חומר רקע
מעקב אחר הליך הצבת יעדים וגיבוש
תכנית פעולה להפחתת גזי חממה בישראל
מוגש לוועדת המשנה של ועדת המדע והטכנולוגיה
לנושא קידום טכנולוגיות לאנרגיה מתחדשת–
פיקוח ומעקב אחרי יישום החלטות ועידת פריז
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
:כתיבה
שירי ספקטור-בן ארי
אישור :יובל וורגן
, ראש צוות בכיר
"י ט
'אדר ב תשע"ו
9
2 במרס 6
201
,הכנסת
מרכז המחקר והמידע
קריית בן-
גוריון, ירושלים91950
:'טל
6 4 0 8 2 4 0 / 1
-
02
:פקס
6 4 9 6 1 0 3
-
02
www.knesset.gov.il/mmm
עמוד 2 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מסמך זה נכתב לקראת דיון ועדת המשנה לנושא
אנרגיות מתחדשות ויישום החלטות ועידת פריז , ועניינו
.מעקב אחר יישום החלטות הממשלה בנושא הפחתת גזי חממה בפרק הראשון במסמך ייסקרו החלטות
הממשלה בנושא הפחתת גזי חממה בשנים האחרונות. בפרק השני ייבחן יישום התכנית הלאומית להפחתת
פליטות גזי חממה ,בישראל אותה אימצה
הממשלה
בשנת2010
. התכנית הוקפאה בפועל בשנת2013
,
ובוטלה באמצעות החלטת ממשלה באוגוסט2015
.
הפרק השלישי במסמך זה יעסוק ביעדים להפחתת גזי
חממה שהוצבו בהחלטת ממשלה לקראת דיוני ועידת האקלים בפריז בדצמבר2015
. תכנית לאומית חדשה
להשגת יעדי ההפחתה אמורה הייתה להיות מוגשת לממשלה עד נובמבר2015
, ואולם נכון למרס2016
טרם הוגשה תכנית שכזו לאישור הממשלה. מס
מך זה יעסוק גם בהליכי גיבו ש התכנית החדשה ובחסמים
לאישורה. נציין כי כיוון שהמשרד להגנת הסביבה הוא הגורם הממשלתי שריכז את עבודת הוועדה הבין-
משרדית שדנה בנושא לאחרונה, המידע המוצג במסמך מסתמך ברובו על דוחות המשרד ועל שיחות עם
.גורמים מקצועיים בו
1. רקע- החלטות ה
ממשלה בנושא הפחתת גזי חממה
מחקרים מדעיים מקיפים הנערכים כבר עשרות שנים ברחבי העולם מצביעים על עלייה עקבית ומתמדת
בריכוז גזי חממה באטמוספירה,
.אשר מביאים לעלייה מתמדת בטמפרטורת כדור הארץ
שינוי הריכוז
בגזי החממה צפוי להביא לצד העלייה בטמפרטורות גם למצבי קיצו
ן אקלימיים אחרים. בין ה מפגעים
ה
סביבתיים :, שמרביתם נמדדו ברחבי העולם, ניתן למצוא
המסת קרחונים ;עליית
פני הים
הגוררת
פגיעה
בתשתיות;חופיות פגיעה ב;יבולים חקלאיים שינוי תפוצה של מחלות ;הגברת תהליכי
מדבור; צמצום
.כמות הגשמים ועוד 1
מחקרים וניתוחים מדעיים שוני ם מראים כי על מנת שניתן יהיה לעמוד ביעד העולמי-
מניעת עליית
הטמפרטורה הגלובאלית ביותר מ-2
,מעלות צלזיוס לעומת רמתה לפני המהפכה התעשייתית מדינות
העולם צריכות להאיץ את מאמציהן להפחתת פליטות ג.זי חממה בשטחן2
בשנת1992
( נחתמה אמנת האו"ם לנושא שינויי האקליםUNFCCC
), וזאת במסגרת ועידת כדור הארץ
הראשונה בריו דה-
.ז'נרו
אמנת האקלים עומדת ב
בסיס ה מאמץ הבינלאומי להפחתת פליטות גזי חממה
.והתמודדות עם שינויי אקלים בשנת1997
אומץ פרוטוקול קיוטו, שהינו נספח לאמנה, המחייב37
מדינות
מפותחות לעמוד ביעדים מוגדרים להפחתת גזי חממה. ישראל חתמה על פרוטוקול קיוטו בשנת1998
ואשררה אותו בשנת2004
.
ישראל לא הוגדרה בפרוטוקול קיוטו כמדינה מפותחת, ועל כן לא חלו עליה
( מחוייבויות להפחתת פליטות גזי חממה בתקופת היישום הראשונה של הפרוטוקול2008
-
2012
.)
3
עם זאת, בדצמבר2009
הצהיר הנשיא דאז, ש מעון פרס, בוועידת האקלים בקופנהגן, כי מדינת ישראל
תציב לעצמה יעד שעיקרו הפחתת%
20
מפליטות גזי החממה בשנת2020
,
'ביחס לתרחיש 'עסקים כרגיל.
,על מנת לעמוד ביעד הפחתה זה אישרה ממשלת ישראל בנובמבר2010
החלטה בדבר גיבוש תכנית
לאומית להפחתת פליטות גזי חממה (החלטה
2508
.)
יש לציין כי על מנת לעמוד ביעד שהוצב בוועידת
קופנהגן, הייתה צריכה מדינת ישראל להפחית פליטות בהיקף של כ-
21.8
מיליון טון פחמן דו-
חמצני עד
1
,מתוך: מרכז המחקר והמידע של הכנסת
קידום התוכנית הלאומית להיערכות לשינויי אקלים,
,כתבה: נעמה טשנר3
ביוני
2013
.
2
,המשרד להגנת הסביבה
שינויי האקלים בישראל: א
תגרים והזדמנויות ,
2015
.
3
,אתר המשרד להגנת הסביבה אמנת המסגרת של האו"ם בדבר שינוי האקלים-
UNFCCC
,
:עודכן לאחרונה2
בספטמבר
2015
:, תאריך כניסה28
במרס2016
.
עמוד 3 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לשנת2020
,, ואולם כלל הצעדים המפורטים בתכנית להפחתת גזי חממה
אם היו מיושמים במלואם , היו
אמורים להביא להפחתה של כ-
16
מיליון טון פחמן דו-
.חמצני בשנת היעד4
עוד נציין כי
מלבד החלטת הממשלה האמורה, אימצה ממשלת ישראל בשנים האחרונות כמה החלטות
המשפיעות על יכולתה של מדינת ישראל להפחית את כמות פליטות גזי החממה. בין השאר קבעה הממשלה
בשנת2008
יעד ל
התייעלות אנרגטית-
הפחתה של20%
בצריכת החשמל עד לשנת2020
לעומת תרחיש
''עסקים כרגיל .. התכנית להפחתת גזי חממה הכילה בתוכה גם התייחסות ליעד זה נוסף על כך, בינואר
2009
קבעה הממשלה יעד מנחה לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בהיקף של10%
מצרכי האנרגיה בחשמל
עד לשנת2020. במסגרת החלטה זו הוצב יעד בי ניים לפיו עד שנת2014
,
5%
מצרכי האנרגיהkחשמל
ייוצרו
ממקורות אנרגיה מתחדשים
(החלטה4450
.)
5
היעד הלאומי בדבר ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות
והאמצעים להשגתו, באו לידי ביטוי גם בהחלטות ממשלה מאוחרות יותר, ביניהן החלטה שהתקבלה
ביולי2011
בדבר
מדיניות הממשלה בתחו
ם הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים
(החלטה3484
). במסגרת
ההחלטה הוסכם על הקמת צוות בין-
,משרדי
שמטרתו לכמת את ה
עלויות וה תועלות הכלכליות למשק
המגולמות.בייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות6
על
אף היעדים שהוצגו לעיל (בתחום הפחתת פליטת גזי חממה בכלל, ובתחום ההתייעלות האנרג טית
וייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות בפרט), החליטה הממשלה במאי2013
, במסגרת החלטות על קיצוץ
( תקציב המדינה, להקפיא את יישום התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה בשלוש שנים2013-
2015
), ולהמשיכה בשנים2016-2023
. על-
פי דוח המשרד להגנת הסביבה, הקפאת התכנית לוותה
ב.התנגדות חריפה מצד גורמים שונים7
באוגוסט2015
בוטלה במסגרת
דיוני התקציב
(החלטת ממשלה378
)
התכנית הלאומית להפחתת גזי חממה
משנת2010
,
.והמשך יישומה הופסק במסגרת ההחלטה הוטל על השר
להגנת הסביבה, השר לתשתיות
לאומיות, האנרגיה והמים ועל שר האוצר להניח לפני הממש לה תכנית חלופית, לקראת דיוני ועידת
האקלים ב פריז ועד לסוף שנת2015
.)(ההדגשה אינה במקור8
בספטמבר2015
התקבלה החלטת הממשלה542
בנושא "הפח
ת ת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה
"במשק,
9
.בה מוגדרים יעדי ההפחתה שהציבה מדינת ישראל לקראת החתימה על הסכם האקלים בפריז
על-
פי ,יעד ההפחתה הכללי שנקבע בהחלטה פליטת גזי החממה בשנת2025
תעמוד על8.8
טון
לנפש ,
ובשנת2030
תעמוד על7.7
טון
לנפש . משמעות יעד זה היא הפחתה של%
26
בפליטת גזי חמ מה לנפש
בי ן שנת2005
לשנת2030
ו הפחתה של22.6%
מפליטת גזי החממה לנפש בשנת2030
ביחס לתרחיש
''עסקים כרגיל. א
ולם למעשה,, בבחינת השינוי ברמת הפליטות המוחלטות משמעותו של יעד זה היא
גידול
של%
12.5
בסך הפליטות בין שנת הבסיס
2005
(
72
מיליון טון) לשנת היעד2030
(
81
.)מיליון טון
4
,המשרד להגנת הסביבה
דוח ניטור ומעקב אחר יישום החלטות הממשלה לצמצום צריכת החשמל ולהפח תת פליטות גזי
חממה , יולי2014
.
5
.שם
6
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה3484
- מדיניות הממשלה בתחום הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים ,
17
ביולי2011
.
7
,המשרד להגנת הסביבה דוח ניטור ומעקב אחר יישום החלטות הממשלה לצמצום צריכת החשמל ולהפחתת פליטות גזי
חממה , יולי2014
.
8
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה378
-
ביטול התכנית להפחתת גזי חממה משנת2010
,
5
באוגוסט2015
.
9
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה542
-
הפחתת פליטות גזי
חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ,
20
בספטמבר2015
.
עמוד 4 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הממשלה הטילה על שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, השר להגנת הסביבה, שר האוצר ושר
הכלכלה, להגיש לממשלה בתוך45
ימים
,תכנית ביצועית למימוש היעדים שלעיל. בנוסף
במסגרת
ההחלטה רשמה לפניה הממשלה את הודעת הממונה על התקציבים, כי לשם יישום התכנית, בכוונתו
להעמיד סך של300
מיליון שקלים בהרשאה להתחייב לשנים2019-2016
, וכן סכום של500
מיליון שקלים
.בערבויות מדינה
,לדברי מר שניר ניב, רפרנט אנרגיה באגף התקציבים באוצר300
מיליון ה שקלים יוקצו
כמענקים, בעיקר לגורמים מוחלשים כגון רשויות מקומיות בפריפריה, עסקים קטנים ובינוניים ועוד, ו-
500
מיליון שקלים יוקצו במסגרת קרן הלוואות
המגובה ב ערבות מדינה, אשר תמונף להערכתו להלוואות
של כ-5
.מיליארד שקלים10
נכון למרס2016
, טרם הוגשה תכנית
אופרטיבי ת .לאישור הממשלה
אופן
קביעת
יעדי ההפחתה
ו הסיבות לעיכוב בהגשת תכנית ביצועית לממשלה בנושא ידונו בפרק3
למסמך
זה.
2.
התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה–
2010
11
כאמור, בנובמבר2010
אימצה ממשלת ישראל את התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה, וזאת
במטרה לעמוד ביעד שהצהיר עליו הנשיא דאז שמעון פרס-
הפחתה של20%
מפליטות גזי החממה ביחס
לתרחיש 'עסקים כרגיל' בשנת2020
.
התכנית גובשה בעקבות פעילות של ועדת מנכ"לים בראשות מנ
כ"ל משרד האוצר דאז
)'('ועדת שני . יעד
ההפחתה שהוצב בדוח הוועדה עמד על15.95
מיליוני טון שווה ערך פחמן דו-
.חמצני12
על-
פי החלטת
,הממשלה התקציב הכולל של התכנית עד לשנת2020
עמד על2.2
מיליארד שקלים. התקציב שאושר
( לביצוע בשנים הראשונות לתכנית2012-2011
) עמד על539
.מיליון שקלים
על-
פי דוח ועדת שני, התועלת
מיישום החלטת הממשלה ומהפחתת הפליטות
צ
פוייה
הייתה
להגיע ל-
34
מיליארד שקלים עד לשנת2020
.
חשוב לציין כי על-
( פי תרחיש עסקים כרגיל, כמות פליטות גזי החממה בשנת היעד2020
) צפוי ה להיות109
מיליון טון פחמן דו-
חמצני. ומכאן שהפחתה של20%
מהצפוי בתרחיש עסקים כרגיל, משמעותה הפחתה
של21.8
מיליון טון פחמן דו-
.חמצני אולם
יישום כלל הצעדים ש צוינו ותוקצבו בתכנית הלאומית אמורה
הייתה להביא להפחתה של15.95
טון פחמן דו-חמצני בלבד , שהם14.6%
מהפ ליטות הצפויות בשנת
2020
. על-
פי דוח מעקב של המשרד להגנת הסביבה אחר החלטות הממשלה להפחתת גזי חממה משנת
2014
, "במסגרת דוח ועדת שני והחלטת הממשלה שאימצה אותו לא ניתן הסבר להחלטה זו או פירוט של
."הצעדים הדרושים להשלמת ההפחתה
( בשנתיים הראשונות ליישום התכנית2012-2011) ה
וקצה כ-
71%
מהתקציב (כ-
383
)מיליון שקלים
להפחתת צריכת החשמל ולהתייעלות אנרגטית במגזר הביתי (בעיקר על-
ידי החלפת מכשירי חשמל
בזבזניים), וכן לתמיכה בפרו יקטים של התייעלות אנרגטית במפעלים ובמוסדות ציבוריים. שאר התקציב
הוקצה לפעולות חינוך והסברה, פרוי
קט י .י חלוץ לבנייה ירוקה, ועוד
לה
לן יוצגו נתונים לגבי חלק מהפרוי קטים אשר יושמו במהלך השנים2012-2011
במסגרת התכנית
.הלאומית להפחתת גזי חממה
10
,שניר ניב, רפרנט אנרגיה באגף התקציבים באוצר, שיחת טלפון29
במרס2016
.
11
,אם לא צויין אחרת, מקור המידע בפרק זה הוא: המשרד להגנת הסביבה דוח ניטור ומעקב אחר יישום החלטות הממשלה
לצמצום צריכת החשמל ולהפחתת פליטות גזי חממה , יולי2014
.
12
שווה ערך פחמן דו-חמצני הינה יחידת מידה לפליטת גזי חממה. לשם נוחות הקורא, במסמך זה נשתמש בביטוי "פחמן דו-
חמצני" או "גז .י חממה" על מנת לתאר את כמות הפליטות
עמוד 5 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
:החלפת מכשירי חשמל לא יעילים במגזר הביתי
על-
פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, סך
התקציב שהושקע בהחלפת מכשירי חשמל לא יעילים
(בעיקר מקררים, מזגנים ונורות), עמד על
כ-
200
מי
ליון שקלים
, והיקף הפליטות שנחסכו בעבור אמצעיים אלו, עומד על כ-
188,842
טון
פחמן דו-
חמצני. מדד היעילות הממוצע
(עלות יישום האמצעי לטון פחמן דו-
)חמצני מופחת
לאמ
עי צ
זה עומד על132
שקלים לטון פחמן דו-
.חמצני
התייעלות אנרגטית במגזר הלא-
:ביתי
במסגרת התכנית הופעלו שתי תכניות להפחתת פליטות
גזי חממה במגזר הלא ביתי (תכנית תמיכה להתייעלות אנרג טית ותכנית תמיכה להחלפת
צ'ילרים13
לא יעילים. במסגרת תכנית התמיכות להתייעלות אנרגטית אושרו מענקים בסך כולל
של כ-
106
מיליון שקלי ם עבור206
,פרוייקטים במגזרים השונים (המגזר העירוני, המגזר המסחרי
.)מגזר התחבורה ומגזר התעשייה והחקלאות סך הפחתת פליטות גזי החממה כתוצאה מביצוע
פרוייקטים אלה עוד על442,000
טון
פחמן דו-
.חמצני לשנה הצפי לחסכון הכ ספי על הוצאות
חשמל כתוצאה מפרוי
קטים אלה עד לש נת2020
עומד על874
.מיליוני שקלים
:קמפיין חינוכי בשנים2012-2011
ערך המשרד להגנת הסביבה קמפיין פרסום ארצי, שכותרתו
,"מתחילים לחשוב ירוק". מטרתו של הקמפיין הייתה לשנות דפוסי התנהגות בנושאים שונים
,כגון: הפחתת נסועה ברכב פרטי, צמצום צריכת חשמל ,בנייה ירוקה ועוד. עלות הקמפיין, אשר
כלל פרסום בשטחי חוצות, בטלוויזיה, ברדיו ובאינטרנט, עמדה על כ-
8.3
מיליון .שקלים יש לציין
כי הקמפיין הפרסומי היה אחד הסעיפים היחידים בתכנית להפחתת גזי חממה אשר מטרתו
,הייתה יצירת שינוי התנהגותי בקרב הציבור, וזאת בניגוד להשקעה בתשתיות התייעלות
.אנרגטית, ועוד
המחסור בפרו יקטים המיועדים ליצירת שינוי התנהגותי עמד בבסיס הביקורת
,של גורמים שונים, ביניהם ארגונים סביבתיים
ל .גבי התכנית הלאומית המשרד להגנת הסביבה
ערך מחקר לבחינת יעילות הקמפיין. מסקנות המחקר הראו כי יעילות הקמפיין היית ,ה גבוהה
וזאת על-
פי מדדים שונים, וביניהם: זכירות הקמפיין, הבנת המסר, אהדת הקמפיין וחשיבות
.המסרים
ניתן להסיק כי המחקר בדק את יעילות הקמפיין על-
פי עמדת הציבור ביחס לתוכן
הפרסומי, ולא על-פי הצהרותיו לגבי שינוי התנהגותי ממשי שנבע מהקמפיין .המחקר ה ראה כי
.שינוי העמדה המשמעותי ביותר הושג ביחס לקמפיין בדבר חסכון בחשמל ובאנרגיה
:בנייה ירוקה הבנייה הירוקה
היא תחום
.מרכזי בתכנית הלאומית להפחתת פליטת גזי חממה
התכנית הלאומית כללה בין השאר הוצאת קול קורא לבחירת מבנים חדשים אשר יהיו
פרוי קט
חלוץ לבנייה ירוקה .המידע הנאסף
לגבי מבנים אלה אמור לשמש בסיס נתונים לפיתוח שיטת
עבודה יעילה בתחום הבנייה הירוקה. אחת ממטרות הפרוייקט
ה
ייתה
איסוף נתונים לגבי תוספת
העלות הנדרשת לבנייה ירוקה (ביחס לבנייה 'קונבנציונאלית'), לגבי תוצאות החיסכון במשאבים
במבנים השונים (מים, חשמל, ו עוד), לגבי שיטות שונות לבנייה ירוקה, ולגבי חסמים בבנייה
הירוקה. בנוסף קודמו במסגרת התכנית הלאומית הכשרות וימי עיון לאנשי מקצוע בתחום
.הבנייה הירוקה, שילוב הנושא במסגרת אקדמית, מימון מחקרים בנושא, ועוד
על-פי דוח המשרד להגנת הסביבה, סך ההפחתה הכוללת של גזי
חממה בשנת2020
על-
פי הצעדים שננקטו
במסגרת התכנית הלאומית בשנות התקציב2012-2011
ועל פי השינוי הצפוי בתמהיל הדלקים כתוצאה
מתגליות הגז, עומד על כ-
9.1
מיליון טון פחמן דו-
חמצני, וזאת לעומת יעד ההפחתה שהוצהר במסגרת
13
.מערכות מיזוג אוויר המבוססות על קירור מים
עמוד 6 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ועידת קופנהגן, העומד על21.8
מיליון טון
בשנת2020
.
( מכאן שהפער בין יעד ההפחתה20%
הפחתה
מתרחיש עסקים כרג יל בשנת2020) לבין ההפחתה הצפוי ה בפועל כתוצאה ממימוש הצעדים שפורטו
,לעיל עומד על12.7
מיליון טון פחמן דו-
.חמצני
הפער בין יעד הפחתת גזי החממה לבין ההפחתה בפועל הפך למשמעותי ביותר לנוכח החלטת הממשלה
להקפיא התכנית הלאומית במאי2013
למשך3
( שנים2015-2013
) ולהמשיכה בשנים2023-2016
.
,כאמור
באוגוסט2015
החליטה הממשלה על ביטולה של התכנית להפחתת פליטות גזי חממה-
2010
.
3. יעדי הפחתת גזי חממה
ותכנית פעולה במסגרת הסכם האקלים, ועידת פריז2015
3.1
. עבודת ועדת ההיגוי הב
ין-משרדית לגיבוש יעד לאומי להפחתת גזי חממה14
בינואר2015
הוקמה ועדת היגוי בין-משרדית , בה השתתפו בין השאר המשרד להגנת הסביבה, משרד
,האנרגיה, משרד האוצר, רשות החשמל, ועוד
במטרה להמליץ על יעד לאומי מחייב להפחתת פליטות גזי
חממה עד לשנת2030
, וכן על תכנית
אופרטיבית הנדרשת לעמידה ביעד זה. ה
יעד הלאומי, כפי שאושר על-
ידי הממשלה, היווה את הבסיס להתחייבותה של מדינת ישראל להפחתת פליטות במסגרת אמנת האקלים
של האו"ם, לקראת ועידת האקלים בפריז בדצמבר2015
.
במסגרת עבודת הוועדה נערך ניתוח כמותי של אמצעי הפחתת גזי החממה בישראל, וזאת על מנת לקבוע
את פוטנציאל ההפחתה
ואת ההשפעות הכלכליות של האמצעים השונים. הוועדה בחנה שלושה תרחישים
.'אפשריים: תרחיש 'עסקים כרגיל', תרחיש 'יעד מתון' ותרחיש 'יעד שאפתני התרחיש המתון מציב יעד
הפחתה אשר ניתן לעמוד בו באמצעות מימוש אמצעי הפחתה ישימי ם כלכלית, ללא תמחור פחמן (כלומר
שערך הפחמן שווה לאפס). התרחיש השאפתני מציב יעד המבוסס על יישום של כל אמצעי ההפחתה
שנמצאו ישימים טכנית , כולל אמצעים שאינם כלכליים למשק במידה ולא מוטמעת עלות פליטת גזי חממה
.באמצעים שונים, כגון מיסוי
על-פי הדוח המסכם של עבודת
ניתוח פוטנציאל ההפחתה שהוזכרה לעיל, נכון לשנת2012
עמד סך פליטות
גזי החממה בישראל על83.04
מיליון טון פחמן-
( דו חמצני10.5
.)טון לנפש תרחיש עסקים כרגיל מראה כי
אם לא תיושם פעולה ממשלתית נוספת, פליטות גזי החממה בישראל צפויות לגדול עד שנת2030
ב-
27.05%
ביחס לרמת הפליטות בשנת2012
.
כלומר כמות הפליטות בשנת2030
על-
'פי תרחיש 'עסקים כרגיל
תהיה105.5
מיליון טון פחמן דו-
,חמצני שהוא נתון
שווה ערך ל-
9.95
טון פחמן דו-
חמצני
לנפש .
על-
פי תרחיש היעד המתון, פוטנציאל ההפחתה של ישראל עומד על27.7%
בהשוואה לרמות הפליטה
בתרח יש עסקים כרגיל בשנת2030
(
76.3
מיליון טון פחמן דו-חמצני, שווה ערך ל-
7.2
.)טון לנפש
עמידה
ביעד זה צפויה להניב למשק תועלות כלכליות המוערכות, על-פי הדוח, בכ-
218
מיליארד שקלים
(לאחר
)ניכוי ההשקעה הנחוצה ליישום אמצעי ההפחתה .מתוך סכום זה, תועלת הנטו המצטברת של
אמצעי
ההתייעלות האנרגטית עומדים על56
מיליארד שקלים; התועלות המצטברות נטו של הפחתת השימוש
בכלי רכב פרטיים באמצעות השקעות בתשתיות תחבורה ציבורית צפויות להיות כ-
149
מיליארד שקלים
(כולל חסכון ישיר בדלקים והפנמת עלויות חיצוניות חסכון בעלויות זיהום אוויר, עודף
התחלואה הנובע
14
אם לא צויין אחרת, מקור המידע בפרק3.1
,הוא: המשרד להגנת הסביבה וחברת אקוטריידרס בע"מ בחינת הפוטנציאל
להפחתת פליטות גזי חממה והמלצה ליעד לאומי לישראל- דוח סופי , ספטמבר2015, הועבר בדואר אלקטרוני על-
ידי ד"ר
,גיל פרואקטור, מרכז בכיר לתחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה23
במרס2016
.
עמוד 7 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ממנו, הפחתת הגודש בכבישים, ועוד); יישום היעד של אנרגיה מתחדשת צפוי להביא לתועלת כלכלית נטו
של כ-
1.5
.מיליארד שקלים
בתרחיש השאפתני, צפויה הפחתת פליטות גזי חממה בשיעור של31.6%
,ביחס לתרחיש עסקים כרגיל
כלומר
פליטה של
72.2
מיליון טון פחמן דו-ח מצני בשנת2030
(שווה ערך ל-
6.8
.)טון לנפש
,לדברי ד"ר גיל פרואקטור מרכז בכיר לתחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, ההבדל העיקרי בין
התרחיש השאפתני לתרחיש המתון נובע מתוספת של כמעט10%
בשיעור החשמל המיוצר באמצעות
אנרגיות מתחדשות בתרחיש השאפתני לעומת התרחיש
.המתון15
מפרק
ה
מסקנות של הדוח המסכם של עבודת הוועדה, עולה כי עמדת מחבריו
היא כי ניתן, מבחינה טכנית
ומבחינה כלכלית לאמץ את היעד המתון
. על-
,פי הדוח "ממשלת ישראל יכולה לאמץ יעד כלכלי להפחתת
פליטות גזי חממה של7.2
טון פחמן דו-
חמצני לנפש לשנת2030, ויעד ביניים
של7.5
טון לנפש בשנת
2025
."
,על מנת לעמוד ביעד ההפחתה שתואר לעיל
הומלץ בדוח
:לפעול לקידום הצעדים הבאים
1.
אימוץ יעד לצמצום צריכת החשמל בשנת2030
בשיעור של20-18%
.ביחס לתרחיש עסקים כרגיל
2.
אימוץ יעד לייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בשיעור של23-22%
מתוך כלל צריכת
החשמל בשנת
2030
.
3.
אימוץ יעד לצמצום הנסועה הפרטית בשנת2030
בשיעור של25%
.ביחס לתרחיש עסקים כרגיל
4.
אימוץ מדיניות בדבר הפנמת עלויות חיצוניות של זיהום אוויר ופליטת גזי חממה לצורך ניהול
משק החשמל בישראל . הפנמת העלויות החיצוניות יכולה להיעשות באמצעות הטלת היטל ,זיהום
.אשר יביא לכך שעלות השימוש בגז טבעי לייצור חשמל תהיה זולה יותר מהשימוש בפחם צעד זה
יכול
.להשפיע בין השאר על קביעת סדר העמסת תחנות כוח ועל אישור הקמתן של תחנות חדשות
כלומר, תהיה העדפה לשימוש בתחנות כוח המבוססות על גז טבעי לפני השי מוש בתחנות כוח
המבוס .סות על פחם
יש לציין שנושא זה היה שנוי במחלוקת בין משרדי הממשלה שהיו שות פים
לדיוני הוועדה, והמלצה זו מייצגת את עמדתו של המשרד להגנת הסביבה.
5.
הקמת מנגנון להקצאות מכסות לאנרגיה מתחדשת באמצעות מנגנון שוק מבוסס תחרות על גובה
.התעריף
6.
הקמת קרן לאומית להתייעלות אנרגטית למינוף השקעות פרטיות בתחום, ומנגנונים נוספים
.לקידום התייעלות בקרב צרכנים
7.
אימוץ תקן בנייה ירוקה5281
כתקן מחייב לבניינים חדשים באופן מדורג. עוד מומלץ לספק
.תמריצים וסיוע לעמידה בתקן, בין השאר באמצעות הקרן הלאומית להתייעלות אנרגטית
15
,ד"ר גיל פרואקטור, מרכז בכיר תחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון28
במרס2016
.
עמוד 8 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
3.2
. החלטת הממשלה ב"דבר "הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק
3.2.1
.
קביעת היעדים להפחתת גזי חממה בישראל בשנת2030
ב-
20
בספטמבר2015
התקבלה החלטת הממשלה
542
המגדירה את היעד הלאומי להפחתת פליטות גזי
חממה לשנת2030
, במטרה להגיש יעד זה למזכירות אמנת האקלים, "לצורך היערכותה של ישראל
לחתימה על הסכם גלובאלי חדש ומחייב להכרה בשינויי האקלים, ומתוך הכרה בתועלת הכלכלית למשק
."...של היעדים שיפורטו16
על-
פי ,יעד ההפחתה הכללי שנקבע בהחלטה פליטת גזי החממה בשנת2025
תעמוד על8.8
טון
לנפש ,
ובשנת2030
תעמוד על7.7
טון
לנפש . יעד זה
מהווה הפח תה של%
26
בפליטת גזי חממה לנפש
לעומת
שנת2005
, וכן הפחתה של%
22.6
מ הפליטות
לנ פש ביחס לתרחיש 'עסקים כרגיל'. עם זאת, משמעותו
של היעד היא למעשה גידול
של%
12.5
בסך הפליטות
המ
וח
לט
ות
בין שנת הבסיס2005
(
72
)מיליון טון
לשנת היעד2030
(
81
.)מיליון טון17
לצורך השגת היעד שלעיל, קבעה הממשלה יעדים לאומיים להפחתה ולייעול של צריכת האנרגיה במשק
וייצור חשמל ממקורות של אנרגיה מתחדשת. יעדים אלה כוללים18
:
א.
צמצום צריכת החשמל בשיעור של לפחות17%
עד לשנת2030
ביחס לצריכה הצפויה באותה
שנה על-
.'פי תרחיש 'עסקים כרגיל
ב.
ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת יעמוד על
שיעור של13%
מסך כל צריכת החשמל בשנת2025
,
ובשיעור של לפחות17%
מהצריכה בשנת2030
.
ג.
צמצום הנסועה הפרטית בשיעור של20%
עד לשנת2030
ביחס לנסועה הצפויה באותה שנה
.לפי תרחיש עסקים כרגיל
מהאמור לעיל ניתן לראות
כי קיים פער בין
התרחיש המתון אותו הגדירה הוועדה ה
בין-משרדי
ת
לבין
.היעדים שאומצו לבסוף בהחלטת הממשלה
בטבלה שלהלן מתוארים יעדי הפחתת גזי חממה לשנת2030
ותת-
היעדים בסקטורים השונים (התייעלות אנרגטית, אנרגיות מתחדשות ותחבורה), כפי שהוגדרו
במסגרת התרחיש המתון של הוועדה הבין-משרדית
.וכפי שהתקבלו בהחלטת הממשלה
16
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה542
- הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ,
20
בספטמבר2015
.
17
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה542
- הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ,
20
בספטמבר2015
.
18
שם
עמוד 9 מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
טבלה1: השוואה בין יעדי הפחתת גזי חממה לש נת2030
בתרחיש המתון שהציגה הוועדה הבין-משרדית
ובהחלטת הממשלה542
.
''התרחיש המתון-
הוועדה הבין-
משרדית19
בהחלטת
שאומץ
היעד
הממשלה20
יעד הפחתת גזי חממה בשנת
2030
ויעד הביניים לשנת
2025
יעד ביניים2025
-
7.5
טון פחמן
דו-
.חמצני לנפש
יעד2030
-
7.2
טון פחמן דו-
חמצני
.לנפש
יעד זה
מהווה הפחתה של%
8.0
3
בפליטות גזי חממה
לנפש
בשנת2030
לעומת שנת2005
, ואולם
משמעות
יעד זה היא גידול
של כ-
%
6
בסך
הפליטות בין שנת הבסיס2005
(
72
מיליון טון) לשנת היעד2030
(
76.3
.)מיליון טון
י עד ביניים2025
-
8.8
טון פחמן
דו-
.חמצני לנפש
יעד2030
-
7.7
טון פחמן דו-
.חמצני לנפש
יעד זה
מהווה הפחתה של%
26
בפליטות גזי חממה
לנפש
בשנת
2030
לעומת שנת2005
,
ואולם
משמעות היעד היא למעשה
גידול
של%
12.5
בסך הפליטות
בין שנת הבסיס2005
(
72
מיליון
טון) לשנת היעד2030
(
81
מיליון
.)טון
יעד צמצום צריכת החשמל
לשנת
עד2030
ביחס
לתרחיש עסקים כרגיל
20%-18%
לפחות17%
יעד ייצור חשמל מאנרגיה
מתחדשת מתוך סך צריכת
החשמל בשנת2030
23%-22%
17%
יעד צמצום הנסועה הפרטית
ביחס לנסועה הצפויה בשנת
2030
25%
20%
לדברי ד"ר גיל פרואקטור מהמשרד להגנת הסביבה, עמדת המשרד הייתה שיש לאמץ את התרחיש המתון
,שתואר לעיל
ואולם בע קבות חילוקי דעות מקצועיים עם משרד האנרגיה ועם משרד האוצר, בעיקר בנוגע
לנושא הפחתת השימוש בפחם לטובת השימוש בגז טבעי, וי ,עדי ייצור חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשת
19
,המשרד להגנת הסביבה וחברת אקוטריידרס בע"מ
בחינת הפוטנציאל להפחתת פליטות גזי חממה והמלצה
ליעד לאומי
לישראל- דוח סופי , ספטמבר2015, הועבר בדואר אלקטרוני על-ידי ד"ר גיל פרואקטור, מרכז ב כיר לתחום שינויי אקלים
,במשרד להגנת הסביבה23
במרס2016
.
20
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה542
- הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק ,
20
בספטמבר2015
.
עמוד
10
מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הוחלט
על-
.ידי הדרג הפוליטי להגיש לממשלה הצעת מחליטים המבוססת על יעדי הפחתה מתונים יותר21
לדברי חזי ל
יפשיץ, סמנכ"ל אנרגיה ומים במשרד האנרגיה, התרחישים השונים שהציגה הוועדה הבין-
משרדית היו בסיס למשא ומתן מקצועי ופוליטי בין שלושת המשרדים , ובסופו של דבר הושגה הסכמה
.לגבי יעד ישים הן מבחינה כלכלית והן מבחינות מקצועיות נוספות22
עוד יש להדגיש, כי בשונה מרוב מדינות ה-
OECD
,
יעד ההפחתה שקיבלה על עצמה ממשלת ישראל
משמעותו ירידה ברמת פליטות גזי החממה.לנפש אולם למעשה
משמעות יעד זה היא
גידול
של%
12.5
ברמת הפליטות
,המוחלטת בין שנת הבסיס2005
לשנת היעד2030
.
ישראל, תורכיה, צ'ילה ומק סיקו הן המדינות
היחידות ב-
OECD
אשר לא הציגו יעדי הפחתה
אבסולוטיים . ישראל כאמור הציגה יעדים המבוססים על פליטת גזי חממה לנפש, בין השאר בשל הגידול
הטבעי הגבוה במדינה; מקסיקו ותורכיה הציגו יעד ביחס לתרחיש 'עסקים כרגיל' (בדומה ליעד שהציבה
ישראל בו
ו
עידת קופנהגן ב-
2009); ואילו צ'ילה הצי .בה יעד המבוסס על היחס בין פליטת גזי חממה לתמ"ג
בטבלה שלהלן מוצגים יעדי הפחתת פליטות גזי החממהINDC- Intended Nationally Determined)
Contribution) של מדינות ה-
OECD
אשר הוגשו למזכירות אמנת האקלים של האו"ם לקראת ועידת
פריז בדצמבר2015
.
23
טבלה2
:יעדי הפחתת פליטות גזי החממה של מדינות ה-
OECD
24
שם המדינה יעד הפחתת גזי חממה
לשנת2030
)(אלא אם צויינה שנה אחרת
ישראל
ישראל הציבה יעד הפחתה המבוסס על הנתון טון גזי חממה לנפש. היעד אותו
הציבה ישראל לשנת2030
הוא הפחתה של26%
בטון גזי חממה לנפש ביחס
לשנת2005
(מ-
10.4
טון גזי חממה לנפש בשנת2005
ל-
7.7
טון לנפש בשנת
2030
). משמעות יעד זה היא
גידול
של%
12.5
ברמת הפליטות המוחלטת , בין
שנת הבסיס2005
(
72
מיליון טון גזי חממה) לשנת היעד2030
(
81
.)מיליון טון
אוסטרליה
28%-26%
הפחתה ביחס לשנת2005
האיחוד האירופי התחייבות משותפת של מדינות האיחוד האירופי (כיחידה אחת) להפחית עד
שנת
2030
לפחות
40%
מפליטות גזי החממה
ביחס לשנת1990
קנדה
30%
הפחתה ביחס לשנת2005
צ'ילה
צ'ילה הציבה יעדי הפחתה
המבוססים על הנתון-
פליטת גזי חממה (טון) ליחידת
תמ"ג . יעד ההפחתה בשנת2030
עומד על הפחתה של%
30
ביחס לנתון המקביל
בשנת2007
.
( צ'ילה התחייבה להגדיל את יעד ההפחתה45%-35%
) בכפוף
לתמיכה כלכלית בינלאומית ב נושא, באופן שיתמוך בצמיחה כלכלית עתידית
שתאפשר את יישום צעדי ההפחתה. צ'ילה אף הגדירה יעד
ים
בדבר שימור
21
ד"ר גיל פר ,ואקטור, מרכז בכיר תחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון28
במרס2016
.
22
,מר חזי ליפשיץ, סמנכ"ל תשתיות, אנרגיה ומים במשרד האנרגיה והמים, שיחת טלפון29
במרס2016
.
23 UNFCCC, INDCs as communicated by Parties, last accessed: March 28th 2016.
24 UNFCCC, INDCs as communicated by Parties, last accessed: March 28th 2016.
עמוד
11
מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
שם המדינה יעד הפחתת גזי חממה
לשנת2030
)(אלא אם צויינה שנה אחרת
שטחי יער וייעור מחדש של שטחים , אשר ישפיעו על פוטנציאל אגירת הפחמן
.העולמי
איסלנד
40%
הפחתה ביחס לשנת1990
., בהסכמה עם מדינות האיחוד האירופי
יפן
25.4%
הפ חתה ביחס לשנת2005
מקסיקו
הפחתה של25%
מפליטות גזי החממה בשנת2030
ביחס לתרחיש 'עסקים
.'כרגיל מקסיקו מתנה הפחתה נוספת בפליטות גזי חממה (עד40%
ביחס
לתרחיש עסקים כרגיל) בהסכמות בינלאומיות רלוונטיות, ובקבלת מימון וסיוע
.טכנולוגי
ניו-זילנד
30%
הפחתה ביחס לשנת2005
.
נורבגיה
40%
הפחתה ביחס לשנת1990
., בהסכמה עם מדינות האיחוד האירופי
שווייץ
50%
הפחתה ביחס לשנת1990
.
הוצב יעד ביניים לפיו בשנת2025
תושג הפחתה
של35%
ביחס לשנת1990
.
תורכיה
עד21%
הפחתה בשנת2030
'ביחס לתרחיש 'עסקים כרגיל
ארצות הברית
עד שנת2025
יופחתו28%-26%
מהפליטות בשנת2005
. ארצות הברית הציבה
גם יעד ארוך טווח-
הפחתת לפחות80%
מהפליטות בשנת2050
ביחס לשנת
2005
.
,לדברי ד"ר גיל פרואקטור מהמשרד להגנת הסביבה
בשנת2018
צפוי להתחיל תהליך של בחינה מחדש של
יעדי המדינות ותכניות הפעולה שלהן, זאת לקראת כניסתו של
הסכם פריז
לתוקף בשנת2020
. בשל
העובדה שנכון להיום, כלל יעדי ההפחתה של המדינות אינם תואמים את יעד ההפחתה הכולל של הסכם
האקלים הבינלאומי שנחתם בפריז בדצמבר2015
, הוא צופה כי יוטל לחץ על המדינות השונות, ובייחוד
,על מדינות המאופיינות בתמ"ג לנפש גבוה ,וביניהן מדינת ישראל
להגביר את מאמצי הפחתת גזי החממה
.בשטחן25
3.2.2
.
תכנית לאומית להפחתת גזי חממה עד לשנת2030
כאמור, במסגרת החלטת הממשלה542
מיום20
בספטמבר2015, הוטל על שר
,התשתיות הלאומיות
,האנרגיה והמים, השר להגנת הסביבה, שר האוצר ושר הכלכלה להגיש לממשלה בתוך45
,ימים
הצעת
.מחליטים המפרטת את הצעדים האופרטיביים בהם יש לנקוט על מנת להגיע ליעד ההפחתה שהוצב26
על
אף שעברו כמה חודשים מתאריך היעד שננקב בהחלטת הממשלה, טרם הוגשה תכ .נית לאומית לאישורה
,לדברי מר חזי ליפשיץ מהמשרד לאנרגיה ומים
העיכוב נובע מאי-
הסכמות מהותיות בין משרד התשתיות
25
,ד"ר גיל פרואקטור, מרכז בכיר תחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון28
במרס2016
.
26
,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה542
-
הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה
במשק ,
20
בספטמבר2015
.
עמוד
12
מתוך
12
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הלאומיות האנרגיה והמים
למשרד להגנת הסביבה בנוגע לכלים להשגת היעדים שכתובים בהחלטת
הממשלה542
.
27
,לדברי ד"ר גיל פרואקטור מהמשרד להגנת הסביבה
המחלוקת
המרכזית בין הצדדים נוגעת להמלצת ועדת
ההיגוי
הבין-
משרדית לאמץ מדיניות בדבר הפחתת השימוש בפחם לטובת השימוש בגז טבעי, והגדלת
השיעור של אנרגיות מתחדשות במשק החשמל.
28
עמדת המשרד להגנת הסביבה, כפי שבוטאה במסקנות
ה
דוח המסכם את עבודת ה וועדה
הבין-משרדית, הייתה כי הפנמת העלויות החיצוניות
של זיהום אוויר
וגזי חממה, עשויה לה
ביא לכך שעלות השימוש בגז טבעי לייצור חשמל תהיה זולה יותר מהשימוש בפחם ,
ובכך תשפיע
.על קביעת סדר העמסת תחנות כוח ועל אישור הקמתן של תחנות חדשות כלומר, תהיה
העדפה לשימוש בתחנות כוח המבוססות על גז טבע .י לפני השימוש בתחנות כוח המבוססות על פחם
על-
ה פי
כתוב בדוח המסכם של עבודת הוועדה , "שינוי בסדר העמסת תחנות הכוח צפוי להניב הפחתת פליטה
משמעותית של6.1
מיליון טון פחמן דו-
חמצני בשנת2030
, כאשר התועלת המשקית נטו, תוך התחשבות
בעלויות חיצוניות, נאמדת ב-
937
מילי ון שקל.)(מהוון)" (ההדגשה במקור29
לדברי ד"ר גיל פרואקטור, שינוי תמהיל הדלקים לייצור חשמל מהווה כמחצית מפוטנציאל ההפחתה
בישראל. פוטנציאל זה, הוא גורס, ייפגע באופן משמעותי אם לא תאומץ מדיניות הפנמת עלויות חיצוניות
.בייצור החשמל
לתפיסתו, אי-אימוץ המדיניות שלעי ל, ימנע את השגת יעדי ההפחתה אותם הציבה
.מדינת ישראל30
לאחרונה הושגה פשרה בין שני המשרדים, וזאת על מנת להביא הצעת מחליטים בפני הממשלה בזמן
הקרוב. הצדדים הסכימו כי במסגרת התכנית הלאומית
תיערך בדיקה
של נושא הפחתת פליטות ממשק
החשמל, בין השאר על-ידי הפחתת השימו .ש בפחם במהלך הבדיקה ייבחנו מנגנונים שונים לכך, כגון
הפנמת עלויות חיצוניות של פחם, תמחור פחמן, ועוד. כך שהצעת המחליטים שתובא בקרוב לממשלה לא
.תכלול בפועל מדיניות מעשית בנושא, וזו תיושם בכפוף להליך הבדיקה שתואר לעיל31
יש לציין כי
על-פי
האמור לעיל, משתמע שהתכנית שצפו יה להיות מוגשת לממשלה, גם אם תיושם במלואה, לא תביא
.ליישום יעד ההפחתה שהגישה מדינת ישראל לאו"ם
27
,מר חזי ליפשיץ, סמנכ"ל תשתיות, אנרגיה ומים במשרד האנרגיה והמים, שיחת טלפון29
במרס2016
.
28
,ד"ר גיל פרואקטור, מרכז בכיר תחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון28
במרס2016
.
29
,המשרד להגנת הסביבה וחברת אקוטריידרס בע"מ
בחינת הפוטנציאל להפחתת פליטות גזי חממה והמלצה
ליעד לאומי
לישראל- דוח סופי , ספטמבר2015, הועבר בדואר אלקטרוני על-
ידי ד"ר גיל פרואקטור, מרכז בכיר לתחום שינויי אקלים
,במשרד להגנת הסביבה23
במרס2016
.
30
ד"ר גיל פרואקטור, מרכז בכיר תחום שינויי אקלים במשרד להגנת הסב ,יבה, שיחת טלפון28
במרס2016
.
31
שם.