חומר רקע

נייר עמדה של איגוד היועצות למעמד האישה ברשויות המקומיות מוגש ליו"ר הועדה לקידום מעמד האישה ולשיווין מגדרי הגב' עאידה תומא סלימאן בנושא :חיזוק היועצת למעמד האישה ברשויות המקומיות חוק הרשויות המקומיות בנושא יועצות לקידום מעמד האישה התש"ס -2000 קבע חובת מינוי ליועצת לקידום מעמד האישה ברשויות המקומיות . החוק הסדיר היבטים שונים הנוגעים ליועצות ,לרבות דרך מינוין תנאי עבודתן , הכשרתן תפקידיהן ומעמדן ברשות בה הן מכהנות . במסמך שהוגש לוועדה למעמד האישה ,ע"י מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,מיום 9.2.2012 , עולה כי ברוב הרשויות מונתה יועצת לקידום מעמד האישה לפי חוק . [אך עם זאת היקף משרתה והתקציבים לפעילותה ,משתנים בין הרשויות ]. רק מקצת מהרשויות מינו יועצת למעמד האישה ,בתפקיד יחיד או עיקרי , דהיינו, ברוב הרשויות ,תפקיד היועצת הינו תפקיד נוסף. המשמעות בפועל- היכולות של היועצות למלא את התפקיד המוטל עליהן ,על פי החוק ,מוגבל ביותר ! במסמך זה ברצוננו להביא בפני הוועדה שלושה נושאים עיקריים העומדים למכשול בנושא מעמד ותפקוד היועצת למעמד האישה ברשות המקומית . 1 . היקף משרת היועצת : החוק משנת 2000 קבע כי : 1.1. .אפשר שתפקיד היועצת יהיה תפקיד נוסף , נושא שנותר על כנו גם בתיקון החוק 1.2. יש לשמור שתפקיד היועצת לא יפגע מקיום תפקידה האחר , 1.3. אם הרשות המקומית,תבחר ,שהיועצת תכהן רק בתפקיד יועצת, זה אפשרי . העובדה ,הדרישה והציפייה ,כי מינוי לתפקיד נוסף ,לא יפגע בתפקיד האחר, מביאה עמה סתירה מבנית, ומהותית, המלמדת על המאבק ,שהתחולל ,בין המחוקקים/ות ,כפי שקרה שוב ,גם בתיקון לחוק ,בו שוב הייתה התנגדות מצד האוצר לאשר את תפקיד היועצת כתפקיד יחיד ובמשרה מלאה. [ראו חוק מנהל יחידת נוער משנת 2011] ההצעה בדבר הגדרת הקף המשרה כתלוי גודל האוכלוסייה בישוב ו/או הפריסה הגיאוגרפית של שטח השיפוט המוניציפאלי,כמופיעים בשינוי החקיקה משנת 2008, באו לפצות על כשלון ההגדרה למשרה מלאה. 2 .תנאי עבודתה והדרגה בה מכהנת היועצת : אחת מנקודות הקושי והמחלוקת ,שהחוק משנת 2000 עורר ,הייתה העדר הגדרה ברורה של דרגת היועצת. הרצון של המחוקקות היה ליצור מצב ,שבו היועצת תהווה את אחת המשרות הבכירות, על מנת לאפשר לה משקל ויכולת השפעה. הניסיון להגדיר את הדרגה ,בתיקון החוק משנת 2008 ,נהדף ע"י שר האוצר והתיקון הוחזר לוועדה. הפשרה שהושגה, קבעה את הדרגה שלא ניתן לרדת ממנה והיא דרגת מנהלת מחלקה. כיון שהניסיון להגדיר את משרתה של היועצת כתפקיד יחיד כשל, הוצע ואף התקבל ,כי יועצת המכהנת בכפל תפקידים, תזכה לפיצוי בדמות, תוספת דרגה על דרגתה. העובדה ,שמרבית היועצות מכהנות כיועצות ,בנוסף לתפקיד אחר, הופכת את הגדרת הדרגה למצב מסובך ומורכב שהגורמים הרלוואנטיים לא מעוניינים לתת לו מענה מושכל ,ומעדיפים את ההתייחסות הגורפת הפשוטה ,תוך פגיעה משמעותית בעובדת . הביטוי במציאות: בשתי הסוגיות הנ"ל, באו שני חוזרי מנכ"ל משרד הפנים משנת 2005 ו- 2009 ונתנו פרשנות ללשון החוק. פרשנות זו, נקטה בגישה של התייחסות צרה ואף מוטעית בלשון המעטה. העמדה העולה מחוזרים אלו מבטאת רק את הצד הכספי, מבלי לתת את הדעת לאיכות העבודה, להיתכנות הביצוע וחמור מכך- היא נגועה באפליה, סתירה ונוקשות. [ראו נספח] 3 .הכשרה : נושא נוסף שהוכנס במתכוון לתיקון החוק משנת 2008, היה נושא ההכשרה הבסיסית לתפקיד. מתוך הבנה כי תפקיד היועצת הינו תפקיד פרופסיונאלי, העוסק בתחום של שינוי חברתי ועל כן זהו תחום רב מערכתי ורב תחומי, שאין ספק כי מלבד כישורים וקריטריונים בסיסיים להתאמה לתפקיד שהוכנסו בחוק, יש להקפיד על תהליך הכשרה. החוק קבע ,כי בתוך זמן סביר ,מתחילת כהונתה ,תקבל היועצת הכשרה מקצועית. מדיווח בנושא ,של מרכז המידע והמחקר בכנסת 9.2.12, מתאריך , עולה כי כמחצית מהיועצות לא עברו הכשרה לצורך מילוי תפקידן בחוק .כיום, שלוש שנים לאחר פרסום דוח זה, ממפגשים עם יועצות שאני מקיימת כיו"ר הארגון, אני מעיזה לומר כי למעלה מ- 90% מהיועצות המכהנות כיום, לא עברו קורס הכשרה בסיסי. קורס ההכשרה האחרון התקיים בשנת 2006. יתרה מכך, גם הכשרות ייעודיות כמעט ואינן קיימות. נותר על כנו כנס בן שלושה ימים המתקיים מדי שנה. אנחנו כאיגוד, התרענו חזור ונשנה. מערך הדרכות וימי עיון, מתוכנן כעת לצאת לדרך בדחיפה של האיגוד, תוך רתימת גופים שונים לסיוע ומימון. הכשרתן של יועצות למעמד האישה ,בעיקר יועצות ללא רקע קודם במגוון התחומים שהתפקיד מזמן, היא חיונית לצורך מילוי התפקידים השונים שנקבעו להן על פי החוק. לסיכום: טיפול בפן האדמיניסטרטיבי מחד,של מעמד היועצת כראוי לכוונת המחוקקות ולחשיבות התחום, לצד מתן הכשרה הולמת, כיאה לתפקיד פרופסיונאלי, בעל יריעה רחבה של השפעה חברתית, נחוצים ,דרושים וחשובים. בברכה ד"ר ישראלה בן אשר ענת לבנת יועצת לקידום מעמד האישה ראשל"צ לשעבר יו"ר איגוד היועצות ברשויות המקומיות ומיוזמות שינוי החקיקה יועצת ראש העיר לקידום מעמד האישה בת-ים נספח –דוגמאות לעניין הקף משרה ודרגה. משמעות הקף המשרה מתבטאת בשני תחומים: היא מהווה הצהרת כוונות אמיתית של המערכת לגבי ביצוע תפקיד והיא משפיעה על השכר/תגמול בעבור ביצוע התפקיד. החיבור של היקף המשרה לדרגה, יוצרת מעטפה שלמה של שני תחומים אלה. משרד הפנים, באמצעות חוזרי משרד הפנים, ממסגרים ומפרשים את הוראות החוק ומעניקים כלי עבודה להתנהלות היום, יומית של הרשויות המקומיות. כחלק מכלים אלו ,משמשים קריטריונים ונוסחאות ,המגדירות ומסווגות את הרשויות המקומיות . הקריטריונים מתייחסים למשל לגודל הישוב,על פי רוב הגודל הינו מספר התושבות/ים ביישוב. זהו קריטריון חזק ויסודי, שעליו נבנו נהלים רבים. שני חוזרי המנכ"ל המתייחסים לנושא תפקיד היועצות הם: חוזר מנכ"ל משנת 2005 וחוזר משנת 2009. הראשון,מתייחס לחוק היועצות הראשוני של שנת 2000. והחוזר השני, מתייחס ,או אמור להתייחס ,לתיקון החוק משנת 2008 אולם, מסתבר שהחוזר משנת 2009 , מאמץ את הגישה של החוזר המוקדם ואף מקבע אותה. 1. "...מילוי תפקיד היועצת...יכול שיהיה נוסף על תפקיד אחר...ובלבד שלא יהיה בכך כדי להפריע למילוי תפקידיה כיועצת...אין בהוראת סעיף זה כדי למנוע מרשות...להעסיק יועצת...בתפקיד זה בלבד..." (2000, 2. (ב) ) "...היקף המשרה של היועצת...ייקבע בהתחשב בין היתר במספר התושבים ובמספר היישובים שבתחום הרשות המקומית..." (2008 סעיף 2 (ב1) ) "...היקף המשרה המתאים לתפקידה יהיה כדלהלן: רשות מקומית רמה א' – 50% רשות מקומית רמה ב' – 50% רשות מקומית רמה ג': ברשויות מקומיות מעל 15000 תושבים – עד 50% ברשויות מקומיות עד 15000 תושבים – עד 25% (2005 סעיף 4.3.2) חזרה על הכתוב בשינוי החוק (2009 סעיף 4) בחוזר המנכ"ל משנת 2005 ניתנה פרשנות לדברי החוק, שכמובן מתקבלת בשטח ללא עוררין והיא מעמידה את משרת היועצת על היקף משרה של 50%. יתרה מכך הפרשנות הנ"ל, לא רק שאינה נכונה, היא יוצרת מצג חסר היגיון ,כיון שלמעשה , אין הבדל בין רשויות שונות בעלות אוכלוסיה גדולה , בינונית וקטנה ואין הבדל בין רשויות שלהן 20 ישובים או 50 ישובים בפריסה גיאוגרפית כזו או אחרת. בתיקון החוק משנת 2008, ניסינו להתגבר על מכשול זה, אך שוב נבלמנו וכל שהצלחנו היה הכנסת ההתניה לגבי גודל הישוב מבחינת האוכלוסייה והפריסה הגיאוגרפית, שמהווה שווה ערך לגודל אוכלוסיה. אך אין הדבר מוצא את ביטויו בחוזר המנכ"ל משנת 2009 ,המצטט את הנאמר בתיקון לחוק, ללא פרשנות מפרטת כחוזר הקודם, מה שמקבע את ההגדרה בחוזר הקודם לכדי משרה של עד 50% .לא ראינו כל תזוזה בשטח לשינוי היקפי המשרה ליועצות, במרבית המקומות, לכוון למעלה ,רק הפחתה. אנו מוצאות כאן יחס שונה לתפקיד היועצת מזה של תפקידים אחרים הדומים לנו [ תפקידים סטטוטוריים] או התלויים בגודל היישוב [כגון מנהל יחידת נוער ודומיו], שוני זה מעורר את השאלה מדוע? יתרה מכך, הגדרת היקף המשרה כמשרה מלאה ,על פי גודל יישוב,עשויה להשפיע גם בהגדרת הדרגה. החוק חוזר מנכ"ל משרד הפנים "רשות מקומית תמנה....תהא עובדת הרשות המקומית באחת מארבע הדרגות הגבוהות בדירוג שאליו תהא שייכת והנוהג באותה רשות..(2000,סעיף 2 א, ב) "הדרגה המקסימאלית במתח הדרגות המתאים לתפקידה הקבוע1 ברשות טרם המינוי לתפקיד יועצת...היא אחת מארבע הדרגות הגבוהות ברשות...עוד יובהר כי הדרגה הגבוהה ביותר ברשות היא דרגת השיא במתח הדרגות של העובדים הסטטוריים 2 ברשות(כפי שנקבע בחוברת מסלולי הקידום) וממנה יש לגזור בהתאם את ארבע הדרגות הגבוהות ברשות " (2005,3.1.1) "...הדרגות הצמודות למשרת יועצת...יהיו מקבילות, לכל הפחות, לדרגות הצמודות כדין למשרת מנהל מחלקה..." (2008, (ב2) (1) ) "מונתה עובדת...למלא את תפקיד היועצת...נוסף על תפקיד אחר...תהיה דרגתה כאמור בפסקה (1) או הדרגה שהייתה צמודה כדין לתפקידה ערב המינוי, בתוספת דרגה אחת לפי הגבוה. (שם, (2) ) " דרגת היועצת תהא מקבילה, לכל הפחות, לדרגה של מנהל מחלקה באותה הרשות המקומית. אם היועצת ממלאת את תפקיד היועצת בנוסף על תפקיד אחר באותה רשות, תקבל דרגה המקבילה לדרגת מנהל מחלקה3 או דרגה אחת מעל לדרגה שהייתה לה בטרם התמנתה ליועצת לפי הגבוה מבין השניים..." (2009 סעיף 5) מנהלת מחלקה מוגדרת במתח דרגות של בין 8-12 בדירוג המינהלי, על פי גודל היישוב, בעוד מנהלת אגף, מוגדרת במתח דרגות שבין 10 – 14, כלומר ,הפרש של שתי דרגות ,שהינו משמעותי בהיבט הכספי. קריטריון גודל היישוב, נכנס כאן לפעולה ודרגתה של מנהלת מחלקה לא יהיה זהה ברשויות שונות, למרות הגדרת הדרגה כאחידה. הגבלת דרגת היועצת ,למנהלת מחלקה ,היא פגיעה בממלאת התפקיד, כיון שלשון החוק לא קבעה זאת , אלא קבעה, שמי שתקבל את התפקיד , לא יכולה להיות בעלת דרגה נמוכה ממנהלת מחלקה. מכאן לא משתמע שהיא אינה יכולה להיות יותר ממנהלת מחלקה! הבעיה מתעצמת כאשר אנו חוזרים להתיחסות בחוזר המנכ"ל משנת 2005, שהשכיל להצמיד את תפקיד היועצת לסולם השכר והדרגות של תפקידים סטטוטוריים נוספים. לגבי תפקידים סטטוטוריים אחרים ואף לגבי תפקידים נוספים, ההנחיה היא ל100% משרה.4 תפקיד סטטוטורי כגון גזבר זוכה למתח דרגות של 11-15, כלומר הפרש של כשלוש דרגות!!!. גם אם נתבונן באופציית ההעסקה בחוזה בכירים5, שחלק מהיועצות מועסקות בה נמצא כי השכר הנגזר תלוי בהגדרת הדרגה כמפורט בטבלה המצורפת. " כללים להעסקה על פי חוזה בכירים (שלוש הערים הגדולות) התפקיד המשכורת כאחוז משכר המנכ"ל מנהל אגף 80% - 85% משנה למנהל אגף 70% - 75% סגן מנהל אגף/ ממונה 60% - 70% מנהל מחלקה 45% - 55% בעלי תפקידים מיוחדים 35% - 45% [מתוך דו"ח בקורת על העסקת עובדים בכירים מסמך של עיריית ירושלים.] בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2011 מופיעה טבלה המפרטת את תנאי ההעסקה לתפקידים סטטוטוריים, והם נעים בין60%-95% , משכר מנכ"ל6 לגבי מרבית התפקידים. מסקנות א. למרות היות תפקיד היועצת, תפקיד סטטוטורי, אין מייחסים לו את אותה החשיבות הראויה כולל לגבי תשלום השכר והדרגות.7 ב. קיימת סתירה בין מסמכים שונים, שהוצאו ע"י משרד הפנים בהקשרים שונים ובתקופות שונות וכן קיימת סתירה בין הפרשנות שנתן משרד הפנים , לבין לשון החוק. ג. החוק ישנו, היישום שלו סובל מפרשנות מפלה.