בכירה
"עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת
'ב ב
כסלו תשע"ד
5 בנובמבר
3102
,הכנסת
מרכז המחקר והמידע
קריית בן-
גוריון, ירושלים95919
:'טל
1 8 9 4 2 8 9 4 5
-
92
:פקס
1 8 9 1 5 9 6
-
92
www.knesset.gov.il/mmm
עמוד 3 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
5.
מבוא
מסמך זה נכתב לקראת דיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה ב הצעת החוק להסדרת התיישבות הבדואים
בנגב, התשע"ג–
3102. במסמך יובא תחילה מידע בדבר האוכלוס
י
יה הבדואית בנגב
, ו בהמשך יוצגו
ה רקע
ה
היסטורי להתיישבות הבדואים בנגב ועיקרי המ.חלוקת בדבר הבעלות על קרקעות בנגב
כמו
כן,
תוצג
תמצית מסקנותיהן והמלצותיהן של שלוש הו
ו
עדות אשר עסקו ב הסדרת התיישבות הבדואים בנגב מאז
שנת3111
:
,ועדת גולדברג
צוות היישום לדוח גולדברג בראשות אהוד פראוור ו מהלך ההקשבה לציבור
לגבי תזכי
ר החוק והמלצות למדיניות ולתיקון תזכיר החוק בראשות השר לשעבר בנימין זאב בגין .
לבסוף יובאו עמדותיה ם של כמה מארגוני החברה האזרחית בעניין .הצעת החוק
ב מסמך זה
לא נסקרים
פרטי ההסדר המפורט בהצעת החוק, ו הוא
אינו
דן
בסוגיות התכנוניות הנ.ובעות ממנו
2.
הבדואים בנגב – רקע
אוכלוסיית הבדואים בנגב מונה כ-
312,111
תושבים1 (כ-
031,111
מהם מתחת לגיל01
).
2 על-
פי נתוני
הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב מ אוקטובר3103, כ-
22%
מהאוכלוסי
י
ה (כ-
021,111
)נפש
מתגוררים בייש
ובי קבע מוסדרים;
כ-
2.5%
מהבדואים
(כ-
1,211
)אנשים חיים בתחומי היישובים
החדשים הנמצאים במועצות האזוריות נווה-מדבר ואל-קסום (לשעבר מועצה אזורית אבו-
,)בסמה
וקבוצה של תושבי פזורה חיה( מחוץ ליישובים מוסדרים כפרים
לא מוכרים )ו
מונה כ-
11,111
נפש–
.כשליש מהאוכלוסייה קצב גידול האוכלוסי
י
ה בממוצע רב-
שנתי(
0991-3103
)
מסתכם
ב-
7.51%
בשנה
ונמצא במגמת ירידה. על-
פי הערכות הרשות, בקצב גידול של7%
לשנה, תמנה בשנת3125
האוכלוסיה
הבדואית כ-
511,111
.איש3 על-
פי נתוני
ועדת גולדברג , בשנת3111
היו
בנגב כ-
51,111
מבנים בלתי
,חוקיים ועליהם נוספים בכל שנה0,511
–
3,111
.מבנים4
:יישובי הקבע בשנים0929
–
0992
הקימה המדינה שבעה יישובי קבע לאוכלוסייה הבדואית בנגב (תל-
שבע, רהט, חורה, כסייפה, לקיה, ערערה-בנגב ושגב-שלום). רהט קיבלה מעמד של עיר ב-
0997
, ושאר
היישובים הוגדרו מועצות מקומיות. על-
פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כל יישובי
האוכלוסייה הבדואית בנגב
מדורגים
באשכול0
–
3
מתוך01
במדד החברתי-
.כלכלי5
היישובים שהוקמו במסגרת המועצה האזורית אבו-
:בסמה
המועצה האזורית אבו-
בסמה הוקמה בשנת
3117
ואיגדה00
י
ישובים שהוכרו על-ידי המדינה;
המועצה פורקה בנובמבר3103
, ובמקומה הוקמו
שתי
מועצות אזוריות נפרדות: אל-קסום ונווה-
.מדבר
כאמור, על-פי נתוני משרד הפנים, כ-
1,211
בדואים
1 הרשות ל ,הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, דואר אלקטרוני39
באוקטובר3102
.
2 דוח בגין
: הסדרת התיישבות הבדואים בנגב –
סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק להסדרת התיישבות בדואים
,בנגב והמלצות למדיניות ותיקון תזכיר החוק
32
בינואר3102
.
3
,הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, דואר אלקטרוני39
באוקטובר3102
.
4 דוח הוועדה לה
צעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי
והשיכון ביום00
בדצמבר3111
.
5
,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
הרשויו ,ת המקומיות בישראל3111
.
עמוד 2 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מתגוררים
ביישובי המועצות האזוריות נווה-מדבר ואל-
,קסום אולם גם יישובים אלה אינם
מפותחים
ומוסדרים מבחינה תכנונית
(למעט היישוב תראבין,
.)אשר הוקם כיישוב חדש6
לדוגמ
ה ,במועצה האזורית נווה-
מדבר
יש ארבעה יישובים: אבו-תלול, אבו-קרינאת, קאסר-א-סר וביר-
הדאג'. על-
פי נתוני המועצה האזורית, ביישובי המועצה יש שירותי חינוך–
,גנים משפחתונים, בתי-
ספר
יסודיים ותיכוניים –
אשר חלקם משוכנים במבנים יבילים וחלקם במבנ
י קבע. כל בתי-
הספר במבני
ה ,קבע מחוברים לחשמל
ו
לעומת זאת בתי-
הספר במבנים היבילים אינם מחוברים לחשמל ופועלים
באמצעות גנרטור (למעט ביישוב אבו-
.)תלול
נוסף על כך
, רק חלק מ
גני-
.הילדים מחוברים לחשמל
ביישובי המועצה
אין מערכת ביוב ראשית, ובבתי-
הספר פועלת מערכת מקומית והביוב
מפונה במ .כליות
יש לציין כי מוסדות החינוך מחוברים למים. ביישובים יש כבישי גישה עד למרכז השירותים היישובי
(למעט ביישוב אבו-תלול), אול .ם שאר הדרכים ביישובים הן דרכי עפר לשם פינוי
ה אשפה
מ
וצבים
ה
פחים במקומות מרכזיים, אולם לא כל בתי האב בי
י
שובים מקבלים שירותי פינוי פסולת. עוד יצוי ן כי
בכל היישובים ניתנים שירותי ר
ווחה וקיימות מרפאות קופת-
.חולים7
מאז הקמתה של המועצה האזורית אבו-
בסמה בשנת3117
וההכרה ביישובים שבתחומה, ניתנו030
היתרי בנ
י :יה למגורים2 היתרי בני
י
ה ביישוב אבו-קרינאת8 שבמועצה אזורית נווה-מדבר ו-
001
היתרים
ביישוב תראבין א
נע אסל,
9 שכאמור ה
או יישוב חדש שהוקם – בניגוד לשאר היישובים, א שר קיבלו הכרה
.במיקומם המקורי
:הפזורה הבדואית
יישובי הפזורה הבדואית (הכפרים הלא-
,)מוכרים נמצאים
ברובם בצפון-
.מזרח הנגב
הבנייה בהם אינה חוקית, הם אינם מחוברים לתשתיות החשמל, המים והביוב,
והשירותים הציבוריים
.בשטחם דלים ביותר10
דוח ועדת גולדברג בעניי ן הסדרת התיישבות הבדואים בנגב מתאר את התשתית
הפיזית ביישובי הפזורה: "בהיותם בלתי מוכרים, אין הכפרים מקבלים תקציבים מוניציפליים, אין בהם
מערכת שלטון מקומי, ואין התושבים משלמים מסים וארנונה. בהיעדר תוכנית מיתאר אסורה בהם כל
בנייה, לא ניתן לקבל היתרי בנייה, ו כל בנייה היא בלתי חוקית. האוכלוסייה בכפרים אלה אינה מקבלת
שירותים ממשלתיים מסודרים, ואין בהם מרבית התשתיות הבסיסיות (מים, חשמל, ביוב, דרכים
וכיוצא באלה). מצב המים עגום (איכותם ירודה, רק חלק מהתושבים מחוברים בחיבורי מים פרטיים אל
צינור ראשי שבאם הדרך, והאחר.)ים מביאים מים ממרחק במכלים..
עד שנת0995
לא היתה בכפרים
הבלתי מוכרים ולו מרפאה אחת. לאחר עתירות לבג"ץ קיימות מרפאות רק באחד-
עשר כפרים ובשמונה
."כפרים בלבד קיימות תחנות לבריאות המשפחה11
ועוד, בדוח משרד הבריאות בדבר מצב הבריאות של
6
,הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, דואר אלקטרוני39
באוקטובר3102
.
7
,לירית סרפוס, ראש אגף בכיר במטה היישום להתיישבות ופיתוח כלכלי של הבדואים בנגב, דואר אלקטרוני39
באוקטובר
3102
.
8 לירית סרפוס, ראש אגף בכיר במטה היישום להתיי ,שבות ופיתוח כלכלי של הבדואים בנגב נתוני עזר ליישובי מועצה אזורית
נווה מדבר ,, דואר אלקטרוני39
באוקטובר3102
.
9
,לירית סרפוס, ראש אגף בכיר במטה היישום להתיישבות ופיתוח כלכלי של הבדואים בנגב סטטוס יישובי המועצה האזורית
אל-קסום – י מונ
ציפלי ותכנוני
, דואר אל ,קטרוני7
בנובמבר3102
.
10
מאיירס-ג'וינט-
,מכון ברוקדייל
ילדים באוכלוסייה הבדו
א
ית בנגב: מאפיינים, צרכים ודפוסי שימוש בשירותים , נובמבר
3119
.
11
דוח
הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג – תמצית הדוח ,
00
בדצמבר3111
.
עמוד 7 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תינוקות וילדים בדואים עד ג יל שש נכתב ,כי "התברואה הסביבתית ירודה, ללא סילוק שפכים מרכזי
."ללא בורות ספיגה וללא פינוי אשפה סדיר. אין דרכים סלולות ואין חיבורים לרשת טלפונים קוויים12
בפרק שלהלן יובא
ה
רקע ה
היסטורי להתיישבות הבדואים בנגב ו יוצגו עיקרי המחלוקת בדבר הבעלות על
קרקעות
.בנגב
כדי
לתאר
המחלוקת על מורכבותה ,
יוצג בסקירה ההיסטורית
מידע המ בוסס על נתונים
מ
דוח הועדה לעניין הסדרת התיישבות הבדואים בנגב בר
א :שות השופט בדימוס אליעזר גולדברג (להלן
דוח גולדברג), וכן"ות מ
כנית האב להכרה בכפרים ה
לא-מוכרים"
,
שפרסמו
ארגו
ן
"במקום" והמועצה
האזורית לכפרים הבלתי מוכרים
מ , ו נייר עמדה של ארגון"רגבים."
13
6.
רקע היסטורי
6.5
תקופת השלטון העות'מאני
בשנת0151
חוקקה פקודת המקרקעין העות'מאנית, אשר מטרתה הי
י תה לאחד את מערכות חלוקת
הקרקע ה מסורתיות ברחבי האימפריה
ב ,קוד אחד
לשם שיפור גביית המ סים ועידוד עיבודן של קרקעות
:לא מניבות. החוק סיווג את הקרקע לחמישה סוגים
מולכ –
;קרקעות בבעלות מלאה
מתרוכה –
קרקעות רשות הרבים, קרקעות
הקדש
)(וקף או מוקפה;
מירי –
קרקעות מדינה שזכות השימוש ב ,הן וזכות נטילת רווחים ותוצרת מהן נתונה למעבד הקרקע
וניתן לה
עביר את הזכויות בקרקע מדור לדור ;מוואת – קרקעות מתות, אדמה מוזנחת או שוממה
שאין
לה בעלים, ו היא נמצאת לפחות3.5
קילומטרים
מקצהו
.של כפר14
שני סוגי הקרקעות האחרונים (מירי
ומוואת) רלוונט יים במיוחד לעניין הבדואים בנגב ולמחלוקת עם .מדינת ישראל בדבר הזכויות בקרקע
עד שנות ה-
91
של המאה ה-
09
,חיו הבדואים בנגב בחופש כמעט מוחלט
ו השלטון העות'מאני לא התערב
בנעשה בנגב בכלל וב מצבה של.אוכלוסייה הבדואית בפרט15
בשנת0192, בין השאר בשל מלחמ
ות בין-
שבטיות ובעקבות השגת הסכמה בין ראשי המטות הבדואים, סימן השלטון ה
טורק
י את הגבולות הבין-
שבטיים של שטחי הנגב ש
בהם הורשה כל שבט להחזיק. על-
פי ההסכמה בין ראשי המטות, נקבע כי בני
השבטים לא יתיישבו בשטחי המטות האחרים, לא יעבדו אותם ולא י
י
כנסו אליהם ללא
.הסכמה16
על-
פי דוח גולדברג, באמצעות חלוקת הקרקע ביסס השלטון
ה
טורק י
קוד מעין-משפטי ש לפיו הוכרו
הטריטוריות השבטיות. בדוח מודגש כי בהסדר האמור לא
נתן
השלטון העות'מאני לבדואים בעלות
.רשמית על שטחי הטריטוריה השבטית17
,לעומת זאת
ו "ת ב
כנית האב להכרה בכפרים הלא-
"מוכרים ,
דוח שפרסמו ארגון "במקום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים בנגב,
מודגש כי בפועל קיבל
12
משרד הבריאות, לשכת הבריאות–
,מחוז דרום והמרכז הלאומי לבקרת מחלות מצב הבריאות של תינוקות וילדים בדואים
עד גיל2 שנים ביישובי קבע ובכפרים הבלתי מוכרים בנגב , דצמבר3111
', עמ03
.
13
מכיוון
שיש מחלוקות
,בין הגופים העוסקים בנושא , הקפדנו בסקירה ההיסטורית לציין את מקור המידע הן בגוף המסמך
,והן בהערות השוליים כדי .להביא את הדברים בשם אומרם
14
דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי
והשיכון ביום00
בדצמבר3111
.
15
.שם
16
.שם
17
שם .
עמוד 5 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
השלטון העות'מאני את דפוסי הבעלות המסורתיים
על ה.קרקע
:בתוכנית נכתב
"ברבות השנים התעצמו
הזכויות של המחזיקים בקרקעות מירי עד שהפכו, בשלהי התקופה העו ת'מאנית ובזמן התקופה
הבריטית,
,כזהים לבעלות מלאה בקרקע
תוך זכות לפיצול, מכירה, בנייה והורשה"
. דוגמאות שמובאות
בדוח ל טענה זו
הן רכישת הקרקעות על-ידי העות'מאנים לבניית העיר באר-שבע משבט המוחמ
דין ב-
0910, וכן רכיש ה של גופים יהודיים את אדמות קיבוץ רוחמה
בשנת0902
מידי שבט העטאונה. שתי
רכישות אלו, כך נטען, אושרו ונרשמו על-ידי העות'
מאנים. כותבי המסמך מדגישים: "אם קרקעות
'האזור היו 'מתות,
כפי שטוענת כיום המדינה, ולכן לא שייכות לאף אדם, לא היה צורך לרכוש אותן. אך
העות'מאנים התייחסו אליהן כקניינם של השבטים וכיבדו
."את תהליכי המסחר בהן
על-
פי כותבי
תו
כנית האב, מערכת הקרקעות שהתייצבה בסוף המאה ה-
09
היא התשתית למערכת הסדרת הקרקעות
הבדואית המסורתית.המתפקדת עד היום18
כ
אמור, דוח גולדברג מציין כי השלטון העות 'מאני לא הכיר
בבעלות הרשמית של
הב.דואים על שטחי הטריטוריה השבטית19
חלוקת שטחים
בין-שבטית, וכן הקמתה של העיר באר-שבע בתחילת המאה ה-
31, הי
ו שלבים מרכזיים
במעברה של אוכלוסיית הבדואים בנגב משלב
ה נוודות לשלב
ה
נוודות-
,למחצה, אשר כלל התיישבות
.עיבוד הקרקע ורעייה20
מלבד המחלוקת שהוצגה לעיל על סוג הקרקע שהייתה ברשות השבטים
הבדואיים ועל הזכות הקניינ
תי בה, יש מחלוקת בדבר משך קיומה
והיקפה
של התיישבות הקבע
של
האוכלוס
י
יה הבדואית בנגב.
בסקירה ההיסטורית של התיישבות האוכלוסייה הבדואית בנגב אשר הוצגה ב
תו
כנית האב, מוצגות
התייחסויות ל
קיומה של חקלאות בדואית במאה ה-
09
בשטחים
נרחבים
. בדוח נכתב :
"קיומה של
חקלאות בהיקפים גדולים מצריך התיישבות קבע נרחבת. [ומכאן שהטענה] הנשמעת תדיר שלא הייתה
התיישבות בדואית בנגב ה
י נה אם כן בעייתית מבחינת גיאוגרפית והיסטורית, ונובעת מהיעדר תיעוד
קרטוגרפי עצמ."י של הבדואים בתקופה זו21
מנגד ,
בנייר עמדה של תנועת"רגבים"
נטען כי "טענת
"הכפרים ההיסטוריים
כי הם
הוקמו עוד בתקופה העות'מאנית והבריטית אינה נכונה, ו רוב הכפרים
נוצרו ב .עשרות השנים האחרונות לטענת
הארגון,
הדברים מבוססים
על ניתוח תצלומי א
וויר משנות ה-
71
של המאה ה-
31
ואילך.
22
6.2
תקופת המנדט הבריטי
בשנת0931
אימצו הבריטים את חוקי הקרקעות העות'מאניים במסגרת פקודת העברת
ה
קרקעות. ב-
0930
אומצה פקודת הקרקעות המתות (מוואת), אשר על-
פי דוח גולדברג "מטרתה הייתה למנוע את
התופעה של פלישה לקרקעות
ואי-
."הכרה בתפיסה בלתי מורשית של הקרקע
ב פקודה הבריטית
נ אסרה
החייאה של קרקע מוואת ללא אישור השלטונות. על-פי הפקודה, כל מי שהחי ה קרקע מוואת בעבר
18
ארגון "במק ,ום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים
תו
כנית אב להכרה ב
כפרים הלא-מוכרים בנגב ,
3103
.
19
דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי
והשי כון ביום00
בדצמבר3111
.
20
,ארגון "במקום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים
תו
כנית אב להכרה בכפרים הלא-מוכרים בנגב ,
3103
.
21
.שם
22
,"תנועת "רגבים נייר עמדה– ניפוץ המיתוס הבדואי: ילידים, היסטוריים, מעטים, מקופחים ודורשים מעט , אוגוסט3102
,
,התקבל בדואר אלקטרוני39
באוקטובר3102
.
עמוד 2 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מחוי.ב להודיע על כך בתוך חודשיים לנציג השלטון ולבקש תעודת רישום23
על-פי כותבי ת
ו
כנית האב ,
רובם המוחלט של הבדואים לא רשמו את קרקעותיהם
, מסיבות מגוונות .
לתפיסתם, הסיבה המרכזית
לאי-הרישום היא שלשיטתם של הבדואים, באותה התקופה
הקרקעות לא היו קרקעות מוואת (שוממות
ולא מוחזקות), ולכן לא היה צורך לדווח על החזקתן ועיבודן
במסגרת פקו .)דת הקרקעות (מתות
עוד
נטען כי הבריטים, בדומה לעות'מאנים, כיבדו את ההסכמות
,הבדואיות המסורתיות בנושא מקרקעין
והכרה זו התירה להם למעשה להמשיך ולפעול על-
.פי אותם הכללים והעקרונות
סיבות נוספות שהוזכרו
להימנעות האוכלוס
י יה הבדואית מרישום הקרקע
הן ה
חשש מהטלת מ
סים וגיוס לצבא, חוסר ידיעה
.ועוד24
במפקד הכפרים הבריטי משנת0972
ן צוי כי בדואים עיבדו בנפת באר-
שבע כשני מיליון דונם, ויהודים
עיבדו באותה תקופה25,320
דונם. בדוח גולדברג מוזכרים מחקרים אשר מציגים נתונים דומים, וכן
מחקר שבו הערכה כי השטח
שעובד על-ידי
הבדואים בנגב
מסתכם ב-
21,111
דונם בלבד . בהקשר זה
מודגש בדוח גולדברג כי מאז0929
,, בעקבות פרסום הספר הלבן של הממשלה הבריטית לא ניתנה
ל
יהודים דריסת רגל בנגב. מספר התושבים הבדואים בנגב לפני קום המדינה גם הוא שנוי במחלוקת ,
ובדוח גולדברג מובאים אומדנים הנעים בין55,111
ל-
11,111
.איש25
6.6
שנותיה הראשונות של מדינת ישראל
בין אוקטובר לדצמבר0971
כבש צה"ל את רוב שטח הנגב מידי מצר .ים
רוב
האוכלוסיה הבדואית אשר
חיה בנגב לפני קום המדינה עזבה את האזור– או גורשה
,ממנו על-
פי
גורמים שונים –
,במהלך המלחמה
.ועברה לסיני, דרום ירדן והר חברון
על-פי נתונים רשמיים שהובאו בדוח גולדברג , בשנת0950
חיו בנגב03,171
בדואים ב-
01
.שבטים
האוכלוסייה הבדואית שנותרה בנגב קובצה על-
ידי המדינה בשטח הידוע בתור""אזור הסייג26
(שטח
המ
שולש שבין דימונה, ערד ובאר-
שבע). האוכלוסייה הבדואית בנגב הייתה תחת משטר צבאי עד דצמבר
0922
.
חשוב לציין כי
באזור הסייג
חיו עוד לפני קום המדינה שלושה שבטים גדולים ששמרו
על שלמותם: אבו-
רביע
ה , אבו קרינאת ואבו ג'ועיד, וכן היו במקום
שבטי אל-עאסם ואל-
,אסד
ו
חלקים מהשבטים אבו
.רקייק והוזייל
מכאן ש נוסף
ע ,ליהם
הגיעו לאזור הסייג בדואים מהשבטים הנותרים
אשר חיו לפני כן
מחוץ לאזור
זה ואחרי ה
מלחמה לא הורשו לשוב
.לאדמותיהם
כך נוצרו
שני מעמדות בקרב הבדואים
23
,"המגדר או המעבד קרקע שוממה בלא הסכמתו של מנהל מחלקת הקרקעות: לא יהא זכאי לקבל שטר קושאן על אותה
קרקע. ולא עוד אלא שיהא צפוי להיות מובא במשפט על הסגת גבול. כל אדם שיעבד קרקע כזו בלי רשיון חייב להודיע על
."כך במשך חודשיים לפקיד ספרי האחוזה ולבקש תעודת רישום :מתוך דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות
הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי והשיכון ביום00
בדצמבר3111
.
24
ארגון "במקום" והמועצה האזו ,רית לכפרים הבלתי מוכרים
תו
כנית אב להכרה בכפרים הלא-מוכרי
ם בנגב ,
3103
.
25
דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי
והשיכון ביום00
בדצמ בר3111
.
26
"שטח אזור הסייג –
0,011
קמ"ר. הוא משתרע מכביש חברון–באר-
,שבע מזרחה לאורך הקו הירוק עד סביבות תל ערד
מכאן יורד גבולו דרומה עד ממשית וחוזר לבאר-שבע דרך תל-ירוחם. לשון נוספת משתרעת משובל בכיוון דרומי-
מזרחי
ומתחברת לאזור העיקרי לי
ד כביש חברו
ן–באר-שבע".
:מתוך דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים
בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי והשיכון ביום00
ב דצמבר3111
.
עמוד 1 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
באזור הסייג: מעמד "בעלי הקרקע" (אשר
,)חיו באזור לפני קום המדינה בטריטוריה שבטית מוגדרת
ומעמד "מחוסרי הקרקע" (אוכלוסי
י.)"ה שגם מכונה "מפוני פנים27
על-
פי"ות
כנית האב לכפרים הבלתי מוכרים"
, "היישובים ההיסטוריים" (כלומר, היישובים שהיו במקום
לפני קום המדינה) המשיכו להתפתח על-
פי דפוסי חלוקת הקרקע
המסורתיים בין המשפחות, ו
ב מקביל
להם ,התפתחו "יישובי העקורים" במתכונת דומה אף
שישבו על קרקעות המדינה ולא במ
קומם המקורי .
עוד מצוין בת
ו כנית האב כי הקרקעות
ש עליהן
היו היישובים הבדואי
י ם
במקור
לא הופקעו, אולם נרשמו
על שם המדינה ברי ."שום "ראשוני אפשר יהיה לרשום רישום סופי את הקרקעות רק לאחר שיושלם
הסדר המקרקעין בנגב
)(אשר יתואר להלן.
28
8.
מחלוקת הקרקעות
ב-3
במאי0910
הכריזה המדינה על הסדר קרקעות בנגב
הצפוני על-פי פקודת הסדר זכויות
במקרקעין
[נ ,]וסח חדש
"ט כ תש ה–
0929
. בסופו של ההסדר כל חלקת קרקע אמורה להירשם על שם בעליה בספר
.המקרקעין
בעקבות
ה
הכרז
ה על
הליך ההסדר
ב
נגב הצפוני
הגישו הבדואים2,221
תביעות, הנוגעות ל-
112,152
,דונם
עד ליום37
באוקטובר0919. על-
ה פי
נתוני ,ם המוצגים בדוח גולדברג עד היום הוסדר01%
מהשטח
הנתבע
(כ-
315,211
דונם) ו-
03%
( מהתביעות211
.)תביעות29
אפשר לחלק
את הטוענים לבעלות על קרקע לשלוש קבוצות:
30
1.
בדואים התובעים בעלות על
קרקע המוחזקת על-ידם. רוב בני הקבוצה הז
את יש בו באזור הסייג
טרם קום המדינה; קבוצה זו מחזיקה בכ-
211,111
.דונם
2.
בדואים התובעים בעלות על קרקע שהחזיקו בעבר ואינם מחזיקים בה היום. רוב בני הקבוצה
."הזו הם "מפוני פנים
3.
בדואים.התובעים בעלות על קרקע התפוסה בידי אחרים
ב ינואר2956
היו כ-
2,999
תזכיר י ,תביעות שעניינם שטח כולל של149,999
דונם כו-
52,999
.תובעים
מ
כלל התביעות, כ-
5099
( תביעות על680,999
דונם) הן מצד
תובעים המחזיקים בקרקע, וכ-
5,299
( תביעות על282,999
)דונם
הן לגבי קרקעות שאינן מוחזקות על-
.ידי התובעים31
,כאמור מדינת ישראל
אינה מכירה בטענות הבעלות של הבדואים על קרקעות בנגב . עמדת המדינה
היא
שהתביעות, המבוססות על הקוד השבטי הפנימי של האוכלוסי
י ה הבדואית, אינן מגובות בהוכחות
27
.שם
28
,ארגון "במקום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים
תו
כנית אב להכרה בכפרים הלא-מוכרים בנגב ,
3103
.
29
דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, בראשות השופט בדימוס אליה
ו גולדברג , הוגש לשר
הבינוי והשיכון ביום00
בדצמבר3111
.
30
.שם
31
דוח בגין
: הסדרת התיישבות הבדואים בנגב –
סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק להסדרת התיישבות
בדואי,ם בנגב והמלצות למדיניות ותיקון תזכיר החוק
32
בינואר3102
.
עמוד 1 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מספ
י קות מחד גיסא
(בין השאר, רי
שום בספרי המקרקעין –
טאבו), ומאידך גיסא הן מתייחסות
ל
קרקעות שעל-
פי סיווגן
אי-אפשר
לרכוש בעלות עליהן
(קרקעות מוואת.)
32
עמדת המדינה נסמכה בין השאר על מסקנות "צוות המומחים לעניין הסדר מקרקעין –
אזור הסייג
והנגב הצפוני", בראשות
עו "ד פליאה אלבק, אשר הגיש את המלצותיו לממשלה באוקטובר0915
. דוח
ועדת
אלבק הי ה ה .בסיס לכל ההצעות הממשלתיות בנושא הסדר הקרקעות ועדת אלבק קבעה כי יש
לראות בכל הקרקעות באזור הסייג קרקעות מסוג מוואת, ומכאן שהבדואים
אינם
יכולים לרכוש זכויות
בקרקע זו, אפילו ל א מכוח החזקה ועיבוד ממושכים. לפיכך
סיכמה וה ועדה כי
כל האדמות ה ן אדמות
.מדינה
,על אף הדברים האמורים לעיל
ב דוח גולדברג מובא
ציטוט מדברי ועד
ת אלבק ,ו
לפיו
"לא יתכן מבחינה
אנושית, ויש להניח שגם בית-המשפט העליון לא יאשר זאת כאשר יגיע הסדר המקרקע ,ין לדיון בפניו
שהבדואים יפונו מכל אזור הסייג ללא כל פיצוי במסגרת הסדר המקרקעין
,למרות שנים רבות של חיים
אך ורק לאור הטענה שלא היה במקום יישוב כפרי או עירוני בנוי בשנת0151
."ועדת אלבק סברה
כי יש
,"להציע הסדר "לפנים משורת הדין
ו
לפיו תפצה המדינה את ה
אוכלוסי
י
ה הבדואית תמורת פינוי
מהשטחים
ש בהם הם מחזיקים או
מה
שטחים שהחזיקו בעבר
.והם תובעים זכויות עליהם33
טענת האוכלוס
י יה הבדואית לבעלות על הקרקע עמדה גם למבחן של
בית-
המשפט העליון (בע"א
301817): בני שבט ה
ו
אשלה הגישו תביעה לבית-
המשפט המחוזי לבעלות על
כמה חלקות באזור קאסר א-
סיר
.ליד דימונה, במסגרת הליך הסדר הקרקעות
ב תביעתם טענו
ש יש בידם זכות בלתי רשומה, אשר
,עברה מדור לדור מכוח החזקה ועיבוד של
הקרקע. תביעתם נדחתה על-ידי בית-
המשפט המחוזי, והם
ערערו לבית-המשפט העליון. ב ערעור טענו התובעים כי האדמות היו
ראויות לעיבוד מלכתחילה , ואין
להגדיר אותן
אדמות מסוג מוואת ., כפי שמגדירה אותן המדינה
בית-
המשפט
העליון
,קבע כי המדינה יצאה ידי חובתה בהוכחה שמדובר בקרקעות מסוג מוואת מכמה
:סיבות
ראשי
ת
, הוכח כי נקודת היישוב הקרובה ביותר לקרקעות שנ ,דונו בתביעה היא דימונה והיא
מרוחקת
יותר מ-
21
.ק"מ מהחלקות
שנית
, הוכח כי החלקות הנ .דונות נמצאו במקום שומם מקדמת דנא
,יתר על כן
בית-
המשפט קיבל את הטענה כי לא הוכח
ש
המערערים (או קודמיהם) ב יקשו או קיבלו
אישור להחזיק באדמות, ו כי המערערים לא ניצלו את ההזדמנות שניתנה להם בפקודת הקרקעות
(מתות) מ-
0930
.להודיע לשלטונות על החזקתם בקרקע
על-פי הכתוב בדוח גולדברג,
"יש יסוד מוצק לסברה כי נוכח תקדים הואשלה, יהיה גורלן של תביעות
הבדואים התלויות ועומדות ,בהליך הסדר הקרקעות
כגור
ל
תביעתם של בני הואשלה, למעט תביעות
.")הנסמכות על מסמכי בעלות (שהן, כאמור, מיעוט שבמיעוט מאז החל הליך הסדר הקרקעות, ניתנו
בבית-המשפט המחוזי בבאר-
שבע11
פסקי-
דין בדבר תביעות הבדואים, אולם אף לא
ב
פסק-
דין אחד
מ אלו
שניתנ
ו עד היום התקבלה טענת הבעלות על הקרקע של התובע הבדואי. על-
פי הכתוב בדוח
32
על-
פי סעיף055
לחוק המקרקעין, תשכ"ט–
0929
,
"מקרקעין שערב תחילתו של חוק זה נמנו עם הסוג'מוואת'
יירשמו על
שם המדינה; אולם אם קיבל אדם שטח קניין של מקרקעין כאלה על פי סעיף012
לחוק הקרקעות העות 'מאני משנת0317
."לחג'רה או על פי פקודת העברת קרקעות, זכאי הוא, או חליפו, לרישום המקרקעין על שמו
33
דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבד
ואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי
והשיכון ביום00
בדצמבר3111
.
עמוד 9 מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,גולדברג
"תקדים הו אשלה מאיין למעשה אפשרות של הכרה בבעלות בדואית בקרקעותיהם
."ההיסטוריות34
על-
פי דוח ארגון "במקום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים, מאז שנת3115
ועד3101
הגי שה
המדינה כ-
511
""תביעות נוגדות
מול תביעות קרקע של
בדואי
ם . כלומר, המדינה, בהסתמך על"
הלכת
ה
ואשלה", הגישה תביעה נגדית על קרקע שנתבעה על-
ידי בדואים, וטענה לבעלות של המדינה על אותה
קרקע. כ-
311
מ
התביעות הגיעו לבירור בבתי-המשפט, ובכ
ול
ן זכתה המדינה על-
.פי אותה ההלכה35
1. דוחות ה
ו
ועדות בדבר הסדרת התיישבות הבדואים בנגב
להלן
תמצית מסקנותיהן והמלצותיהן של שלוש ה
ו
ועדות אשר עסקו ב הסדרת התיישבות הבדואים בנגב
מאז שנת3111
:
,ועדת גולדברג צוות היישום לדוח
גולדברג בראשות אהו
ד פראוור, ו מהלך ההקשבה
( לציבור לגבי תזכיר החוק והמלצות למדיניות ולתיקון תזכיר החוק שסיכומו מכונה"דוח בגין"
.)
במסמך לא יפורטו פרטי הסדרי הקרקע והתמורות
ש
מוצעות בגין תביעות הבעלות אל
א יוצגו כאמור
עיקרי ההסדר שהציעו ה
ו.ועדות השונות
1.5
דוח גולדברג – הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב36
ב-
05
ביולי3111
,ב
מסגרת ה ,החלטה בנושא הקמת רשות ביצועית להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב
הטילה הממשלה על שר הבינוי והשיכון למנות ועדה ציבורית בראשות שופט בית-
,משפט עליון בדימוס
אשר "תגיש לשר את המלצותיה
לשם גיבוש הצעת חוק בעניין הסדרת התיישבות המגזר הבדואי בנגב
לרבות גובה הפיצויים, הסדרים להקצאת קרקע חלופית, אכיפה אזרחית, ולוח זמנים לביצוע
."ההסדרים37
בהחלטת ממשלה נוספת בנושא,
מיום31
באוקטובר3111
,
נמסר כי בראש הוועדה יעמוד
,השופט בדימוס אליעזר גולדברג
וכי הוועדה תחל את עבודתה בראשית ינואר3111
.
38
במסגרת עבודתה קיימה הו
ו עדה
יותר מ-
31
ישיבות פומביות ו כמה סיורים בשטח התיישבות
האוכלוס
י יה הבדואית בנגב. בפני הוועדה הופיעו031
אישי ציבור:
,נציגי הכפרים הבלתי מוכרים בנגב
נציגי עמותות, נציגי ממשלה
.וחוקרים מהאקדמיה39
ב
דוח ה
ו ועדה הובאה סקירה היסטורית בדבר התיישבות הבדואים בנגב בתקופה שלפני קום מדינת
ישראל (בתקופה העות'
.מאנית ובתקופת המנדט הבריטי), וכן בשנותיה הראשונות של מדינת ישראל
בנוסף נידונ
ו
בו
בהרחבה סוגיית הבעלות על הקרקע, והמחלוקת ההיסטו
רית
והמשפטית בין
האוכלוסי
י
ה הבדואית ,
התובעת הכרה בבעלותה על חלקים מקרקעות הנגב, לבין מדינת ישראל, הטוענת
34
שם.
35
,ארגון "במקום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים
תו
כנית אב להכרה בכפרים הלא-מוכרים בנגב ,
3103
.
36
דוח הוועדה
להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג , הוגש לשר הבינוי
והשיכון ביום00
בדצמבר3111
.
37
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה מס'
0999: הקמת רשות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב ,
05
ביולי3111
.
38
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה מ
ס'
3790: הקמת ועדה לשם הצעת מדיניות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב ,
31
באוקטובר3111
.
39
דוח הוועדה להצעת מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב בראשות השופט בדימוס אליהו גולדברג– תמצית הדוח ,
00
בדצמבר3111
.
עמוד
01
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כי אין בסיס משפטי לתביעות אלו שכן רוב הקרקעות בנגב הן מסוג מוואת
ועל כן יש לרשמן על שם
.)המדינה (ראו התייחסות בפרק שלעיל
ו הו עדה הדגישה כי יש להתחשב
ו בצ
רכי
האזרחים הבדואים ולשתפם בתהליכים לקביעת עתידם. עוד
הוסיפה
הו
ועדה כי "אין להתעלם מניודם הכפוי של חלק מהם [בני האוכלוסי
י ה הבדואית] לאזור הסייג
לאחר הקמת המדינה, ולאחיזתו רבת-
השנים של חלקם האחר בקרקעות שבאזור הסייג. לא ניתן לומר
על השבטים שהיו ועל
אלה שהועברו כי הם פלשו לאזור הסייג, גם אם ברור כי הם הרחיבו במשך השנים
את גבולם באזור שלא כדין, מעבר לגבולות הקרקע המקוריים". בשל כך קבעה ה
ו ועדה כי "מתחייב
פתרון מערכתי כולל ומשולב בנושא הקרקע ובנושא תכנון ההתיישבות, התעסוקה והחינוך, כשאלה
משולבים בנושא ת)נאי החיים ביישובים (המוכרים ואלה שיוכרו."
:המסקנות וההמלצות העיקריות של ועדת גולדברג
1.
ליצור מסלול תכנוני קצר ומוגבל בזמן ובמרחב הג
י
אוגרפי כדי
לאפשר את יישום המלצות
הוועדה. בהקשר זה הוועדה מציעה להקים מוסד תכנוני חדש, אשר יפעל לצד
הוועדה המחוזית
)(מחוז דרום ו
יעסוק רק בנושא התיישבות הבדואים בנגב (מוצע כי הו
ו
עדה תיקרא ותל"ב –
ועדה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב). הוועדה המליצה כי המדינה תקבע יעד של מימוש
המדיניות המוצעת תוך5
–
1
,שנים וציינה כי
הדבר תלוי גם
בשיתוף פעולה מצד ראשי המגזר
.הבדואי
2.
להכיר ככל האפשר
בחלק מהיישובים הבלתי מוכרים ,שב
מועד כתיבת דוח ה
ו ועדה (נובמבר
3111
,) מנתה אוכלוסייתם על-
,פי הערכות משרד הפנים23,711
.אנשים
3.
להגדיר את המבנים הבלתי חוקיים הנמצאים בתחום ת
ו
כנית מ
תא י ר תקפה ואינם פוגעים
ביישום הת
ו."כנית או בתשתיות עתידיות כ"מבנים אפורים על-פי נתוני הו
ו עדה, בשנת3111
היו
בנגב כ-
51,111
,מבנים בלתי חוקיים ועליהם מתווספים בכל שנה0,511
–
3,111
.מבנים הגדרה זו
אמורה להכשיר את המבנים, ולאפשר לחבר אותם
בדרך חוקית לתשתיות מוסדרות. במקביל,
הוועדה מדגישה ."כי "אין עוד מקום לעצימת עיניים בכל הנוגע לאכיפת החוק
4.
להנהיג
יד מכוונת ומבצעת אחת, במקום פיצול הסמכויות בין המשרדים
ה קיים היום. הוועדה
אף ממליצה
ש הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב תהיה תאגיד ציבורי העומד ברשות
.עצמו, ללא שותפות עם גופים ממשלתיים אחרים
הוועדה הדגישה כי "מתן זכ
ות בעלות על קרקע על-
ידי המדינה
מתוך התחשבות בזיקה ההיסטורית
ולא
,)מתוך זכות שבדין (שאינה קיימת
הוא שעומד גם ביסוד ההסדר המוצע על ידינו לפתרון המאבק על
"הקרקע
)(ההדגשה אינה במקור.
ב-
01
בינואר3119
,הונח דוח ועדת גולדברג על שולחן הממשלה
ו
בהחלט ה
בעניין זה צוין : "הממשלה
רואה במתווה המוצע על-
."ידי הוועדה בסיס להסדרת התיישבות הבדואים בנגב הממשלה אף החליטה
למנות צוות יישום,
שמטרתו הגשת מתווה מפורט וישים להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, תוך יישוב
המחלוקות וההסתייגויות אשר עלו על-
ידי חברי
ועדת גולדברג ב
דוח הוועדה. על-
פי ההחלטה, בראש
הצוות יעמוד ראש האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה ,
.אהוד פראוור
עמוד
00
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1.2
דוח צוות היישום לדוח גולדברג בראשות אהוד
פראוור40
במסגרת החלטת הממשלה שהוזכרה לעיל, הנחתה ממשלה את
ה צוות בראשות אהוד פראוור (צוות
היישום ויישוב)הסתייגויות,
:כדלהלן
צוות היישום ויישוב ההסתייגויות יגיש לממשלה מתווה מפורט ובר-
יישום להסדרת
התיישבות הבדואים בנגב. הצוות יתבסס בעבודתו על דו
ח ועדת גולדברג ויידרש, בין היתר ,
לגבש המלצות לגבי ההסתייגויות שהועלו על-ידי חברי הוועדה והמופיעות בד ין וחשבון
.שלה
הצוות יגיש לממשלה ת
ו כנית ליישום בסוגיות
אלו ,: מנגנון ההצטרפות לתהליך ההסדר
הקרקע, ההתיישבות, תהליכי התכנון, האכיפה האזרחית וחיזוק מנגנון הביצוע, לרבות
.התייחסות לנושאים שיוסדרו בחקיקה
בדוח צוות היישום צוי
ן כי הצוות מונה לפעול אחרי עבוד ה מקיפה של ועדת גולדברג, אשר כללה שמיעת
עמדותיהם של כלל בעלי העניין
, ו מכיוון שעבודת צוות היישום לא התיימרה להחליף את השימוע
הציבורי הרחב שנעשה
ו בו
עדת גולדברג, לא היה מקום לקיים שימוע נוסף על-
ידי צוות היישום. עוד
נכתב
כי הציב .ור הבדואי יוכל להעיר את הערותיו במסגרת פרסומה של הצעת החוק להערות הציבור
:להלן עיקרי מתווה היישום, כפי שהוצג בדוח פראוור
הסדרת תביעות הבעלות תיעשה בכפוף לחוק שיובא לאישור הכנסת
ותתבסס על תביעות
הבעלות שהוגשו בעקבות החלת הסדר המקרקעין בנגב הצפוני בשנת0910
.
עבור תביעת בעלות על קרקע מוחזקת שייעודה חקלאי
, המוסדרת במלואה, מוצע ש תינתן
תמורה בשיעור של51%
.מהקרקע הנתבעת
עבור תביעת בעלות על קרקע שאינה מוחזקת
תינתן תמורה בכסף, אך בערך כספי כפול. ניתן
יהיה להמיר את התמורה הכספית במגרשים שהמדינה תחו
יב ל.פתח עבור תובע הבעלות
.ההסדר יהיה מוגבל בזמן, וכל שלב בו יהיה קצוב בזמן ייקבע משטר תמורות פוחת
למי
שלא
יעמדו בלוח הזמנים המוצע בת
ו כנית (חמש שנים). עוד מודגש כי הדיון
ב פתרונות ההתיישבות
שיתקיים
עם כל אח
ת מ
קבוצות האוכלוסייה ב
ריכוזי הפזורה יהא ת
חום בזמן, ובתום התקופה
תתכנן הממשלה את הפתרון על-
.פי הבנתה
מתן התמורות המפורטות לעיל מותנה בפינוי הקרקע שאינה
כלולה במסגרת התמורות, ולאחר
,שהתובע אפשר את השימוש בקרקע לכל צורך שהוא
גם
.יישובם של בדואים אחרים
המדינה תחל במהלך מרוכז של תכנון מ
י תארי
ו
מפורט,
אשר יקיף בתקופת זמן קצובה את כלל
,אוכלוסיית הפזורה הבדואית בנגב
לרבות האוכלוס
י .יה שאין לה תביעות בעלות בקרקע
40
המלצות צוות היישום לדוח גולדברג להסדרת התיישבות הבדואים בנגב
, הוגשו לממשלה ב-
20
במאי3100
.
עמוד
03
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ב התיישבות הבדואית המוסדרת יהיו יישובים ממאפיינים שונים, כולל הרחבות צמודות דופן
של יישובים קיימים, קליטת תושבים ביישובי המועצה האזורית אבו-
בסמה (אשר חולקה לשתי
מועצות אזוריות: אל-קסום ונווה-מדבר) וביישובים הבדואי
י
ם ה
ו
ותיקים
והקמת התיישבות
חדשה ,ככל שי
היה צורך בכך.
התיישבות הבדואים בנגב תוסדר על-פי קריטריונים תכנוניים ברורים: בתוך תחומי
הן של
ות כניות מאושרות, בהרחבות יישובים מתוכננות או בתחום שטחי החיפוש המוגדרים כנוף כפרי
חקלאי משולב בתוכנית המ
י8תאר המחוזית (תמ"מ7807832
). היישובים יעמדו בקריטריונים של
צפיפות ורציפות המוגדרים בת
ו
כנית המ
י תאר המחוזית, וייבחנו
על-פי
קריטריונים של גודל
וכושר נש
יאה כלכלי ומונ
י ציפלי. מודגש בדוח כי "לא יתאפשר מיסודם או תכנונם של מקבצי
מגורים קטנים ומפוזרים שלא יענו על עקרונות הצפיפות, הרציפות, הגודל
."וכושר הנשיאה
מערכת האכיפה בתחום חוקי התכנון והבנייה וחוקי המקרקעין תאורגן מחדש כדי שתוכל
לפעול ביעילות
ולמנוע בנייה חדשה, מתוך תפיסה כי תהליכי הסדרה והתרחבות של הבנייה
הבלתי חוקית
.אינם יכולים לפעול במקביל,כמו כן
מדיניות האכיפה לגבי מבנים בלתי חוקיים
.קיימים תביא בחשבון את תהליך ההסדרה
הרשות להסדרת התיישב
ות הבדואים בנגב תהיה יחידת הביצוע המרכזית בנושא
ותאורגן
.במתכונת של יחידת סמך
נוסף על כך
, יוקם במשרד ראש הממשלה מטה ביצוע קטן,
"על מנת
."להבטיח את הובלת כלל המערכת הלאומית להסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב
יישום דוח גולדברג יהיה מלווה בת
ו
כנית לפיתוח ת שתיות ושירותים ציבוריים במגזר הבדואי
בנגב, שמטרת
ה
יצירת מנופים לפיתוח כלכלי והגברת העצמאות הכלכלית של היישובים
הבדואי
ים
.בנגב
ביום00
בספטמבר3100
החליטה הממשלה41
לאמץ את מתווה היישום, ולהגיש לכנסת הצעת חוק
להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, הנשענת על מתווה זה ,
בכפוף לעריכת כמה תיקונים במתווה, אשר
הוגדרו בסעיף01
:בהחלטת הממשלה ומפורטים להלן
"א .הממשלה מאמצת את האמור בסעיף
11
ח לדו ועדת גולדברג ומחליטה כי לא תינתנה
תמורות בקרקע מחוץ לאזור המוגדר באותו סעיף דלהלן: שטח ממזרח לכביש
71
החל
מ
צפונית לבית קמה ,דרומה דרך באר-שבע ,צומת הנגב ,צומת טללים ,ומשם לאורך כביש
300
בתוספת שטח משולש רהט המוגדר ע"י צומת קמה דרומה ,לאורך כביש
327
עד צומת הנשיא
ומשם מזרחה לאורך כביש
201
עד צומת להבים וצפונה לאורך כביש
71
עד צומת בית-
קמה...
למען הסר ספק ,לא תינתנה תמורות בקרקע ולא תתוכנן התיישבות מערבה מכביש
71
,להוציא את מתחם משולש צפון רהט ומרחב ביר-הדאג;'
ב. החלטה על הקמת יי
שוב חדש תובא לאישור הממשלה;
ג. תביעות הבעלות –
41
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה 'מס2111: דוח הצוות הבי
ן-
משרדי ליישום המלצות הוועדה להסדרת התיישבות
הבדואים בנגב– המשך הדיון והעברת שטח פעולה ממשרד למשרד ,
00
בספטמבר3100
.
עמוד
02
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
0
.ההסדר המוצע יחול רק על מי שהגיש תזכיר תביעה עד ליום
37.01.0919
,ותביעתו לא נדחתה
על-ידי פקיד הסדר או בית משפט;
3.
בהמשך לסעיף
90
ח לדו גולדברג, ההסדר המוצע יחול על קרקע בה ש החזיק התובע
ועיבד אותה, ולא על תביעות בעלות על אדמות מרעה. על אלה ייאמר בחוק כי ההסדר
המוצע לא יחול עליהן;
2.
קביעת טח ש הקרקע לצורך מתן תמורות בקרקע תיעשה על-פי ראיות לעיבוד או
למגורים בסמיכות להגשת תזכיר התביעה המקורי, ובלבד שהקרקע לא הייתה מוחזקת
באותו מועד ואינה מוחזקת כיום ,על-ידי המדינה או על-ידי אדם אחר על-פי הסכם מה ע;
ד. להנחות כי סוגיית התמו
רה בגין תביעות בעלות בקרקע שבתוך ות
כנית ימ
תאר מקומית
בתוקף, של יישוב בדואי בנגב ,נכון ליום החלטת הממשלה ,תיבחן ותידון במסגרת הליכי
החקיקה, ועד למועד אישור טיוטת החוק בוועדת השרים לענייני חקיקה;
ה. בהמשך לאמור בסעיף
11
ח לדו גולדברג, על ש-ו פי יש לקבוע כללים בכל הנוגע לאופן
החלת הסדר על קרקעות שהופקעו טרם הגשת הצעת החוק לכנסת ,יובא הנושא לדיון
בוועדת שרים לענייני חקיקה. ועדת שרים לענייני חקיקה תהיה רשאית לדון במתן תשלום
כספי בגין הפקעה, אך לא תינתנה תמורות בקרקע בגין קרקעות מופקעות ,אלא אם הן
נמצאות בתחומי ישוב קיים ,או ככל שהדבר נדרש להרחבת ישוב קיים, או לצורך הקמת י
ישוב
חדש כאמור לעיל בסעיף
01
(ב)".
הממשלה גם רשמה לפניה את חוות הדעת המשפטית של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ,הגב 'שרית
דנה ,ו
לפיה :
"סיכומם של דברים ,אין ב
החלטת הממשלה ובהצעת החוק שתובא בעקבותיה כדי להכיר
בזכויות קנייניות מן הדין אלא דווקא היפוכם של דברים –
הסדרה שכל כולה היא לפנים
משורת הדין ונסמכת על ההנחה של היעדר זכויות קנייניות כאמור...
על כן ,במתווה המוצע ,
לכשיעוגן בחקיקה ,לא יהיה כדי להשליך
על
המצב
המשפטי ביחס
לקרקעות
מופקעות אחרות. נוהגי העבר ,האינטרס הציבורי המשמעותי והמיוחד במינו המגולם בהצעה
כולה ,שעיקרו לא רק מענה לסכסוך קנייני ,אלא הסדרה כוללת של התיישבות אוכלוסי
יה
בעלת מאפיינים מיוחדים, מצביעים כולם על כך שמדובר בהסדר שלא פוי צ להשליך על
פסיקת בית-המשפט ביחס להפקעות אחרות ובכלל זה הפקעות לפי חוק רכישת מקרקעין
(חר"ם.) יצוי
ן, כי דווקא עיגונה בחקיקה של הפרקטיקה הנוהגת בעניין תקל על התמודדות
משפטית עם טענות להשלכות אפשריות ביחס להפקעות בחלקים אחרים בארץ."
נוסף על כך ,נקבע בהחלטת הממשלה כי הרשות להסדרת התיישבות הבדואים תערוך תהליך נרחב ככל
האפשר של הסברת המתווה לאוכלוסי
הי הבדואית וקבלת התייחסותה למתווה .השר (לשעבר )בנימין
זאב בגין מונה לעמוד בראש ת
הליך בחינת ההתייחסויות .
עמוד
07
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1.6
.דוח בגין –
סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי ת
זכיר החוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב
והמלצות למדיניות ולתיקון תזכיר החוק42
ב
תהליך בחינת ההתייחסויות
לתזכיר החוק שצוין לעיל (להלן :מהלך ההקשבה ,כפי שהו
א הו
גדר בדוח
בגין ,)נערכו עשרות פגישות עם אזרחים בדואים ויהודים ,רובם תושבי הנגב ,וב
הן פגישו
ת עם יותר מ-
0,111
תושבים בדואים .בעקבות תהליך זה גובשו המלצות לעריכת שינויים בטיוטת החוק ,ואלה אומצו
על-ידי הממשלה בהחלטתה מיום
31
בינואר
3102
.
43
דוח ב בגין הוצגו כמה עקרונות:
1.
תכנון ההתיישבות: הסדרה במקום ככל הניתן ובכפוף ל
שיקולי התכנון ,
בהתבסס על האמור
:בדוח גולדברג
"עקרונית מוצע להכיר ככל הניתן בכל אחד מן
הכפרים הבלתי מוכרים אשר
קיימת בו מסה מינימלית של תושבים, כפי שתיקבע, ויהיה לו כושר נשיאה מוניציפ לי, ובתנאי
בל יעבור שהכרה זו לא תעמוד בסתירה לת
ו
כנית מ
י."תאר מחוזית על-
פי דוח בגין, רוב
התושבים המתגוררים כיום במקומות שאינם מוסדרים יוכלו להמשיך להתגורר שם בעתיד
ביישובים מוסדרים, אולם לא יהיה מנוס מ העתקת חלק מבתי המגורים, בדרך כלל מרחקים
,קצרים של עד מאות מטרים
כדי ליצור רצף סביר ל שם
פריסת תשתיות. התושבים ה בדואים
שמקום מגוריהם הנוכחי לא יוסדר
יעתיקו את מקום מגוריהם ליישובים אחרים במגוון צורות
יישוב. עוד נקבע
בדוח כי הסדרת ההתיישבות היא הגורם המוביל את התהליך, ולפיכך יש צורך
י בה
דברות עם התושבים במהלך תכנון ההתיישבות –
אשר
י
היה מוגבל בזמן ו
י עסוק בסוג
הפתר
ון (יישוב חדש, הרחבת יישוב
ועוד) ובאופיו של היישוב (עירוני, כפרי, ועוד). מנגד מודגש
בדוח כי הפתרון ההתיישבותי לא ייחתם בטרם יוסדרו תביעות הבעלות על הקרקעות
וכי על
מנת לאפשר הסדרה והקמה של יישובים
יש לאפשר גם לבדואים שאינם תובעי בעלות על
קרקעות להיקלט ב
יישובים האמורים .
2.
תביעות הבעלות: תמורה על כל שטח התביעה .
השינוי העיקרי בין דוח בגין לדוח פראוור הוא
שעל-
,פי דוח בגין
התמורה תינתן על כל שטח התביעה , ומכאן שתובעי הבעלות יקבלו תמורה או
בקרקע או בכסף על כל שטח תביעתם ולא רק על מחצית
ו
, כפי שנקבע בדו ח פראוור. התמורה
:תתחלק כך
תמורה בשיעור של51%
מה קרקע על השטח שעובד או ששימש למגורים ואינו מוחזק
על-
.ידי המדינה
נוסף על כך , תמורה של35%
מה קרקע על יתרת השטח(
השטח שלא עובד ולא שימש
למגורים או שמוחזק על-ידי מדינה).
,כלומר
תובע בעלות המחזיק בקרקע התביעה
יקבל תמורה בקרקע גם על חלק מהקרקעות הכלולות בתביעה שאותן
.לא עיבד
,בנוסף
גם בעלי תביעות "לא מוחזקות" (לדוגמה במערב הנגב), יוכלו לקבל תמורה בקרקע ולא
רק תמורה כספית על חלק מהאדמות –
.בניגוד להחלטת הממשלה הקודמת
42
דוח בגין
: הסדרת התיישבות הבדואים בנגב –
סיכום מהלך ההקשבה לציבור לגבי תזכיר החוק להסדרת התיישבות
,בדואים בנגב והמלצות למדיניות ותיקון תזכיר החוק
32
בינואר3102
.
43
נגד החלטה זו הגישה תנועת"רגבים" עתיר( ה"צ בג
0175802
)
, בטענה שהחלטת הממשלה התקבלה בחוסר סמכות, בידי
ממשלת מעבר,
.לאחר שנבחרה כנסת חדשה
עמוד
05
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,תמורה כספית על יתרת שטח התביעה
שעבורו ל א ניתנה תמורה בקרקע. מטרת
התמורה הכספית שתינתן בתוספת לתמורה בקרקע
היא לסייע לתובעי הבעלות במעבר
.להתיישבות קבע
תובע בעלות שקרקע תביעתו הופקעה יקבל תמורה כספית בלבד .ואולם ,כדי לקדם את
תו
כנית המעבר ליישובי קבע ,תובע שהחזיק ומחזיק בקרקע ה
תביעה על-ידי עיבוד או
מגורים יוכל לקבל תמורה ככל תובע מחזיק אחר.
3.
אכיפה:
בדוח נקבע כי
ו הת
כנית לא תצלח אם המדינה לא תאכוף את חוקי המקרקעין וחוקי
התכנון והבני
יה ,ו
עם זאת מומלץ בדוח כי" :בין השיקולים בקביעת סדר העדיפות למימוש
אכיפתם של צווי ההריסה ,יינתן מש
קל לנכונות התושבים להצטרף לתהליך הסדרת
ההתיישבות".
מסגרת הסדרה תחומה בזמן: בהצעת ה
חוק נקבעת מסגרת זמן קצובה לתהליך ההסדרה ,כך
שתביעה שלא הוסדרה בתוך חמש שנים תירשם על-שם המדינה .על-פי דוח בגין ,נקבעה מסגרת
הזמן שכן "הזמן דוחק ,וללא מסגרת כזו לא תושג תכלית המהלך כולו – הסדרת ההתיישבות
בפרק הזמן הקצר שבו הדבר עוד אפשרי."
1.
עמד
תו ארגוני החברה האזרחית בדבר הצעת החוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב
להלן יובאו תגובות של
כמה
ארגוני החברה האזרחית להצעת החוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב :
תנועת "רגבים"
,ארגון "במקום "והאגודה לזכויות האזרח בישראל . חשוב לציין כי ישנם גופים נוספים
אשר להם עמדה בנושא הצעת החוק להסדרת התיישבות
הבדואים בנגב, אולם מפאת קוצר היריעה לא
.נוכל להציגה במסמך זה
תנועת "רגבים"
44
בנייר עמדה של התנועה45
מוגדרות ארבע נקודות אשר לשיטתם של הכותבים
נדרש תיקון שלהן
בתזכיר
הצעת
החוק:
1.
בהחלטת הממשלה המקורית ,שהתבססה על מתווה וור א פר ,נקבע כי תינתן תמורה כספית
בלבד (ולא תמורה בקרקע )בגין תביעות בעלות שאינן מוחזקות ,בגין אדמות מרעה ובגין אדמות
שהופקעו על-ידי המדינה ואשר אינן בתחומי יי
שוב מוסדר .לעומת זאת ,בתזכיר החוק הנוכחי ,
המבוסס על המלצות דוח בגין, נקבע כי בגין קרקעות אלו תינתן גם תמורה בקרקע (
35%
מהתביעה הלא-מוחזקת ומשטחי המרעה ,ו-
51%
מקרקעות מופקעות מוחזקות .)לטענת
הארגון ,התיקון שלעיל יגדיל את היקף התמורות בקרקע ב-
21,111
דונם ,ויש מחלוקת
בשאלה
אם יש
קרקעות פנויות בהיקף כזה לשם מתן התמורות .בכל מקרה ,נטען כי השינוי יצמצם
44
על-
פי אתר האינטרנט של תנועת"רגבים"
" ,תנועת רגבים הינה תנועה ציבורית שהוקמה במטרה להוביל לקביעת סדר-
יום
.יהודי וציוני למדינת ישראל בהיבטי קרקע וסביבה
.. הת ]נועה שמה לה למטרה ...[לשמור על אדמות העם היהודי ועל
.אוצרות הטבע והנוף של ארץ ישראל ולמניעת השתלטותם של גורמים זרים על משאבים אלו
45
,'תנועת 'רגבים
ארבע נקודות לשיפור בתזכיר החוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, התשע"ג–
3102
,
37
באפריל3102
.
נשלח בדואר אלקטר וני ביום39
באוקטובר3102
.
עמוד
02
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
דו מא את מצאי הקרקעות הזמינות להמשך פיתוח הנגב ,הבדואי והיהודי כאחד .
עוד
טוענים
הכותבים כי אין להקיש מזיקתו של אדם המתגור
ר בקרקע מסו
ימת שנים רבות וטוען לבעלות
עליה ל זיקתו של
אדם אשר רעה בה את צאנו .זאת ועוד ,נטען כי התיקון המבוקש לעניין
ה
קרקעות שהופקעו (כאמור ,תובע שאדמתו הופקעה ,אולם
הוא
המשיך להחזיק בקרקע
התביעה על-ידי עיבוד ו8או מגורים ,יוכל לקבל תמורה ככל תובע מחז
יק אחר )
מביא לכך
ש"החוטא יוצא נשכר ."כלומר ,בדואי אשר ציית לחוק ופינה את הקרקע שהופקעה יקבל פיצוי
כספי בלבד ,ואילו זה שנמנע מלפנות את הקרקע המופקעת ייחשב כעת כמחזיק בקרקע ויקבל
תמורה בקרקע .
תנועת"רגבים "דורש
ת "לבטל את התיקונים האמורים ,לשוב ל
מתכונת המקורית שאישרה
הממשלה בשנת
2955
ולקבוע כי בגין תביעות לא מוחזקות ובגין קרקעות שהופקעו ואינן
מצויות בתוך יישוב מוסדר תינתן תמורה כספית בלבד."
2.
לא נכללת
בתו
כנית מפה המציגה את פריסת ההתיישבות הבדואית במרחב הנגב לאחר מימוש
ה .
הארגון רש דו כי "תוצג מפה שתציג את תמונת המצב בנגב בסיומה של ו הת
כנית ,בדגש על
פריסת ההתיישבות הבדואית ,ולוודא כי ו הת
כנית אינה להלבין את מרבית הפזורה הבדואית
במקומה ,אלא להכניסה עד כמה שניתן ליישובים הקיימים .יישובים חדשים יוקמו רק לאחר
אכלוס כ-
11%
מהמגרשים י בי
שובי בו א-בסמה ."
3.
על-פי תנועת רגבים,
"בכדי לייצר תמריץ אמיתי להצטרפות להסדר יש לקבוע כי כלל התביעות
המצויות מחוץ לאזורי התמורות, אשר ממילא יירשמו על שם המדינה בסיום ההליך, יירשמו על
"....שם המדינה כבר בראשיתו של התהליך.
בנייר העמדה שפרסמה התנועה מוסבר כי "שינוי זה
."...מחייב קביעה כי החוק יוחל על הנגב כולו בבת אחת ולא במספר פעימות
4.
לתפיסת
תנועת"רגבים"
,מימוש ו הת
כנית להסדרת התיישבות הבדואים בנגב מחייב השקעה
מקבילה בחיזוק ההתיישבות היהודית במרחב ,לרבות
תוכניות להקמת
יישובים חדשים דוגמת
תו
כנית מבואות ערד ,פית
וח וסבסוד מגרים בעיירות פיתוח ליוצאי צבא ,ועוד.
ארגון "במקום"
46
ו
האגודה לזכויות האזרח47
בנייר עמדה
משותף
שנמסר ל
חברי ועדת השרים לענייני חקיקה מפרטים הארגונים את
הסתי
י
גויותיהם מהצעת החוק ,הן בתחום של הסדרת הבעלויות על הקרקע
"(המסלול הקרקעי ,)"
והן בתחום תכנון היישובים
"(המסלול התכנוני .)"
להלן עיקרי ההסת
י
יגויות:
46
על-
פי אתר האינטרנט של עמותת "במקום– מתכננים למען זכויות תכנון".
העמותה
הוקמה ב-
0999
ות8על ידי מתכננים
.ות, במטרה לחזק את הקשר בין מערכות התכנון לזכויות האדם8ואדריכלים
47
על-פי אתר האגודה לזכויות האזרח, הארגון פועל
להגנה על
זכויות האדם ולקידומן
בכל מקום שבו הפגיעה בזכויות נעשית
על-
ידי רשויות
המדינה
.או מטעמן
עמוד
01
מתוך
01
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
על-פי הארגונים ,מדובר בהסכם חד-צדדי ,בו ש המדינה היא שמכתיבה את התנאים ואת התמורות ,
ו הוא
אינו מקובל על האוכלוסי
הי הבדואית. ב
נייר העמדה נכתב כי "המשמעות של ההסדרה היא
נישול האו
כלוס
יה י הבדואית מ-
91%
מאדמותיה הנתבעות."
משמעות יישום החוק היא הרס
של
כפרים
ופינוי של כפרים
ממקומם .על-פי הה
ערכות
שמוצגות
בנייר העמדה
יהיה צורך בפינוי
21,111
–
71,111
איש.
ההסדר הקרקעי והקנייני הוא ייחודי לאוכלוסי
הי הבדואית בנגב ולכן וא ה אינו שוויוני ומפלה .
הסנקציות המוצעות בחוק ,כך נטען ,ןה פוגעניות ובעייתיות, ופוגעות בזכויות היסוד של התושבים
הבדואים.
לא נכללים ב
צעת החוק כל האזורים ש
בהם יש לבדואים תביעות בעלות
, ו
נוסף על כך ,ההסדר אינו
מכיר בתביעות בעלות לגבי סוגי קרקע
ות מסוי
מים ,לדוגמה קרקעות המצויות בשיפועים גבוהים.
בפן התכנוני
טוענים הארגונים כי הקריטריונים שנקבעו להקמת יישוב בדואי חדש (צפיפות, רציפות
שטח בנוי, הימנעות מהשארת שטחים לא מפותחים, הוצאת קרקע חקלאית אל מחוץ לכפר, גודל
קריטי וכושר נשיאה מוניציפלי), אינם חלק אינטגרלי ממערכת התכנון בישראל, ומפלים את
האוכלוסי
י ה הבדואית לעומת
האוכלוסי
י ה היהודית, אשר חלק ניכר מיישוביה, בעיקר בהתיישבות
הכפרית בנגב (כולל21
חוות בודדים), אינ
ו עומד
.באותם עקרונות תכנוניים
לנוכח
הקריטריונים התכנוניים שנקבעו והסדרי הקרקע שהוצעו בהצעת החוק
קובעים הארגונים
שהת
ו כנית אינה מבוססת על כוונה להכיר במקומם ה של
כפרים הלא-
מוכרים, וכי מטרתה המרכזית
של הת
ו
כנית היא להביא לריכוז האוכלוסי
י"ה הבדואית במתחם שנקבע מראש ("שטח החיפוש,
שהוגדר בת
ו
כנית המ
י .)תאר המחוזית
תחילת חקיקת החוק והסדרת נושא הבעלות על הקרקע טרם החלה כל התקדמות של ממש בנושא
התכנון יוצרת
פגיעה קשה באמון, ו עולות
תהיות בדבר מטרות הת
ו .כנית
על-
פי גורמים בעמותת
"במקום", אין כיום התאמה בין תהליכי ההסדר הקרקעי המקודמים
בהצעת החוק , אשר להם
הוק צבה תקופה של
חמש שנים, לבין תהליכי התכנון,
אשר עשויים להימשך
הרבה יותר מזה . דרישת
הארגונים
היא לנתק את הקשר בין קידום תהליכי התכנון
ל
סוגיית הבעלות. לתפיסתם
יש להמשיך
ולקדם את הליכי התכנון
ש במסגרתם ניתנת הכרה
ב
כפרים הבלתי מוכרים, תוך הת חשבות בזיקתם
ההיסטורית של הבדואים לקרקע, באופי הכפרי והחקלאי של התיישבות הבדואים, המבנה החברתי-
.משפחתי, ועוד ות
כנית במתווה כזה הוצעה על-
ידי המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים וארגון
"במקום" במסגרת "ת
ו
כנית האב להכרה בכפרים ה
לא-מוכרים בנגב."
48
48
,ארגון "במקום" והמועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים
תו
כנית אב להכרה בכפרים הלא-מוכרים בנגב ,
3103
.