חומר רקע
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור (תיקון) (סמכות חיפוש לשוטר לשם מניעת אלימות), התשע"ה-2015
"… הם לא מפגעים… ובכל זאת נבדקים יותר בגלל הסימן של חזות מזרחית. זה מחיר שהחברה משלמת בביצוע החיפושים. לא צריך לראות את זה כאפליה."
במילים אלו ביקשה נציגת משרד המשפטים להרגיע את חברות וחברי הכנסת שדנו ב"חוק סמכויות חיפוש" - החוק שאותו מבקשים לתקן בהצעת החוק שבנידון. חה"כ הוטרדו מהפגיעה בזכויות היסוד שכרוכה בסמכויות החיפוש מרחיקות הלכת שהחוק יקנה למשטרה, ובמיוחד מהידיעה שסמכויות מסוג זה פוגעות בעיקר בבנות ובני קבוצות מיעוט.
חשש זה גובר עתה לנוכח הצעת החוק שבנדון, הידועה בציבור ובפרסומים ממשלתיים כ"חוק המישוש", ואשר מקנה למשטרה סמכות לבצע חיפושים שרירותיים וסלקטיביים - ללא חשד סביר וללא קריטריונים מנחים אחרים.
אין מדובר בחשש בעלמא. רק לפני חודשים אחדים געשה הארץ לקול מחאתם של יוצאי אתיופיה, שהעלו עובדות וטענות כבדות משקל בדבר שיטור יתר ואכיפה סלקטיבי נגד בנות ובני העדה. הטייה אתנית בשיטור נגד ערבים מתועדת בדו"חות רשמיים.
גם ניסיונן של מדינות אחרות מלמד, שכאשר שוטרים מוסמכים לעכב אדם ולערוך עליו חיפוש על סמך "תחושת בטן" – וללא כל דרישה לחשד אינדיווידואלי – הדבר מזמין שרירותיות, אפליה, ושימוש יתר בסמכות הפוגענית.
זו הייתה, למשל, קביעתו של בית הדין האירופי לזכויות אדם שפסל חוק, שהקנה למשטרה הבריטית סמכויות חיפוש גורפות. בית הדין הצביע על נתונים, המראים על שימוש מוגבר בסמכות החיפוש כלפי אנשים בעלי חזות אפריקאית ואסיאתית, ועל מקרים רבים בהם נעשו חיפושים אצל אנשים אחרים, רק כדי "לאזן" את הסטטיסטיקה.
בית הדין מצא עוד, שככל שחלף הזמן השימוש בסמכויות רק הלך וגבר. זאת למרות שבמקביל הצטברו נתונים שהטילו ספק גדול באפקטיביות של החיפושים להשיג את מטרתם המוצהרת. ממצאים דומים נאספו גם בארצות הברית.
הטייה אתנית באכיפת החוק פוגעת בכבוד ובזכויות האדם של בנות ובני המיעוטים אתני. לא מדובר רק ב"מחיר שהחברה משלמת" אלא בראש וראשונה במחיר שמשלמים יוצאי אתיופיה, ערבים, מבקשי מקלט, ובעלי חזות מזרחית. ועדיין, קיים גם "מחיר" חברתי לאכיפה הסלקטיבית: ירידה באמון הציבור במשטרה, פגיעה ביחסיה עם קהילות המיעוט, וכתוצאה מכך ירידה ביעילות של מאמציה להגן על שלום הציבור.
ההכרה בפגיעות הקשות שנגרמות בשל שיטור יתר מנחה היום את המחוקקים ואת המשטרה - בבריטניה, בארה"ב ובמדינות אחרות – בכל הנוגע לסמכויות חיפוש (גם סמכויות שמבוססות על חשד סביר): זאת על דרך של הטלת מגבלות ותנאים מפורטים על הפעלתן, בחובה לתעד כל מקרה של שימוש בסמכות, רישום המוצא האתני של מי שעברו חיפוש, במעקב ופיקוח על רישומים אלה.
למותר לציין שהצעת החוק שבנדון פוגעת גם בזכות לפרטיות של כלל האזרחיות והאזרחים. עצם הענקתה של סמכות חיפוש מסוג זה למשטרה משנה באופן דרמטי את מהות היחסים בין הפרט לבין השלטון במדינת ישראל. לאדם במדינה דמוקרטית הזכות הבסיסית להתהלך ברחוב, או לשהות במסעדה – ולהיעזב לנפשו - מבלי להיחשף לחוויה המשפילה של חיפוש שרירותי. יש לו הזכות לדעת, כי רשויות אכיפת החוק רשאיות להתערב במעשיו ולפלוש לפרטיותו, רק אם קיימת הצדקה ספציפית וסבירה לכך.
בהצעת החוק יש פוטנציאל פגיעה מיוחד בנשים. אכן, בהתאם לחוק, חיפוש על גופה של אישה יערך ככלל על ידי שוטרת, אלא שברוב המקרים אין דיי שוטרות שיערכו את החיפוש על גופה של אישה. לאור זאת, חברות וחברי הכנסת שדנו בחוק בשנת 2005, סברו שיש להתנות את היוצאים מן הכלל (שוטר שמחפש על גופה של אישה) באמת מידה מחמירה יותר מזו הקבוע בחוק. הממשלה דחתה את הבקשה והתעקשה על הנוסח המקל. עתה, אם יאושרו סמכויות חדשות קיים חשש כבד להטרדה פיסית של יותר נשים.
סמכויות חיפוש שאינן מותנות בחשד ספציפי גם מאיימות על חירות הביטוי והמחאה ורב החשש, שכמו במדינות אחרות הן ישמשו ככלי להרתעה והטרדה של מפגינות ומפגינים.
הצעת החוק פוגעת בזכויות הפרט באופן שאינו מידתי. החוק המקורי נחקק לאחר דיונים ממושכים, בהם לובנה שאלת האיזון הראוי בין הצורך לפעול למניעת אלימות, ובין הצורך לשמור על זכויות האדם. כבר אז עמדתנו היתה, כי לאור המצב הביטחוני והחשש מפיגועים, אין זה בלתי סביר לדרוש מאדם לעבור חיפוש שגרתי בעת הכניסה למקום ציבורי, וזאת בתנאי שהוא נערך באופן שוויוני וללא פגיעה בכבוד האדם.
לעומת זאת, הייתה תמימות דעים בינינו לבין נציגות בכירות של משרד המשפטים והמשרד לביטחון פנים, כי בעוד ניתן להצדיק חיפוש ללא חשד בעת הכניסה למבנה או למקום ציבורי מגודר "לא סביר ולא מידתי שיטרידו אדם" הנמצא כבר בתוך המקום, מבלי שיהיה נגדו חשד סביר.
ואכן, קיים הבדל עקרוני עצום בין מצב בו נערך חיפוש שגרתי בכל מי שנכנס למקום מוגדר – חיפוש הפוגע אמנם בפרטיותו של אדם, אך לא בכבודו – לבין מצב בו שוטרים רשאים להתייחס אל אנשים כאל חשודים פוטנציאליים, ללא כל הצדקה עניינית, ולדרוש מהם לעבור חיפוש מיוחד. חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור מאפשר כבר היום סטייה מסוימת מהעיקרון, כי אין מחפשים אצל אדם ללא חשד; סטייה זו נושאת עמה סכנה אינהרנטית לכרסום הדרגתי בעקרון החשד הסביר, ונראה כי ההצעה הנוכחית מגשימה את החשש מפני גלישה ב"מדרון החלקלק" וקובעת הסדרים שאינם חוקתיים אפילו לשיטתן של בכירות המשפטניות בשירות המדינה.
את התכלית החשובה של מניעת אלימות במקומות בילוי ניתן להשיג בהחלט באמצעות חיפושים שגרתיים בכניסה למקומות אלה, וחיפושים על פי חשד במקרים המצדיקים זאת - תוך אכיפת האיסורים הקיימים על נשיאת נשק וסכינים שלא כדין. אין כל צורך להעניק לשוטרים, בנוסף על אלה, הסמכות הפוגענית לבצע חיפושים ללא בסיס קונקרטי.
הצעת חוק המישוש קודמה במשך שנים כמענה, כביכול, לאלימות במועדונים. רק עכשיו מלבישים עליה "שיקולי הביטחון", ומהלכים אימים על הציבור ועל הכנסת כאילו מחסור בסמכויות חיפוש הוא שגרם "למחיר הדמים" של השבועות האחרונים. האמנם? אפילו ניצבים בדימוס, שהגנו בשבועות האחרונים על הצעת החוק, הודו שאין לה קשר לגל הטרור. ואכן, מהדיווחים על התקפות הטרור שאירעו לאחרונה עולה שלא מחסור בסמכויות מאיים על ביטחון הציבור אלא מחסור בשוטרים שיפעילו את הסמכויות הקיימות.
חיפושים חסרי עילה וגבולות אינם מסייעים לשמירה על שלום הציבור ועל ביטחונו. משאבי המשטרה אינם בלתי מוגבלים, ופעולות שיטור שרירותיות, שמתבססות על צבע עור ולא על חשד סביר, יעמיקו את הפגיעה בזכויות הפרט אך לא יקנו ביטחון. כפי שניתן ללמוד, למשל, מהקוד של משטרת בריטניה, יעילות החיפושים עולה פלאים דווקא כאשר הם מתבססים על חשד סביר המבוסס על גורמים אובייקטיביים.
מהטעמים המפורטים לעיל אנו סבורים, כי הצעה זו פוגעת בזכויות חוקתיות, בניגוד לדרישת המידתיות שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ועל כן אינה חוקתית. אנו קוראים לוועדה להתנגד להצעה.
בכבוד רב ובברכה,
אבנר פינצ'וק, עו"ד
8 בנובמבר, 2015 2015
לכבוד
חה"כ ניסן סלומינסקי, יו"ר
חברות וחברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
ירושלים