חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית 10 במרץ 2016 ‏לכבוד ח"כ דוד אמסלם יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה שלום רב, הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק הכניסה לישראל (תיקון מס' 26), התשע"ו-2016 לקראת הדיון בהצעת חוק הכניסה לישראל (תיקון מס' 26), התשע"ו-2016 (להלן: הצעת החוק הממשלתית) הקבוע ליום ראשון ה-13.3.16, מתכבדת הסניגוריה הציבורית להגיש עמדתה ביחס להצעת החוק. הצעת החוק הממשלתית מבקשת לערוך תיקונים שונים ורחבי היקף בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, זאת בכל הנוגע לעבירות הלנת ו/או העסקת תושבים זרים השוהים בישראל שלא כדין. מטרתה של הצעת החוק הממשלתית שבנדון היא להחמיר בענישת מעסיקים ו/או מלינים של שוהים בלתי חוקיים ולקבוע מנגנונים להתמודדות עם תופעת ההעסקה וההלנה של תושבים זרים השוהים בישראל שלא כדין. בין היתר, התיקון לחוק כולל: 1. הוספת נסיבות מחמירות לביצוע העבירה; 2. הסמכת קצין המשטרה ובית המשפט למתן צו המורה על הגבלת השימוש במקום; 3. קביעת עונשי חובה וקנסות מינימאליים; 4. הסמכת בית משפט להורות על איסור המשך עיסוק; 5. הוראת חילוט חובה; ראשית, יצוין כי הסניגוריה הציבורית מבינה את חשיבות ודחיפות הסדרת הנושא שבנדון, בפרט נוכח ההסלמה במצב הביטחוני בחודשים האחרונים. יחד עם זאת, הסניגוריה סבורה כי יש מקום לשקול מחדש את הוראות הצעת החוק, לאור היקפם הרחב של דברי החקיקה ומנגנוני הענישה המוצעים בה, שעלולים לטמון בחובם בעייתיות רבה ביישום בשטח, וכן לעורר סוגיות משפטיות וחוקתיות מהותיות. לגופו של עניין, הסניגוריה מסתייגת מהכלים העונשיים הננקטים בחוק ומרשימת הנסיבות המחמירות שנקבעו לביצוע עבירות ההלנה וההעסקה. מניסיונה המצטבר של הסניגוריה הציבורית, רבים מהנאשמים המורשעים בעבירות הקבועות בחוק שהייה שלא כדין הם אנשים עם אורח חיים נורמטיבי לכל דבר ועניין, אשר בינם לבין עבריינות וסכנה לשלום הציבור – אין ולא כלום. בין האנשים שעלולים להיות מושפעים מהצעות החוק נמנים, בין היתר, בעלי עסקים קטנים, נהגי מוניות, פעילים חברתיים ואזרחים 'רגילים' מן השורה. בהקשר זה, נדמה כי אין צורך להכביר מילים על שלל ההשלכות הקשות הנלוות להרשעה בפלילים ולעונש המאסר בפרט, בכל הנוגע לחירותו, כבודו ושמו הטוב של אדם, כגון: התיוג באות קין פלילית שקשה עד בלתי אפשרי להסירה; הרישום במרשם הפלילי באופן שעלול לפגוע אנושות באפשרויות התעסוקה והשילוב בחברה בעתיד; הפגיעה ביכולת לפרנס את בני המשפחה; ההכבדה הכלכלית בעקבות הקנסות וההוצאות המשפטיות; ולעיתים, השהייה במאסר מאחורי סורג ובריח, על כל הכרוך בכך, למשך מספר חודשים. בהקשר זה יצוין כי מחקרים קרימינולוגיים רבים שנערכו בארץ ובעולם מלמדים כי להחמרה בענישה – להבדיל מהגברת האכיפה וודאות התפיסה – אפקטיביות מוגבלת בכל הנוגע להרתעת עוברי חוק (ראה, דו"ח ועדת דורנר בנושא מדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק, נובמבר 2015). לפיכך, וכל עוד לא מוצו מאמצי האכיפה בהקשר זה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי אין מקום להחמיר בענישה הקבועה בצד העבירות. הסניגוריה הציבורית מסתייגת במיוחד מהשינויים הבאים בהצעת החוק, ועל כן תבקש להדגיש זאת בפני הוועדה: 1. קביעת נסיבות מחמירות לביצוע העבירה: בהתאם לסעיף 12ב3 להצעת החוק הממשלתית, נקבעו רשימת נסיבות מחמירות אשר בהתקיימות אחת מהן, יוחמר עונשו של מבצע העבירה עד לארבע שנות מאסר בפועל. רעיון המדרג העונשי הוא ראוי אך מעיון בנסיבות המפורטות בסעיף עולה כי הוראותיו מפרות את האיזון המתבקש בין העבירה הבסיסית של הלנת/העסקת תושבים זרים ובין ביצוע העבירה בנסיבות מחמירות. זאת, שכן רשימת הנסיבות המחמירות המנויות בסעיף הינה מרחיבה ומחמירה ביותר ועל כן הופכת, הלכה למעשה, את הכלל לחריג ואת החריג לכלל. יודגש כי הוספת הנסיבות המחמירות לביצוע העבירה בנוסחן הקיים בהצעת החוק, לא תותיר מקום להרשעה בעבירה הבסיסית (שאינה בנסיבות מחמירות), מלבד מקרה אחד בודד בו אדם מעסיק או מלין תושב זר אחד לפרק זמן שאינו עולה על יום אחד. בהקשר זה נבקש לציין כי אף הצעת החוק הפרטית לתיקון חוק הכניסה לישראל (תיקון מס' 26) (החמרת הענישה בעבירות הלנה והעסקה של שוהים בלתי חוקיים), תשע"ד-2014 הינה מקלה יותר בקביעת הנסיבות המחמירות. 2. הגבלת שימוש במקום: ס' 12ב4 להצעת החוק מסמיך קצין משטרה למתן צו המגביל את השימוש במקום לגביו הקצין סבור כי קיים יסוד סביר להניח כי הוא משמש לביצוע עבירה וכן יסוד סביר לחשש שהמקום ימשיך לשמש לביצוע עבירה כאמור אם לא יוגבל השימוש בו, וזאת לתקופה של עד 30 ימים. בהקשר זה, הסניגוריה תבקש להסב את תשומת לב הוועדה לכך שסמכות דומה להגבלת שימוש במקום מוענקת מכוח חוק עובדים זרים, תשנ"א-1991, אם כי שם תקופת ההגבלה המרבית קבועה ל- 14 ימים בלבד. על כן, הסניגוריה הציבורית סבורה כי אין מקום להרחבת הסמכות בחוק הכניסה לישראל באופן העולה על הנדרש, ומוטב למתן את התקופה המקסימאלית לה רשאי קצין המשטרה להורות על הגבלת שימוש במקום ל-14 ימים בלבד, באופן שייצור הרמוניה חקיקתית בין הסמכויות הדומות המוענקות מכוח החוקים השונים. 3. איסור עיסוק: הסניגוריה הציבורית מתנגדת נחרצות לעונשים החדשים הקמים מכוח ס' 12ב9 וס' 12ב10, לפיהם בית המשפט מוסמך לצוות על איסור המשך עיסוק של חשוד בעבירה או אדם שהורשע בעבירה לפי החוק, זאת בנוסף לכל עונש אחר. עונש בדמות איסור עיסוק הינו עונש חמור ביותר המגביל בצורה משמעותית את זכות היסוד החוקתית לעיסוק ומעורר שאלות חוקתיות מהותיות. כמו כן, יודגש כי מדובר בעונש חריג ביותר שאינו נמנה עם דרכי הענישה בחוק העונשין, ואף דומה שאין לו אח ורע במשפט הישראלי. על כן, טרם יקובע עונש זה בחקיקה ראשית של הכנסת, ראוי להעניק לו תשומת לב מיוחדת, שכן לדבר השלכות רוחביות שעלולות להשפיע קשות על המשפט הפלילי בישראל. 4. קביעת עונשי חובה מינימאליים והוראת חילוט חובה: הסניגוריה הציבורית סבורה כי אין מקום לקבוע בחוק שיעור מינימאלי לקנס המוטל מכוח החוק. על פניו, קביעת עונשי חובה כלכליים אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות הענישה כפי שהוגדרו אך לאחרונה בתיקון 113 לחוק העונשין, במסגרתו נקבע, בין היתר, שעל בית המשפט להתחשב במצבו הכלכלי של הנאשם כחלק מעיקרון ההלימה. הנוסח המוצע, אשר מאפשר חריגה מעונש החובה רק מטעמים מיוחדים, חותר תחת עקרונות חוק העונשין. כמו כן, לדעת הסניגוריה אין מקום לקבוע הוראת חילוט כחובה לא מסויגת, שכן קביעות אלה מנוגדות לעקרונות הרווחים במשפט הפלילי, אינן מתירות מרווח ראוי לשיקול דעתו של בית המשפט ועלולות אף ליצור תגובה לא מידתית ביחס למעשה העבירה. ראוי להדגיש בהקשר זה, כי בימים אלה מקודמת הצעת חוק ממשלתית שנועדה להסדיר את סוגיית החילוט באופן מקיף במשפט הפלילי. במסגרת זו, נדונות סוגיות עקרוניות רבות אשר רלוונטיות גם לעניין זה, ולטעמנו ראוי שהנושא יוסדר, ככלל, במסגרת חקיקה קוהרנטית שתביא בחשבון את כל הסוגיות הנדרשות. על כן, אין מקום לקביעת הוראת חילוט ייחודית ופרטנית, לא כל שכן בהליך חקיקה מואץ כגון זה. אשר על כן, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש לשקול מחדש את הוראות החוק טרם קידומו. בכבוד רב, גיל שפירא, עו"ד מנהל תחום בכיר – חקיקה הסניגוריה הציבורית הארצית