חומר רקע
יישום תכנית ציל"ה - צהרי יום להעשרה
תקציר
♦
מבוא
ממשלות ישראל ייחסו חשיבות להארכת יום הלימודים של תלמידים הזקוקים לתגבור ולהעשרה. למשל, ביולי 1997 התקבל בכנסת חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997. מטרת החוק היא לתת הזדמנות שווה לכל הילדים לקבל חינוך ראוי; להגדיל את מספר שעות הלימודים במוסדות החינוך; להרחיב ולהעמיק את הידע וההשכלה של התלמידים ולהקצות שעות רבות יותר לחינוך לערכים ולביצוע פעילויות חברתיות - הכול על פי מטרות החינוך הממלכתי, כאמור בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953. ואולם בשל אילוצי התקציב נדחה יישומו המלא של חוק יוח"א שוב ושוב.
באוגוסט 2011 מינה ראש הממשלה ועדה ציבורית, כדי לגבש צעדים שיביאו להקלת נטל המחיה בישראל. בראש הוועדה עמד פרופ' מנואל טרכטנברג, יו"ר הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה. הוועדה כללה 14 חברים - מהמגזר הציבורי, מהמגזר הפרטי ומהאקדמיה - ולמשקיפים בה מונו שני שרים. הוועדה נדרשה לבחון חלופות להקלת הנטל הכלכלי על אזרחי מדינת ישראל ולהגיש את המלצותיה לוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי-כלכלי), ובכלל זה המלצות בנושא הרחבת הנגישות לשירותים חברתיים.
בספטמבר 2011 הגישה ועדת טרכטנברג דוח שבו מפורטות המלצותיה. בדוח צוין כי הפעילות במרבית הגנים ובתי הספר נמשכת עד השעה 14:00 בלבד, וכי רק כ-16% מילדי הגנים וכ-27% מתלמידי בתי הספר היסודיים לומדים שעתיים נוספות לאחר סיום יום הלימודים במסגרת פדגוגית שמפקח עליה משרד החינוך.
הוועדה קבעה כי בקיומן של מסגרות לימוד בשעות אחר הצהריים יש כדי לצמצם את הנטל הכספי הכבד על הורים המחויבים למצוא מסגרת לילדיהם בשעות אלה, בשל אי-ההתאמה בין שעות עבודתם לשעות הפעילות של מערכת החינוך. כן קבעה הוועדה כי מסגרות לימוד כאלה עשויות להעצים את החינוך ולצמצם את הפערים החינוכיים בין תלמידים. הוועדה המליצה בין היתר כי המדינה תספק, בהדרגה ובדרגת סבסוד משתנה, מסגרות לימודיות משלימות שיפעלו עד השעה 16:00 לכלל הילדים בני 9-3. הוועדה הוסיפה כי במסגרות אלה יש לשים דגש באיכות השירות, ובכלל זה מתן העשרה פדגוגית המתאימה לגיל הילד ותזונה מתאימה.
כפי שיפורט בהמשך קיבלה הממשלה שורה של החלטות, שבעקבותיהן החל משרד החינוך לפעול באופן חלקי, משנת הלימודים התשע"ג, ליישום ההמלצה האמורה ברשויות המקומיות המסווגות באשכולות חברתיים-כלכליים 3-1 בלבד ובנוגע לילדים בני 8-3 בלבד. היישום נעשה באמצעות תכנית ציל"ה - צהרי יום להעשרה.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2013 - מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה את הפעלתה של תכנית ציל"ה ברשויות המקומיות המסווגות באשכולות 3-1. הבדיקה נעשתה במשרד החינוך; בעיריות בית שמש, בני ברק ושפרעם; בחברה הארצית למתנ"סים - מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ.
המלצות ועדת טרכטנברג
והחלטות הממשלה בנוגע ליישומן
המלצות ועדת טרכטנברג
ועדת טרכטנברג המליצה על "החלה אוניברסאלית מדורגת של מסגרות לימודיות לשעות אחר הצהרים בימים א'-ה' בגנים ובבתי הספר הרשמיים בגילאי 9-3, כך שהפעילות תסתיים בשעה 16:00". עוד המליצה הוועדה כי "בגיבוש התוכנית יינתן דגש על איכות השירות שיינתן במסגרות אלה, בדגש על העשרה פדגוגית מתאימה לגיל הילד (כגון חוגים, סיוע בשיעורי בית, העשרה פורמלית ובלתי פורמלית)".
נוסף על כך המליצה הוועדה כי שירות ציבורי זה יינתן על פי עקרונות שהתוותה לאספקת שירותים ציבוריים, ובהן גיבוש תשתית ידע בנוגע לשירות הרלוונטי; הבניית תהליכי הפיקוח על השירות; הדרכת היחידות המעורבות באספקת השירות; בחינת דרכים לאיזון בין הצורך במתן שירות איכותי ובין הצורך לפעול על פי שיקולים של חיסכון ויעילות; ביצוע פיקוח ואכיפה על פי מדדים ברורים, כולל פיקוח על ההכשרה של כוח האדם המספק את השירות ועל איכות השירות.
כמו כן המליצה הוועדה כי להפעלת המסגרות הלימודיות בישובים המסווגים בשלושת האשכולות הנמוכים ביותר יינתן מימון ממשלתי מלא, וכי להפעלת המסגרות ביישובים המסווגים בשבעת האשכולות האחרים יינתן מימון ממשלתי חלקי - של 50% בממוצע, וב-50% הנותרים יישאו הרשויות המקומיות וההורים, על פי חלוקה דיפרנציאלית. הוועדה גם המליצה כי פריסה מלאה של המסגרות ביישובים המסווגים באשכולות החברתיים-כלכליים 3-1 ופריסה חלקית של המסגרות ביישובים המסווגים באשכול 4 תושלם עד תחילת שנת הלימודים התשע"ג, וכי התכנית תיושם במלואה עד לשנת 2016.
נוסף על אלה המליצה הוועדה להקצות בשנים 2017-2012 סכום של כ-7 מיליארד ש"ח למימון השתתפות המדינה במסגרות הלימודיות של שעות אחר הצהריים, ובכלל זה 300 מיליון ש"ח למימון הפריסה של המסגרות בשנת 2012 ומיליארד ש"ח למימון הפריסה בשנת 2013.
החלטות הממשלה
באוקטובר 2011 החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי ההמלצות שנכללו בדוח ועדת טרכטנברג ולבצע בהקדם את הפעולות הנדרשות ליישומן.
בינואר 2012 החליטה הממשלה לסבסד עבור ילדים בני 9-3 מסגרות לימודיות משלימות שיפעלו עד השעה 16:00 בימים ראשון-חמישי. במסגרות יתקיימו בין היתר חוגים ופעילויות העשרה, ויינתן סיוע בשיעורי הבית. בהחלטה נקבע כי "תנאי מקדמי לקבלת הסבסוד הוא עמידת הורי הילדים בדרישות התעסוקה" (ההדגשה אינה במקור). על פי ההחלטה ייפרסו המסגרות בהדרגה במשך חמש שנים; בתחילת שנת הלימודים התשע"ג (סוף אוגוסט 2012) יחל יישום ההחלטה - יישום מלא ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ויישום חלקי ביישובים המסווגים באשכול 4. ליישום ההחלטה יוקצה תקציב של 300 מיליון ש"ח בשנת 2012 ושל מיליארד ש"ח בשנת 2014. כן יוקצה תקציב של 60 מיליון ש"ח למימון מסגרות לימודיות משלימות בבתי ספר ביישובים המסווגים באשכולות 6-4 בעלי מדד טיפוח גבוה, לרבות ירושלים. סבסוד המסגרות ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 יהיה מלא, וביישובים המשתייכים לאשכולות 10-4 - דיפרנציאלי.
הממשלה הטילה על משרד החינוך להקים ועדת היגוי בראשותו ובהשתתפות נציגים ממשרד האוצר, משרד הפנים והשלטון המקומי, אשר תגבש תכנית עבודה מפורטת בנוגע לפעילות המסגרות האמורות.
שינויים במתווה התכנית
באפריל 2012 החליטה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה על ביטול מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות 3-1, ועקב כך יכלו הורים המתגוררים ביישובים כאלה לקבל משנת הלימודים התשע"ג סבסוד גם בלי לעמוד במבחן זה. עוד נקבע בהחלטה זו כי "לעניין ביצוע התכנית באשכולות חברתיים-כלכליים 10-4, להסמיך את שרי החינוך והאוצר לבצע שינויים בנושא זה, ככל שייראו לנכון". ועדת השרים הסבירה בהחלטתה שביטולו של מבחן התעסוקה יגדיל את מספר הילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 אשר יהיו זכאים להשתתף בתכנית, דבר שיתרום לצמצום הפער בין האוכלוסיות ביישובים אלה ובין האוכלוסיות ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. במאי 2012 אימצה הממשלה את החלטת הקבינט החברתי-כלכלי.
בדברי ההסבר של שר החינוך להצעת ההחלטה נאמר כי ביטול מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 אמנם לא יסייע לעידוד התעסוקה, אולם יביא לגידול במספר הילדים שייהנו ממסגרות הפועלות אחר הצהריים, וכן יאפשר רצף חינוכי, קיום פעילויות העשרה ומתן סיוע בלימודים לתלמידים הזקוקים לכך. עוד צוין בדברי ההסבר כי המשאבים ליישום ההחלטה יוקצו על פי הנקבע בהחלטת הממשלה המקורית מינואר 2012, וכי ליישום ההחלטה אין עלות תקציבית ישירה.
במאי 2013 הציע משרד האוצר בתכנית הכלכלית שקבע לשנים 2014-2013, שכללה קיצוץ ניכר בתקציב המדינה, להפעיל את המסגרות המשלימות רק ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ורק עבור ילדים בני 8-3. הממשלה אישרה הצעה זו והחליטה כי תקציב התכנית יצומצם בהתאם.
משרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2014 כי ועדת טרכטנברג המליצה בין היתר שלא לפרוץ את מסגרת התקציב, אלא להגדיל את התקציב שיוקצה למתן שירותים חברתיים בד בבד עם קיצוץ בתקציבים אחרים, ובפרט בתקציב הביטחון. לדברי המשרד, מאחר שהממשלה לא אימצה את המלצות הוועדה הנוגעות לקיצוץ, ועל מנת לשמור בכל זאת על מסגרת התקציב, נדחה יישום חלק מהמלצות הוועדה בדבר הרחבת השירותים החברתיים.
מההשתלשלות המתוארת לעיל עולה כי הממשלה אמנם החליטה לאמץ את המלצת ועדת טרכטנברג להקים בהדרגה בכל הארץ מסגרות לימודיות שיפעלו עד השעה 16:00 ולסבסדן, כדי להקטין את הנטל הכספי הכבד על ההורים ולצמצם את הפערים החינוכיים בין התלמידים. ואולם בשנתיים שעברו מאז קבלתה שונתה החלטה זו כמה פעמים, עד שכל הנותר ממנה הוא מתן סבסוד מלא לצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ורק עבור ילדים בני 8-3, ללא תלות במבחן תעסוקה.
יצוין גם שביטול מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ושל צמצום התקציב ליישום התכנית - כך שלא יוקצה תקציב נוסף לסבסוד הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 4 ומעלה - משמעותם שינוי ביעדי התכנית, מאחר שהתכנית במתכונתה הנוכחית מתמקדת בהעשרה חינוכית ובצמצום הפערים בין התלמידים, ולא בצמצום הנטל הכספי על ההורים. המלצות ועדת טרכטנברג, שהממשלה אימצה, התבססו על עבודת מטה סדורה שביצעה הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שהממשלה מוסמכת לשנות החלטות שקיבלה, ובכלל זה החלטות בנוגע ליישום ההמלצות של ועדת טרכטנברג, ראוי ששינויים תכופים בהחלטות ייעשו אף הם לאחר ביצוע עבודת מטה סדורה.
משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2014 כי יזם את ביטול מבחן התעסוקה מתוך שיקול דעת חינוכי-חברתי. משרד החינוך הוסיף כי "משאישרה זאת הממשלה, על הממשלה היה לתקצב את המשתמע בהחלטה זו בהתאם". משרד החינוך צירף לתשובתו את מכתבה של מנהלת האגף לחינוך יסודי למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה), שבו מצוינים נימוקיו של המשרד לביטול מבחן התעסוקה: "המשרד מתנגד באופן מסורתי ועקבי להעמדת מבחן תעסוקה כתנאי להשתלבות תלמידים במסגרת הלימודים אחר הצהריים (ככל שזו מסגרת שמשרד החינוך אחראי לה, מפקח עליה וקובע את תכניה)... לתפיסתנו, השירותים והתכניות שמשרד החינוך מממן ניתנים לכל הילדים, בלא הבחנה... בין מי שהוריו עובדים למי שהוריו אינם עובדים או בין מי שהכנסת ההורים היא מתחת לרף מסויים לאחרים... עמדתנו היא כי אין מקום למבחני תעסוקה/הכנסה כתנאי למתן התכנית או הפעילות החינוכית, וכי יש מקום לחפש פתרונות חלופיים אחרים".
משרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי תכנית ציל"ה נועדה לא רק לתמוך בהורים עובדים, אלא גם לקדם השגת מטרות בתחומי החינוך והרווחה. משרד האוצר הוסיף כי החלטת הממשלה לבטל את מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות 3-1, על מנת לאפשר לילדים רבים ככל האפשר להשתתף בתכנית ציל"ה, תואמת את מדיניות הממשלה בעניין עידוד תעסוקה בקרב אוכלוסיות שבהן שיעור התעסוקה הוא נמוך ובעניין צמצום פערים חברתיים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי מהתיעוד שמסר למשרד מבקר המדינה ובניגוד לאופן פעילותה של ועדת טרכטנברג, לא נמצא כי הוא ביצע עבודת מטה, שכללה בחינה מושכלת של יעדי התכנית, תעדופם, בחינת האמצעים להשגתם, בחינת חלופות ובחינת ההשפעות התקציביות של הגדלת אוכלוסיית הזכאים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1. נוכח התנגדותו של משרד החינוך ליישום מבחן התעסוקה, היה מקום שהמשרד יעשה עבודת מטה, על מנת לקבוע מהו המשקל שיינתן לכל אחד מהשיקולים בנושא זה.
הפעלת התכנית בירושלים
ביטול היישום של התכנית ביישובים המסווגים באשכול 4
בינואר 2012 החליטה הממשלה על הפעלה חלקית של צהרונים מסובסדים ביישובים המסווגים באשכול 4 משנת הלימודים התשע"ג, על פי תכנית ציל"ה. ההחלטה כללה הקצאת תקציב של 60 מיליון ש"ח למימון מסגרות שיפעלו בבתי ספר ביישובים המסווגים באשכולות 6-4 בעלי מדד טיפוח גבוה, לרבות ירושלים. משרד החינוך החל לגבש קריטריונים לסבסוד צהרונים ביישובים המסווגים באשכולות אלה שישתתפו בתכנית חלוץ (פיילוט) בשנת הלימודים התשע"ג. ואולם נמצא כי במאי 2012, לאחר קבלת ההחלטה בדבר ביטול מבחן התעסוקה, זנח המשרד את היערכותו ליישום התכנית ביישובים המסווגים באשכול 4 ומעלה, ובכלל זה בירושלים, בשנת הלימודים התשע"ג והחל להיערך ליישום התכנית ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 בלבד.
ב-22.5.12 דנה ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בנושא "דחיית יישום ההחלטה למימון צהרונים בירושלים". בדיון ציינה המנהלת דאז של המינהל הפדגוגי במשרד החינוך כי ההחלטה התקבלה משיקולי תקציב.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי התקציב שנועד לסבסוד הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 4 ומעלה אינו קשור לתקציב שנועד לסבסוד הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1, וכי הוא לא השתנה עקב ההחלטה על ביטול מבחן התעסוקה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרדי החינוך והאוצר כי הם לא תיעדו את הנימוקים להחלטה על ביטול היישום החלקי של תכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג ביישובים המסווגים באשכול 4 ובכלל זה בירושלים.
ההחלטה להפעיל את התכנית בירושלים: עיריית ירושלים ניסתה לשנות את ההחלטה שלא להפעיל את תכנית ציל"ה בעיר, ובד בבד החלה בתחילת בשנת הלימודים התשע"ג להפעיל את מערך הצהרונים בשטח שיפוטה בעצמה, באמצעות הגופים שהפעילו אותם קודם לכן.
בדצמבר 2012, כשלושה חודשים לאחר פתיחת שנת הלימודים התשע"ג, החליטה המנכ"לית דאז של משרד החינוך על הפעלת תכנית ציל"ה בירושלים, בין היתר מאחר ש"העיר ירושלים מונה את המספר הרב ביותר הן של התושבים והן של התלמידים מבין הרשויות באשכול 4", ומאחר ש"העיר ירושלים הינה המורכבת ביותר מבין הערים באשכול 4, מבחינת מגוון האוכלוסיות וצורכיהן והפערים הסוציו-אקונומיים הקיימים בין הקבוצות השונות". המנכ"לית הוסיפה כי בירושלים אפשר "לבצע ניסוי משמעותי" בשל גודלה.
נמצא כי משרד החינוך לא הכין תכנית עבודה אשר תכלול איסוף ועיבוד של נתונים הרלוונטיים להפעלת התכנית בירושלים, באופן אשר יאפשר גיבוש מסקנות והמלצות הנוגעות להמשך יישום התכנית.
משרד מבקר המדינה סבור כי מאחר שמשרד החינוך נימק את החלטתו להשתמש בכספי ציבור וליישם את תכנית ציל"ה בירושלים בין היתר באפשרות לבצע בה "ניסוי משמעותי", היה עליו להכין תכנית עבודה לאיסוף הנתונים האמורים ולעיבודם, כדי לגבש המלצות בדבר המשך יישום התכנית.
ההחלטה על שתכנית ציל"ה תופעל גם בירושלים התקבלה כאמור לאחר תחילת שנת הלימודים התשע"ג. בעקבות ההחלטה פירקה עיריית ירושלים, באמצע שנת הלימודים, את מערך הצהרונים שפעל מתחילת השנה והקימה במקומו מערך של צהרונים מסובסדים. הדבר הביא לשינויים ניכרים בצהרונים, בכל הנוגע להיבטים הארגוניים-תעסוקתיים ולתכנים החינוכיים. הצהרונים המסובסדים בירושלים החלו לפעול בפברואר 2013, וסבסוד הצהרונים חסך להורי הילדים כ-700-600 ש"ח בחודש.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי יישום תכנית ציל"ה החל בשנת הלימודים התשע"ג בחודש דצמבר בכלל הרשויות המקומיות ובמועד מאוחר יותר בירושלים. המשרד הוסיף כי עיריית ירושלים וההורים החליטו למרות המועד המאוחר כי כדאי וראוי להפעיל בשנה זו את צהרוני ציל"ה, במקום הצהרונים הקיימים. לדבריו, על אף הקשיים בהפעלת צהרוני ציל"ה הביא השינוי להפחתה ניכרת בסכום ההשתתפות של ההורים, ולפיכך ההחלטה להפעילם באמצע השנה הייתה מוצדקת.
ההחלטה לבטל שוב את יישום התכנית: כאמור, במאי 2013, במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2014-2013, הוחלט שבשנת התשע"ד יופעלו צהרוני ציל"ה רק ביישובים המסווגים באשכולות 3-1, ובכך בוטל שוב יישום תכנית ציל"ה בירושלים, שלושה חודשים בלבד לאחר שהחל. נמצא כי משרד האוצר לא ציין לפני הממשלה את הסיבות להחלטתו זו וכן להחלטות השונות שהתקבלו בעבר לגבי יישום התכנית בירושלים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי שינוי החלטותיו המובאות לאישור הממשלה בפרקי זמן קצרים ללא הנמקה מבוססת ומתועדת מקשה על הציבור להסתמך עליהן.
בדצמבר 2013, כשלושה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים התשע"ד, החליטה הממשלה שוב על הפעלת תכנית ציל"ה בירושלים. בהחלטה צוין כי "בהתאם לסעיף 4 לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, ולמדיניות הממשלה לחיזוק ירושלים בירת ישראל", יסובסדו בשנות הלימודים התשע"ד-התשע"ו מסגרות לימודיות שיפעלו בשעות אחר הצהריים בגני הילדים הציבוריים בירושלים. בהחלטה נקבע כי עיריית ירושלים והורי הילדים ישתתפו במימון המסגרות הלימודיות האמורות, בשיעור שתקבע מנכ"לית משרד החינוך.
ההחלטה נסמכה על חוות דעת של היועצת המשפטית של משרד החינוך. בחוות הדעת צוין בין היתר כי הפסקת היישום של תכנית ציל"ה בירושלים לאחר שנה אחת בלבד תסב נזק גדול לעיר ולתושביה, וכי הכללתה של עיריית ירושלים ברשויות הזכאיות לתקצוב של התכנית תתרום לחיזוק חוסנה של העיר, תקל על הורים לילדים צעירים להשתתף במעגל העבודה ותמנע הגירה שלילית מהעיר. עוד צוין בחוות הדעת כי קיימת חשיבות מרובה בחיזוק מערכת החינוך בירושלים.
מהאמור לעיל עולה כי ההחלטה החדשה להפעיל את תכנית ציל"ה בירושלים התבססה על נימוקים שונים מהנימוקים שהתבססו עליהם ההחלטות הקודמות להפעיל את התכנית בעיר. זאת ועוד, החלטת הממשלה משנת 2011 בדבר יישום המלצות ועדת טרכטנברג, ובכלל זה בירושלים, שונתה כמה פעמים, ללא תיעוד הסיבות לכך, והדבר גרם לחוסר ודאות בקרב הציבור והקשה עליו להסתמך עליה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי השינויים בהחלטות בדבר יישום התכנית בירושלים, שגרמו לאיחור בהפעלתה, "הינם תוצאה של מאמץ לשמר את ליבת התכנית בתוך סד האילוצים התקציבי". עיריית ירושלים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2014 כי רפורמת הצהרונים הציבוריים בירושלים היא בשורה חסרת תקדים למשפחות הצעירות בירושלים, וכי בעקבותיה נפתחו בעיר מאות צהרונים מפוקחים ואיכותיים במחיר השווה לכל נפש. העירייה הוסיפה כי שיפרה את אופן הפעלת התכנית, ובכלל זה העלתה את שכר הצוות החינוכי, תגברה את הצוות, הרחיבה את שעות הפעילות והגדילה את התקציב לרכישת ציוד ולפעילויות העשרה. העירייה ציינה כי הנהלתה ניהלה משא ומתן נמרץ עם משרדי הממשלה, על מנת למנוע פגיעה במתן שירות חשוב זה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרדי החינוך והאוצר כי גם כאשר נוצרים אילוצי תקציב, ראוי שהחלטות בתחום החינוך שיש להן השפעה ניכרת על דרך הפעולה של האוכלוסייה, של משרדי הממשלה ושל הרשויות המקומיות, יתקבלו לאחר דיון ובהתבסס על עבודת מטה מקדימה. שינוי תדיר של ההחלטות, לעתים אף במהלך שנת הלימודים עצמה, מקשה על האוכלוסייה להסתמך עליהן וכן מקשה על משרדי הממשלה והרשויות המקומיות ליישמן - ולפיכך אינו ראוי.
השתתפות ההורים
ביולי 2013 הודיע משרד החינוך לזכיינים אשר באמצעותם הפעיל את תכנית ציל"ה (ראו להלן) כי גיבש תכנית להעלאת איכות השירות בצהרונים, המתמקדת בהעלאת הרמה של כוח האדם ובצמצום מספר הילדים בהם. משרד החינוך ציין כי התכנית עשויה להיות כרוכה בגביית דמי השתתפות סמליים מההורים. לדעת המשרד, גביית דמי ההשתתפות מונעת רישום של מי שאינו זקוק לקבל את השירות, מונעת בזבוז משאבים ויוצרת מחויבות בקרב ההורים לוודא את נוכחות הילדים בצהרונים. באוגוסט 2013 פרסם מנהל היחידה לתכניות משלימות למידה במשרד החינוך הנחיות עבודה לזכייני תכנית ציל"ה לקראת שנת הלימודים התשע"ד, בין היתר בנושא גביית השתתפות כספית מההורים.
באוקטובר 2013, לאחר פתיחת שנת הלימודים התשע"ד, הודיע משרד החינוך לזכיינים כי "הממשלה לא אישרה את התכנית [המשופרת] הכוללת השתתפות הורים בעלויות". ההודעה המאוחרת פגעה בהיערכות להפעלת תכנית ציל"ה בשנת לימודים זו. למשל, בשל הירידה בשכר שהיה אמור להיות משולם לצוות החינוכי נוצרו קשיים לגייס עובדים לצהרונים (ראו להלן בפרק "מועדי הפעלת מסגרות ציל"ה").
משרד החינוך מסר בתשובתו כי במסגרת עבודת מטה מסודרת שביצע הוא ניהל מגעים מול משרד האוצר, אשר ביקש להעלות את איכות השירות בלי לחרוג מהתקציב הקיים, בין השאר באמצעות חיוב ההורים בהשתתפות סמלית. משרד החינוך ציין כי על מנת להיערך כראוי לקראת הפעלת התכנית במועדה היה צורך להכין את משתתפי התכנית לאפשרות שגביית ההורים תאושר על ידי הממשלה. המשרד הוסיף כי נושא חיוב ההורים תואם בינו ובין משרד האוצר, ואף הוכנה הצעת החלטה לממשלה בעניין. ואולם בשל סיבות שונות נדחה הדיון בממשלה כמה פעמים, ורק באוקטובר 2013 נודע כי הממשלה לא אישרה את תשלומי ההורים וכתוצאה מכך נוצרה פגיעה בילדים ובהוריהם. עוד מסר המשרד כי החלטת הממשלה התבססה על שיקולים חברתיים.
משרד האוצר מסר בתשובתו כי לאחר שהסתיימה שנת ההפעלה הראשונה של תכנית ציל"ה, סברו גורמי המקצוע במשרדי החינוך והאוצר כי כדי לשפר את ביצוע התכנית ולקדם את השגת מטרותיה, יהיה נכון לגבות מההורים תשלומים סמליים. ממשלת ישראל דחתה את ההצעה, ולכן היא בוטלה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי במשרד לא נמצאו מסמכים אשר מעידים על ביצוע עבודת מטה שבה נבחנה חלופה לגביית הכספים מההורים, ובכלל זה יתרונותיה והשפעותיה, בין היתר על פי הנתונים שהתקבלו בעקבות הפעלת תכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג ובעקבות הפעלת תכניות אחרות הכרוכות בהשתתפות כספית של ההורים.
מן הראוי היה שמשרד החינוך יפעל לקבל את הסכמת הממשלה לכל שינוי משמעותי שהוא מבקש לבצע בתכנית, לרבות בנוגע לגביית דמי השתתפות מההורים, לפני שיפרסם לזכיינים מתווה הפעלה. הדרך שבה פעל משרד החינוך לא קידמה את הפעלת התכנית, אלא להפך, פגעה באפשרותם של הזכיינים לגייס עובדים ולהיערך כנדרש לפתיחת שנת הלימודים.
הפעלת תכנית ציל"ה
צהרוני ציל"ה פועלים לאחר שעות הלימודים, ופעילותם נמשכת כשעתיים ביום. הפעילות מתקיימת באמצעות מדריכים חיצוניים שהתקשרו באופן ישיר עם הזכיינים, וכוללת פעילות לימודית ופעילות העשרה חינוכית-חברתית. כמו כן מוגשת בצהרונים ארוחת צהריים חמה. בשנת הלימודים התשע"ג השתתפו בתכנית 163,918 ילדים, ששהו ב-6,047 צהרוני ציל"ה שהופעלו בגני ילדים ובבתי ספר ב-77 יישובים (לא כולל ירושלים); בשנת הלימודים התשע"ד השתתפו בתכנית 111,600 ילדים, ששהו ב-4,097 צהרוני ציל"ה שהופעלו בגנים ובבתי ספר ב-81 יישובים (לא כולל ירושלים). בשנת הלימודים התשע"ג היו בממוצע בכיתת ציל"ה בגן 23 ילדים, ובכיתת ציל"ה בבית הספר - 34 ילדים; בשנת הלימודים התשע"ד היו בממוצע בכיתת ציל"ה בגן 27 ילדים, ובכיתת ציל"ה בבית הספר - 33 ילדים. על פי נתוני משרד החינוך הסתכמו התשלומים בגין הפעלת תכנית ציל"ה מדצמבר 2012 ועד יוני 2013 (שנת הלימודים התשע"ג) בכ-303 מיליון ש"ח.
גני הילדים ובתי הספר השייכים לחינוך הממלכתי ולחינוך הממלכתי-דתי אשר השתתפו בתכנית ציל"ה, קיבלו מימון מלא ממשרד החינוך. בתי הספר השייכים לחינוך המוכר שאינו רשמי ומוסדות הפטור קיבלו מימון על פי שיעור תקצובם עבור יום לימודים רשמי.
התקשרות משרד החינוך עם קבלני משנה להפעלת התכנית
התקשרות עם ארבעה זכיינים: ביוני 2012 פרסם משרד החינוך מכרז ל"הפעלת מערך כולל של מסגרות יום לימודיות ותוכניות תוספתיות (מיל"ת)" (להלן - מכרז משרד החינוך). מכרז זה הוא הבסיס להפעלת צהרוני ציל"ה לאחר שעות הלימודים בבתי הספר ובגני הילדים. על פי המכרז נדרשו המציעים להיות בעלי ניסיון מצטבר של שנתיים בביצוע פעילות לימודית או פעילות העשרה ב-100 מסגרות פעילות לפחות ובחמש רשויות מקומיות לפחות. כן נדרשו המציעים לציין את כמות המסגרות שהם מתכננים להפעיל, אשר לא תפחת מ-1,000 מסגרות, כדי להבטיח כי משרד החינוך יתקשר עם כמה זכיינים גדולים ולא עם מספר רב של זכיינים קטנים. במכרז נקבע כי ההתקשרות עם הזכיינים תהיה לפרק זמן של שנה, עם אפשרות להאריכה מדי שנה בשנה, עד לארבע שנים בסך הכול.
בעקבות המכרז נבחרו ארבעה זכיינים להפעלת המסגרות הלימודיות: החברה הארצית למתנ"סים; חברת אקסיומה - הישגים בהשכלה בע"מ (להלן - חברת אקסיומה); עתיד - רשת מכללות טכנולוגיות בע"מ (להלן - רשת עתיד) והעמותה לתפנית בחינוך.
משרד החינוך חילק את הפעלת מסגרות ציל"ה במוסדות החינוך בין ארבעת הזכיינים הישירים. הזכיינים נדרשו ליישם את תכנית ציל"ה, בשיתוף הרשויות המקומיות ובתי הספר וגני הילדים שבהם יפעלו המסגרות. משרד החינוך משלם לזכיינים על פי יישום התכנית בפועל. התשלום מורכב מתשלום תקורה יומית בעבור כל יום הפעלה ומתשלומים משתנים, דוגמת תשלום שכר המדריכים ותשלום עבור רכש. ארוחת הצהריים מסופקת לכלל מסגרות ציל"ה באמצעות ספק ההזנה של משרד החינוך, המספק את הארוחות גם למסגרות הפועלות על פי חוק יוח"א. משרד החינוך משלם את עלויות ההזנה בנפרד לספק ההזנה. הזכיינים הישירים הפעילו את מסגרות ציל"ה ברוב הרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן יושמה התכנית.
התקשרות עם המשכ"ל: בד בבד עם קיום המכרז שבעקבותיו נבחרו הזכיינים הישירים ביקש משרד החינוך לאפשר לרשויות מקומיות המסווגות באשכולות 3-1 להפעיל מסגרות ציל"ה בתחום שיפוטן בעצמן, אם יימצאו מתאימות לכך ויעמדו בתנאים שייקבעו בקול קורא שיופץ. המשרד ביקש לעשות זאת "בכדי לבחון את יעילותה של מתכונת הפעלה זו, ועל מנת לשקול מעבר להפעלה עצמית על ידי הרשויות". המשרד פנה בעניין זה למשכ"ל, כדי שזו תתקשר עם זכיינים שונים, אשר יתקשרו עם הרשויות המקומיות כדי להפעיל את הצהרונים.
ביולי 2012 פרסמה המשכ"ל "מכרז למתן שירותי הפעלה של צהרונים לילדים" (להלן - מכרז המשכ"ל). המכרז היה מכרז מסגרת - כלומר מכרז ליצירת מאגר זכיינים, שממנו יוכלו הרשויות המקומיות לבחור את הזכיינים שברצונן להתקשר עמם. במכרז זכו שמונה זכיינים.
1. כדי לאפשר לרשויות מקומיות להפעיל מסגרות ציל"ה בעצמן פרסם משרד החינוך בנובמבר 2012 קול קורא בעניין זה לרשויות המקומיות המסווגות באשכולות 3-1. בנובמבר 2012 אישר משרד החינוך לתשע רשויות מקומיות להפעיל בתחום שיפוטן מסגרות של ציל"ה: אום אל-פחם, אופקים, אלעד, בית שמש, ביתר עילית, יפיע, מודיעין עילית, נתיבות ורכסים.
בקול הקורא נקבע כי על רשות מקומית שקיבלה אישור להפעיל מסגרות של ציל"ה בעצמה, להתקשר עם זכיין משנה, על פי קביעת המשכ"ל. בהסכם ההתקשרות בין הרשות המקומית לזכיין המשנה הוטלו על הזכיין חובות כלפי הרשות המקומית וכלפי "החברה המנהלת" שזו תמנה כדי לפקח על פעילותו של זכיין המשנה. עם זאת, הרשות המקומית היא שנדרשת לפי ההסכם למסור למשרד החינוך נתונים הנוגעים לפעילות מסגרות ציל"ה בתחום שיפוטה, כדי שזה יקבע על פיהם את סכומי הכספים שיינתנו לה למימון פעילות זו באמצעות זכייני המשנה.
נמצא כי כל הרשויות שקיבלו אישור להפעיל מסגרות של ציל"ה בעצמן על פי הקול הקורא, בחרו במשכ"ל כחברה המנהלת, ולפיכך המשכ"ל היא שפיקחה על קיום חובותיהם של זכייני המשנה. ואולם המשכ"ל לא רק אספה מזכייני המשנה את הנתונים הנדרשים לחישוב התמורה שהם זכאים לה, אלא גם העבירה אותם ישירות למשרד החינוך. לאחר קבלת הנתונים העביר משרד החינוך לרשות המקומית את הכספים המגיעים לזכיין המשנה (בתוספת תשלום עמלה למשכ"ל), הרשות אישרה את החשבונות שהגיש הזכיין והעבירה את הכספים למשכ"ל, וזו העבירה אותם לזכיין המשנה (בניכוי העמלה המגיעה לה). זאת ועוד, בפועל המשכ"ל היא שהייתה בקשר עם גורמי המטה במשרד החינוך, מסרה למשרד דיווחים על הפעלת התכנית וקיימה עמו ישיבות עדכון בעניין זה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי "מבחינת המשרד הרשות הינה האחראית הבלעדית". ואולם מכיוון שהרשויות המקומיות הן רשויות חלשות, כדי לוודא שהכסף יגיע ליעדו, ולצורך הבטחת רמת שירות אחידה, איכותית וראויה, הן חויבו לפעול באמצעות מכרז המשכ"ל.
המשכ"ל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2014 כי מעורבות הרשויות המקומיות בפעילותם של זכייני המשנה התבטאה בין היתר בקיום ישיבות עבודה שוטפות עם הזכיינים, שבהן היא הציגה להם דרישות לגבי תוכני ההעשרה, בעריכת סיורים בצהרונים ובמתן מענה להורי הילדים. המשכ"ל הוסיפה כי הרשויות המקומיות מגלות מעורבות רבה בכל הקשור לביצוע בקרה חשבונאית ולוגיסטית שוטפת על זכייני המשנה, על פי דיווחי הזכיינים הנמסרים, באמצעות המשכ"ל, למנהלי אגפי החינוך ברשויות ולגזברי הרשויות.
עיריית בית שמש מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2014 כי הפעלת תכנית ציל"ה במגזר החרדי בעיר נחלה הצלחה. העירייה הוסיפה כי הייתה שותפה ב"חשיבה על נושאים כלליים אותם רוצים להוביל". לדבריה, "גם ביום יום רוב בתי הספר של המגזר החרדי פועלים באופן עצמאי ללא מעורבות הרשות ולכן גם הפעלת הצהרונים נעשתה באותה רוח. נכון יותר היה לפעול באמצעות זכייני משנה המכירים את המגזר ומוכרים למוסדות".
יוצא אפוא כי אף שמטרת ההתקשרות עם המשכ"ל הייתה לאפשר לרשויות המקומיות להפעיל צהרוני ציל"ה בעצמן, שימשו הרשויות בפועל רק צינור להעברת כספים ממשרד החינוך לזכייני המשנה, ופרט להיבט התקציבי לא נדרשו לגלות מעורבות רבה יותר בהפעלת הצהרונים האמורים מהמעורבות שנדרשו לה הרשויות שבתחום שיפוטן מופעלים צהרונים אלה באמצעות הזכיינים הישירים.
יצוין כי גם ביישובים שבהם מופעלת תכנית ציל"ה באמצעות הזכיינים הישירים, נדרשות הרשויות המקומיות למידה מסוימת של מעורבות ביישום התכנית, אף שהן אינן מפעילות אותה בעצמן. למשל, על פי מכרז משרד החינוך נדרשת כל רשות מקומית שתכנית ציל"ה מיושמת בה להקים ועדת היגוי יישובית בראשות מנהל אגף החינוך ברשות. על הוועדה להתכנס שלוש או ארבע פעמים בכל שנה, ומוטל עליה בין היתר לקבוע את היעדים של היישוב בכל הנוגע ליישום התכנית ולהתוות על פיהם תכנית יישובית (ראו להלן).
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שלא דרש מהרשויות המקומיות שמפעילות צהרוני ציל"ה בעצמן לגלות מעורבות רבה יותר בהפעלת הצהרונים - כדי שיהיה אפשר לבחון את יעילות יישומה של התכנית באמצעות הרשויות המקומית עצמן, לעומת יעילות יישומה באמצעות הזכיינים הישירים.
2. נמצא כי מתכונת הקשר בין משרד החינוך למשכ"ל הייתה דומה למתכונת הקשר בין משרד החינוך לזכיינים הישירים: משרד החינוך הציג למשכ"ל את דרישותיו הנוגעות לאופן הפעלת צהרוני ציל"ה, הטיל עליה את האחריות להפעלתם באמצעות זכייני המשנה וקיבל ממנה דיווחים ועדכונים על פעילותם - כל זאת בלי שקיים קשר עם זכייני המשנה או עם הרשויות המקומיות. ואולם הועלה כי המשרד התקשר בהסכם כתוב עם הזכיינים הישירים, כדי להבהיר מפורשות את הזכויות והחובות של כל אחד מהצדדים להתקשרות, אולם לא עשה כן בנוגע להתקשרותו עם המשכ"ל.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי לא התקשר עם המשכ"ל בהסכם כתוב מאחר שהאחריות הישירה להפעלת תכנית ציל"ה היא של הרשויות המקומיות בלבד, והן שמתקשרות עם הגורם המפעיל את צהרוני ציל"ה מטעמן. המשכ"ל מסר בתשובתו כי אכן לא קיימת כל התקשרות חוזית בינו ובין משרד החינוך בעניין הפעלת צהרוני ציל"ה, מאחר ש"מבחינת המשכ"ל מהווה משרד החינוך גורם מקצועי מנחה לתנאי המכרז אשר פורסם על ידה ...ותו לא".
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אופי הקשר בין משרד החינוך למשכ"ל ונוכח תפקידה המרכזי של המשכ"ל בהפעלת התכנית, היה על משרד החינוך להתקשר עמה בכתב, כדי להבהיר את התנאים שהיא נדרשת לעמוד בהם וכדי לוודא כי תכנית ציל"ה, הכוללת פעילות לימודית ופעילות העשרה חינוכית-חברתית, תופעל על פי המדיניות שקבע.
היעדר הלימה בין יישום תכנית ציל"ה ובין מטרותיה
צמצום הנטל על הורים עובדים
כאמור, באוקטובר 2011 אימצה הממשלה את המלצתה של ועדת טרכטנברג לסבסד בהדרגה מסגרות לימודיות שיפעלו בשעות אחר הצהריים בגנים ובבתי הספר, בין היתר כדי לצמצם את הנטל הכספי הכבד על הורים עובדים, המחויבים למצוא מסגרת לילדיהם בשעות אחר הצהריים בשל אי-ההתאמה בין שעות עבודתם ובין שעות הפעילות של המסגרות הציבוריות לילדים. הועלה כי אופן יישום תכנית ציל"ה הקשה למעשה להשיג מטרה זו. להלן פירוט:
ביטול מבחן התעסוקה ברשויות שבהן שיעור התעסוקה הוא נמוך
כאמור, במאי 2012 החליטה הממשלה לבטל את מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ולהסמיך את שרי החינוך והאוצר לבצע שינויים בנוגע למבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות 10-4. הממשלה לא החליטה לבצע שינוי כלשהו בהחלטתה מינואר 2012, הן לגבי המטרות של תכנית ציל"ה, הן לגבי הסעיפים האחרים, לרבות סבסוד צהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4.
זאת ועוד, במאי 2013 החליטה הממשלה לבטל את יישום התכנית ביישובים המסווגים באשכולות 10-4, למעט בירושלים, דבר שפגע בהשגת מטרתה העיקרית של התכנית - צמצום הנטל הכספי על הורים עובדים.
מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי היישובים שבהם סבסוד הצהרונים הוא מלא מתאפיינים בשיעור תעסוקה נמוך למדי.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי "המטרה הייתה משולשת רווחה חינוך ותעסוקה". המשרד הוסיף כי מאחר שתכנית ציל"ה היא תכנית חינוכית, "אין מקום כשיקול מרכזי לאבחן בין המשתתפים על בסיס הכנסת הורים דווקא".
החלטות הממשלה מינואר וממאי 2012 חייבו על פניהן את משרד החינוך לסבסד את הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 באופן מלא ללא מבחן תעסוקה, ואת הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4 באופן חלקי. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שהתקציב שהוקצה לתכנית צומצם, מטרת התכנית העיקרית לפי החלטות הממשלה נותרה כאמור בעינה - והיא בין היתר לצמצם את הנטל הרובץ על הורים עובדים. בהמלצתו לבטל את מבחן התעסוקה, היה ראוי שמשרד החינוך ייתן משקל גם לקושי להשיג מטרה זו במלואה, שכן התכנית הוחלה אך ורק באשכולות המתאפיינים בשיעור תעסוקה נמוך למדי, וכמעט כלל לא הוחלה ביישובים המסווגים באשכולות 4 ומעלה, בהם מתגוררת רוב אוכלוסיית ההורים העובדים במדינת ישראל.
היעדר פיקוח על נוכחות הילדים במסגרות ציל"ה
משרד החינוך פרסם באתר האינטרנט שלו "תלקיט פדגוגי ניהולי" (להלן - תלקיט) בנוגע ליישום תכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד, וקבע בו איסור מוחלט לאפשר לילדים השוהים בצהרוני ציל"ה לצאת מהצהרונים בזמן הפעילות. בתלקיט צוין כי לא זו בלבד שיציאת ילדים הביתה לפני תום הפעילות מפריעה להעברת התכנים הנדרשים, אלא יש בה גם סכנה בטיחותית לילדים.
נמצא כי משרד החינוך אינו מוודא כי מתבצעת מטעם הזכיינים בדיקה שמספר הילדים הרשומים בצהרון מסוים מתאים למספר הילדים השוהים בו, ואם ילדים עוזבים את הצהרון בזמן הפעילות.
עוד נמצא כי הסכם ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיינים אינו מבטיח בקרה ראויה מטעמם על מספר הילדים השוהים בצהרוני ציל"ה, היות שאינו דורש מהם לוודא שהרכז היישובי מבצע בקרה בכל מסגרת המצויה באחריותו בנוגע למספר הילדים הנמצאים בה, וכן אינו מחייב אותם למסור למשרד החינוך מידע בנוגע למספר הילדים השוהים בפועל במסגרת.
בבדיקה שנעשתה לגבי החברה הארצית למתנ"סים וחברת אקסיומה, הנכללות בזכיינים הישירים, נמצא כי הן אינן מקבלות מידע שוטף בנוגע לנוכחות הילדים במסגרות שהן מפעילות.
בינואר 2014 ביצעו נציגי משרד מבקר המדינה סיור אקראי בצהרוני ציל"ה הפועלים בבתי ספר ובגני ילדים בתחום שיפוטה של עיריית שפרעם. בסיור נמצא כי בצהרונים נכחו בממוצע כשני שלישים מהילדים הרשומים בהם. עוד נמצא כי הורים רבים אספו את ילדיהם בזמן פעילות הצהרונים, ועקב כך נותרו בצהרונים לאחר שעה 15:00 ילדים מעטים בלבד, וכי מדריכי הצהרונים לא רשמו את פרטיהם של הילדים שעזבו בזמן הפעילות.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי חידד לקראת שנת הלימודים התשע"ד את ההנחיות שניתנו לרשויות המקומיות ולזכיינים בדבר המחויבות של מי שבחר להשתתף בתכנית להישאר עד תום הפעילות, וכי בשנת הלימודים האמורה חל שיפור רב בנושא. משרד החינוך הוסיף כי עם זאת, מאחר שמדובר בתכנית שאינה חובה ושההורים אינם משלמים בעבורה - המחויבות שלהם להשתתף בה באופן מלא היא נמוכה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שאינו מקיים בקרה אם הילדים הרשומים לצהרוני ציל"ה אכן שוהים בהם בפועל עד לסיום שעת הפעילות, ועל שאינו מוודא כי זכייניו מבצעים בקרה ראויה בנוגע למספר הילדים השוהים בצהרונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, היות שפתיחת צהרון מותנית במספר מזערי של נרשמים, ומכיוון שרק חלק מהילדים שנרשמו לצהרוני ציל"ה ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 אכן שוהים בהם עד תום הפעילות, אף שצהרונים אלה מסובסדים סבסוד מלא - על משרד החינוך לבדוק מהי המתכונת המיטבית להפעלת התכנית.
מועדי הפעלת מסגרות ציל"ה
פתיחת מסגרות באיחור: כאמור, החלטת הממשלה על הפעלת תכנית ציל"ה התקבלה בינואר 2012 ושונתה במאי שנה זו. שנת הלימודים התשע"ג נפתחה ב-27.8.12, אולם רק ביוני 2012 פרסם משרד החינוך מכרז להפעלת התכנית ורק באוקטובר שנה זו הודיע למי שזכו במכרז על זכייתם. כמו כן, רק בנובמבר 2012 פרסם משרד החינוך קול קורא לרשויות המקומיות המעוניינות להפעיל את תכנית ציל"ה בעצמן, באמצעות התקשרות עם המשכ"ל, וקבע אילו רשויות עמדו בתנאי הקול הקורא ורשאיות לעשות כן.
עקב כך נאלצו הזכיינים והרשויות המקומיות שהותר להן להפעיל את התכנית בעצמן להתארגן בפרק זמן קצר, לאחר שכבר החלה שנת הלימודים, כדי להפעיל את התכנית. בעניין זה יצוין כי רשויות מקומיות רבות הפעילו צהרונים במוסדות החינוך בפעם הראשונה, ורשויות אחרות, כמו עיריות בית שמש ובני ברק, פירקו את הצהרונים שפעלו בתחום שיפוטן קודם לכן. ההחלטה המאוחרת של משרד החינוך לגבי הגופים שיפעילו את תכנית ציל"ה, הייתה אחד הגורמים לפתיחת הצהרונים לאחר תחילת שנת הלימודים, דבר אשר פגע הן בילדים, שנמנע מהם להשתתף בתכנית במשך שנת לימודים מלאה, הן בהוריהם, שנדרשו למצוא פתרונות חלופיים. יודגש כי מצד אחד לא יכלו הורי הילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 להיות בטוחים כי צהרוני ציל"ה ביישובים אלה ייפתחו, היות שפתיחת צהרון מותנית במספר נרשמים מזערי; מצד אחר, בעקבות ההחלטה על הפעלת צהרונים ללא תשלום לא נפתחו בשנת הלימודים התשע"ג הצהרונים הפרטיים שפעלו ביישובים אלה קודם לכן - ובשל כך נותרו הורי הילדים בתחילת שנת לימודים זו, ואף כמה חודשים לאחר מכן, קירחים מכאן ומכאן.
במרץ 2013 הודיע משרד החינוך לזכיינים, אשר היו בעיצומו של תהליך פתיחת מסגרות ציל"ה ביישובים, כי פתיחת המסגרות תתאפשר רק עד 14.3.13. להלן נתונים לגבי מועדי פתיחת המסגרות בשנת הלימודים התשע"ג:
מהתרשים עולה כי המועד המוקדם ביותר שבו נפתחו מסגרות ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג היה דצמבר 2012. יתרה מכך, למרות הנחיית משרד החינוך האמורה, היו מסגרות שנפתחו בחודשים אפריל-יוני 2013 ואף ביולי שנה זו. מסגרות אלה תוקצבו למרות מועד הפתיחה המאוחר.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי אִפשר לפתוח מסגרות במועדים מאוחרים יותר מהמועד שקבע, לאחר שנוכח שיש קשיים לפתוח מסגרות עד למועד זה.
גם בשנת הלימודים התשע"ד נפתחו מסגרות ציל"ה באיחור. שנת הלימודים נפתחה ב-27.8.13, אולם רק באוקטובר שנה זו פרסם משרד החינוך קול קורא לרשויות המקומיות המעוניינות להפעיל את תכנית ציל"ה בעצמן, באמצעות התקשרות עם המשכ"ל; רק בסוף יולי שנה זו כינס המשרד את ארבעת הזכיינים, כדי להסביר להם את מתווה התכנית; רק באוגוסט שנה זו פרסם המשרד הנחיות חשובות לזכיינים, בנוגע לאופן הפעלת התכנית ולעלותה; ורק באוקטובר שנה זו פרסם המשרד מתווה חדש לתכנית, שהיה שונה במידה ניכרת מהמתווה שנקבע רק כחודשיים קודם לכן. השינוי בין שני המתווים בא לידי ביטוי בין היתר בשכר העובדים ובמספר הילדים הממוצע למסגרת שנקבעו בכל אחד מהם (ראו לעיל).
שינוי המתווה עיכב את היערכות הרשויות המקומיות והזכיינים. למשל, עיריית בית שמש והזכיין שהפעיל צהרוני ציל"ה בתחום שיפוטה הצליחו לגייס לצהרונים גננות וסייעות איכותיות, שהועסקו בעירייה בשעות הבוקר. ואולם בעקבות המתווה החדש מאוקטובר 2013 ירד שכר הגננות והסייעות בצהרונים במידה ניכרת, ואלה סירבו לעבוד בצהרוני ציל"ה בתנאים החדשים. בשל סירוב זה נאלצו העירייה והזכיין לגייס כוח אדם חדש לאחר תחילת שנת הלימודים, דבר שגרם לעיכוב ניכר בפתיחת המסגרות. זכיין אחר מסר למשרד מבקר המדינה כי פתיחת המסגרות שהוא מפעיל התעכבה, מכיוון שלא היה בידיו מידע סופי לגבי התשלום שיוקצה לו לגיוס כוח אדם.
למשרד מבקר המדינה נמסרו נתונים בדבר מועדי הפתיחה של מסגרות ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד:
מהתרשים עולה כי המועד המוקדם ביותר שבו נפתחו מסגרות ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד היה אוקטובר 2013, וכי מרביתן נפתחו בנובמבר שנה זו. נמצא כי הורים שילדיהם לומדים בבני ברק ובבית שמש פנו לרשויות המקומיות בערים אלה, ואף למשרד החינוך, והתלוננו על הקושי הנגרם להם בשל הפתיחה המאוחרת של המסגרות.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי אכן השירות הניתן במסגרת תכנית ציל"ה צריך שיינתן מתחילת השנה. לטענתו המשרד עשה ויעשה כל שביכולתו כדי להפעיל מסגרות אלה בתחילת השנה ולאפשר להורים, לזכיינים ולרשויות להתארגן לכך כראוי.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי לשיהוי בהחלטותיו ובהודעותיו לזכיינים היה משקל רב בעיכוב פתיחת צהרוני ציל"ה. הפתיחה המאוחרת של הצהרונים, זמן רב לאחר תחילת שנת הלימודים, פגעה הן בילדים, מאחר שנמנע מהם להשתתף בפעילויות המתקיימות בצהרונים במשך שנת לימודים מלאה, הן בהורים, בשל היעדר צהרונים חלופיים ובשל חוסר הוודאות בנוגע לפתיחת הצהרונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מסגרות ציל"ה לאחר פתיחת שנת הלימודים וכן
אי-הוודאות בנוגע לפתיחתן מקשות על הורים עובדים למצוא מסגרת שבה יוכלו ילדיהם לשהות בזמן עבודתם. על משרד החינוך להיערך בעוד מועד לפתיחת המסגרות מיד עם תחילתה של שנת הלימודים.
זמני הפעילות של התכנית: פעילות צהרוני ציל"ה מסתיימת בין 15:45 ל-16:00. בניגוד לצהרונים הפועלים בתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות המסווגות באשכולות 10-4, צהרוני ציל"ה אינם פעילים בחופשות בתי הספר, ובהן חופשת חנוכה וחופשת פסח. נמצא כי משרד החינוך מאפשר לגבות מההורים תשלום נוסף בעבור הארכת שעות הפעילות של הצהרונים עד לשעה 16:30, אך הארכת שעות הפעילות מותנית בהסכמת 75% מההורים ובהסכמתו של הזכיין המפעיל אותו. עוד נמצא כי הורים רבים ביקשו מעיריית בית שמש להאריך את שעות הפעילות של הצהרונים הפועלים בתחום שיפוטה, אולם התנאים שנקבעו לכך לא התקיימו.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי זמני הפעילות של תכנית ציל"ה נגזרים מתקצוב התכנית.
לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מסגרות ציל"ה רק בימי הפעילות של בתי הספר ורק עד השעות 15:45 או 16:00 מקשה על הורים עובדים המבקשים למצוא מסגרת לילדיהם בשעות עבודתם. על משרד החינוך למצוא פתרון, גם במגבלות התקציב, שיאפשר להאריך את זמני הפעילות של הצהרונים ולסייע בכך להורים הזקוקים לכך לצורך יציאה לעבודה.
צמצום הפערים החינוכיים
המטרה המוצהרת של החלטת הממשלה לבטל את מבחן התעסוקה הייתה לצמצם את הפער החינוכי בין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. ואולם יישום תכנית ציל"ה בפועל מקשה להשיג מטרה זו. להלן פירוט:
הדרישות מהמדריכים בצהרוני ציל"ה
1. על פי הסכם ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיינים, מורה מוסמך או אקדמאי יועסקו בלא יותר מ-20% משעות הפעילות של צהרוני ציל"ה, ובשאר השעות - סטודנטים, גמלאים וכו'. השכר יהיה דיפרנציאלי, לפי השכלתם של צוותי הצהרונים. לגבי שנת הלימודים התשע"ד הסכימו משרד החינוך ומשרד האוצר כי שכרם של כלל המדריכים בתכנית יהיה אחיד, 46 ש"ח לשעה, בכל רמות ההשכלה.
מן האמור עולה כי משנת הלימודים התשע"ד מדריכי התכנית אינם נדרשים להיות בעלי הסמכה מסוימת או בעלי רקע לימודי או חינוכי, ואף אינם נדרשים להיות בעלי ידע בתחום אשר יוכל לתרום להעשרת הילדים שלהם נועדה התכנית. הדבר בולט נוכח הנחיות משרד החינוך בנוגע לפעילות הלימודית ולפעילות ההעשרה הנדרשות על פי התכנית (ראו להלן).
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הוא ער לקושי להעסיק בתכנית מדריכים בעלי הכשרה חינוכית מתאימה, והסביר כי בשל מגבלות התקציב קוצץ התקציב שהוקצה להעסקת כוח אדם, ועל כן קוצץ שכר המדריכים. עם זאת ציין המשרד כי במגזר הערבי ישנם עובדי הוראה חסרי תעסוקה שהסכימו לעבוד לפי תעריפי התכנית.
לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת מדריכים שאינם בעלי הסמכה מתאימה, בעלי רקע לימודי או חינוכי או בעלי ידע רלוונטי עלולה לפגוע באיכות פעילויות ההעשרה והפעילויות החינוכיות, וממילא לפגוע בהשגת מטרת התכנית - צמצום הפערים בין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר.
2. על פי הסכם ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיינים הישירים ועל פי הסכם ההתקשרות בין הרשות המקומית לזכייני המשנה, יארגנו הזכיינים לפני תחילת עבודת המדריכים בצהרוני ציל"ה השתלמויות לקבוצות של 25 מדריכים בממוצע. ההשתלמויות יועברו על ידי גופים ומוסדות מוכרים. כל השתלמות תימשך חמישה ימים ברצף ותהיה בהיקף של 30 שעות, והזכיין יוכל לקיים במשך השנה עוד השתלמות בהיקף כזה. משרד החינוך ישלם לזכיין על הוצאותיו בגין ארגון ההשתלמויות.
במצגת שהקרין משרד החינוך לזכיינים, שכותרתה "תכנית ציל"ה - צהרי יום להעשרה בגילאי 8-3, שנת הלימודים תשע"ד", צוינה הדרישה שלפיה על מדריכים בעלי הסמכה להוראה אך חסרי ניסיון בעבודה חינוכית לעבור השתלמות בהיקף של 30 שעות, ועל מדריכים שאינם בעלי הסמכה להוראה וכן חסרי ניסיון בעבודה חינוכית - בהיקף של 60 שעות.
נמצא כי הדרישה לקיים השתלמויות בהיקף של 60 שעות למדריכים שאין להם הסמכה להוראה והם חסרי ניסיון בעבודה חינוכית לא נמסרה לזכיינים בכתב, אלא רק צוינה לפניהם במצגת.
לשם השוואה, יצוין כי 30 שעות ההשתלמות שחייבים לעבור מדריכים בעלי הסמכה להוראה אך חסרי ניסיון בעבודה חינוכית, הן כרבע משעות ההשתלמות שמציע אחד הזכיינים למדריכים כאלה ביישובים המסווגים באשכולות 10-4.
למשרד החינוך אין נתונים מרוכזים על המדריכים בתכנית, על הכשרתם ועל השתתפותם בהשתלמויות, והוא לא וידא כי הזכיינים ממלאים את דרישותיו הנוגעות להכשרה.
מנתונים הנוגעים לתשלומים של משרד החינוך לזכיינים בגין ביצוע של השתלמויות עולה כי בכ-45% מהרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן יושמה תכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג, לא התקיימו השתלמויות למדריכים; עוד עולה מנתונים אלה כי בשנת לימודים זו שילם משרד החינוך בעבור כ-90 השתלמויות, וכי כ-60% מהן התקיימו רק בחודש יוני, בסוף שנת הלימודים.
מאומדן מספר ההשתלמויות שהיה על הזכיינים לקיים בשנת הלימודים התשע"ג, שנעשה על פי מספר המסגרות שנפתחו בשנת לימודים זו, עולה כי התקיימו בה לכל היותר כ-46% מההשתלמויות הנדרשות, וכי מרביתן התקיימו רק בחודש יוני, בסוף שנת הלימודים. כמו כן נמצא כי על פי נתוני משרד החינוך, עד לינואר 2014 (מחצית שנת הלימודים התשע"ד) התקיימו לכל היותר כ-3% מההשתלמויות שהיה על הזכיינים לקיימם לפי ההסכם.
רשת עתיד מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2014 כי משרד החינוך הגביל את מספרם של המדריכים שהורשו להשתתף בהשתלמויות למדריך אחד למסגרת הפועלת בבית ספר. נוסף על כך צמצם משרד החינוך את תקציב ההשתלמויות למדריכים בגני הילדים, ועקב כך אפשר לקיים עבורם השתלמויות בהיקף של 30 שעות בלבד, אף שהדבר סותר את דרישת משרד החינוך לקיום השתלמויות של 60 שעות למדריכים ללא ניסיון וללא תעודת הוראה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי מספר ההשתלמויות בשנת הלימודים התשע"ג היה קטן מהנדרש בשל הפתיחה המאוחרת של מסגרות ציל"ה. המשרד ציין כי בשנת הלימודים התשע"ד, לאחר מועד סיום הביקורת, קיימו חלק מהזכיינים (חברת אקסיומה והחברה הארצית למתנ"סים) השתלמויות נוספות, וכי עד פברואר 2014 התקיימו השתלמויות, בהיקף של 546 שעות (בסך הכול כ-17 השתלמויות).
משרד מבקר המדינה מדגיש כי גם לאחר קיום ההשתלמויות הנוספות התקיימו לכל היותר כ-13% מההשתלמויות שהיה על הזכיינים לקיים לפי ההסכם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי בהסכם הוא חייב את הזכיינים הישירים בשנתיים שבה פועלת תכנית ציל"ה לקיים השתלמויות למדריכים לפני תחילת עבודתם. ואולם למרות זאת, ואף שהיקף ההשתלמויות הנדרש היה נמוך למדי, הוא לא וידא כלל כי הזכיינים מקיימים את ההשתלמויות לפי דרישותיו.
3. על פי הסכם ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיינים הישירים, יקבע המשרד את תכניות ההשתלמות למדריכים.
נמצא כי לגבי שנת הלימודים התשע"ג לא קבע משרד החינוך תכניות השתלמות מחייבות. לגבי שנת הלימודים התשע"ד פרסם משרד החינוך תלקיט בשם "תכנית השתלמות למדריכים בתכנית ציל"ה". בתכנית, שכללה עמוד אחד, צוינו באופן כללי תכניות ההשתלמות למדריכים בגני הילדים ובבתי הספר היסודיים. הועלה כי משרד החינוך לא קבע כי התכניות הללו הן תכניות ההשתלמות המחייבות.
תכניות ההשתלמות שנמצאו בידי משרד החינוך כוללות 20 תכניות בלבד: 16 מהן נוגעות לשנת הלימודים התשע"ד, אחת לשנת הלימודים התשע"ג, ושלוש אינן נושאות תאריך. נוסף על כך נמצא כי אין התאמה מלאה בין תכניות ההשתלמות שנקבעו בפועל ובין התכניות אשר פרסם משרד החינוך בתלקיט. הועלה כי משרד החינוך לא קבע כי יש להגיש לאישורו את תכניות ההשתלמות לפני קיומן של ההשתלמויות ולפני התשלום לזכיינים בעבורן, וממילא לא נמצאו מסמכים המעידים כי הוא בחן ואישר את התכניות.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שלא פיקח כראוי על תכניות ההשתלמות שבעבורן שילם.
4. על פי הסכם ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיינים הישירים, הזכיינים נדרשים לקיים כמות מסוימת של כנסים והשתלמויות לצוותים הניהוליים בבתי הספר, לצוותים הניהוליים בגני הילדים ולנציגי היישובים. הזכיינים אינם זכאים לקבל כל החזר ממשרד החינוך בגין ארגון הכנסים וההשתלמויות, והתשלום בעבורם נכלל בתשלומי התקורה שמשלם משרד החינוך לזכיינים.
נמצא כי כמות הכנסים שארגנו הזכיינים הישירים בשנת הלימודים התשע"ג הייתה פחותה מהנדרש על פי הסכם ההתקשרות עם משרד החינוך.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי מכיוון שבשנת הלימודים התשע"ג החלה הפעילות של צהרוני ציל"ה באיחור, לא היה מקום לקיום כל הכנסים שצוינו בהסכם. לדבריו, "עדיף היה שכסף לא יצא לריק".
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שלא פעל לאכיפת החובה שהוטלה על הזכיינים לקיים, על חשבונם, כנסים לגורמים המשתתפים בהפעלת תכנית ציל"ה, כנדרש בהסכם ההתקשרות.
פעילויות הלימוד וההעשרה במסגרות ציל"ה
על פי הגדרת משרד החינוך, יעדי תכנית ציל"ה הם בין היתר מתן סיוע לתלמידים בהכנת שיעורי הבית, העשרת הידע של התלמידים, טיפוח מצוינות בקרבם וחשיפתם להתנסויות חווייתיות בתחומים שאינם כלולים בתכנית הליבה.
היעדר פיקוח בעניין הקצאת השעות לפעילויות ההעשרה
משרד החינוך פרסם הנחיות לכתיבת תכנית עבודה בית ספרית, ובהן קבע כי הפעילות הלימודית במסגרות ציל"ה לתלמידי כיתות א'-ג' "תתמקד בתגבור... בהעשרה, בשיעורי בית בתחומי הליבה, בטיפוח כישורי למידה, בטיפוח מצוינות", וכי ייוחדו לה 40%-30% משעות הפעילות של המסגרות. עוד קבע משרד החינוך כי פעילות ההעשרה "תכלול חוגים בתחומי עניין מגוונים בתחומים נוספים משלימים לליבה בתחומי האומנויות, הספורט, החינוך הסביבתי, מעורבות חברתית וכד', ותהיה בהיקף של 70%-60% מהשעות בתכנית".
פיקוח משרד החינוך על הקצאת 40%-30% משעות פעילותם של הצהרונים לסיוע בהכנת שיעורי הבית, לטיפוח המצוינות ולתגבור נעשה באמצעות הצהרה ממוחשבת שמוסרים לו הזכיינים ("דוח סטטוס פדגוגי"). הועלה כי ההצהרות שנמסרו למשרד נגעו רק ל-1,332 (22%) מ-6,047 המסגרות הקיימות. עוד נמצא כי 55% מהמסגרות שלגביהן נמסרו ההצהרות לא תאמו בשנת הלימודים התשע"ג את הוראות משרד החינוך, ומכאן שבסה"כ קיבל משרד החינוך הצהרות תקינות רק לגבי כ-10% מכלל המסגרות הקיימות.
רשת עתיד מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2014 כי החריגה מהזמן שיוחד לסיוע בשיעורי הבית ולתגבור נעשתה בעקבות בקשותיהם של הורים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שהסתמך באופן בלעדי על הצהרות הזכיינים בעניין הקצאת השעות ליישום תכנית ציל"ה בבתי הספר, ולא פיקח על כך בעצמו. זאת ועוד, משרד החינוך לא פעל כנדרש על מנת שכל ההצהרות שימסרו לו הזכיינים יהיו תקינות, ואפשר מצב שבו לא הוגשה הצהרה כלל או הוגשה הצהרה לא-תקינה לגבי כמעט 90% מהמסגרות.
לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר פיקוח בעניין הקצאת השעות ליישום תכנית ציל"ה בבתי הספר, לא ניתן להבטיח כי הפעלת התכנית תביא לצמצום הפערים בין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר.
הקצאת תקציב נמוך לפעילויות העשרה
בהסכם ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיינים הישירים נקבע כי התקציב לפעילות ההעשרה יהיה 7,000 ש"ח למסגרת. התקציב האמור נועד לרכישת תכניות העשרה ולקיום חוגי העשרה וכן לרכישת ציוד עזר, ונקבע כי לרכישת ציוד העזר יוקצו עד 2,000 ש"ח מתקציב זה. בשנת הלימודים התשע"ד קיצץ משרד החינוך את תקציב ההעשרה בכ-30%, וקבע כי התקציב יהיה 5,000 ש"ח בלבד למסגרת (ללא הגבלת הסכום שיוקצה מתקציב זה לרכישת ציוד העזר).
מנתונים שמסר אחד הזכיינים למשרד מבקר המדינה בנוגע לעלות תכניות העשרה הנרכשות ממאגרי תכניות, עולה כי העלות של רכישת תכנית העשרה של שעה אחת, פעם בשבוע, במשך כשנת לימודים היא כ-4,300 ש"ח בממוצע. עקב כך היה בשנת הלימודים התשע"ד קושי רב לרכוש יותר מתכנית העשרה אחת.
יצוין כי תקציב ההעשרה למסגרת הפועלת על פי "תכנית להפעלת מסגרות יום לימודיות תוספתיות (מיל"ת)", הדומה במהותה לתכנית ציל"ה והמיועדת גם היא לצמצום הפערים בחינוך, הוא 11,000 ש"ח. אוכלוסיית היעד של תכנית זו היא ילדים ממשפחות חלשות, והיא מיושמת גם בתחום שיפוטן של רשויות מקומיות שאינן מסווגות באשכולות 3-1.
בסיור אקראי שקיים צוות הביקורת בינואר 2014 בצהרוני ציל"ה הפועלים בבתי ספר ובגני ילדים בתחום שיפוטה של עיריית שפרעם, נמצא כי פעילות ההעשרה בהם הייתה דלה למדי: מרבית התלמידים ששהו בצהרוני בתי הספר הכינו שיעורי בית בעצמם ורק נעזרו במקרה הצורך במדריך ששהה בכיתה, ובאחת הכיתות התקיים עבורם שיעור של מדריך ציל"ה. לגבי הילדים ששהו בצהרונים הפועלים בגנים, נמצא כי הם שיחקו בחצר הגן, צפו בטלוויזיה או ציירו. בסיור שקיים צוות הביקורת בפברואר 2014 בצהרונים הפועלים בגני הילדים בתחום שיפוטה של עיריית בית שמש, נמצא כי הילדים ששהו בהם שיחקו בחצר הגן, האזינו לסיפור או ציירו.
הועלה כי עמדת משרד החינוך היא שתכניות ההעשרה המיושמות במסגרות ציל"ה הן בבחינת "שירות עני לעניים", שאינו מספק לילדים המשתתפים בהן מסגרת חינוכית מעשירה ומקדמת דיה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי "מסגרת התקציב שהוקצה לרכש העשרה, הינו פרופורציונלי למגבלות התכנית, ונגזר מסדרי העדיפויות של שמירה על איכות ההפעלה בתנאים שנוצרו".
לדעת משרד מבקר המדינה, בתקציב שהקצה משרד החינוך לפעילויות ההעשרה אין די כדי לקדם את השגת המטרה של צמצום הפערים החינוכיים בין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין אוכלוסיות היישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר.
היעדר הנחיות ואי-ביצוע בקרה בנוגע לקיום פעילויות העשרה
1. נמצא כי משרד החינוך לא הגדיר איזו פעילות העשרה יכולה להיעשות באמצעות מדריכים חיצוניים ושלא על פי תכנית העשרה נרכשת ומפוקחת, וכן לא קבע תנאי סף הנוגעים להכשרת המדריכים הללו. נמצא כי באוקטובר 2013 אפשר המשרד לגננות בגנים להעביר חוג העשרה בעצמן ולקבל בעבור החוג תוספת תשלום, שמומן מתקציב ההעשרה.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי "בתשע"ג הנושאים להעשרה נשארו מראש ובאופן מכוון בסמכות ועדות ההיגוי היישוביות"; לגבי שנת הלימודים התשע"ד מסר המשרד כי קבע שחלק מפעילויות ההעשרה בה יתמקדו בשמירה על אורח חיים בריא ובזהירות בדרכים, וכי הותיר את הסמכות לקבוע את הנושאים שבהם יתמקדו שאר הפעילויות לשיקול דעתן של הרשויות המקומיות - כל זאת מאחר שפעילויות ההעשרה בכל יישוב צריכות להיות מותאמות למאפיינים שלו ולצרכיו.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי משהחליט להפעיל את מסגרות ציל"ה באמצעות זכיינים ואפשר לקיים במסגרות פעילות העשרה שלא על פי תכנית או תנאים שנקבעו מראש, היה עליו לפקח על תכניות ההעשרה המיושמות בהן ולוודא שהן מקדמות את השגת המטרה של צמצום הפערים.
2. נמצא כי משרד החינוך שילם לזכיינים בעבור הוצאותיהם על פעילויות העשרה וכי רכש ציוד על פי חשבוניות שמסרו לו הזכיינים. בחשבוניות צוינו בין היתר תאריך התשלום, הסכום ששולם ומספר החשבונית. ואולם בחשבונית כזאת צוינה מהות ההוצאה באופן כללי בלבד (העשרה או רכש), בלי שיפורט בה בנוגע לפעילות הרלוונטית מאפייניה, תאריך קיום הפעילות ומקום הפעילות (בעניין זה ראו להלן).
מבדיקה אקראית של תשלומי משרד החינוך לזכיינים עולה כי משרד החינוך שילם בעבור פעילויות שהוגדרו פעילויות העשרה, אף שניתן לשער על פי זהות נותני השירותים להן כי מדובר בפעילויות פנאי חווייתיות ולא בפעילויות העשרה. מבדיקה אקראית שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי המשרד שילם לזכיינים במצטבר יותר מ-186,000 ש"ח בעבור שירותים מעין אלו.
עוד נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ג שילם משרד החינוך לזכיינים לפחות
כ-480,000 ש"ח בעבור "הסעות", וכי מימן סכום זה מתקציב ההעשרה המוגבל בלאו הכי.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי המדובר בתשלומים עבור "פעילויות שיא" שקיימו הזכיינים באישורו לציון סיום תקופת פעילותם, וכי אין בהם כדי לאפיין את דרך הפעילות השוטפת בעניין זה. חברת אקסיומה מסרה כי המדובר בהסעות של ילדים מכמה גנים להצגה ("פעילות שיא"), שעל פי המכרז מותר לשלם בעבורן.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי מאחר שהתקציב לפעילויות ההעשרה הוא מוגבל, ומאחר שהיא נועדה, על פי הצהרת משרד החינוך עצמו, לצמצם פערים חינוכיים, היה עליו לבחון אם קיום פעילויות מעין אלו עשוי לקדם נושא זה ולקבוע על פי תוצאות הבדיקה מגבלות על הוצאת התקציב לכך.
3. התקציב עבור פעילות העשרה מוקצה כאמור לרכש תכניות העשרה, לרכש ציוד מתכלה ולתשלום למדריכים חיצוניים עבור שעות הדרכה.
נמצא כי משרד החינוך לא הנחה את הזכיינים בנוגע לתדירות ההוצאות לרכישת תכניות העשרה ולא דרש מהם למסור לו נתונים על המועדים שבהם קיימו פעילויות העשרה.
בבדיקת החשבוניות שהגישו הזכיינים למשרד החינוך, נמצא כי כ-70% מהחשבוניות בעבור פעילויות העשרה בשנת הלימודים התשע"ג הופקו במאי-יולי 2013, וכי כ-14% מהחשבוניות האלה הופקו בחודשים יולי-אוגוסט. פעילות העשרה אמנם עשויה להיות "שירות מתמשך", אולם תאריך ההפקה המאוחר של החשבוניות מעלה חשש שחלק ניכר מפעילויות ההעשרה בוצעו בחודשים האחרונים של שנת הלימודים.
לדעת משרד מבקר המדינה, קיום פעילות העשרה רק בשלב מאוחר של שנת הלימודים פוגע ביעילותה של תכנית ציל"ה ומפחית את האפשרות להשיג באמצעותה את היעד של צמצום הפערים.
4. ציוד מתכלה הוא חיוני לקיום פעילות העשרה, בייחוד לילדי גני הילדים ולילדי הכיתות הנמוכות. רכישת ציוד מתכלה בשלבים מאוחרים של שנת הלימודים אינה מאפשרת לילדים אלה להשתמש בו בפעילותם.
בבדיקת החשבוניות שהגישו הזכיינים למשרד החינוך, נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ג הוציאו הזכיינים כ-43% מהתקציב שנועד לרכישת ציוד מתכלה במאי-יוני 2013. יתרה מכך, חלק מזכייני המשנה שפעלו ברשויות המקומיות הוציאו יותר ממחצית התקציב לרכישת ציוד כזה ביוני-יולי 2013. אשר לשנת הלימודים התשע"ד - על פי דרישות התשלום שהגישו הזכיינים למשרד החינוך עד לינואר 2014, הם הוציאו עד אותו מועד רק כ-10% מהתקציב האמור.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הנחה את הזכיינים להשקיע מאמצים רבים בפתיחת מסגרות איכותיות ובשימורן ורק לאחר מכן לבצע רכש. לדבריו, לזכיינים היה דרוש זמן להיערך לביצוע הרכש, ולכן בהרבה מקרים התבצע הרכש בחודשים האחרונים של שנת הלימודים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שלא הנחה את הזכיינים הישירים בנוגע למועד הרצוי להוצאת תקציבם לרכישת ציוד מתכלה, ועל שלא פעל כדי למנוע את הוצאת מרבית התקציב האמור בחודשיים האחרונים ליישום התכנית, ואף לאחר מכן. יודגש כי הפעלת מסגרות שאין בהן ציוד מתאים, בייחוד בבתי הספר, אשר אינם מצוידים תמיד בציוד יצירה והעשרה, פוגע באפשרותם של מדריכי התכנית להקנות לילדים תכנים הולמים ומעשירים.
מספר נרשמים מזערי כתנאי לפתיחת מסגרות
בשנת הלימודים התשע"ג מסרו הזכיינים הישירים למשרד החינוך את מספר הילדים שנרשמו לכל מסגרת, והמשרד החליט אילו מסגרות ייפתחו. בשנת לימודים זו שהו בממוצע בצהרון ציל"ה בגן 23 ילדים, ובצהרון ציל"ה בבית הספר 34 ילדים. למרות בקשת משרד מבקר המדינה, לא מסר לו משרד החינוך מהם התנאים שקבע לפתיחתו של צהרון ציל"ה, וכמה ילדים נרשמו בשנת הלימודים התשע"ג לצהרוני ציל"ה אך לא שהו בהם בפועל, מאחר שהצהרונים שאליהם נרשמו לא נפתחו. מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הילדים ששהו בשנת הלימודים התשע"ג בצהרוני ציל"ה בקרב כלל הילדים שהיו זכאים לכך היה כ-75%.
בשונה משנת הלימודים התשע"ג שבה קבע משרד החינוך אילו צהרונים ייפתחו, נתן המשרד בשנת הלימודים התשע"ד סמכות זו לזכיינים. כמו כן קבע המשרד כי פתיחת הצהרונים תתבצע בתנאים האלה: לכל צהרון יירשמו 75% מהילדים השוהים במסגרת הפועלת במקום בשעות הבוקר; בצהרון יהיו לא פחות מ-11 ילדים; מספרם הממוצע של הילדים בצהרון הפועל בבית ספר יהיה 33, ובצהרון הפועל בגן - 27. משרד החינוך קבע כי לזכיין שלא יעמוד בתנאים אלו לא יינתן תשלום בעבור המסגרות שהפעיל.
מהאמור עולה כי הסמכות להחליט אם לפתוח צהרון נמסרה לזכיין, ובכלל זה הסמכות להחליט שלא לפתוח צהרון במקום שמספר הילדים השוהים בו בבוקר קטן מאוד, גם כאשר לצהרון נרשמו כל הילדים השוהים במקום בבוקר, משום שמספר הילדים בצהרון כזה מוריד את ממוצע הילדים למסגרת. נמצא כי אין בידי משרד החינוך נתונים בנוגע למספר הילדים שנרשמו בשנת הלימודים התשע"ד לצהרוני ציל"ה אך לא שהו בהם בפועל מאחר שהצהרונים שאליהם נרשמו לא נפתחו. מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הילדים ששהו בשנת הלימודים התשע"ד בצהרוני ציל"ה בקרב כלל הילדים שהיו זכאים לכך היה כ-63%.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הנחה את הזכיינים לפתוח מסגרות בהתאם לתקציב ועל פי הכללים שקבע בשיתוף משרד האוצר. משרד החינוך הוסיף כי מתן האפשרות לזכיינים לפתוח את המסגרות על פי הכללים האמורים נועדה לפשט את תהליכי פתיחת המסגרות ולהאיצם.
לדעת משרד מבקר המדינה, הקשחת התנאים לפתיחת מסגרת עשויה להיות אחת הסיבות לירידה של 30% במספר הילדים ששהו בצהרוני ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד, לעומת מספר הילדים ששהו בצהרוני ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שמסר לזכיינים את הסמכות להחליט אילו מסגרות ייפתחו ועל שאינו עוקב כלל אחר דרך פעולתם בנושא.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי במקרים רבים נדרש לקבוע מספר ילדים מזערי להפעלת מסגרת, והדברים אמורים בייחוד כשהתקציב ליישום התכנית מוגבל. לטענתו, "באם אין רישום מספיק אין הצדקה ציבורית להוצאה לא מידתית". משרד החינוך הוסיף: "בתשע"ד צומצם התקציב ונדרשנו להקשיח את הקריטריונים על מנת לעמוד בתקציב שנקבע לתכנית".
לדעת משרד מבקר המדינה, התניית פתיחתן של מסגרות בממוצע גבוה של ילדים למסגרת גורמת לאי-פתיחת מסגרות עקב ממוצע נמוך ומונעת פעילויות העשרה מילדים שנרשמו למסגרות אלה. התניה כזאת גם יוצרת הבחנה שרירותית בין ילדים, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם מטרתו של משרד החינוך, שהתבטאה בביטול מבחן התעסוקה - יצירת מסגרת חינוכית העשרתית לכלל הילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1.
משרד החינוך מסר למשרד מבקר המדינה רשימה של 106 מסגרות חריגות, שפתיחתן בשנת הלימודים התשע"ד התאפשרה אף שמספר הילדים שנרשמו אליהן היה קטן מהממוצע הנדרש, מאחר שמשרד האוצר אישר את אי-הכללתן בחישוב ממוצע המסגרות של כל זכיין. משרד החינוך לא מסר למשרד מבקר המדינה נתונים בנוגע למספר המסגרות שלא נפתחו בשל אי-עמידה בממוצע הנדרש, ואשר לא הוגשו בקשות לאישורן כמסגרת חריגה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לקבוע מדיניות ברורה, שקופה ושוויונית בנוגע לפתיחת מסגרות חריגות.
מספר ילדים הגבוה מהמותר בתקן
על פי הסכמות בין משרד החינוך לארגוני המורים, לא יהיו בגן יותר מ-35 ילדים ובכיתה יותר מ-40 תלמידים.
נמצא כי ב-97 צהרוני ציל"ה שנפתחו בגנים בשנת הלימודים התשע"ג היו רשומים יותר מ-35 ילדים, וכי ב-8 צהרונים שנפתחו בשנה זו בבתי הספר היו רשומים יותר מ-40 תלמידים. כמו כן נמצא כי נוסף על המסגרות החריגות שקיבלו אישור שלא להיכלל בחישוב ממוצע הילדים למסגרת, היו רשומים ב-83 צהרוני ציל"ה שנפתחו בגנים בשנת הלימודים התשע"ד יותר מ-35 ילדים, וב-9 צהרונים שנפתחו בשנה זו בבתי הספר - יותר מ-40 תלמידים.
לדעת משרד מבקר המדינה, פתיחת צהרונים שמספר הילדים בהם גבוה מהמספר שקבע משרד החינוך בנוגע למסגרות הבוקר, עשויה לפגוע באיכות הפעילויות החינוכיות ופעילויות ההעשרה המתקיימות בהם.
אי-יישום החוק למניעת העסקת עברייני מין
החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001, קובע כי מעסיק לא יקבל בגיר לעבודה במוסד לפני שקיבל אישור ממשטרת ישראל שאין מניעה להעסיקו לפי חוק זה. על פי ההגדרות שבחוק, מוסד הוא גוף העוסק בין השאר במתן שירותי הדרכה או הוראה לקטינים. במכרז משרד החינוך נקבע כי הזכיין יידרש למסור למשרד אישור מהמשטרה בנוגע לכל עובדיו אשר קיימת אפשרות כי יידרשו לעבוד עם ילדים או לשהות במוסדות חינוך, ולפיו אין כל מניעה להעסקתם על פי מכרז זה.
בעקבות ביצוע הביקורת המציא משרד החינוך למשרד מבקר המדינה אישורי משטרה. אישורים אלו היו לגבי מדריכים גברים בלבד ומהחודשים נובמבר 2013 - יוני 2014, ומכאן שלפחות חלק מהאישורים נמסרו בדיעבד, לאחר תחילת העסקת המדריך במסגרת ציל"ה, ורק לאחר שמשרד מבקר המדינה פנה לחלק מהזכיינים בבקשה לקבלת האישורים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי עליו לוודא שזכייניו יקפידו למלא את דרישות החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001, לגבי כל המדריכים והמדריכות הפועלים מטעמם בגני הילדים ובבתי הספר, לפני תחילת העסקתם.
פיקוח על יישום תכנית ציל"ה ובחינת הצלחתה
הערכת היעילות והאפקטביות של התכנית
כפי שצוין, הטילה החלטת הממשלה מינואר 2012 על משרד החינוך להקים ועדת היגוי אשר תגבש תכנית עבודה מפורטת בנוגע לפעילות מסגרות ציל"ה, שתכלול בין היתר יעדים ומדדים לבחינת השגתם, פרטים לגבי המתכונת שבה יפעלו המסגרות ופרטים לגבי תהליכי הפיקוח על השגת היעדים. יצוין כי גם ועדת טרכטנברג המליצה לקבוע תהליכי פיקוח על הפעלת המסגרות, ונוסף על כך לבחון דרכים להשגת איזון בין הבטחת איכותן של המסגרות מצד אחד ובין שיקולי חיסכון ויעילות מצד אחר.
1. נמצא כי משרד החינוך אמנם הקים ועדת היגוי על פי החלטת הממשלה, אולם הוועדה לא קבעה תכנית עבודה מפורטת שכללה מדדים לבחינת השגת היעדים שנקבעו בה. כמו כן לא נקבעו מדדים להערכת יעילות התכנית, לעומת עלותה.
במצגת שהכין משרד החינוך לקראת שנת הלימודים התשע"ד, אמנם נאמר כי המדדים להצלחתה של התכנית הם "הלימה גבוהה בין המענים הדיפרנציאליים/הקבוצתיים שניתנו לבין הצרכים שמופו; שביעות רצון גבוהה של התלמידים וההורים מן התכנית; יצירת רצף חינוכי בין תכנית הפעילות בשעות הבוקר לבין תכנית ציל"ה". ואולם נמצא כי המשרד לא קבע כלים להערכת מידת השגתם של מטרות אלה ולא ביצע הערכה בנוגע להצלחת התכנית על פי מידת השגתן.
עוד נמצא כי הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה), הפועלת במשרד החינוך, הציעה בדצמבר 2013 מתכונת להערכת התרומה של תכנית ציל"ה. על פי הצעתה של ראמ"ה, היא תאשר את מתכונת ההערכה עד לינואר 2014 ותכתוב דוח מסכם בעניין בנובמבר שנה זו. בפברואר 2014 מסר משרד החינוך כי "לאור השינויים שחלו השנה במתווה ציל"ה, המשרד עסוק בעדכון מודל ההערכה של ראמ"ה". עד מועד סיום הביקורת לא נקבעה באופן סופי המתכונת להערכת התכנית.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי "במעבר בין השנים תשע"ג ותשע"ד המשרד עדכן את המתווה וחידד את המטרות והיעדים של התוכנית. עובדה זו עיכבה את היערכות ראמ"ה להמשך פעילות הערכה. יחד עם זאת פעילות הערכה הכוללת איסוף החומרים מתבצעת באופן שוטף ע"י ראמ"ה". משרד החינוך צירף לתשובתו הצעה נוספת לביצוע ההערכה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי אף שתכנית ציל"ה פועלת זו השנה השנייה, הוא לא קבע באופן סופי את ההליך להערכת יעילותה ולבחינת האפקטיביות שלה, וממילא לא ביצע הליך כזה.
2. מעיבוד נתונים שביצע משרד מבקר המדינה הועלו פערים ניכרים בין הזכיינים שהפעילו את צהרוני ציל"ה, בכל הנוגע לעלות החודשית הממוצעת הכרוכה בהחזקת ילד בצהרון כזה בשנת הלימודים התשע"ג. החישוב בוצע על פי ההוצאה בפועל של כל זכיין ובהתחשב במספר התלמידים הממוצע לזכיין. בתרשים שלהלן מובא פירוט בעניין זה:
משרד החינוך מסר בתשובתו כי יש גורמים נוספים המשפיעים על העלות הממוצעת להחזקת ילד. למשל, אם בשטח שיפוטה של רשות מקומית פועלות מספר רב של מסגרות שבהן יש מספר נמוך של תלמידים (כמו מסגרות החינוך המיוחד) - תהיה העלות הממוצעת גבוהה יותר; אם התכנית פועלת רק ארבעה ימים בשבוע (כמו במועצה המקומית יפיע) - תהיה העלות הממוצעת נמוכה יותר. משרד החינוך גם הסביר כי ברשויות המקומיות שבהן פעלו מסגרות ציל"ה באמצעות המשכ"ל תוקצבו הסייעות בגני הילדים במסגרת תכנית ציל"ה, ואילו ברשויות המקומיות שבהן הפעילו הזכיינים הישירים את המסגרות שכר הסייעות לא נכלל בעלויות הישירות של תכנית ציל"ה - דבר שעשוי להסביר את ההבדלים הניכרים בין עלות ההחזקה במסגרות המשכ"ל ובין עלות ההחזקה במסגרות שהפעילו הזכיינים הישירים.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי הממצאים מלמדים על פערים ניכרים הן בין ארבעת הזכיינים הישירים, הן בין הרשויות המקומיות שבהן הפעילה המשכ"ל את המסגרות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד החינוך לבחון את עלות הפעלתה ואת יעילותה של תכנית ציל"ה, בייחוד נוכח קיומם של פערים ניכרים בעלות הפעלתה של התכנית, דבר העשוי להצביע על חוסר יעילות.
משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2014, כי אין בידיו עדיין נתונים כספיים סופיים בנוגע לעלות הפעלת התכנית, וכי "נושא היעילות ייבדק בין השאר לאחר קבלת הדוחות החשבונאיים המוסמכים.. של המפעילים השונים".
3. על פי מכרז משרד החינוך תופעל תכנית ציל"ה ארבעה או חמישה ימים בשבוע. ביולי 2013 הודיע המשרד לזכיינים כי נוסף על כך הם יוכלו להפעיל את התכנית פעם בשבוע במוסדות החינוך הפועלים על פי חוק יוח"א, שבהם הלימודים מסתיימים בשעה מאוחרת ארבעה ימים (לא רציפים) בשבוע ולפני השעה 14:30 ביום החמישי. על פי החלטת המשרד יפעיל הזכיין את צהרוני ציל"ה במוסדות חינוך אלה משעת סיום הלימודים ביום הקצר ועד השעה 16:00 ויתוקצב בסכום של 800 ש"ח לצהרון, לצורך רכישת פעילויות העשרה וציוד. בתחילת אוקטובר 2013 ביטל המשרד החלטה זו, וכעבור כמה שבועות אישר אותה שוב.
הפעלת צהרון במוסד חינוכי כזה רק פעם בשבוע ובתקציב מצומצם מקשה על הזכיין ליישם תכנית לימודים שוטפת ולקיים פעילויות העשרה איכותיות. נמצא כי משרד החינוך לא בחן את יעילות הפעלת התכנית שעה וחצי בשבוע בבתי ספר שבהם מופעלת בין כך ובין כך תכנית יום חינוך ארוך, שמטרותיה הן חינוכיות מובהקות.
עוד נמצא כי תכנית ציל"ה מופעלת גם בבתי ספר הפועלים על פי חוק יוח"א ואשר הלימודים בהם מסתיימים בכל יום בשעה 14:30. יוצא אפוא שבבתי ספר אלה מופעלות שתי תכניות העשרה ותגבור במקביל - תכנית יום חינוך ארוך, שהיא המשך רציף של יום הלימודים ומופעלת באמצעות צוות בית הספר, ותכנית ציל"ה, המופעלת באמצעות צוות הדרכה חיצוני.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי נוכח המשאבים המוגבלים שהוקצו להפעלת תכנית ציל"ה, היה ראוי לבחון את היעילות והאפקטיביות שבהפעלת התכנית במוסדות חינוך הפועלים על פי חוק יוח"א.
היעדר פיקוח על יישום התכנית
מבקר המדינה העיר בעבר כי נדרשים מנגנוני פיקוח על מתן השירותים בתחומי החברה, הרווחה והחינוך, כדי להבטיח את איכות השירותים הניתנים ולשמור על האינטרסים של הציבור. מבקר המדינה ציין כי ביצוע בקרה על ידי הגוף נותן השירות אינו תחליף לבקרה נאותה של משרדי הממשלה.
1. במכרז משרד החינוך נקבע כי למשרד יהיו סמכויות פיקוח נרחבות על יישום תכנית ציל"ה, ובהן סמכות לעיין במסמכי הזכיין וסמכות לבקר במסגרות המופעלות. כמו כן נקבע כי למשרד תהיה סמכות להפסיק את עבודתו של כל עובד. ואולם מן המכרז עולה כי הגורם המרכזי שמוטל עליו לבצע את הפיקוח הוא הזכיין, שנדרש להפעיל אתר אינטרנט שאליו ינוקזו הדיווחים השוטפים, וכן להעסיק רכז יישובי לכל 80 מסגרות ציל"ה ורכז אזורי לכל 500 מסגרות כאלה. על הזכיין לרכז את כל דיווחי הרכזים האזוריים והיישוביים בדוח אחד ולהגישו למשרד החינוך. כמו כן, הזכיין נדרש לקיים אחת לחודש פגישת עבודה עם הרכזים היישוביים ועם נציגי המינהל הפדגוגי. הנושאים שיידונו בפגישה יובאו מראש לפני מינהלת ציל"ה שהוקמה במשרד החינוך, וסיכומיה יוגשו למינהלה זו באופן שוטף.
נמצא כי משרד החינוך אינו מנהל מעקב אחר הרכזים האזוריים והיישוביים ואינו דורש מהזכיינים למסור לו דוח שבו מרוכזים הדיווחים השוטפים שלהם, וכי סיכומי פגישות העבודה החודשיות אינם מוגשים למינהלת ציל"ה באופן שוטף.
עוד נמצא כי בשנת הלימודים התשע"ג ביקרו אנשי המינהל הפדגוגי במשרד החינוך שבע פעמים במסגרות שבהן פועלת תכנית ציל"ה; כי עד למחצית שנת הלימודים התשע"ד (פברואר 2014) ביקרו אנשי המינהל הפדגוגי במסגרות האמורות תשע פעמים; וכי תוכננו להם במשך שנת לימודים זו עוד 18 ביקורים. לפי משרד החינוך, לא אושרו תקני פיקוח נוספים בעבור תכנית ציל"ה, ולפיכך מפקחי בתי הספר והגנים נדרשים לבקר במוסדות שבהם מיושמת התכנית, במסגרת הפיקוח שלהם על המוסדות שבאחריותם.
כמו כן נמצא כי כבר בשנת 2012 הצהיר משרד החינוך כי בכוונתו להתקשר באמצעות מכרז עם גופים חיצוניים אשר יפקחו על הפעלת התכנית. באוקטובר 2013 פרסם המשרד מכרז לקבלת שירותי בקרה כוללת על הפעלת תכנית ציל"ה במוסדות החינוך. ואולם רק ביולי 2014, לאחר מועד סיום הביקורת, נבחר זוכה במכרז.
יצוין כי לעומת הזכיינים הישירים, הנדרשים לבצע בקרה על פעילותם בעצמם, המשכ"ל מפקחת על פעילותם של זכייני המשנה באמצעות גוף חיצוני, והיא רשאית להפחית מהתשלום לזכיין, אם מספר הילדים השוהים במסגרות שהוא מפעיל נמוך ממספר הילדים שנרשמו אליהן. נמצא כי המשכ"ל עשתה בקרה בכ-18% מ-2,574 המסגרות שפעלו באמצעות זכיינים מטעמה, וכי עשתה ב-12% מכלל המסגרות בקרה חוזרת. בבקרה עלו ליקויים הנוגעים להפעלת המסגרות, כגון אי-ביצוע פעילויות העשרה, סגירת מסגרות לפני השעה 15:45, הזנה לקויה וביצוע פעילות ללא ציוד מתכלה.
בתשובתו של משרד החינוך נמסר כי "המשרד יצא למכרז פומבי לבקרה על תכנית ציל"ה שייתן מענה לבחינת היעילות של ההפעלה, האכיפה להשתתפות התלמידים, לבדיקת התכניות וכו'. נבחר זכיין ויתחיל את פעילותו לקראת תשע"ה".
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שבפועל הוא לא ביצע בקרה שוטפת במשך כשנתיים אחר יישום תכנית ציל"ה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך להימנע מלהטיל את עיקר הפיקוח בנוגע ליישום התכנית על הזכיינים המוציאים אותה לפועל, בייחוד כאשר הרכז היישובי, המבצע את הפיקוח מטעם הזכיינים, אחראי לעשות זאת ב-80 מסגרות. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בקרות מדגמיות של גורמים מטעם משרד החינוך בחלק ממסגרות ציל"ה הפועלות ביישובים השונים הן חשובות, אך אינן תחליף לבקרה שוטפת על כל המסגרות.
2. באוגוסט 2012 פרסם משרד החינוך מכרז לרכש שירותים של רואה חשבון, לביצוע ביקורת בגופים שהוא משלם להם על פי התקשרויות חוזיות. בעקבות המכרז התקשר משרד החינוך עם משרד רואה חשבון חיצוני (להלן - משרד רואה החשבון) והטיל עליו לבצע ביקורת תקציבית על התשלומים המועברים לזכיינים המיישמים את תכנית ציל"ה.
הזכיינים מסרו למשרד רואה החשבון קבצים ממוחשבים שהכילו נתונים על הוצאותיהם בגין העסקת כוח אדם, רכש ציוד, ביצוע פעילויות העשרה ומתן הכשרות למדריכים. נמצא כי משרד החינוך דרש מהזכיינים לשמור את החשבוניות המקוריות במשרדיהם. ואולם המשרד לא דרש מהזכיינים לשלוח למשרד רואי החשבון העתקים של החשבוניות, אלא שילם להם עבור הוצאותיהם על סמך הנתונים שמילאו בקובץ הממוחשב. נמצא כי בנתונים שמסרו הזכיינים למשרד החינוך חסר פירוט הכרחי, בין היתר בנוגע למהות ההוצאה ולמועד מתן השירות.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי הבקרה החשבונאית מתבצעת בשני שלבים: השלב הראשון כולל בדיקות של סבירות ההוצאה וכן השוואה בין הסכומים שדרש המפעיל בגין ביצוע כל אחד ממרכיבי התכנית ובין התקציב שהוקצה לביצוע מרכיבים אלה. שלב זה מתבסס בין היתר על אישורי רואי החשבון של הזכיינים בנוגע לשכר ששילמו לאנשי הצוות בצהרונים ובנוגע להוצאות הנלוות שהיו להם בפועל. בשלב השני, שהוא במהותו ביקורת עומק מדגמית, בודק משרד רואה החשבון את חשבוניות הרכש של הזכיינים. לפיכך המשרד מצא לנכון שלא לדרוש מהזכיינים למסור את החשבוניות בשלב הראשון, שבו נבדקות בקשות התשלום השוטפות. המשרד הוסיף כי כל אחד מהזכיינים נתן לו ערבות כספית, על פי הקבוע במכרז, שנועדה להבטיח את המשרד אם יתברר כי על הזכיין להחזיר למשרד סכומים כלשהם. המשרד ציין כי ישלם לזכיינים 10% מההוצאות שלהם רק לאחר סיום הביקורת שיבצע משרד רואה החשבון.
נמצא כי משרד רואה החשבון הכין תכנית בקרה פנימית על דוחות הזכיינים. בתכנית זו נקבע בין היתר כי המשרד האמור ידגום 25% מהחשבוניות שהגישו הזכיינים עבור הוצאות רכש והכשרה ויבדוק את התאמתן לתנאי ההתקשרות בינם ובין משרד החינוך. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, מרץ 2014, לא פרסם משרד רואה החשבון דוח ביקורת לשנת הלימודים התשע"ג ולא בדק מדגמית אם החשבוניות שהגישו הזכיינים אכן תואמות את הסכומים ששולמו להם.
משרד החינוך מסר בתשובתו כי דוחות הביצוע שהגישו הזכיינים והרשויות המקומיות נמצאים בבדיקה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי בהיעדר דרישה לפרט את מהות ההוצאה לא ניתן לבצע מעקב שוטף אחר ההוצאות של הזכיינים, כדי לוודא שהוצאותיהם תואמות את מדיניותו ואת הנחיותיו, ועל מנת שיוכל להורות לזכיינים לחדול מביצוע פעילויות שאינן תואמות לכך.
מעורבות השלטון המקומי
תכנית ציל"ה מאפשרת לתושבים המתגוררים בתחום השיפוט של היישובים שבהם היא מיושמת ליהנות משירות ציבורי התורם לרווחתם ולרווחת ילדיהם. לפיכך, ומכיוון שהרשויות המקומיות משמשות גם רשויות חינוך מקומיות, ראוי שהרשויות ביישובים שבהם התכנית מיושמת יסייעו ככל שיידרש כדי להבטיח את יישומה המיטבי. ואולם נמצא כי רשויות מקומיות לא סייעו ליישומה המיטבי של התכנית. להלן פירוט:
כינוס ועדות ההיגוי היישוביות: על פי מכרז משרד החינוך, בכל יישוב שתופעל בו תכנית ציל"ה תוקם ועדת היגוי יישובית בראשות מנהל אגף החינוך ברשות המקומית. החברים בוועדת ההיגוי יהיו בין היתר מפקח מטעם משרד החינוך, נציגי מנהלים וגננות ורכז יישובי מטעם הזכיין, והיא תתכנס שלוש או ארבע פעמים בכל שנה. על הוועדה מוטל למפות את כלל התכניות של היישוב בנוגע ליישום תכנית ציל"ה, לקבוע את היעדים של היישוב בכל הנוגע ליישום התכנית ולהתוות על פי היעדים תכנית יישובית (ראו להלן).
מבדיקת דיווחי הזכיינים למשרד החינוך עולה כי 12% מהרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן הופעלו צהרוני ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ג לא כינסו את ועדות ההיגוי, וכי 40% מהרשויות המקומיות שכינסו את ועדות ההיגוי עשו זאת לאחר דצמבר 2012. עוד נמצא כי כ-70% מהרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן הופעלו צהרוני ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד לא כינסו את ועדות הההיגוי עד דצמבר 2013. כמו כן נמצא כי משרד החינוך לא עקב אחר כינוס ועדות ההיגוי, לא פעל לכנס אותן לפני הפעלת תכנית ציל"ה ולא דרש מכל זכיין וזכיין לעשות כן.
ועדות ההיגוי נועדו להתאים את פעילות מסגרות ציל"ה לצרכים המיוחדים של כל יישוב, לקבוע נושאים שיש להתמקד בהם בהפעלת התכנית ולתאם בין הגורמים המפעילים אותה - ואי-כינוסן עשוי לפגוע פגיעה ניכרת בהצלחת התכנית. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי עליו לדרוש מזכייניו לפעול לכינוס ועדות ההיגוי בכל יישוב לפני שתופעל בו התכנית ולעקוב אחר כינוסן של הוועדות.
אי-הכנת תכניות עבודה יישוביות והכנת תכניות עבודה חסרות: כאמור, על פי מכרז משרד החינוך, ועדת ההיגוי היישובית נדרשת להכין תכנית יישובית. על התכנית היישובית יחתמו מפקח משרד החינוך או מינהלת תכנית ציל"ה במשרד החינוך. בתכנית יפורטו בין היתר הצרכים החינוכיים של היישוב; סדרי העדיפויות שלה תוך התייחסות למקורות התקציב; פירוט התוכניות והפעילויות שיתבצעו בשנת הלימודים הבאה במסגרות ציל"ה ביישוב; המדדים שעל פיהם תיבחן הצלחת התכנית; והכלים שבאמצעותם ייבדקו מדדים אלה.
בבדיקה של תכניות העבודה היישוביות שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נמצא, כי חלק (18%) מהרשויות המקומיות שהשתתפו בתכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד לא הכינו תכנית עבודה יישובית; כי חלק (31%) מהן לא הקפידו להחתים את מפקח משרד החינוך על התכנית היישובית שהכינו; כי חלק (6%) מהן לא פירטו בתכנית היישובית את הפעילויות שייעשו במשך השנה במסגרת התכניות; וכי חלק (48%) מהן לא מסרו בתכנית דיווח מלא על התכניות שהכינו. כמו כן נמצא כי רבע מהרשויות המקומיות לא קבעו מדדים לבחינת הצלחת התכנית, וכי רובן לא קבעו את הכלים שבאמצעותם ייבדקו מדדים אלה. לדוגמה, עיריית בני ברק לא הכינה כלל תכנית יישובית; עיריית בית שמש לא פירטה בתכנית היישובית שלה את הפעילויות שייעשו במשך השנה במסגרת תכנית ציל"ה, לא קבעה מדדים להצלחת התכנית וכלים לבדיקתם ולא כללה בתכנית את מוסדות החינוך החרדיים בתחום שיפוטה שבהם מופעלים צהרונים באמצעות זכייני משנה; ועיריית שפרעם הגדירה את המדדים להצלחת התכנית הגדרה כללית בלבד - "שיפור באקלים בית הספר, שיפור בהתמדת התלמידים ושיפור בהשגים" - בלי שקבעה כלים לבדיקתם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך על שלא הניע את כלל הרשויות המקומיות אשר תכנית ציל"ה מופעלת בתחום שיפוטן להכין תכניות עבודה יישובית אשר יכללו פרטים מהותיים, אף שתכנית העבודה היישובית אמורה להוות מסגרת להפעלת תכנית ציל"ה ברשות המקומית. משרד מבקר המדינה העיר לעיריות בני ברק, בית שמש ושפרעם על שלא הכינו תכניות יישובית כנדרש.
אי-שיתוף פעולה של מנהלי בתי הספר: נמצא כי המנהלים של חמישה מעשרת בתי הספר המצויים בתחום השיפוט של עיריית שפרעם לא שיתפו פעולה עם זכיינית משרד החינוך, ועקב כך לא יושמה בהם תכנית ציל"ה בשנת הלימודים התשע"ד.
עיריית שפרעם מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2014 כי מנהלי בתי הספר לא שיתפו פעולה בין היתר מכיוון שרוב המדריכים שהיו אמורים לעבוד בצהרונים היו חסרי ניסיון בהוראה ובחינוך; מכיוון שחשו כי לא שותפו בהפעלת התכנית כיאה למעמדם; מאחר שלתפיסתם הייתה לתכנית חשיבות מועטה בלבד, שכן משרד החינוך לא התערב בניסיונות לשכנעם להפעיל אותה; מאחר שלא יכלו לתגמל כראוי את עובדי הניקיון בצהרונים; ומאחר שחלה ירידה במספר ההורים שרשמו את ילדיהם לצהרונים.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית שפרעם על שלא הקפידה כי כל מנהלי בתי הספר המצויים בתחום שיפוטה יפעלו לקידום תכנית ציל"ה בבתי הספר שהם מנהלים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי שיתוף הפעולה של מנהלי בתי הספר חיוני להגברת המודעות בקרב הורי התלמידים ליתרונות הגלומים בתכנית, לעידוד הצוות החינוכי בבתי הספר לשתף פעולה עם מפעילי התכנית וליצירת המסגרת המינהלית לפעילותה (דוגמת רכישת שירותי שמירה, ניקיון והסעה ופיקוח על ניצול מיטבי של שעות התכנית).
סיכום
החלטת הממשלה מינואר 2012 לסבסד צהרונים היא קפיצת דרך בפעילותה של המדינה לסייע לרווחת תושביה. ואולם שינויים רבים ותכופים בהחלטות שהתקבלו בשנתיים שלאחר מכן בנוגע ליישומה של החלטה זו, הביאו לצמצום ניכר בתחולתה. לדעת משרד מבקר המדינה, באופן יישום החלטות הממשלה בשנות הלימודים התשע"ג והתשע"ד אין כדי להביא להפחתה משמעותית של הנטל הכספי על הורים עובדים או לצמצום ניכר של הפערים בין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. מלבד זה, למרות העלות הגבוהה הכרוכה בסבסוד הצהרונים והחשש לחוסר יעילות ולבזבוז משאבים ביישומה של תכנית ציל"ה, לא ביצע משרד החינוך כל הליך לבחינת היעילות והאפקטיביות של התכנית וכן לא ביצע בקרה ראויה על יישומה.
רקע כללי
מסגרות לימודיות משלימות המכונות על פי רוב "צהרונים" פועלות בשעות שלאחר שעות הלימודים ובימים ובשעות שבהם מערכת החינוך אינה פועלת. הצהרונים מסייעים להורים לגשר על הפער בין הזמן שבו עליהם להימצא בעבודה לזמן שבו מערכת החינוך פועלת. בצהרונים מתקיימת פעילות חברתית ופעילות העשרה, וכן ניתנת בהם ארוחה בשעות הצהריים.
הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (להלן - ועדת טרכטנברג) עמדה על החשיבות שבהפעלת מסגרות לימודיות בשעות אחר הצהריים כחלק מהמלצותיה להפחתת הנטל המוטל על הורים עובדים, ועל חשיבותן החינוכית. הוועדה המליצה כי המדינה תספק, באופן הדרגתי ובדרגת סבסוד משתנה, מסגרות לימודיות משלימות עד השעה 16:00 לכלל הילדים בני 9-3. הוועדה ציינה כי במסגרות אלה יש לשים דגש במתן שירות איכותי, ובכלל זה מתן העשרה פדגוגית המתאימה לגיל הילדים וכן תזונה מתאימה.
הממשלה קיבלה שורה של החלטות, שבעקבותיהן החל משרד החינוך לפעול באופן חלקי, משנת הלימודים התשע"ג, ליישום ההמלצה ברשויות המקומיות המסווגות באשכולות חברתיים-כלכליים (להלן - אשכולות) 3-1 בלבד ובנוגע לילדים בני 8-3 בלבד. היישום נעשה באמצעות תכנית ציל"ה - צהרי יום להעשרה (להלן - תכנית ציל"ה).
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2013 - מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה את יישום תכנית ציל"ה ברשויות המקומיות המסווגות באשכולות 3-1. הבדיקה נעשתה במשרד החינוך; בעיריות בית שמש, בני ברק ושפרעם; בחברה למתנ"סים - מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (להלן - החברה הארצית למתנ"סים) ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - המשכ"ל).
הליקויים העיקריים
המלצות ועדת טרכטנברג והחלטות הממשלה בנוגע ליישומן
בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה בינואר 2012 לסבסד בהדרגה צהרונים עבור ילדים בני 9-3. הממשלה החליטה כי ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 יהיה הסבסוד מלא, ואילו ביישובים המסווגים באשכולות 10-4 יהיה הסבסוד דיפרנציאלי. כמו כן הוחלט שהסבסוד יינתן להורים עובדים או לומדים, על פי מבחן תעסוקה.
בשנתיים שלאחר קבלתה שונתה ההחלטה כמה פעמים, עד שלבסוף נקבע שסבסוד מלא יינתן רק לצהרונים הפועלים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ורק עבור ילדים בני 8-3, ללא תלות במבחן תעסוקה.
ההחלטה להחיל את תכנית ציל"ה בירושלים (המסווגת באשכול חברתי-כלכלי 4) - תחילה כתכנית חלוץ (פיילוט) שנועדה לבדוק את האפשרות להפעלתה בעתיד בשאר היישובים המסווגים באשכולות 4 ומעלה, ולאחר מכן כהחלטה מיוחדת שמטרתה לחזק את העיר - שונתה כמה פעמים. השינויים בהחלטה גרמו לחוסר ודאות והקשו על הציבור להסתמך עליה.
ביולי 2013 הודיע משרד החינוך לזכיינים שבאמצעותם הפעיל את תכנית ציל"ה כי כדי לשפר את השירות ייתכן וייגבו מההורים דמי השתתפות סמליים. ואולם באוקטובר 2013, לאחר פתיחת שנת הלימודים התשע"ד, הודיע משרד החינוך לזכיינים כי "הממשלה לא אישרה את התכנית [המשופרת] הכוללת השתתפות הורים בעלויות". ההודעה המאוחרת פגעה בהיערכות להפעלת תכנית ציל"ה בשנת לימודים זו. בידי משרד החינוך לא נמצאו מסמכים המעידים על ביצוע עבודת מטה שבה נבחנו בחינה מושכלת החלופות להפעלת התכנית.
התקשרות משרד החינוך עם קבלני משנה להפעלת התכנית
תכנית ציל"ה פועלת כשעתיים ביום לאחר סיום הלימודים, באמצעות מדריכים חיצוניים שהתקשרו באופן ישיר עם הזכיינים. בצהרונים הפועלים על פי תכנית ציל"ה (להלן - צהרוני ציל"ה או מסגרות ציל"ה) מוגשת ארוחת צהריים חמה, וכן מתקיימות בהם פעילויות לימודיות ופעילויות העשרה. בשנת הלימודים התשע"ג שהו בצהרונים אלה 163,918 ילדים, ובשנת הלימודים התשע"ד - 111,600 ילדים. עלות הפעלת תכנית ציל"ה מדצמבר 2012 ועד יוני 2013 (שנת הלימודים תשע"ג) הייתה כ-303 מיליון ש"ח.
משרד החינוך חילק את הפעלת צהרוני ציל"ה במוסדות החינוך בין ארבעה זכיינים שנבחרו במכרז (להלן - זכיינים ישירים) ושילם להם על פי יישום התכנית בפועל. בד בבד עם קיום המכרז שבו נבחרו הזכיינים הישירים, ביקש משרד החינוך לאפשר לרשויות מקומיות להפעיל מסגרות ציל"ה בעצמן, אם יימצאו מתאימות לכך, "בכדי לבחון את יעילותה של מתכונת הפעלה זו, ועל מנת לשקול מעבר להפעלה עצמית על ידי הרשויות". משרד החינוך פנה למשכ"ל, כדי שזו תתקשר עם זכיינים שונים (להלן - זכייני משנה), אשר יתקשרו עם הרשויות המקומיות האמורות כדי להפעיל את הצהרונים. ברוב הרשויות המקומיות הפעילו הזכיינים הישירים את מסגרות ציל"ה, ולגבי תשע רשויות מקומיות נקבע כי הן יפעילו את מסגרות ציל"ה בעצמן ובאמצעות המשכ"ל.
בפועל שימשו הרשויות המקומיות אשר הפעילו את מסגרות ציל"ה בעצמן רק צינור להעברת כספים בין משרד החינוך לזכייני המשנה, ולא נדרשו, פרט להיבט התקציבי, לגלות מעורבות גבוהה יותר בהפעלת הצהרונים מהמעורבות שנדרשו לגלות רשויות שבתחום שיפוטן הופעלו המסגרות באמצעות הזכיינים הישירים.
משרד החינוך התקשר עם הזכיינים הישירים בחוזה כתוב. ואולם הוא לא עשה כן בנוגע להתקשרותו עם המשכ"ל, כדי להבהיר את התנאים שהיא נדרשת לעמוד בהם.
היעדר הלימה בין יישום תכנית ציל"ה ובין מטרותיה
מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי היישובים המסווגים באשכולות 3-1, שבהם צהרוני ציל"ה מסובסדים סבסוד מלא, מתאפיינים בשיעור תעסוקה נמוך למדי. כאמור, מבחן התעסוקה בוטל, והסבסוד המלא ניתן גם להורים שאינם עובדים. לעומת זאת בוטל הסבסוד החלקי של הצהרונים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4 (למעט ירושלים), וממילא לא צומצם הנטל הכספי על ההורים ביישובים אלה, אשר הם רוב אוכלוסיית ההורים העובדים במדינת ישראל. המשמעות של ביטול מבחן התעסוקה ביישובים המסווגים באשכולות חברתיים-כלכליים 3-1 היא שינוי ביעדי התכנית: מתן דגש בהעשרה חינוכית של הילדים ביישובים המסווגים באשכולות חברתיים-כלכליים 3-1 ובצמצום הפערים בינם ובין ילדים מיישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר, על חשבון הפחתת הנטל על הורים ביישובים המסווגים באשכולות 10-4.
משרד החינוך לא וידא כי יתקיים פיקוח על נוכחות הילדים במסגרות ציל"ה, ונוכחות הילדים בהן היא לעתים חלקית בלבד.
זמני הפעילות של מסגרות ציל"ה אינם חופפים את זמני העבודה של ההורים. למשל, בשנות הלימודים התשע"ג והתשע"ד נפתחו מסגרות ציל"ה רק כמה חודשים לאחר תחילת שנת הלימודים. זאת ועוד, מסגרות ציל"ה פועלות עד השעה 15:45 או 16:00 ואינן פועלות בימי החופשות של בתי הספר, דבר המקשה על הורים עובדים המבקשים למצוא מסגרת לילדיהם בשעות עבודתם.
מדריכי התכנית אינם נדרשים להיות בעלי הסמכה מסוימת או בעלי רקע לימודי או חינוכי, ואף אינם נדרשים להיות בעלי ידע בתחום מסוים אשר יוכל לתרום להעשרת הילדים השוהים בצהרונים. משרד החינוך דורש מהזכיינים לקיים השתלמות למדריכים בהיקף של 30 שעות, אולם אינו מוודא כי הזכיינים מקיימים השתלמות זו. מהשוואת אומדן מספר ההשתלמויות שהיה על הזכיינים לקיים, לעומת ההשתלמויות שהתקיימו בפועל, עולה כי בשנת הלימודים התשע"ג התקיימו לכל היותר כ-46% מההשתלמויות הנדרשות לשנה זו; וכי עד לסוף ינואר 2014, מחצית שנת הלימודים התשע"ד, התקיימו לכל היותר כ-13% מההשתלמויות הנדרשות לשנה זו. עוד עולה כי משרד החינוך לא פיקח כראוי על תכניות ההשתלמויות שבעבורן שילם.
התקציב שהקצה משרד החינוך לפעילויות ההעשרה במסגרות ציל"ה נמוך למדי, ובפעילויות אלה אין די כדי להעשיר את ידיעותיהם של הילדים ולקדם אותם מהבחינה החינוכית. נמצאו מקרים שבהם שילם משרד החינוך לספקים בעבור פעילויות העשרה, אף שלכאורה נראה שמדובר בפעילויות פנאי חווייתיות. כמו כן שילם משרד החינוך לזכיינים בשנת הלימודים התשע"ג בעבור הסעות ומימן זאת מתקציב ההעשרה המוגבל בלאו הכי.
משרד החינוך לא הגדיר מהן פעילויות ההעשרה שיכולים להנחות מדריכים חיצוניים, וכן לא קבע תנאי סף להכשרת המדריכים הללו. כמו כן לא הנחה המשרד את הזכיינים בנוגע למועד הרצוי להוצאת התקציב שניתן להם לרכישת ציוד מתכלה, ועקב כך הוציאו זכיינים בשנת הלימודים התשע"ג את מרבית התקציב האמור בחודשיים האחרונים ליישום התכנית.
בשנת הלימודים התשע"ד, בעקבות צמצום התקציב, הקשיח משרד החינוך את התנאים לפתיחת מסגרות ציל"ה. המשרד קבע כי מסגרת כזאת תיפתח רק אם יירשם אליה שיעור מסוים מילדי מסגרת הבוקר, ורק אם מספר הנרשמים לא יהיה קטן מהממוצע למסגרת שנקבע לזכיין. עקב כך לא נפתחו בחלק ממוסדות החינוך מסגרות ציל"ה, וממילא נמנעו מהילדים שנרשמו אליהן פעילויות העשרה שיכלו לתרום לצמצום הפערים בינם ובין ילדים מיישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר.
אף שבנוגע למסגרות הבוקר קבע משרד החינוך כי בגן ילדים לא יהיו יותר מ-35 ילדים ובכיתה לא יותר מ-40 תלמידים, פתחו הזכיינים, באישור משרד החינוך, מסגרות ציל"ה שבהן היה מספר הילדים גבוה יותר, דבר שעלול לפגוע בהשגת מטרות התכנית.
פיקוח על יישום תכנית ציל"ה ובחינת הצלחתה
אף שתכנית ציל"ה פועלת זו השנה השנייה, לא קבע משרד החינוך באופן סופי הליך להערכת מידת הצלחתה, וממילא לא ביצע הליך כזה. משרד החינוך גם לא בחן את היעילות והאפקטיביות של התכנית במוסדות הפועלים במקביל על פי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997 (להלן - חוק יוח"א). נוסף על כך לא ביצע המשרד, עד סוף שנת הלימודים התשע"ד, בקרה שוטפת על יישום תכנית ציל"ה, אלא הטיל את עיקר הפיקוח בעניין על הגופים המוציאים אותה אל הפועל.
מעורבות השלטון המקומי
משרד החינוך לא פעל לכינוס ועדות היגוי בכל הרשויות המקומיות לפני הפעלת תכנית ציל"ה ולא דרש מזכייניו לעשות כן. המשרד לא הניע את כלל הרשויות המקומיות אשר התכנית מופעלת בתחום שיפוטן להכין תכניות עבודה יישוביות ליישום התכנית אשר יכללו פרטים מהותיים הנדרשים בעניין זה.
ההמלצות העיקריות
על משרד החינוך ומשרד האוצר לבחון את נושא סבסוד הצהרונים ובכלל זה את יעילות מנגנון הקצאת הכספים לכך, זאת על מנת לאפשר השגה של המטרות שקבעה הממשלה - הקטנת הנטל הכספי על הורים עובדים וצמצום הפערים בין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. על משרד החינוך לפעול כדי להבטיח קיום פיקוח יעיל ואפקטיבי על הפעלת הצהרונים המסובסדים.
על הרשויות המקומיות אשר נמצאו זכאיות לסבסוד הצהרונים הפועלים בתחום שיפוטן להירתם ליישום תכנית ציל"ה, כדי להעשיר את הילדים השוהים בצהרוני ציל"ה ולתרום לרווחת הוריהם.
סיכום
החלטת הממשלה מינואר 2012 לסבסד צהרונים היא קפיצת דרך בפעילותה של המדינה לסייע לרווחת תושביה. ואולם שינויים רבים ותכופים בהחלטות שהתקבלו בשנתיים שלאחר מכן בנוגע ליישומה של החלטה זו, הביאו לצמצום ניכר בתחולתה. באופן יישום החלטות הממשלה בעניין התכנית בשנות הלימודים התשע"ג והתשע"ד, אין כדי להביא להפחתה משמעותית של הנטל הכספי על הורים עובדים או לצמצום משמעותי של הפערים בין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות 3-1 ובין ילדים ביישובים המסווגים באשכולות גבוהים יותר. יתר על כן, למרות העלות הגבוהה הכרוכה בסבסוד הצהרונים והחשש לחוסר יעילות ביישומה של תכנית ציל"ה, לא ביצע משרד החינוך כל הליך לבחינת היעילות והאפקטיביות של התכנית וכן לא ביצע בקרה ראויה על יישומה.