חומר רקע
ירושלים, ו' חשון תשע"ו
19 באוקטובר 2015
דמי מזונות המשולמים באמצעות המוסד לביטוח לאומי למשפחות שבראשן הורה עצמאי
מסמך זה נכתב לבקשת חברת הכנסת יפעת שאשא-ביטון, יושבת-ראש הוועדה לזכויות הילד, לקראת הדיון בוועדה בנושא "דמי מזונות ומצב העוני של משפחות שבראשן הורה עצמאי בישראל". במסמך מובאים נתונים כלליים על משפחות שבהן הורה אחד, מוצג מידע על המאפיינים שלהן ומפורטים נתונים על גמלת דמי מזונות מטעם המוסד לביטוח לאומי ועל מקבלי גמלה זו.
המסמך עוסק בכלל ההורים היחידניים/משפחות שבראשן הורה עצמאי, אך על-פי רוב משמשים בו המונחים משפחות חד-הוריות או אימהות חד-הוריות (נציין כי הרוב הגדול של ההורים היחידניים הם אימהות).1
מבוא
בשנת 1992 חוקק חוק משפחות חד-הוריות, התשנ"ב – 1992. בשנת 2014 שונה שם החוק ל"חוק סיוע למשפחות שבראשן הורה עצמאי, התשנ"ב- 1992". החוק מגדיר הורה עצמאי ונקבעות בו ההטבות שיינתנו לו. על- פי החוק,2 הורה עצמאי הוא תושב ישראל אשר בהחזקתו ילד3 הנמצא עמו ואשר נתקיים בו אחד מאלה:
1. הוא אינו נשוי ואין אדם הידוע בציבור כבן-זוגו;
2. הוא נשוי ומתקיים בו אחד מאלה, ובתנאי שאין אדם אחר הידוע בציבור כבן-זוגו:
א. הוא חי בנפרד מבן-זוגו שנתיים לפחות ופתח בהליך על-פי דין להשתחרר מקשר הנישואין ופעל במסגרת הליך זה שנתיים לפחות;
ב. היא עגונה (אישה נשואה שזה שנתיים לפחות נעלמו עקבות בן-זוגה, לרבות אישה שבן-זוגה שוהה בחוץ-לארץ שלא בהסכמתה ולא נשא באותו הזמן במזונותיה4);
ג. היא חיה בנפרד מבן-זוגה, שהתה במקלט לנשים מוכות 90 ימים לפחות מתוך תקופה של 12 חודשים שתחילתה ביום הראשון לשהותה במקלט כאמור, פתחה הליך על-פי דין להשתחרר מקשר הנישואין ופעלה במסגרת הליך זה שישה חודשים לפחות; ואולם, אישה תהא פטורה מפתיחת הליך כאמור אם לשכת הסעד אישרה כי יש בכך כדי לסכן את חייה או את חיי ילדה.
3. הוא עולה חדש ששוהה בארץ למעלה משנה ופחות משנתיים ובן-זוגו לא עלה לארץ ואף אינו שוהה בה, ובתנאי שאין לו בן-זוג אחר.
הגדרת משפחות שבראשן הורה עצמאי המובאת בחוק הורחבה בתקנות הבטחת הכנסה, ונכללו בה נשים שחיות בנפרד מבן-זוגן – מי שבן-זוגן במאסר או במעצר או שהם אינם חיים תחת קורת גג אחת. בהגדרה זו נכללות משפחות שבהן בן-הזוג אינו מכלכל את בת-זוגו 30 ימים רצופים ונוסף על כך מתקיים בהם אחד התנאים האלה: הוגשה תביעה למזונות, בן-הזוג נכה ואין לו הכנסה אחרת, או הם חיים בנפרד שנה לפחות. משפחות של נשים שחיות בנפרד מבן-זוגן אינן כלולות במניין המשפחות החד-הוריות בישראל.5
נוסף על קצבת ילדים, המשולמת לכל משפחה עם ילדים בישראל, כמה תשלומים משולמים כיום למשפחות חד-הוריות מטעם המוסד לביטוח לאומי, ובהם קצבת שאירים, מענק לימודים ומענק בר-מצווה. הקצבאות העיקריות המשולמות למשפחות חד-הוריות הן גמלת הבטחת הכנסה ודמי מזונות. מסמך זה יעסוק, כאמור, בדמי מזונות להורים יחידניים מטעם המוסד לביטוח לאומי.
תחילה נציג כמה נתונים כלליים על משפחות חד-הוריות בישראל, ואחר כך נעסוק בתשלום דמי מזונות מטעם המוסד לביטוח לאומי.
1. נתונים כלליים 6
על-פי נתונים של המוסד לביטוח לאומי, בשנת 2013 היה מספר המשפחות החד-הוריות (כפי שהן מוגדרות בחוק סיוע למשפחות שבראשן הורה עצמאי, התשנ"ב-1992) בישראל כ-137,000 – 12.4% מכלל המשפחות עם ילדים בארץ; מספר הילדים בהן היה כ-229,000 – 8.6% מכלל הילדים בארץ.7
משנות ה-90 ועד שנת 2010 עלה שיעור המשפחות החד-הוריות בכלל המשפחות עם ילדים: ב-1995 הן היו 9.3% מכלל המשפחות עם ילדים, ב-2009 – 12.5%, ומאז שנת 2010 שיעורן יציב – 12.4%. גם שיעור הילדים החיים במשפחות החד-הוריות גדל, אם כי גידול מתון יותר, מ-6.8% בשנת 1995 עד 8.6% בשנת 2013.
להלן כמה מאפיינים של משפחות שבהן הורה יחיד עם ילדים:
• על-פי המוסד לביטוח לאומי, בשנים 2013-1998 חלה ירידה עקבית במספר הגברים שעמדו בראש המשפחות הללו, מ-5% בשנת 1998 ל-3% בשנת 2013. כיום עומדת אישה בראש 97% מהמשפחות החד-הוריות.
• במשפחות חד-הוריות מספר הילדים קטן יחסית: מספר הילדים הממוצע בהן הוא 1.7, לעומת 2.4 במשפחות עם שני הורים. ב-55% מהן יש ילד אחד, לעומת ב- 31% מהמשפחות עם שני הורים, ורק בכ-15% מהן יש שלושה ילדים ויותר, לעומת 38% מהמשפחות עם שני הורים.
• שיעור הרווקות שעומדות בראש משפחה חד-הורית עולה בהתמדה, מ-15.4% מהמשפחות החד-הוריות בשנת 1998 ל-24.4% בשנת 2013.
• האימהות במשפחות החד-הוריות מבוגרות מכלל האימהות. גילן הממוצע הוא 42, לעומת 38 אצל האימהות הנשואות. רק 20% מהן בנות פחות מ-34 לעומת 39% מהאימהות במשפחות עם שני הורים. כ-36% מהן בנות 44 או יותר, לעומת 22% במשפחות עם שני הורים.
• 92% מכלל המשפחות החד-הוריות הן יהודיות (משקל המשפחות היהודיות בכלל האוכלוסייה הוא 84%), ו-8% מהמשפחות החד-הוריות הן לא יהודיות (משקל המשפחות הלא-יהודיות בכלל האוכלוסייה הוא 16%). על-פי המוסד לביטוח לאומי, הבדלים אלו קשורים במבנה המסורתי של החברה הלא-יהודית.
• מבחינת הפריסה הגאוגרפית של המשפחות בישראל, מחוז תל-אביב מתאפיין בשיעור הגבוה ביותר של משפחות חד-הוריות עם ילדים – שיעור המשפחות החד-הוריות בכלל המשפחות במחוז זה הוא 17.3%, לעומת 12.4% בכל הארץ. שיעור המשפחות החד-הוריות גדול מהשיעור הכלל-ארצי גם במחוז הדרום – 14.7% ובמחוז חיפה – 14.6%.
2. מאפייני תעסוקה, הכנסה ועוני
על-פי נתונים של הלמ"ס משנת 2014, שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של אימהות חד-הוריות גדול משל האימהות הנשואות: 78.5% לעומת 74.6%. עם זאת, שיעור הבלתי-מועסקות בקרב אימהות חד-הוריות גדול משהוא בקרב אימהות נשואות – 7.5% לעומת 5.5%.8
מעמדן של המשפחות החד-הוריות בשוק העבודה נמוך הרבה יותר משל משפחות אחרות. לפי המוסד לביטוח לאומי, הדבר נובע בין השאר מכך שאימהות חד-הוריות נאלצות לעבוד במשרה חלקית.9 במחקרים בנושא השתלבות הורים יחידים בשוק העבודה, בעיקר אימהות, נמצאו כמה חסמים מרכזיים בפני השתלבותם בשוק העבודה. חלק מהחסמים נוגעים לכלל האימהות, אך מכיוון שבמשפחות חד-הוריות אין הורה נוסף שיכול לסייע בטיפול בילדים, הם בולטים יותר בקרבן. החסמים העיקריים:10
• רמת השכלה. מחקרים מלמדים כי רמת ההשכלה של אימהות יחידניות נמוכה מעט מרמת ההשכלה של אימהות נשואות. ככל שרמת ההשכלה עולה כך עולים הן שיעורי ההשתתפות בכוח העבודה והן הסיכויים למצוא עבודה.
• קושי למצוא עבודה ושכר נמוך. במחקר שנערך בשנת 2005 נמצא כי סיכוייה של אם יחידנית להיות מועסקת קטנים ב-20% משל אם נשואה. כמו כן, פעמים רבות שכר העבודה הנמוך הוא תמריץ שלילי ליציאה לעבודה.11
• הטיפול בילדים. יש לציין כי מספר ילדים קטן מקל על נשים את היציאה לעבודה מחוץ לבית, הן בקרב אימהות יחידניות והן בקרב אימהות נשואות, וככל שמספר הילדים גדול יותר החסמים קשים יותר, בשל העלויות הגבוהות של היציאה לעבודה. כמו כן, ככל שגילו של הילד הצעיר עולה כך עולה שיעור ההשתתפות בכוח העבודה.
• מבנה גמלת הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי. סכום גמלת הבטחת הכנסה מחושב לפי רמת ההכנסה של המקבל, ויש תקרת הכנסה מרבית המזכה בגמלה. ה-disregard הוא סכום מההכנסה אשר אינו מובא בחשבון לצורך קביעת סכום הגמלה. סכום ההכנסה שנותר לאחר הורדת ה-disregard מקוזז מסכום הגמלה. כך, ככל שה-disregard שנקבע גבוה יותר, שיעור הגמלה יהיה גבוה יותר. עד יוני 2003 היה שיעור ה-disregard 18% מהשכר הממוצע במשק; בחוק ההסדרים לשנת 2003 הוא ירד ל-7% מהשכר הממוצע במשק12 (בעבור משפחות עם ילדים). יש הטוענים כי גמלת הבטחת הכנסה שהמוסד לביטוח לאומי משלם למשפחות חד-הוריות נגזרת ממבחן הכנסה נוקשה, וכך יש משפחות חד-הוריות רבות שהכנסתן נמוכה ובכל זאת הן אינן זכאיות לגמלה מהמוסד, והדבר גורם לחוסר כדאיות לצאת לעבודה.
בשנת 2014 היה השכר הממוצע במשק 9,089 ש"ח, כלומר, סכום ההכנסה שאינו מובא בחשבון לצורך קביעת רמת ההכנסה בשנה זו היה 636 ש"ח. המשמעות היא שבחישוב גובה ההכנסה לצורך קביעת סכום הגמלה, 636 ש"ח אינם מובאים בחשבון. הכנסות מעל סכום זה מנוכות מהגמלה המרבית בשיעור של 60%. ככל שההכנסה עולה הגמלה יורדת, עד לנקודת האיפוס.
אשר לרמת ההכנסה, במשפחה חד-הורית יכולת ההשתכרות מוגבלת למפרנס אחד, ולכן רמת ההכנסה נמוכה מזו של משפחה שבה שני הורים עובדים. זאת ועוד, בראש מרבית המשפחות החד-הוריות עומדת אישה, ונשים בדרך כלל משתכרות פחות מגברים.13
לפי דוח ממדי העוני לשנת 2013 של המוסד לביטוח לאומי (הדוח האחרון, שהתפרסם בנובמבר 2014), בישראל היו 36,100 משפחות חד-הוריות עניות, שהיו כ-27.5% מכלל המשפחות החד-הוריות בשנה זו, והיו בהן 141,400 נפשות. בשנה זו היה חלקן של המשפחות החד-הוריות באוכלוסייה הענייה 8.4% (8.3% לפני תשלומי העברה ומיסים), ואילו חלקן בכלל האוכלוסייה היה 5.7%.14
תחולת העוני בקרב משפחות חד-הוריות היא 27.5% (ירידה של 1.5% משנת 2012), לעומת 23% בקרב כלל המשפחות (כולל חד-הוריות); תחולת העוני בכלל האוכלוסייה בשנת 2013 הייתה 18.6%.15
הנתונים על תחולת העוני שהוצגו לעיל חושבו על-פי ההכנסה לאחר תשלומי העברה ומסים. בחישוב תחולת העוני לפני תשלומי העברה ומסים (דהיינו לפני תשלומי קצבאות) תחולת העוני בקרב משפחות חד-הוריות היא 41.4%, כלומר תשלומי ההעברה והמסים סייעו ל-33.6% מהמשפחות החד-הוריות לצאת ממעגל העוני.16
יחס פער ההכנסות, המבטא את עומק העוני, דהיינו את המרחק הממוצע של הכנסת העניים מקו העוני, עלה בקרב משפחות חד-הוריות מ-35.2% בשנת 2012 ל-37.8% בשנת 2013.17 עלייה חלה גם במדדים הבודקים את חומרת העוני ובשיעור המשפחות החד-הוריות המוגדרות במצב של עוני מתמשך. קרי, הכנסותיהן והוצאותיהן הכספיות נמוכות מקו העוני (70% מכלל המשפחות החד-הוריות העניות בשנת 2013 לעומת 60% בשנת 2012).18 נתונים אלו מלמדים כי השינוי לרעה בתחולת העוני התרחש בעיקר בקרב המשפחות העניות ביותר בקבוצה זו.
משפחה חד-הורית שבה שני ילדים או יותר, שיש בה מפרנס אחד העובד במשרה מלאה בשכר מינימום, בתוספת קצבת ילדים, תצטרך למצוא משאבים כספיים נוספים בשיעור של כ 30%-40% מהכנסתה כדי שתחיה מעל קו העוני.19
3. דמי מזונות להורים יחידים מטעם המוסד לביטוח לאומי
כאמור, המוסד לביטוח לאומי משלם כמה תשלומים למשפחות חד-הוריות. התשלומים המשולמים למשפחה חד-הורית ונגזרים ממצבה המשפחתי בלבד, ללא תלות בהכנסתה, הם קצבת שאירים, מענק לימודים ומענק בר-מצווה. נוסף על כך משולמת להן קצבת ילדים, המשולמת לכל משפחה עם ילדים בישראל.
הקצבאות העיקריות המשולמות למשפחות חד-הוריות ותלויות בהכנסתן הן גמלת הבטחת הכנסה ודמי מזונות. כאמור, במסמך זה לא נעסוק בגמלת הבטחת הכנסה ונתמקד בדמי מזונות.
חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972,20 נועד להבטיח לאישה שזכתה בפסק-דין למזונות – גרושה, פרודה, ידועה בציבור או מי שנישאה שנית – אמצעי קיום לה ולילדיה בלי תלות ביכולתה לממש את פסק-הדין. כאשר החייב בדמי המזונות אינו ממלא את חובתו, החוק מאפשר לאישה לפנות אל המוסד לביטוח לאומי כדי לקבל את דמי מזונות.21
הביטוח הלאומי משלם לזוכה במזונות תשלום חודשי וגובה מן החייב במזונות את הסכום שחויב בו בפסק-הדין למזונות. הסכום שהביטוח הלאומי משלם לאישה הוא הסכום שנקבע בפסק-הדין למזונות או הסכום שנקבע בתקנות – הנמוך משניהם. אם המוסד לביטוח לאומי גבה מן החייב את מלוא סכום המזונות שנקבע בפסק-הדין, וסכום זה גדול מדמי המזונות שהביטוח הלאומי שילם לאישה, האישה מקבלת את ההפרש.22
על-פי פרסום המוסד לביטוח לאומי, בשנת 2014 שילם המוסד דמי מזונות בסכום של 421 מיליון ש"ח לכלל הזכאיות וגבה חזרה מהחייבים כ-178 מיליון ש"ח, שהם כ-42% מדמי מזונות ששילם בתקופה זו.23
הקצבה משולמת לאשה שעומדת במבחן הכנסות. גם גבר עשוי להיות זכאי לגמלת דמי מזונות.24 בחישוב הזכאות לדמי מזונות מהמוסד לביטוח לאומי מובאים בחשבון גיל המבקש, מספר הילדים שלו, מצבו המשפחתי וקיום ההכנסה ממקורות אחרים, כגון תשלומים וקצבאות של המוסד לביטוח לאומי או גופים אחרים, הון עצמי ורכוש.25
להלן נתונים של המוסד לביטוח לאומי על מקבלות דמי מזונות מטעמו:
טבלה 1: מקבלות דמי מזונות לפי מצב משפחתי, מספר הילדים וסכום התשלום הממוצע26
סך הכול
אישה ללא ילדים
אישה עם ילדים
גרושה/פרודה/רווקה
נשואה שנית
ילד אחד
שני ילדים או יותר
ילד אחד
שני ילדים או יותר
2014 – ממוצע חודשי
מקבלות דמי מזונות
17,820
45
7,110
9,055
971
639
דמי מזונות בממוצע לחודש (ש"ח)
1,908
1,034
1,360
2,378
1,340
2,275
יוני 2015
מקבלות דמי מזונות
17,078
36
6,664
8,832
916
630
דמי מזונות בממוצע לחודש (ש"ח)
1,921
1,006
1,356
2,386
1,328
2,293
נתונים נוספים על נשים שקיבלו דמי מזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי בשנת 2014:27
• מספר הנשים המקבלות דמי מזונות באמצעות הביטוח הלאומי עלה מכ-15,000 בשנת 1993 לכ-28,000 בשנת 2002, וירד ל-17,800 בשנת 2014. הירידה נבעה מתיקונים שנחקקו בחוק ההסדרים והביאו לשינוי בשיטת חישוב קצבאות ולהקטנתן בשנת 2003.
• כ-77% מן הנשים שקיבלו דמי מזונות מהמוסד היו יהודיות וכ-23% היו לא יהודיות (לעומת 90% ו-10% בהתאמה בסוף העשור הקודם).
• כ-57% מהנשים שקיבלו דמי מזונות ב-2014 היו בנות 39-20 שנה, וגילן הממוצע היה 38; כ-77% היו גרושות מהחייב וכ-13% חיו בנפרד ממנו אך עדיין היו נשואות לו; כ-11% היו ידועות בציבור.
• רוב הנשים (77%) שקיבלו דמי מזונות מהביטוח הלאומי היו אימהות לילד אחד או שניים. 9% מהנשים שקיבלו דמי מזונות היו אימהות לארבעה ילדים או יותר.
• מכלל הנשים שקיבלו דמי מזונות בשנת 2014, לכ-23% היה פסק-דין מבתי-משפט רבניים, לכ-59% – מבתי-משפט מחוזיים ובתי-משפט לענייני משפחה ולכ-18% – מבתי-משפט אחרים.
• בשנת 2014 כ-44% מכלל הנשים שקיבלו דמי מזונות עבדו וכ-56% לא עבדו, על-פי הצהרתן.
3.1 חישוב גובה התשלומים
כאמור, דמי מזונות משולמים להורה שעומד במבחן הכנסה. כפי שנעשה בחישוב גמלת הבטחת הכנסה, גם בחישוב דמי המזונות נקבעת נקודת איפוס הגמלה: גובה ההכנסה החודשית – הכנסה מעבודה או מגמלה מחליפת שכר –שמתחתיו משולמת גמלה, מלאה או חלקית, ומעליו היא אינה משולמת.28 אישה שהכנסתה שווה לנקודת איפוס הגמלה או גבוהה ממנה לא תהיה זכאית לדמי מזונות מהמוסד לביטוח לאומי.
לצורך חישוב דמי מזונות גם גמלה מחליפת שכר נחשבת להכנסה מעבודה (למעט דמי אבטלה במקרים של הכנסה מעבודה; לרבות דמי אבטלה במקרים של ההכנסה שלא מעבודה29).30
שיעור דמי המזונות שנקבע בתקנות ביטוח לאומי שווה לשיעור הגמלה להבטחת הכנסה.31
להלן נקודת איפוס הגמלה בשקלים וסכומי דמי מזונות המקסימליים לנשים לפי מספר הילדים וגיל האישה:
טבלה 2: סכום דמי המזונות, ינואר 2015 32
עד גיל 55
מעל גיל 55
הסטטוס של האישה
סכום הגמלה
נקודת איפוס הגמלה
סכום הגמלה
נקודת איפוס הגמלה
אישה עם ילד אחד
2,897
5,475
3,535
7,464
אישה עם שני ילדים או יותר
3,373
6,268
4,400
8,906
נשואה שנית / ידועה בציבור עם ילד אחד
2,022
4,016
2,022
4,942
נשואה שנית / ידועה בציבור עם שני ילדים או יותר
2,963
5,585
2,963
6,511
אם הכנסת האישה מעבודה או מגמלה מחליפת שכר נמוכה מסכום נקודת איפוס הגמלה, ינוכה חלק מסכום ההכנסה (על-פי כללים שנקבעו בתקנות) מהסכום המגיעה לה על-פי התקנות.33
כאמור, התשלום לאישה הזכאית לדמי מזונות הוא כפי שנקבע בפסק-הדין למזונות או על-פי התקנות – השיעור הנמוך מהם. על-פי המוסד לביטוח לאומי, בשנת 2014 כ-75% מן הנשים שקיבלו דמי מזונות קיבלו תשלום בשיעור שנקבע בפסק-הדין, וכ-25% בלבד קיבלו את השיעור הקבוע בתקנות; כלומר, על-פי רוב הסכומים שנפסקו בפסקי-הדין למזונות היו נמוכים מהשיעור הקבוע בתקנות ושווים לשיעור ההכנסה המובטחת. בקרב הנשים שקיבלו דמי מזונות בשיעור שנקבע בתקנות, 5% קיבלו את מלוא השיעור ו-20% קיבלו שיעור מופחת – בדרך כלל נשים עובדות ונשים שקיבלו גמלאות אחרות מהמוסד לביטוח לאומי, בעיקר גמלת נכות (סכום של 1,747 ש"ח – כ-19% מהשכר הממוצע במשק).34
יצוין כי בשנת 2014 היה התשלום הממוצע לנשים שקיבלו דמי מזונות 1,914 ש"ח לחודש – כ-21% מהשכר הממוצע במשק.
על-פי חישוב של המוסד לביטוח לאומי, הפער בין סכום התשלום לפי פסקי-הדין לבין הסכום שנקבע בתקנות בולט במיוחד כאשר מחשבים את שיעור התשלום הממוצע בפועל מתוך התשלום הממוצע שהיה מתקבל אילו כל הנשים היו מקבלות תשלום לפי התקנות. חישוב זה מראה כי בפועל הנשים מקבלות רק כ-59% ממה שהיו מקבלות אילו קיבלו את תשלומיהן לפי התקנות ולא לפי פסקי-דין. 35
כאשר הכנסתה של אישה (עובדת או לא עובדת ) ודמי המזונות שהיא זכאית להם גם יחד נמוכים מנקודת איפוס הגמלה, האישה זכאית גם לגמלת הבטחת הכנסתה.
על-פי המוסד לביטוח לאומי, בשנת 2014 הייתה רמת ההכנסה של נשים עובדות שקיבלו דמי מזונות – כלומר הכנסה מעבודה ודמי מזונות יחד – כ-46% מהשכר הממוצע במשק (4,181 ש"ח): דמי מזונות – כ-17% מהשכר הממוצע במשק (1,545 ש"ח), והכנסה מעבודה – כ-29% מהשכר הממוצע במשק (2,636 ש"ח).
נשים שלא עבדו קיבלו דמי מזונות ממוצעים בשיעור של כ-24% מהשכר הממוצע במשק (2,181 ש"ח).36
על בסיס נתונים שהוצגו לעיל לשנת 2014 נערוך השוואה בין אם חד-הורית שאינה עובדת ומקבלת דמי מזונות בשיעור הממוצע האמור וגמלת השלמת ההכנסה לבין אם חד-הורית עובדת (בשכר שהוצג לעיל) המקבלת דמי מזונות בשיעור הממוצע והשלמת הכנסה.
נשווה בין אימהות שיש להן שני ילדים. בחישוב לא יובאו בחשבון תשלומי קצבאות אחרות.37
הכנסתה של אישה א', שאינה עובדת: הכנסה מדמי מזונות בשיעור הממוצע בעבור נשים שאינן עובדות (כ-24% מהשכר הממוצע במשק – 2,181 ש"ח) + גמלת השלמת הכנסה שמחושבת כך: 38
3,373 - 2,181 = 1,192
הכנסתה של אישה שאינה עובדת מסתכמת ב-3,373 ש"ח.
הכנסתה של אישה ב', אישה עובדת: הכנסה מעבודה בסך 2,636 ש"ח (29% מהשכר הממוצע במשק) + דמי מזונות בסכום של 1,545 (כ- 17% מהשכר הממוצע במשק) + גמלת השלמת הכנסה המחושבת כך:
3,373-[(2,636-63639)*60%] – 1,545 = 628
הכנסתה של אישה עובדת מסתכמת ב-4,809 ש"ח.
ההפרש בין הכנסתה של אישה א' להכנסתה של אישה ב' הוא 1,436 ש"ח, וזהו הערך הכלכלי האמיתי של עבודתה של אישה ב', כלומר, בעבור עבודתה נוספו להכנסתה הכוללת 1,436 ש"ח.
בבחינת פערי הכנסה בין אישה עובדת לאישה שאינה עובדת יש להביא בחשבון את ההוצאות שהיציאה לעבודה של אם לילדים כרוכה בהן: עליה לשלם בעבור מסגרת טיפול לילדיה, ומחירה גבוה במיוחד כאשר מדובר בילדים קטנים. התשלום בעבור המסגרות יורד מההכנסה הפנויה של האישה.
גובה השכר אינו המניע היחיד ליציאה לעבודה, אולם הוא אחד הגורמים המשפיעים ביותר על המוטיבציה לעבוד. לכן, צעד המקטין באופן מעשי את השכר הנוסף עקב עבודה עלול להוריד את המוטיבציה לצאת לעבוד.40
דיון
על-פי המוסד לביטוח לאומי, "קצבאות קיום שהמוסד לביטוח לאומי משלם למשפחות חד-הוריות נגזרות ממבחן הכנסה נוקשה, בדומה לכללים החלים על משפחות שבהן שני בני זוג, אלא שההכנסה נבחנת בנוגע להורה היחיד בלבד. לפיכך יש משפחות חד-הוריות רבות שהכנסתן נמוכה )גבוהה אך במעט משכר המינימום) ועדיין אינן זכאיות לגמלה מהמוסד".41
במוסד לביטוח לאומי מציינים כי בשנים 2003-2002, בעקבות חקיקת חוק התוכנית להבראת המשק (חוק ההסדרים), חלה תפנית לרעה במדיניות הרווחה, ומשפחות עם ילדים, בעיקר משפחות חד-הוריות, היו הנפגעות העיקריות מכך. תנאי הזכאות לגמלאות מהביטוח הלאומי הוחמרו, ובעקבות זאת הצטמצמה אוכלוסיית המשפחות הזכאיות להן, ירד גובה הגמלה ופחתה הכדאיות לצאת לעבודה. לאחר ההחמרה בתנאי הזכאות לגמלאות בשנים 2003-2002 חלה עלייה ניכרת בשיעורי העוני בקרב משפחות עם ילדים, ובעיקר משפחות חד-הוריות.
שיעור הנשים הזכאיות להשלמת הכנסה בכלל הנשים האלה ירד מ-44% בשנת 2002 ל-21% בשנים האחרונות. על-פי המוסד לביטוח לאומי, בשנים שלאחר 2003, בד בבד עם הירידה במספר הזכאיות עלה שיעור העוני בקרב נשים החד-הוריות בכלל ובקרב נשים המקבלות קצבת דמי מזונות בפרט.42
כאמור, שיעור דמי המזונות שנקבעו בתקנות ביטוח לאומי שווה לשיעור גמלת הבטחת הכנסה.43 מסמך שהוכן במינהל המחקר והתכנון שבמוסד לביטוח לאומי בשנת 200944 מצדד בהצעה להעלות את רמת הגמלה ואת שיעור ה-disregard להורים יחידניים לרמתם לפני הקיצוצים שנעשו בשנת 2003: גמלה להורה יחיד עם ילד אחד תהיה 42.5% מהשכר הממוצע במשק, ולהורה יחיד עם שני ילדים – 52.5% (רמת הגמלה כיום היא 33.5% ו-39% מהשכר הבסיסי, בהתאמה); שיעור ה-disregard יעלה מ-7% ל-17% מהשכר הממוצע ותועלה גם תקרת ההכנסה המאפסת גמלה. מנגד, במסמך שהכינו חוקרים מבנק ישראל עולה הסברה שהעלאת הגמלה עלולה לשמש תמריץ שלילי ליציאה לעבודה, אך ביטול תקרת השכר השוללת את הזכאות לגמלה עשויה ליצור תמריץ חיובי ליציאה לעבודה, משום ששכר גבוה לא יבטל את הזכאות לגמלה.45
יצוין כי מסמכים אלו של המוסד לביטוח הלאומי ובנק ישראל עסקו בכלל גמלאות המוסד לביטוח לאומי.
גם הוועדה למלחמה בעוני, שפעלה בראשות אלי אלאלוף ופרסמה את הדוחות שלה בשנת 2014, ציינה כי בסקירת צעדי המדיניות שבוצעו בעבר בשנת 1992 בתחום הקצבאות (הגדלת הקצבה והגדלת ה-disregard במסגרת חוק משפחות חד הוריות, התשנ"ב – 1992) נמצא כי הם השפיעו לרעה על שיעור ההשתתפות בשוק העבודה. הוועדה סברה כי "קבלת ההצעות בתחום הקצבאות עלולה להחזיר את העיוותים בתמריצים בשוק התעסוקה, שעיקרם פגיעה בכדאיות הכלכלית קצרת הטווח של יציאה לעבודה לעומת הסתמכות על קצבאות, המותנות לרוב באי תעסוקה".46
הוועדה למלחמה בעוני המליצה להגדיל מענק עבודה, או בשמו הקודם "מס הכנסה שלילי". על פי הוועדה: "ניתוח של המענק הניתן לאם חד הורית מלמד ששיעור המס השולי שמשלמת אם חד הורית הבוחרת לצאת לעבוד, ולוותר בשל כך על קצבאות שונות (כגון הבטחת הכנסה, תשלומי מזונות ועוד), מגיע בטווחי שכר מסוימים ללמעלה ממאה אחוזים. כלומר, לאחר הקיזוז של המענק עם הקצבאות השונות, הגדלת הכנסתה מעבודה לא מגדילה ואף פוגעת בסך ההכנסה שלה, דבר שיוצר תמריץ חזק לא להגדיל את היקף השתכרותה. לפיכך, מומלץ להגדיר מענק גבוה שיינתן לאימהות חד הורית, באופן שיגדיל את התמריץ שלהן להצטרף לשוק העבודה ולא יפגע בהכנסתן. עלות ההמלצה מוערכת בכ-91 מלש"ח בשנה, והיא תסייע לכ-34,111 משקי בית". 47
בפורום למאבק בעוני טוענים כי חוק המזונות במתכונתו הנוכחית אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החוק המקורי, שביקש להבטיח תשלום דמי מזונות בעבור ילדים, ומהווה מכשול שיקומי-תעסוקתי: בהיעדר יכולת השתכרות גבוהה, האם החד-הורית מעדיפה להישאר בבית או להשתכר שכר נמוך ביותר כדי להבטיח לילדים את דמי המזונות של המוסד לביטוח לאומי, שהם נמוכים אך קבועים. כדי לממש את מטרת חוק המזונות יש לעשות הפרדה מלאה בין דמי המזונות בעבור ילדים לבין הכנסות האם.48
כתיבה: מריה רבינוביץ'
אישור: שרון סופר, ראש צוות
מרכז המחקר והמידע של הכנסת