חומר רקע

הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 1 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע ירושלים , י"ג בכסלו תשע"ו 25 בנובמבר2015 לכבוד חבר הכנסת יואל חסון כאן ,שלום רב :הנדון העסקת חברות גבייה פרטיות ברשויות המקומיות במענה על פנייתך, להלן יוצג מידע ע ל גביית תשלומי חובות וקנסות עירוניים על- ידי חברות יה י גב ומשרדי עורכי-דין פרטיים .מכתב ז ה .הוא עדכון של מסמך קודם בנושא1 1. מבוא פקודת העיריות [נוסח חדש] ופקודת המועצות המקומיות ][נוסח חדש מ קנות לרשויות המקומיות סמכויות לאכיפה מינהלית של תשלום חובות ארנונה ומים. 2 בשנת 2000 החיל שר האוצר על תשלומי חובה עירוניים את הוראות פקודת המסים (גבייה), המק נה סמכויות רחבות מאלה שמקנה פקודת העיריות בכל הנוגע .לתשלומי ארנונה ולתשלומי חובה עירוניים3 החלת פקודת המסים (גבייה) על הרשויות המקומיות נקבעה ב אכרזת המסים (גבייה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס- 0 0 20 .)(להלן: האכרזה4 יצוין כי האכרזה ניתנה תחילה לפרק זמן של שישה חודשים, אולם היא מוארכ ת מאז בכל פעם סמוך למועד פקיעתה . תוקף האכרזה הנוכחי ת הוא עד31 בדצמבר2015 . 5 כיום , כמעט בכל ה רשויות ה מקומיות בישראל מועסקת חברת גבייה פרטית אשר מבצעת בעבור הרשות את פעולות ה חיוב ו ה גבייה של תשלומי ם ,עירוניים שהעיקרי בהם הוא.ארנונה6 על-פי רוב, חברות הגבייה מנהלות בעבור הרשו ת את כל מערך הגבייה: משלוח הודעות החיוב לחייבים; ניהול מערך הגבייה השוטפת של המסים ותשלומי החובה, ובכלל זה עדכון הנתונים בדבר חייבים; גביית חובות פיגורים; פעולות 1 ,אסף וינינגר העסקת חברות גבייה פרטיות ברשויות המקומיות , מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת12 בפברואר2012 . 2 ]פקודת העיריות [נוסח חדש, פרק15 : גביית ארנונות, סעיפים315 ו- 323 ;א פקודת המועצות המקומ]יות [נוסח חדש , סעיף19 . 3 .פקודת המסים (גבייה) היא דבר החקיקה העיקרי המסדיר את סמכויותיהן של רשויות המס בישראל לבצע גבייה מינהלית מכוח סמכות זו מוקנות לרשויות המס ולרשויות אחרות שהסמיך שר האוצר סמכויות נרחבות ביותר לעיקול ולתפיסה של .מקרקעין ומיטלטלין 4 "אכרזה" היא הוראה שמוציא שר האוצר מתוקף סמכותו לפי סעיף2 לפקודת המסים (גבייה). משנת2002 ,ואילך סויגה באכרזות שניתנו מאז, התחולה הגורפת של פקודת המסים (גבייה) על תשלומי החובה העירוניים, סמכויות הרשות המקומית לנקוט הליכי גבייה מינהליים הוגבלו, והן מופעלות רק בנוגע לחובות שאינם שנויים במחלוקת. נקבע כי הליכי גבייה לפי הפקודה לא יחולו כל עוד לא חלף המועד להגשת השגה, ערר או ערעור או למתן פסק- דין סופי או החלטה סופית במקרים של .נקיטת הליכי ערעור או תובענה אחרת 5 ,קובץ התקנות אכרזת המסים(גבייה( )ארנונה כללית ותש)לומי חובה לרשויות המקומיות ( )הוראת שעה (תיקון), התשע"ה- 2014 , 30 בדצמבר2014 :, כניסה אחרונה11 באוקטובר2015 . 6 עו"ד נועה בן- ,אריה, יועצת משפטית במרכז השלטון המקומי ,שיחת טלפון7 בספטמבר015 2. עמוד 2 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע אכיפה, ובכלל זה רישום עיקולים וביצועם. במקצת הרשויות המקומיות חברות הגבייה מנהלות את מערכת הגבייה השוטפת או את מערכת גביית הפיגורים בלבד. ב אחרות חברות הגבייה מנהלות את תהליך הגבייה.כולו התמורה שחברות הגבייה מקבלות בעבור עבודתן מורכבת מ עמלה המחושבת כאחוז מסוים מכלל ההכנסו ת המתקבלות מגבייה ו מ תשלומים ש הן גובות מהחייבים בעבור כל פעולת אכיפה שה ן עושות., כגון משלוח התראה ועיקול7 ,במקור משרד הפנים ומשרד האוצר דרשו העסק ה של חברת גבייה חיצונית כתנאי ל מתן תקציבי תוכנית הבראה לרשות מקומית שנקלעה לגירעון כדי לייעל את מערך הגבייה, להג דיל את שיעורי הגבייה ולמנוע הפעלה של לחצים על עובדי הרשות המקומית , בייחוד ברשויות ש בהן שיעורי גביית הארנונה ב ידי הרשות היו נמוכים מאוד , היות ש מערך הגבייה הפנים- רשותי לא תפקד בהן כראוי. 8 ראוי לציין כי העסקת חברת גבייה חיצונית לצורך גביית מיסוי עירוני מגלמת :אינטרסים שעלולים להיות מנוגדים פעולתה של חברת הגבייה, שהיא חברה פרטית, נועדה למקסם את שיעורי הגבייה בעבור הרשות, ובמקביל למקסם א ת הכנסותיה של חברת הגבייה עצמה ; ו אולם, מבקר המדינה טען כי הדרך לעשות זאת כרוכה לעתים בנקיטת פעולות אשר יש בהן כדי לפגוע בזכויות יהם של החייבים, ומנגד עומדת חובת הרשות לנהוג .כלפי החייבים בהגינות בעת נקיטת פעולות אכיפה9 נוסף על כך יש הטוענים כי העסקת חברות הגבייה הפרטיות היא בגדר הפרט,ה של סמכויות שלטוניות. לפי האגודה לזכויות האזרח העברת סמכויות הגבייה של הרשויות המקומיות לידי חברות למטרות רווח נעשית זה שנים רבות ללא כל הסמכה בחוק, ללא נהלים מסודרים ואחידים ובלא פיקוח ראוי. 10 2. הסדרת פעילות ן של חברות הגבייה 2.1 נוהל2003 של משרד הפנים לנוכח התרחבות תופעת ההעסקה של חברות גבייה פרטיות על- ידי הרשויות המקומיות והעתירות שהוגשו בעניין זה לבי ת- ,המשפט העליון11 הורה בג"ץ ל מדינה לה גיש לו עד פברואר2003 חוזר של מנכ"ל משרד הפנים ,בנושא שהמדינה התחייבה להמציאו לכל הרשויות המקומיות. 12 במרס2003 פרסם משרד הפנים חוזר מנכ"ל בנושא נוהל העסקת חברות גבייה .)(להלן: החוזר13 החוזר קובע כי רשות מקומית רשאית להעסי ק חברות גבייה שייבחרו במכרז לצורך ביצוע המטלות האלה: משלוח הודעות חיוב בגין מיסוי עירוני לסוגיו; גבייה שוטפת של חיובי ארנונה ומסים עירוניים אחרים; גביית חובות פיגורים בגין ארנונה ומסים עירוניים אחרים. קנסות חניה אינם נזכרים במפורש ברשימת המטלות, אולם לדברי עו"ד נתן ,בביוף מהלשכה המשפטית של משרד הפנים, הנוהל חל על גביית כל החובות כלפי הרשויות המקומיות .ובכלל זה קנסות חניה 7 ,מבקר המדינה דוח הביקורת על השלטון המקומי לשנת2008 , ,פעולות הגבייה של רשויות מקומיות באמצעות חברות פרטיות 25 במרס2009 , :כניסה אחרונה8 בספטמבר2015 . 8 ,עו"ד נועה בן אריה ,יועצת משפטית במרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון7 בספטמבר2015 . 9 ,מבקר המדינה דוח הביקורת על השלטון המקומי לשנת2008 , ,פעולות הגבייה של רשויות מקומיות באמצעות חברות פרטיות 25 במרס2009 , :כניסה אחרונה8 בספטמבר2015 . 10 ,האגודה לזכויות האזרח בישראל חוק וסדר בע"מ – ההפרטה של אכיפת החוק בישראל , אוגוסט2013 , :כניסה אחרונה8 בספטמבר2015 . 11 :למשל בג"ץ6973/02 דן רוזן ואחרים נ' המועצה המקומית מעלה יוסף ; בג"ץ9474/00 אליעזר גל נ' עיריית חיפה. 12 שם בג"ץ9474/00 אליעזר גל נ' עיריית חיפה, 26 בנובמבר2002 . 13 משרד הפנים, חוזר המנהל הכללי2/2003 , 31 במרס2003 . עמוד 3 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע בחוזר מובאות הוראות בדבר הטיפול בהודעות חיוב, דרכי הטיפול בגבייה השוטפת וגביית חובות הפיגורים, אופן קבלת התשלומים ואפשרות הסדרי התשלום, הט ,יפול של החברות בנושא הנחות בארנונה אופן מינוי עובדי חברת הגבייה והחובות המוטלות עליהם ופעולות הפיקוח והבקרה שהרשות המקומית .מחויבת לבצע בקשר לעבודתה של חברת הגבייה בחוזר נקבע בין השאר כי חברת גבייה תפעל על- פי נוהל עבודה מפורט, בכתב, שיקבע גזבר הרשות, וי עס וק ב כל הפעולות שתבצע החברה והאישורים שיידרשו לכל פעולה. כמו כן נקבע כי הפעלת אמצעי גבייה כנגד כל אחד מהחייבים, לבד ממשלוח ההתראה הראשונית על קיומו של חוב שלא שולם, תהיה טעונה החלטה פרטנית של גזבר הרשות. על-פי החוזר, גם הסדרי התשלום, הפחתת החיובים וההנחות נ תונים לקביעת הרשות המקומית בלבד. לבד מכך יש בחוזר הוראות .להעסקת עובדי גבייה ולכפיפות העסקתם לאישור הרשות המקומית מהאמור לעיל עולה כי החוזר נועד להתוות מדיניות ש לפיה לחברות הגבייה הפרטיות לא תינתן סמכות החלטה בשאלות שבמדיניות הכרוכות בהפעלת שיקול דעת אלא ס .מכויות ביצוע בלבד ואולם, על אף האמור, בדוח מבקר המדינה על פעולות הגבייה של רשויות מקומיות באמצעות חברות פרטיות שפורסם בשנת2009 (להלן: דוח המבקר) נמצאו ליקויים ממשיים בעבודת הרשויות המקומיות שנבדקו מול חברות הגבייה הפרטיות. בין היתר נמצא כי"הסמכויות בתח ום הרגיש של האכיפה י המ נהלית הועברו והופעלו על- ידי חברות הגבייה הפרטיות, ללא שמולאו כיאות הוראות החוזר שנועדו להסדיר פיקוח נאות על הפעלת סמכויות אלו על-ידי הגופים הפרטיים". 14 לדעת המבקר, תמונה זו מעוררת חשש ממשי ש אין בדרך פעולתן של הרשויות המקומיות כדי להבטי ש ח הסמכויות שהן העבירו לידי חברות הגבייה מופעלות מ.תוך הקפדה על קיום הליכים הוגנים ושמירה על זכויות החייבים לנוכח זאת קבע המבקר כי על הרשויות המקומיות להרחיב מאוד את פעולות הפיקוח והבקרה על עבודתן של ,חברות הגבייה הפועלות בתחומן ובייחוד בנושא גביית תשלומי שכר הטרחה מחייבים . עוד קבע המבקר כי על הרשויות המקומיות להקפיד ש חברות הגבייה לא יקבלו החלטות בדבר ביצוע פעולות האכיפה אלא .יבצעו פעולות לפי ההנחיות שיקבלו15 בהמשך לדוח המבקר הותקנו ב- 11 במאי2011 תקנות המסים (גבייה) (קביעת הוצאות מרביות), התשע"א- 2011 , שתכלי תן לקבוע הוצאות מרביות בעבור ביצוע פעולות .אכיפה. בין היתר, בתקנות נקבעו הסכומים המרביים שאפשר לגבות בעבור פעולות אכיפה שונות16 14 ,מבקר המדינה דוח הביקורת על השלטון המקומי לשנת2008 ,, פעולות הגבייה של רשויות מקומיות באמצעות חברות פרטיות 25 במרס2009 . 15 .שם 16 הסכומ ים מעודכנים בכל שנה לפי שיעור השינוי במדד החדש לעומת המדד היסודי. לפירוט הסכומים המרביים ב עבור פעולות :האכיפה ראו קובץ התקנות6999 , 'עמ948 , 11 במאי2015 , :כניסה אחרונה14 באוקטובר2015 . עמוד 4 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.2 הסדרה באמצעות חקיקה ראשית בדיון בבג"ץ ב- 26 בנובמבר2012 הוחלט כי עד פברואר2003 תשלח המדינה הודעה לבית- " המשפט ובה יפורט לוח זמנים , למצער משוער, לגיבושה של הצעת תזכיר-חוק המסדיר את נושא גביית ה ארנונות באמצעות גופים חיצוניים". 17 מדוח המבקר עלה כי בינואר2004 הכין משרד הפנים תזכיר חוק שעיקרו הסדרת פעילות הרשויות המקומיות לחיוב, לגבייה ולאכיפה של מסים ותשלומי חובה באמצעות חברות גביי .ה פרטיות בדיון בבג"ץ בנובמבר2005 עלה כי התזכיר טרם הפך להצעת חוק ולא קודם עד למועד הדיון. במסגרת זו הודיעו משרד הפנים והיועץ המשפטי לממשלה כי הם מכירים בצורך ל הסדיר את הפעילות הנדונה בחוק וי נקטו צעדים לקידומו. 18 ו אולם, בבדיקה שערך המבקר נמצא כי גם בחלוף י ותר משנתיים מאז אותו דיון .הטיוטה טרם הבשילה לכדי הצעת חוק על- פי המבקר, להסדרה בחקיקה של פעולות הגבייה של הרשויות המקומיות באמצעות חברות פרטיות יש חשיבות רבה, שכן בבסיסה עומדות הסוגיות העקרוניות והרגישות הנוגעות לדרך ההפעלה של סמכויות שלטוניות בתחום האכיפה שהרשויות בחרו להעביר לידי גופים פרטיים. לפיכך קבע המבקר כי על משרד הפנים לקדם במהרה את .תזכיר החוק19 בעקבות דוח המבקר אכן נעשו כמה ניסיונות להסדיר את פעולת חברות הגבייה בחקיקה .בכנסת ה- 18 , בדיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה ב-6 בדצמבר2011 בנושא "פעילותן של ח ברות גבייה פרטיות ברשויות המקומיות" אמר נציג משרד הפנים עו"ד נתן בביוף כי שר הפנים חתם על טיוטת תיקון לפקודת העיריות .)בנושא חברות הגבייה, והיא עתידה לעלות בקרוב לוועדת השרים לענייני חקיקה (להלן: ועדת השרים20 בבירור שער ך מרכז המחקר והמידע של הכנסת עם עו"ד ב ביוף בפברואר2012 התברר כי הטיוטה אכן הועברה לוועדת השרים כחודש לפני כן (כלומר בינואר2012 ), אולם משרד האוצר ביקש להורידה מסדר- היום לצורך תיאום. בעקבות זאת הוחלט לעשות תיאום נוסף, ולכן העלאת הטיוטה בוועדת השרים נדחתה. ל פי דברי עו"ד בביוף מראשית2012 , הטיוטה עתידה לעלות בוועדת השרים"בקרוב". לדבריו, הטיוטה עוסקת בכמה היבטים של הנושא, ובהם תנאי הכשירות להעסקת חברת גבייה ועובדיה, הליך .אישור העסקת החברה ועובדיה וחובת הפיקוח והמעקב של הרשות המקומית על חברת הגבייה21 חודשים אחדים לאחר מכן, ב- 13 במר ס 2012 , ה תקיים דיון נוסף בנושא פניות הציבור בנוגע לתשלומי חובות על- ידי חברות גבייה .בוועדה המיוחדת לפניות הציבור במסגרת יום השלטון המקומי בכנסת בדיון קרא למשרד הפנים יו שב-ראש .הוועדה דאז, חבר הכנסת דוד אזולאי, לקדם את החקיקה בנושא22 כשנה לאחר מכן, ב- 24 ביוני2013 , ש .וב נדון הנושא בכנסת, בוועדת החוקה, חוק ומשפט בדיון זה מסר נציג משרד הפנים כי נושא הסדרת גביית חובות הארנונה באמצעות חברות הגבייה עתיד לעלות "בשבועות הקרובים" לוועדת השרים , ולאחר מכן ת קודם החקיקה ב .כנסת בסיום הדיון קראה הוועדה לשר האוצר לבטל את ההסמכה 17 בג"ץ9474/00 אליעזר גל נ' עיריית חיפה, 26 בנובמבר2002 . 18 בג"ץ9474/00 אליעזר גל נ' עיריית חיפה , 21 בנובמבר2005 . 19 ,מבקר המדינה דוח הביקורת על השלטון המקומי לשנת2008 ,, פעולות הגבייה של רשויות מקומיות באמצעות חברות פרטיות 25 במרס2009 . 20 'פרוטוקול מס462 ,מישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה פעילותן של חברות גבייה פרטיות ברשויות המקומיות, 6 בדצמבר 2011 , :כניסה אחרונה17 בספטמבר2015 . 21 ,עו"ד נתן בביוף, הלשכה המשפטית במשרד הפנים דיווח למרכז המחקר והמידע של הכנסת , 1 בפברואר2012 :, מתוך אסף ,וינינגר העסקת חברות גבייה פרטיות ברשויות המקומיות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בפברואר2012 , כניסה :אחרונה7 בספטמבר2015 . 22 'פרוטוקול מס146 ,מישיבת הוועדה המיוחדת לפניות הציבור פניות ציבור בנוגע לתשלומי חובות על-ידי חברות הגבי יה , 13 בפברואר2012 , :כניסה אחרונה14 באוקטובר2015 . עמוד 5 מתוך 5 הכנסת מרכז המחקר והמידע שנית נה לרשויות המקומיות לגבות חובות לפי פקודת ה מסים(גבייה). 23 הצעת חוק ממשלתית לתיקון 'פקודת העיריות (מס38 )) (חברות גבייה התשע"ד- 2014 , הונחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה ב- 23 ביוני2014 ועברה לוועדת הפנים והגנת הסביבה להכנה לקריאה שנייה ושלישית ב-7 ביולי2014 , אולם הליך החקיקה לא הושלם עד התפזרות הכנסת ה- 19 . כעת משרד הפנים מבקש להחיל על ההצעה דין רציפות, ו לכן ההצעה עלתה ב ישיבת ועדת השרים ב-9 בנובמבר2015 . 24 בישיבה זו הוחלט על דחיית המשך .הדיון בנושא בשלושה שבועות25 ,לסיכום על אף הדיונים שהתקיימו בנושא ופניות של חברי הכנסת אל משרד הפנים כדי שיקדם את ,החקיקה למרות ,המלצת המבקר חרף העובדה שמרכז השלטון המקומי תומך בהסדרה של התחום על- פי תזכיר החוק שהוזכר לעיל26 ולמרות התחייבות משרד הפנים ל פני"בג ץ להסדיר את הנושא בחקיקה, 27 בחלוף יותר מעשור לא הבשיל תזכיר החוק האמור משנת 2004 לכדי חוק והנושא לא הוסדר. :כתיבה רינת בניטה :אישור שרון סופר , ראש צוות בכירה "עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת 23 'פרוטוקול מס28 ,מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט הליכי גביית חובות ברשויות ה מקומיות , 24 ביוני2014 , :כניסה אחרונה 14 באוקטובר2015 . 24 ,מזכירות הממשלה סדר-היום לישיבת ו עדת השרים לענייני חקיקה , מעודכן ל-4 בנובמבר2015 . 25 מזכירות הממ ,שלה עמדות ועדת השרים לענייני חקיקה מיום10 בנובמבר, :כניסה אחרונה16 בנובמבר2015 . 26 עו"ד נועה בן- ,אריה, יועצת משפטית במרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון7 בספטמבר2015 . 27 בג"ץ9474/00 אליעזר גל נ' עיריית חיפה , 21 בנובמבר2005 .