חומר רקע
1
צוות הייעוץ המשפטי
לוועדת החוץ והביטחון
,ירושלים'ד
'אדר ב
התשע"ו
14
מרץ2016
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון
,נכבדי
הנדון:
'הצעת חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה (תיקון מס13
,)
התשע"ד-
2013
ר לק את ישיבת הוועדה האמורה
ל
התקיים מחר ה' באדר ב' התשע"ו (
15
במרץ2016
)בהצע
ת
החוק
שבנדון, מוגשת בזאת סקירת רקע לענין הנושאים שבהצעת החוק ונק .ודות עקרוניות לדיון
הערות
י
נו לס
עיפי ה.חוק יוצגו בדיוני הוועדה
רקע– אתרי הנצחה
1.
,הפרק השביעי בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה
התשנ"ח-
1998
(להלן–
חוק גנים לאומיים) מסדיר את פעילותם של אתרי ההנצחה
.בישראל
2.
,הפרק כולל הוראות המסדירות את כינונה של המועצה לאתרי הנצחה ואת תפקידיה
מבחינות בין סוגים שונים של אתרי הנצחה, וקובעות את דרכי ההכרזה עליהם והאחריות
להקמתם ואחזקתם, קובעות את תקציבם של אתרי ההנצחה הממלכתיים ., ועוד
הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה
3.
'הצעת חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה (תיקון מס13
) ,
התשע"ד-
2013, המונחת על שולחן הוועד,ה
כוללת מספר תיקונים הנוגעים לאתרי הנצחה
:ולמועצה להנצחה
א.
שינוי.הגדרות סוגי אתרי ההנצחה
ב.
אופן מינוי המועצה להנצחה ,סדרי עבודתה ותפקידיה.
ג.
.הוראות בעניין האחריות לאחזקת אתרי ההנצחה הממלכתיים והחיליים
2
ד.
.הוראות המתירות אחזקת אתרי הנצחה בידי תאגידים פרטיים
ה.
הסדרת
.גביית דמי כניסה לאתרי הנצחה
ו.
חידוד סמכות התקנת התקנות של שר הביטחון ושל שר הפנים.
4.
סוגי אתרי הנצחה
כיום מוגדרים בחוק
שני
:סוגים של אתרי הנצחה
אתר הנצחה ממלכתי : "אתר הנצחה להנצחת מערכות ישראל בעלות משמעות מיוחדת
בת
ולדות העם או המדינה
שהוכרז לפי הוראות סעיף45
".
אתר הנצחה חילי: "אתר הנצחה להנצחת לוחמים שנפלו במערכות י
ש
ראל ,
,לפי חילות
או עוצבות בעלות ייחוד
ושהוכרז לפי הוראות סעיף45
".
בנוסף, יש בחוק הגדרה כללית של
אתר הנצחה
: "אתר להנצחת לוחמי צבא-הגנה-
לישראל
ומערכות הביטחון, שנתנו נפשם על הבטחת קיומה של מדינת ישראל, להנצחת לוחמי
מערכות ישראל שנפלו למען תקומת ישראל ולהנצחת חללי פגיעות איבה, שהוכרז כאתר
."הנצחה
,אתר הנצחה "רגיל" מוכרז על ידי שר הפנים בהתייעצות עם המועצה להנצחה או לפי
,הצעתה
ובהתייעצות עם הרשות המקומית הנוגעת בדבר
. אתרי ההנ צחה הממלכתיים
והחיליים מוכרזים על ידי שר הביטחון, בהתייעצות עם המועצה להנצחה ובאישור ועדת
.החוץ והביטחון
הגדרתו הנוכחית של"המונח "אתר הנצחה יוצרת אי-בהירות ,
שכן אף שהמונח מתייחס
לאתרי הנצחה המוכרזים על ידי שר הפנים, ניתן להבין כאילו הוא מתייחס לכלל אתרי
.ההנצחה על סוגיהם
בהצעת החוק" מוצע ליצור את ההגדרה
אתר הנצחה מקומי",
"שתוגדר כ אתר הנצחה
להנצחת לוחמים שנפלו או חללי פגיעות איבה ,
שהיו תושבי הרשות המקומית שבה מצוי
האתר ושהוכרז לפי סעיף47
לחוק ". לפי ההצעה, המונח ""אתר הנצחה יוותר במשמעותו
הכללית, ו
ישמש למכ
לול שלושת סוגי האתרים (סעי
פים 1, 7
עד9 ו-
11
להצעת החוק.)
5.
אופן מינויה של המועצה להנצחה, סדרי עבודתה ותפקידיה
.המועצה להנצחה מורכבת מנציגים של משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וארגונים שונים
.תפקידיה לייעץ לשר הפנים ולשר הביטחון בכל הנוגע לאתרי הנצחה
בהצעת החוק מוצע לערוך מספר תיקונים הנוגעים לאופן מינויה, סדרי עבודתה ותפקידיה
:של המועצה
3
א.
כיום ממונה המועצה בידי הממשלה, לפי הצעת שר הביטחון. בהצעת החוק מוצע
לקבוע כי המועצה תמונה בידי שר הביטחון (סעיף2(1
.))
ב.
המועצה מורכבת כיום מ-
14
:חברים5 נציגים של משרדי הממשלה, נציג צי בור
אחד, שני נציגים של הרשויות המקומיות ו-6
נציגים של ארגונים ציבוריים. היו"ר
הוא אחד מחברי המועצה שממנה שר הביטחון. מוצע לקבוע שהמועצה תוכל
לפעול גם בהרכב חסר, כל עוד יש לה יושב ראש (סעיף2(2
.))
ג.
מוצע להוסיף למועצה תפקיד של ייעוץ בכל הנוגע לדמי כניסה (דמי הכניסה הם
נושא חדש שמוצע בהצעת החוק, והסבר בעניינו מופיע בהמשך) (סעיף3
.)
ד.
סמכות
ההכרזה
ע ל אתר הנצחה ממלכתי ואתר הנצחה חילי מצויה בידי שר
הביטחון, בהתייעצות עם המועצה להנצחה ובאישור ועדת החוץ והביטחון. מוצע
לאפשר גם למועצה ליזום את ההכרזה, ולהציע לשר הביטחון להכריז על אתר
(באישור ועדת החוץ והביטחון) (סעיף4
.)
6.
האחריות לאחזקת אתרי הנצחה ממלכתיים וחיליים
סעיף46
לחוק קובע כי תקציב האחזקה של אתרי ההנצחה הממלכתיים והחיליים לא
יפחת מ-
10
מיליון שקלים בשנה (הסכום צמוד למדד, ובערכי2016
מדובר בכ-
12
מיליון
שקלי .)ם ,עוד קובע הסעיף, כי האחריות לאחזקת אתרי הנצחה ממלכתיים היא על המדינה
.באמצעות משרד הביטחון
מוצע בהצעת החוק
לה
סד יר מספר סוגיות בעניין זה (סעיף5
:)
א.
מוצע בהצעת החוק.להבהיר כי אחריות המדינה היא גם לאתרי ההנצחה החיליים
ב.
מוצע לקבוע כי התקציב יכול להיות מיועד גם לפעילויות להנצחת הנופלים
.שנערכות באתרים
ג.
מוצע לקבוע כי משרד הביטחון יעביר מדי שנה תקציב לתאגיד המפעיל אתר
.הנצחה ממלכתי או אתר הנצחת חילי
7.
אחזקת אתרי הנצחה בידי תאגידים
הצעת החוק מציעה להסדיר את אחזקתם של אתרי הנצחה ממלכתיים וחיליים בידי
תאגידים שיקבלו היתר לכך משר הביטחון . בהצעה מוצע לקבוע מספר תנאים לקבלת
היתר
(סעיף46
א המוצע, בסעיף6):
א.
.התאגיד התאגד בישראל ופועל שלא למטרת רווח
ב.
מטרות התאגיד עולות בקנה אחד עם מטרות הפרק
ובין מטרותיו אחזקת אתר
.ההנצחה שלגביו התבקש ההיתר
4
ג.
התאגיד, נושא משרה בו או מנהלו לא הורשעו ולא מתנהל נגדם
הליך פלילי
בעבירה ש מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין התאגיד ראוי לתחזק את
.אתר ההנצחה
8.
דמי כניסה
בשנת2009
פרסם מבקר המדינה, בשבתו כנציב תלונות הציבור, דו"ח בעקבות תלונה
שקיבל בעניין גביית דמי כניסה לאתר ההנצחה בגבעת התחמושת. המבקר קבע כי בהיעדר
הסמכה מפורשת בחוק לגבות דמי כניסה לאתרים אלה, לא ניתן לעשות כן, והורה להפסיק
.את גביית דמי הכניסה מבקר המדינה
העיר גם כי
"ראוי שהגישה לאתרים אלה תהיה
."חופשית, וההחלטה אם לבקר בהם לא תושפע משיקולים של עלות הכניסה אליהם
נוכח קביעת המבקר והפסקת גביית דמי הכניסה, בהצעת ה חוק המונחת על שולחן הוועדה
מוצע ,להסמיך את שר הביטחון, לאחר התייעצות עם המועצה להנצחה או לפי הצעתה
לקבוע הוראות לעניין גביית דמי כניסה לאתר הנצחה ממלכתי או חילי, או לחלק מאתר
שמתקיימת בו פעילות נוספת
(סעיף46
ג המוצע, בסעיף6).
9.
חידוד סמכות התקנת התקנות של
שר הביטחון ושל שר הפנים
כיום קובע החוק כי שר הביטחון רשאי להתקין תקנות בדבר אחזקת אתרי הנצחה
ממלכתיים. מוצע להבהיר כי סמכותו תחול גם על אתרי הנצחה חיליים, וכי נוסף על תקנות
בעניין אחזקה, יהיה רשאי גם לקבוע הוראות בדבר כללי התנהגות באתרים, איסור הפגיעה
,בהם
הסדרת השמירה עליהם, הגנתם והטיפול בהם (סעיף5(4
) וסעיף46
ב המוצע בסעיף
6
.)
כן מוצע להבהיר כי סמכותו המקבילה של שר הפנים תחול רק באתרי הנצחה מקומיים
(סעיף11
.)
נקודות לדיון
10
.
הצעת החוק מעוררת שאלות ערכיות ביחס לאופן שבו מדינת ישראל מנציחה את הנופלים
במערכות
.ישראל
11
.
לעניין
סיווג אתרי ההנצחה , יש לתת את הדעת לאתרי הנצחה שאינם נופלים תחת אחת
משלוש ההגדרות של אתרי הנצחה (ממלכתי, חילי או מקומי). למשל, אתר ההנצחה לחללי
אסון המסוקים לא הוכרז כאתר הנצחה ממלכתי, אך מאחר שאינו מיועד לחללים מחיל
5
מסוים אינו יכול להיכלל ת חת ההגדרה "אתר הנצחה חילי" ומאחר שאינו מיועד לתושבי
רשות מקומית מסוימת אינו יכול להיכלל תחת ההגדרה "אתר הנצחה מקומי". אם אתרים
.מעין זה לא ייכללו בין ההגדרות הקיימות, לא ברור כיצד יוחזקו ויתוקצבו
בנוסף, בחינתם של שמונת אתרי ההנצחה הממלכתיים שהוכרזו עד היו ם (גבעת
התחמושת, אתר ההנצחה של חטיבת גבעתי במצודת יואב, אתר קהיליית המודיעין
,בגלילות, האריה השואג בתל חי, אנדרטת חטיבת הנגב בבאר שבע, אתר הלוחם הבדואי
)יד לבנים הדרוזים ואנדרטת דב גרונר ברמת גן , מעלה כי אתרי ההנצחה הממלכתיים הם
בעלי מאפיינים שונים ומגווני.ם, ולא ברור מה הקריטריונים להכרזה עליהם
12
. סוגיית אחזקת אתרי הנצחה בידי תאגידים
מעגנת במידה רבה את המצב הקיים, שכן רוב
רובם של אתרי ההנצחה הממלכתיים והחייליים מתוחזקים כיום בידי עמותות ורשויות
.מקומיות מנתונים שנמסרו לוועדה, עולה כי ניהול אתרי ההנצחה
מתחלק
:כיום כך
5 אתרי הנצחה ממלכתיים ו-
11
.אתרי הנצחה חיליים מתוחזקים בידי עמותות
3 אתרי הנצחה ממלכתיים ו-2
אתרי הנצחה חיליים מתוחזקים בידי רשויות
.מקומיות
3 אתרי הנצחה חיליים מתוחזקים באמצעות צה"ל
(שלושתם מצויים בתוך בסיסי
)צה"ל.
אתר הנצחה חילי אחד מתוחזק.באמצעות צה"ל ורשות הטבע והגנים
עם זאת, על הוועדה לתת את הדעת לשאלה האם מצב זה , שבו מרבית אתרי ההנצחה
הממלכתיים והחיליים מוחזקים בידי עמותות ורשויות מקומיות
,הוא המצב הרצוי והאם
.האחריות לאחזקתם של האתרים לא צריכה להישאר בידי המדינה
בנוסף, יש לבחון האם
א מות המידה המוצעות בהצעת החוק למתן היתר לתאגידים להחזיק את אתרי ההנצחה
.הן אמות המידה המתאימות, וכן לבחון את אמות המידה לתקצובם של האתרים השונים
13
.
שאלת
גביית דמי כניסה לאתרי הנצחה
היא אחת השאלות הערכיות המורכבות ביותר
בהצעת חוק זו .
חלק מהעמותות המנהלות כיום את אתרי ההנצחה מצויות בקשיים
כלכליים, ותקציב נוסף יסייע להן בתחזוקת האתרים ובמתן שירות טוב יותר לציבור. עם
זאת, גביית דמי כניסה עלולה לגרום לכך שמספר המבקרים באתרי ההנצחה יפחת, שכן
מי שהפרוטה אינה מצויה בכיסו יעדיף להימנע מביקור באתר ההנצחה. לפיכך, יש לבחו ן
.האם ניתן להשיג מקורות תקציביים חלופיים לתחזוקת האתרים
אם תחליט הוועדה
.להתיר את גביית דמי הכניסה, יש לבחון מהן אמות המידה לגבייה
עוד נעיר בהקשר זה, כי בדיונים שנערכו בוועדת החוץ והביטחון בכנסות קודמות, ציינו
נציגי העמותות את תשלומי הארנונה כאחד הרכיבים
,המכבידים על הוצאותיהם. ואולם
בנובמבר2014
אישרה הכנסת תיקון לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין), ולפיו
אתרי הנצחה ממלכתיים ואתרי הנצחה חיליים פטורים מתשלום ארנונה, "שהם פתוחים
לציבור ."... אינם למטרות רווח ולגבי השטח... אשר אין בו פעילות עסקית לאור תיקון זה
יש לבחון
האם נוכח הפטור שניתן מתשלום ארנונה עדיין יש צורך בגביית דמי כניסה .
6
בנוסף, יש לוודא כי במקרה בו תחליט הוועדה לאשר את גביית דמי
ה כניסה לא יביא הדבר
,לחידוש גביית הארנונה מהאתרים
כך ש בסופו של דבר התוצאה תהיה שהכסף שייגבה
מהציבור יעבור לרשוי
ות המקומיות.
14
.
בדיוני ועדת המשנה לבחינת אגף השיקום ואגף משפחות והנצחה שפעלה בוועדת החוץ
והביטחון בכנסת ה-8
1
נדונה רבות סוגיה נוספת הקשורה בהצעת החוק, אף שאינה נזכרת
בה–
סוגיית
הסטנדרטיזציה של אתרי ההנצחה . ועדת המשנה סברה אז כי יש לקבוע
אלמנטים בסיסיים שיש לכלול בכל אתר הנצחה, ממלכתי או חילי. סוגיה זו קשורה הן
לשאלת סיווג אתרי ההנצחה והן לשאלת גביית דמי הכניסה
.בהם
,בברכה
צוות
הייעוץ המשפטי לוועדה